[論文摘要]高校規(guī)章制度的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)依法治校的重要前提。文章主要分析了目前高校規(guī)章制度建設(shè)中存在的問題，并提出了科學(xué)可行的法律措施。

　　[論文關(guān)鍵詞]高校規(guī)章制度 法律問題 法律重構(gòu)

　　高校規(guī)章制度是高校為了組織和管理各項高等教育工作， 根據(jù)一定程序制定的， 在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。一方面，它是依法治國在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是對教育法律、法規(guī)和行政規(guī)章所作的具體和可執(zhí)行性的規(guī)定；另一方面，為維護(hù)學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治，大學(xué)需要完整的制度體系來進(jìn)行規(guī)范和保障。因此，高校規(guī)章制度的制定在高等教育管理工作中具有基礎(chǔ)性、根本性和長期性的工作。

　　一、高校規(guī)章制度制定存在的法律問題

　　隨著依法治國的深入，高教法治建設(shè)取得可喜成績。但是高校規(guī)章制度不斷完善的過程中，還是存在著許多問題，一定程度上影響高等教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
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　　高校規(guī)章制度的制定從某種意義上可以說就是一種“立法行為”�！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定學(xué)校有權(quán)制定規(guī)章制度進(jìn)行管理。高校規(guī)章制度制定和實(shí)施的全部過程都應(yīng)納入法治的視野下。目前，一些高校為了便于管理，出臺一些沒有法律依據(jù)的“土政策”，還有一些校領(lǐng)導(dǎo)把個人的主觀想法變成規(guī)章制度。
　　目前，高校的規(guī)章制度缺乏法律依據(jù)的關(guān)鍵在于國家教育立法的滯后和缺失。從法律、法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)來看，我國尚未形成一個以教育法律、教育行政法規(guī)、地方教育法規(guī)、部門教育規(guī)章和地方教育規(guī)章組成的層次明確、脈絡(luò)清晰的法律體系，使高校的各項管理工作真正做到有法可依。高校規(guī)章制度制定的直接依據(jù)是1998 年頒布的《高等教育法》，已經(jīng)滯后于高等教育的改革和發(fā)展。而且一些亟待出臺的重要法律法規(guī)尚未制定或頒布，如《教育經(jīng)費(fèi)法》、《教育行政組織法》、《教育督導(dǎo)條例》、《教育行政處罰辦法》、《校園安全法》等，全國人大常委會、國務(wù)院及其相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)《教育法》、《高等教育法》的規(guī)定，盡快出臺與之相配套的法律、法規(guī)，各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不與法律相抵觸的情況下，因地制宜制定配套的地方法規(guī)，落實(shí)《高等教育法》的各項規(guī)定。另外，還需對師生員工的權(quán)利、經(jīng)費(fèi)投入、教師工資、基本建設(shè)等重大問題作出更明確的規(guī)定。
　　（二）制定程序不規(guī)范
　　規(guī)章制度制定程序不規(guī)范是制約規(guī)章制度科學(xué)合理的瓶頸之一。目前在許多高校，規(guī)章制度的制定被認(rèn)為是職能部門的工作職責(zé)。一般的程序?yàn)槁毮懿块T牽頭，組織工作人員起草相應(yīng)的規(guī)章制度， 在一定范圍內(nèi)討論和征求意見并修改， 經(jīng)主管學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)同意或有關(guān)會議審議后由該職能部門頒布實(shí)施。這樣的程序在幾個主要環(huán)節(jié)上存在明顯問題：一是沒有立項審批環(huán)節(jié)，對擬制定的規(guī)章制度缺乏必要性和可行性的審查；二是對草案內(nèi)容的審查機(jī)制不健全， 使得草案沒有接受最終的審議； 三是征求意見工作由于沒有法規(guī)部門或法律專業(yè)人員的參與， 往往征求意見的過程和對意見的處理上受到起草部門意愿的影響， 有時難以起到真正的效果；四是沒有實(shí)施后的審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)。
　�。ㄈ﹥�(nèi)容缺乏合理性
　　《行政法規(guī)制定程序條例》第5條明確規(guī)定：“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密，，條文明確、具體，用語準(zhǔn)確、簡潔，具有可操作性。”該條例對行政法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。高校規(guī)章制度雖然不屬于行政法規(guī)，但是作為教育法規(guī)的眼神和細(xì)化，在制定過程也應(yīng)參照執(zhí)行。目前許多高校的規(guī)章制度的標(biāo)題都帶有“試行”或“暫行”字樣，而且一直都是“試行”或“暫行”；在格式方面，規(guī)章制度的章、節(jié)、條、款編排混亂等；不同規(guī)章制度之間存在沖突和不一致等問題。
　　同時高校規(guī)章制度的內(nèi)容缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，使規(guī)章制度實(shí)施時間不長就失去應(yīng)有的效力。高校規(guī)章制度應(yīng)該體現(xiàn)學(xué)校將來一段時期內(nèi)的發(fā)展計劃和目標(biāo)，制定者要對學(xué)校將來一段時期內(nèi)的發(fā)展變化做出充分的預(yù)測，盡量保證規(guī)章制度的長期性和穩(wěn)定性。然而，一些高校制定規(guī)章制度只是為了解決學(xué)校當(dāng)前出現(xiàn)的一些問題，并沒有考慮到近幾年內(nèi)出現(xiàn)的新情況，缺乏前瞻性，有的高校甚至出現(xiàn)為了解決某一個別問題而制定規(guī)章的情況。由于規(guī)章制度內(nèi)容缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃，隨著高校的不斷發(fā)展，規(guī)章制度不但不能被很好執(zhí)行，而且會失去其應(yīng)有的權(quán)威，不利于高校規(guī)章制度的執(zhí)行和學(xué)校的發(fā)展。

　　二、高校規(guī)章制度的法律重構(gòu)

　　高校規(guī)章制度的制定，要與法律、法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)定的“立、改、廢”保持一致，按期編制計劃。同時深入調(diào)研，充分論證，實(shí)施條件要比較成熟才能立項建設(shè)。在涉及教職員工和學(xué)生重大切身利益，特別是有關(guān)職稱評審、重大紀(jì)律處分的規(guī)章制度，起草部門應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會，反映當(dāng)事人的意見，逐步健全學(xué)校民主管理機(jī)制。在審查階段，規(guī)章制度草案的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確并不斷完善，經(jīng)審議通過的規(guī)章制度必須在全校范圍內(nèi)公布。具體來說，有幾個需要重構(gòu)的問題。
　　（一）堅持合法性原則
　　合法性原則是指高校在制定規(guī)章制度時既要符合法治精神，又要符合現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。高校規(guī)章制度在制定的時候既要體現(xiàn)內(nèi)容合法，又要符合程序合法。
　　內(nèi)容合法是指高校在制定規(guī)章制度時要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件授權(quán)，不得越權(quán)制定不該由其管理事項的管理規(guī)則，高校規(guī)章制度不得與法治精神和原則相違背，內(nèi)容不得與法律、法規(guī)相抵觸。同時高校在行使自主管理權(quán)時，還要切實(shí)保障師生員工的合法權(quán)益。

　　程序合法是指高校規(guī)章制度的制定過程要有嚴(yán)格的立項、起草、審核、實(shí)施和廢止等環(huán)節(jié)。法律實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)有賴于它的形式正義，如果沒有形式正義就不可能完全達(dá)到實(shí)質(zhì)正義，高校在規(guī)章制度制定的各個環(huán)節(jié)要有嚴(yán)格的程序，同時必須嚴(yán)格執(zhí)行該程序，只有按照合法的程序制定出來的規(guī)章制度才有利于學(xué)校的管理和發(fā)展。
　　高校規(guī)章制度的制定應(yīng)該適用法律保留原則。法律保留原則是指行政行為只有在法律明確規(guī)定的情況下才可以作出，法律沒明確規(guī)定的就不得作出，也就是行政主體的行政行為不能任意作出，只有在立法機(jī)關(guān)對該事項作出了規(guī)范的情況下，行政主體才能按照法律規(guī)定作出相應(yīng)的行政行為。

 

 

　　我國高校規(guī)章制度適用法律保留原則應(yīng)注意以下兩個方面的問題：一是高校制定規(guī)章制度時，涉及師生員工重要權(quán)益的學(xué)校規(guī)章制度應(yīng)遵循法律保留原則，即只能在現(xiàn)有的法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使，不得自行創(chuàng)設(shè)；二是法律保留原則要求根據(jù)管理事項的重要性判斷該事項是否適用法律保留，涉及師生員工重要利益，如教師的職稱評定、學(xué)生學(xué)籍的得失、學(xué)位的授予等事項應(yīng)由法律規(guī)定。
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　　近年來，高校被師生起訴的案件呈現(xiàn)增多的趨勢，其中涉及高校規(guī)章制度引發(fā)的行政訴訟占有相當(dāng)?shù)谋壤谏婕案咝熒幕緳?quán)益上，高校師生如果認(rèn)為因?yàn)楦咝Ｖ贫ǖ挠嘘P(guān)規(guī)章制度侵犯自己合法權(quán)益的，作為相對人有權(quán)依法提起訴訟對高校制定的有關(guān)規(guī)章制度不合法引發(fā)的高校與師生的有關(guān)基本權(quán)利的糾紛，進(jìn)行司法審查是合法和必要的，因?yàn)楦咝?shí)施的這些行為具有典型的行政行為性質(zhì)，侵犯或可能侵犯了師生的基本權(quán)利，如果放任高等學(xué)校自定規(guī)則，可能危及教師與學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益。如果司法全面審查高等學(xué)校規(guī)則，則可能侵害大學(xué)自治，這就提出了一個司法審查限度的問題。
　　司法應(yīng)對高校自治權(quán)保持必要的“抑制與謙讓”，保證大學(xué)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的自由，才能促進(jìn)高等教育的健康發(fā)展。如對學(xué)科知識、專業(yè)技能的評判，意見的優(yōu)劣等，都屬于審查例外事項。所以如此，其根本原因在于這些方面的內(nèi)容都與高校的辦學(xué)自主權(quán)或大學(xué)自治權(quán)緊密相關(guān)。這里主要就學(xué)術(shù)問題不審查規(guī)則和制定動機(jī)不審查規(guī)則進(jìn)行簡要分析。關(guān)于學(xué)術(shù)問題不審查規(guī)則。在高校的管理中存在著學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)管理活動較多的領(lǐng)域，存在著學(xué)術(shù)權(quán)力（如學(xué)科成績評定、論文專業(yè)水準(zhǔn)評定等）與行政權(quán)力并存的現(xiàn)象。學(xué)術(shù)問題應(yīng)當(dāng)是學(xué)術(shù)權(quán)力占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，因此法院對校規(guī)進(jìn)行審查時，不能干預(yù)高校規(guī)章制度所涉及的學(xué)術(shù)問題。關(guān)于制定動機(jī)不審查規(guī)則。從內(nèi)容上看是指制定規(guī)章制度時的動機(jī)與目的，不受審查；對規(guī)章制度制定權(quán)能及其運(yùn)作方式的自由裁量，不受審查；規(guī)章制度制定權(quán)的具體運(yùn)作，若其目的合乎法律規(guī)定，則其方式被推定為合法，不受審查；制定手段是否必要、恰當(dāng)，不受審查。這些是高校行使管理自主權(quán)的問題，如果進(jìn)行司法審查，則會構(gòu)成對高校自主和自治的非法干預(yù)。
　�。ㄈ┘訌�(qiáng)法律專業(yè)隊伍建設(shè)
　　高校規(guī)章制度的制定具有較強(qiáng)的專業(yè)性，從規(guī)制的內(nèi)容到制定程序都包含著法律專業(yè)知識的工作。因此，這項工作應(yīng)該由專業(yè)部門來承擔(dān)。實(shí)現(xiàn)依法治校既需要提高管理人員的法律素質(zhì)，在內(nèi)部創(chuàng)造依法管理的條件，也需要具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的法律人員為學(xué)校規(guī)章制度的建設(shè)出謀劃策，切實(shí)維護(hù)師生員工的合法權(quán)益。
　　目前，大多數(shù)高校設(shè)有法律顧問崗位，一些高校設(shè)有專門的法律工作部門。高校法律部門（顧問）在依法治校、依法治教，不斷提高高校管理水平中發(fā)揮著越來越重要的作用。在高校規(guī)章制度建設(shè)中，法律部門（顧問）要從制度和管理上，積極為規(guī)章制度的立項、起草、審查、簽發(fā)、實(shí)施等方面發(fā)揮作用，最大限度地保證規(guī)章制度的合法性。
　　在高校規(guī)章制度建設(shè)中，專業(yè)法律人員要在以下三個方面發(fā)揮作用：首先，在高校規(guī)章制度的制定過程中，法律顧問要參與規(guī)章制度的起草，從法律層面嚴(yán)格把關(guān)，使學(xué)校出臺的各項規(guī)章制度科學(xué)化、合法化和可操作化；對各職能部門起草的規(guī)章制度，建立層層報送、審查和備案的制度，對不合法的規(guī)章制度堅決予以否決。其次，要對學(xué)校及各部門已經(jīng)實(shí)施的規(guī)章制度進(jìn)行審查，對不合法、不規(guī)范或與高校發(fā)展不相適應(yīng)的規(guī)章制度要及時修訂，使學(xué)校的各項規(guī)章制度符合法律、法規(guī)的規(guī)定，符合學(xué)校的發(fā)展。最后，對規(guī)章制度的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，高校制定的規(guī)章制度如果不嚴(yán)格執(zhí)行，將會成為一紙空文，失去規(guī)章制度應(yīng)有的效力。法律顧問要監(jiān)督各部門對規(guī)章制度的執(zhí)行，對執(zhí)行過程中的違法現(xiàn)象及時予以糾正，保證師生員工合法權(quán)益不受侵犯，師生員工的利益受到侵害時及時做好調(diào)解工作。
　　深入推進(jìn)“依法治校”，完善高校規(guī)章制度建設(shè)是一個漫長而循序漸進(jìn)的過程，除了從學(xué)校內(nèi)部自身需要加強(qiáng)規(guī)則建設(shè)，使其從內(nèi)容和程序方面合法化、合理化、規(guī)范化以外，還必須借助良好的教育法制環(huán)境。

 

 

本文編號：13256