本文關(guān)鍵詞：行政法論文，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

一、“行政法理論基礎(chǔ)”論題的提出與“平衡論”的脫穎而出

(一）“行政法理論基礎(chǔ)”論題的提出

“行政法理論基礎(chǔ)”論題首先由誰提出，現(xiàn)在難以考證。應(yīng)松年認(rèn)為：“在我國，最早談及行政法基礎(chǔ)理論的是著名教授王名揚(yáng)老先生，他在向我們介紹法國行政法時(shí)，指出我國行政法的基礎(chǔ)理論是如何從‘公共權(quán)力說’發(fā)展到‘公務(wù)說’的，以及這兩個(gè)理論存在的欠缺�！薄�9〕在可以查閱的文獻(xiàn)中，應(yīng)松年、方彥、朱維究合著的《行政法學(xué)理論基礎(chǔ)問題初探》（后文簡稱‘‘應(yīng)文”）一文最早明確提出行政法理論基礎(chǔ)這一概念并將“為人民服務(wù)”作為行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)。隨后，楊海坤的《論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》（后文簡稱“楊文”）一文續(xù)接了這一論題，在對為人民服務(wù)論進(jìn)行批評的基礎(chǔ)上，提出了“人民政府論”作為行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)�！�1G〕羅豪才、袁曙宏、李文棟的《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)論行政機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)平衡》〔⑴進(jìn)一步刺激了這一主題的討論，開啟了行政法學(xué)界近二十年來規(guī)模最大的一次學(xué)術(shù)爭鳴�，F(xiàn)在回過頭來，我們需要反思，為什么是行政法學(xué)界首先，甚至是只有行政法學(xué)界，開啟了關(guān)于理論基礎(chǔ)的討論？而且樂此不疲？要回答這一問題，我們需要回到三十年前，探究學(xué)者們探討行政法“理論基礎(chǔ)”的理論初衷何在。最初開創(chuàng)了這一主題的“應(yīng)文”認(rèn)為，“在行政法學(xué)研究中，行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)問題是很重要的課題之一。它不僅反映了不同類型行政法學(xué)的階級本質(zhì)和形成過程的具體歷史特點(diǎn)，而且直接影響行政法學(xué)的體系結(jié)構(gòu)、主要觀點(diǎn)以及整個(gè)行政法學(xué)的研究和發(fā)展方向�！薄�12〕“楊文”認(rèn)為：“行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是行政法學(xué)體系中的核心部分，由其決定一個(gè)國家行政法學(xué)的社會(huì)階級性質(zhì)、基本框架結(jié)構(gòu)、基本原則以及發(fā)展方向，對于該國行政法的建設(shè)和發(fā)展具有直接的指導(dǎo)意義。”〔13〕羅豪才并未直接回應(yīng)這一問題，但透過相關(guān)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)他所認(rèn)為的行政法理論基礎(chǔ)，主要具備如下功能：①對一個(gè)部門發(fā)展規(guī)律的客觀總結(jié)，并對該部門的發(fā)展具有推動(dòng)作用�！叭魏我环N科學(xué)理論的建立，都是對某一方面客觀規(guī)律的正確總結(jié)，同時(shí)再反過來推動(dòng)理論和實(shí)踐的迅速發(fā)展�！胶庹摗鳛楝F(xiàn)代行政法存在的理論基礎(chǔ)，也應(yīng)該是對現(xiàn)代行政法發(fā)展規(guī)律的客觀總結(jié)，并對現(xiàn)代行政法理論和實(shí)踐的健康發(fā)展具有推動(dòng)作用�！薄�14〕②對一個(gè)學(xué)科性質(zhì)的根本性認(rèn)識。行政法的理論基礎(chǔ)就是對行政法性質(zhì)的不同認(rèn)識。“現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上應(yīng)是平衡法，平衡是現(xiàn)代行政法的精神實(shí)質(zhì)。”〔153“平衡論的基點(diǎn)是關(guān)于行政法本質(zhì)的認(rèn)識，即回答‘行政法的本質(zhì)是什么’這樣的問題�！雹坳P(guān)于一個(gè)學(xué)科的核心及其理論模式的總結(jié)。“即便承認(rèn)行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系是行政法的核心，也不等于只有一種理論模式。對行政權(quán)力和公民權(quán)利相互關(guān)系的認(rèn)知和定位的不同，以及價(jià)值取向、目標(biāo)的差別，會(huì)形成不同的理論模式。”〔17〕鑒于篇幅，這里難以對不同學(xué)者所界定的行政法的理論基礎(chǔ)及其功能一一列舉�！�18〕我們可以看到，盡管不同學(xué)者對于理論基礎(chǔ)這一概念的認(rèn)知不完全相同，但共識大于分歧�？偨Y(jié)起來，行政法的理論基礎(chǔ)作為一個(gè)學(xué)術(shù)命題被提出，其理論功能可以概括為如下幾點(diǎn)：①揭示行政法作為一個(gè)獨(dú)立法律部門和法律學(xué)科的本質(zhì)性特征，即解決行政法的本質(zhì)是什么的問題；②為行政法學(xué)的框架體系提供支撐性的概念工具和理論工具，即為行政法學(xué)的體系化提供理論支持；③揭示描述行政法治的客觀發(fā)展規(guī)律，并指引行政法治的發(fā)展方向。

(二）百家爭鳴與“平衡論"的脫穎而出

從20世紀(jì)80年代初開始，我國行政法學(xué)者圍繞“行政法理論基礎(chǔ)”這一主題，展開了激烈的學(xué)術(shù)討論，形成了“為人民服務(wù)論”、“人民政府論”、“平衡論”、“控權(quán)論”、“公共利益本位論”、“政府法治論”等眾多學(xué)說和流派。在這一過程中，學(xué)者們競相著書立說，或批判現(xiàn)有理論，或另立新論，學(xué)術(shù)爭鳴盛極一時(shí)，形成了行政法學(xué)史上規(guī)模最大，影響最為深遠(yuǎn)的一次學(xué)術(shù)討論。在這一學(xué)術(shù)爭鳴過程中，平衡理論運(yùn)用“理想類型”、“統(tǒng)籌兼顧”、“結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“利益衡量”等方法〔2Q〕，不僅確立了“行政權(quán)與公民權(quán)應(yīng)當(dāng)平衡”這一規(guī)范命題，而且論證了“行政權(quán)與公民權(quán)如何平衡”這一實(shí)證命題。平衡論之所以在20世紀(jì)90年代被提出，具有明確的問題意識和深刻的時(shí)代烙印。首先，順應(yīng)了改革開放之后社會(huì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在需要；其次，實(shí)現(xiàn)了中國文化傳統(tǒng)與外國法治理念的有機(jī)結(jié)合；最后，回應(yīng)了《行政訴訟法》制定過程中關(guān)于立法目的的爭論。[21〕經(jīng)過二十多年的發(fā)展，行政法的平衡理論巳經(jīng)形成了成熟的理論框架和完備的學(xué)說體系�！�22〕平衡論能夠在此爭論中脫穎而出，日臻系統(tǒng)和完善，除了羅豪才教授持之以恒的學(xué)術(shù)關(guān)注和北大公法學(xué)派的持續(xù)投人外〔23〕，更為根本的原因，則在于平衡論較為全面、系統(tǒng)地回應(yīng)了行政法理論基礎(chǔ)的預(yù)期功能。這主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：①平衡論從制度史的角度解釋了行政法的發(fā)展歷程，即行政法治是一個(gè)從不平衡到漸趨平衡的過程；②全面揭示了行政法的本質(zhì)，即行政法作為一個(gè)獨(dú)立的部門法，其不同于其他部門法的根本性差異，在于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民‘權(quán)的平衡；③平衡論運(yùn)用關(guān)系視角重構(gòu)了行政法學(xué)體系。如通過對行政法概念的重新界定，對行政法律關(guān)系的重新梳理，對行政法制度的創(chuàng)新安排，重構(gòu)了行政法學(xué)的理論體系；④平衡論通過引人多學(xué)科的方法，實(shí)現(xiàn)了從規(guī)范平衡到實(shí)證平衡的轉(zhuǎn)變。由此使得平衡論不僅具有理論上的價(jià)值，又具有實(shí)踐價(jià)值，能夠?yàn)樾姓ㄖ螌?shí)踐提供制度支撐。

(三）平衡論的核心觀點(diǎn)

平衡論是一個(gè)開放的、不斷發(fā)展的學(xué)說體系。鑒于平衡論作為一個(gè)理論體系的龐雜性，本文難以對平衡論進(jìn)行一個(gè)全景式的梳理和評析，這既不現(xiàn)實(shí)，也無必要。而且，“在平衡派內(nèi)部，由于不同平衡論者各自的知識結(jié)構(gòu)?、研究偏好、學(xué)術(shù)背景等方面的不同，必然會(huì)導(dǎo)致理論的多元性�！薄�25〕但是，在平衡論最根本的學(xué)術(shù)主張上，平衡論者沒有分歧。下面，我將結(jié)合相關(guān)著述對平衡論最基礎(chǔ)、最根本的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)予以評述。這些觀點(diǎn)，也同樣會(huì)構(gòu)成后文分析與評論的基礎(chǔ)。1.行政法的關(guān)系視角平衡論者認(rèn)為，管理論和控權(quán)論這兩種傳統(tǒng)行政法的理論模式采取“權(quán)力”視角會(huì)產(chǎn)生研究的盲區(qū)，應(yīng)轉(zhuǎn)換為“關(guān)系”視角，突出相對方的主體性、行政關(guān)系主體的平等性和公眾參與對于行政過程的重要性，突出行政法是調(diào)整行政主體和相對方的關(guān)系的原則和規(guī)范。〔26〕“行政機(jī)關(guān)與相對一方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成了最基本的行政法關(guān)系。二者之間從對立到統(tǒng)一、從不平衡到平衡的矛盾運(yùn)動(dòng)過程，構(gòu)成了行政法發(fā)展的歷史。”[27〕2.重視行政法關(guān)系主體的能動(dòng)性傳統(tǒng)的管理論和控權(quán)論，或過于夸大行政權(quán)的積極功能，忽視對相對方的權(quán)利保障；或過于夸大行政權(quán)的消極功能，過于強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)的控制約束。平衡論者認(rèn)為，行政法關(guān)系主體的能動(dòng)性、擴(kuò)張性具有雙向性，既有理性也有非理性。原則上，行政權(quán)終止于授權(quán)，但是在給付行政、服務(wù)行政的情形下也應(yīng)該倡導(dǎo)積極行政；權(quán)利訴求既可能正當(dāng)合理，也可能違法違規(guī)。行政法機(jī)制的特點(diǎn)是雙向制約和雙向激勵(lì)，當(dāng)然這兩者側(cè)重有別，前者重點(diǎn)在于制約限制和懲罰行政主體非理性擴(kuò)張，后者重點(diǎn)畢激勵(lì)和維護(hù)相對方理性擴(kuò)張�！�28〕3.利益基礎(chǔ)和價(jià)值導(dǎo)向上的公私兼顧與管理論、控權(quán)論不同的是，平衡論試圖將保障行政管理、維護(hù)行政秩序與保障公民合法權(quán)益、捍衛(wèi)公民自由合二為一，整合為現(xiàn)代行政法的功能。平衡論在其確立之初，平衡論者就將行政法的功能定位為：“既保障又監(jiān)督行政主體依法行政，既制約公民違法行為，又保護(hù)公民的合法權(quán)益�！薄�29〕后來，在探討現(xiàn)代行政法制發(fā)展趨勢時(shí)，又進(jìn)一步提出行政法應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧維護(hù)秩序與捍衛(wèi)自由這兩種功能�！�3()〕同時(shí)強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代行政法的利益基礎(chǔ)和價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是公私兼顧，不能因過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人合法權(quán)益的保障而忽視公共利益，也不能因強(qiáng)調(diào)公共利益而忽視對個(gè)體合法權(quán)益的保障。4.通過復(fù)雜的機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)行政法的結(jié)構(gòu)性均衡平衡論者嘗試?yán)弥萍s、激勵(lì)機(jī)制理論，使規(guī)范平衡論所主張的行政主體一相對方權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)性平衡，可以通過復(fù)雜的行政法制約、激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。“平衡方法論體系是以博弈為核心的、包括公共選擇與利益衡量以及其他各種法律方法所構(gòu)成的一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)行政法結(jié)構(gòu)性均衡的知識體系。”〔31〕因此，區(qū)別于早期的“機(jī)械平衡”、“總體平衡”，后期所講的“行政法的平衡是指行政法的行政權(quán)與相對方權(quán)利配置格局達(dá)到了結(jié)構(gòu)性均衡”。

二、新行政法背景下平衡論可能遭遇的理論挑戰(zhàn)

平衡論的提出和發(fā)展，主要因應(yīng)了我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在需要，主張通過綜合的、復(fù)雜的、有效的激勵(lì)與制約機(jī)制的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的整體平衡。平衡論，通過對行政法制度史的系統(tǒng)解釋，行政法本質(zhì)的深刻揭示，Xt行政法學(xué)體系的全面重構(gòu)，和對行政法發(fā)展方向的科學(xué)指引，成功實(shí)現(xiàn)了行政法理論基礎(chǔ)的預(yù)期功能。在社會(huì)利益結(jié)構(gòu)相對單一’行政法關(guān)系相對簡單的時(shí)代，這種學(xué)術(shù)主張具有極強(qiáng)的解釋力和適用性。然而在行政任務(wù)不斷變遷、行政手段日益多元、行政法關(guān)系日益復(fù)雜的社會(huì)背景下，行政法（學(xué)）的功能、結(jié)構(gòu)、體系和理論都在發(fā)生變化。新行政法也因此成為新世紀(jì)以來我國行政法學(xué)界的一個(gè)流行詞匯�！�33〕本文無意對整個(gè)新行政法的發(fā)展進(jìn)行全景式掃描，而僅僅意欲借助這一概念，分析在新的時(shí)代背景下，基于傳統(tǒng)行政法所形成的理論基礎(chǔ)是否仍然具有足夠的解釋力。同樣，本部分仍以發(fā)展最為成熟的平衡論為例而展開。

(一）主體：超越行政主體與相對方之多元結(jié)構(gòu)

平衡論者多次提及，“行政法的核心是行政權(quán)和公民權(quán)之間的關(guān)系，我們所講的平衡指的是行政權(quán)力和公民權(quán)利之間的平衡�！薄�34〕這是平衡論者始終堅(jiān)持的一個(gè)觀點(diǎn)，從未改變。晚近時(shí)候，平衡論者對這一觀點(diǎn)進(jìn)行了補(bǔ)充�！爱�(dāng)然，行政法關(guān)系不限于行政權(quán)和公民權(quán)關(guān)系，除這對核心關(guān)系之外，還會(huì)因監(jiān)督權(quán)的存在而產(chǎn)生監(jiān)督行政法律關(guān)系。行政權(quán)、公民權(quán)和監(jiān)督權(quán)三者的立體互動(dòng)，構(gòu)成了完整的行政法關(guān)系。不過，行政權(quán)與公民權(quán)之間的互動(dòng)是行政法關(guān)系的核心，其他行政法關(guān)系的形成及其運(yùn)行皆圍繞這一核心關(guān)系而展開�！薄�35〕原則上，我們并不否認(rèn)行政權(quán)和公民權(quán)之間的關(guān)系在行政法關(guān)系中的基礎(chǔ)性地位。但是，現(xiàn)代社會(huì)國家任務(wù)的拓展和公共治理的興起，使得行政法關(guān)系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都發(fā)生了重大改變。在此背景下，能否依然以行政權(quán)和公民權(quán)為核心來建構(gòu)行政法關(guān)系，特別是將行政權(quán)與公民權(quán)之二元對立關(guān)系作為一種主要的、唯一的、乃至理想的行政法關(guān)系來對待，而忽略對其他種類和性質(zhì)的行政法關(guān)系的關(guān)注，似可斟酌。①在國家職能由“秩序維護(hù)”向“生存照顧”轉(zhuǎn)變，行政類型由秩序行政，向福利行政、給付行政、服務(wù)行政等轉(zhuǎn)變的背景下，行政過程已不再僅僅是行政主體與相對方，行政權(quán)和公民權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系，而演變?yōu)橐粋�(gè)由立法機(jī)關(guān)、多元行政主體、行政相對人、利害關(guān)系人、公眾、媒體等構(gòu)成的一個(gè)復(fù)雜的競爭與合作格局�！半p邊關(guān)系正在成為一種例外……行政機(jī)關(guān)與公民之間的傳統(tǒng)雙邊關(guān)系，巳被大量自主性的公共主體和大量相互沖突的公眾、集體和私人利益之間的多邊關(guān)系所取代�！薄�36〕②在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、食品藥品規(guī)制、互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制、勞工權(quán)益保障等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的職能巳經(jīng)不再是管理，而是協(xié)調(diào)、規(guī)制、激勵(lì)等。這些領(lǐng)域的主要矛盾已經(jīng)不再是行政權(quán)與公民權(quán)之間的矛盾，而演變?yōu)樯贁?shù)人與多數(shù)人之間，短期利益與長期利益，自由與秩序之間等多元利益和價(jià)It的沖突。③在行政訴訟中，幾乎一半的案件存在第三人。“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，行政訴訟案件有第三人出現(xiàn)的案件髙達(dá)49.2%,幾乎占據(jù)一半。本項(xiàng)目二審裁判文書調(diào)查結(jié)果表明，二審裁判文書中顯示原一審案件中有60.3%案件有第三人。”〔37〕④在公共治理的背景下，非政府組織、私方當(dāng)事人也發(fā)揮著越來越重要的治理功能，多中心的復(fù)合治理已經(jīng)成為一種趨勢和常態(tài)�！皬那暗男姓▽W(xué)的局部性考察，存在著將行政法關(guān)系視為雙方的，即對于行政法主體和該行政相對人的關(guān)系來把握的傾向。但是，現(xiàn)實(shí)中，直接的行政相對人以外，還有許多有利害關(guān)系的人�！盵38〕“行政是一項(xiàng)以多個(gè)不同主體之間（例如，行政機(jī)關(guān)、私人公司、貸方、保險(xiǎn)公司、顧客、非營利組織、第三方強(qiáng)制執(zhí)行者和專業(yè)協(xié)會(huì)）相互作用為特征的事業(yè)。”〔39〕總體而言，公共治理的興起和行政任斧的變遷，使得行政過程成為一個(gè)多主體共同參與的復(fù)雜過程，在此過程中，傳統(tǒng)行政的雙方關(guān)系正在為三邊甚至多邊關(guān)系所取代。因此，即使我們不能從整體上否認(rèn)行政權(quán)與公民權(quán)在行政法關(guān)系中的基礎(chǔ)性地位，但我們必須承認(rèn)，.現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜的行政過程，正在超越以行政權(quán)一公民權(quán)為基礎(chǔ)關(guān)系的制度構(gòu)造，而形戒一種由多元主體共同構(gòu)造的一個(gè)復(fù)雜的競爭與合作格局。

(二）內(nèi)容：超越權(quán)利義務(wù)關(guān)系之復(fù)雜利益結(jié)構(gòu).

平衡理論者強(qiáng)調(diào)，法學(xué)是權(quán)利義務(wù)之學(xué)，行政法的核心是行政權(quán)與公民權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系，行政法的理論體系和制度架構(gòu)應(yīng)該圍繞這一核心關(guān)系而展開�！�4°〕平衡論者亦強(qiáng)調(diào)：平衡論根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，為了尋求行政管理經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的最大化，自始主張應(yīng)該盡量弱化行政權(quán)的強(qiáng)制性色彩，在保留必要的強(qiáng)制性行政的同時(shí)，大量發(fā)展、普遍采用行政指導(dǎo)、行政合‘同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性行政措施。〔41〕表面上看，這一主張無可厚非。然而，如果我們深入觀察現(xiàn)代行政過程及其背后的利益結(jié)構(gòu)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這一主張過于簡單和抽象。①實(shí)踐中，大量行政關(guān)系中的利益關(guān)系不可直接轉(zhuǎn)化為權(quán)利義務(wù)關(guān)系。類似于德國法上所確立的主觀公法權(quán)利與客觀法反射利益的分析框架，“現(xiàn)行具有單純反射效果的客觀法雖然對行政相對人有利，但不產(chǎn)生其權(quán)利�；痉ǖ�20條第3款只是有關(guān)公共行政主體合法性義務(wù)的規(guī)定，并不構(gòu)成行政相對人防御公共行政主體任何違法不利行為的主觀權(quán)利�！薄�42〕在此類行政活動(dòng)引發(fā)的行政法律關(guān)系中，不存在直接的行政權(quán)與公民權(quán)的互動(dòng)；②在現(xiàn)代行政活動(dòng)中，公權(quán)力主體通過非行政處理方式行使職權(quán)時(shí)，并不直接設(shè)定、變更相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么此時(shí)行政主體與相對人和其他利益相關(guān)主體之間的法律關(guān)系，能否為“行政權(quán)一公民權(quán)”這一核心關(guān)系所涵蓋？似可斟酌；③在現(xiàn)代行政活動(dòng)中，不僅行政機(jī)關(guān)所做出的大量行為難以歸人到傳統(tǒng)行政處理的范疇，而且會(huì)有大量非行政組織介入，如各種私經(jīng)濟(jì)組織、非政府組織，他們的行為及其法效力如何獲得理解，在平衡論者構(gòu)建的“行政權(quán)一公民權(quán)”關(guān)系結(jié)構(gòu)中難以獲得完整的理解；④這種觀點(diǎn)暗含著行政權(quán)與公民權(quán)之間的對峙的理論假定。在現(xiàn)代復(fù)雜的行政過程中，尤其是在給付行政中，這一理論假定難以成立。總體來看，現(xiàn)代行政不再是簡單地執(zhí)行法律，而要面對各種競爭性的價(jià)值和利益并且做出選擇。行政已經(jīng)不再是對立法指令的簡單的“執(zhí)行”過程，而是一個(gè)基于目標(biāo)而展開的“管理”過程。為完成社會(huì)法治國理念下的復(fù)雜行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)需要綜合運(yùn)用各種行政手段。在面對概括性的行政目標(biāo)時(shí)/行政機(jī)關(guān)除了可以通過行政處理直接設(shè)定、變更相對人的權(quán)利義務(wù)外，還可廣泛采用信息披露、合同外包、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、監(jiān)督檢査等多種不直接影響相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政方式，來實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。行政過程由此成為多方主體參與、多種行政手段并用的、復(fù)雜的利益博弈過程。行政法也應(yīng)當(dāng)從單純的主觀行政法轉(zhuǎn)到主觀行政法與客觀行政法的并重。在地位不斷提升的客觀行政法中，行政法關(guān)系難以簡約化為行政權(quán)與公民權(quán)之間的互動(dòng)。

(三）目標(biāo)：超越“合法性”的現(xiàn)代行政價(jià)值體系

無論是早期平衡論所仰仗的萬能的立法者通過天才的設(shè)計(jì)，或者仰仗無私的司法者通過公正的裁判實(shí)現(xiàn)行政主體與相對方權(quán)利義務(wù)的平衡，還是后期的平衡論主張通過建構(gòu)開放的利益博弈平臺(tái)確保各方主體都能實(shí)現(xiàn)平等博弈，其目標(biāo)都在于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與相對方權(quán)利義務(wù)的平衡。然而，①正如沈巋所提出的，它似乎更多地訴諸“通過程序的平衡”，也就是說，只要行政法在制度層面上為行政法各主體提供了一個(gè)平等博弈的平臺(tái)和程序，就可以得到平衡的結(jié)果。這一假設(shè)會(huì)遭遇諸多實(shí)踐難題�！�4〕②強(qiáng)調(diào)行政權(quán)與公民權(quán)之間的平衡，實(shí)際上是在行政“合法性”的框架下展開，難以涵蓋以“正確性”、“最佳性”為導(dǎo)向的現(xiàn)代行政法關(guān)系。平衡論者盡管成功實(shí)現(xiàn)了從機(jī)械平衡到結(jié)構(gòu)均衡的轉(zhuǎn)變，但其仍主要圍繞行政主體與相對一方的權(quán)利義務(wù)平衡而進(jìn)行。這必然導(dǎo)致其主要關(guān)注權(quán)力（權(quán)利）行使的合法性問題，而無暇顧及行政本身的合目的性、科學(xué)理性問題。這也是傳統(tǒng)行政法的盲區(qū)。有學(xué)者在對德國行政法總論改革的“革新路線”進(jìn)行梳理，認(rèn)為“革新路線”不再以行政合法性為已足，也不再將關(guān)注焦點(diǎn)放在行政合法性的維護(hù)，而是企圖進(jìn)一步追求個(gè)別行政決定的正確性，因?yàn)槿绱艘粊聿拍苷嬲乐剐姓б�，確保行政理性�！�45〕朱新力等亦提出，應(yīng)當(dāng)以合法性和最佳性來重構(gòu)行政法的基本圖譜�！�46〕在以“正確性”或“最佳性”為價(jià)值導(dǎo)向的行政制度構(gòu)造中，行政裎序的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)更多地運(yùn)用成本收益分析、專家咨詢、同行評審等政策工具。“行政權(quán)一公民權(quán)”的二元結(jié)構(gòu)對于這種復(fù)雜的政策過程，具有怎樣的解釋和規(guī)范能力，似可質(zhì)疑�？傮w來看，行政活動(dòng)的目標(biāo)從來不局限于行政的合法性。傳統(tǒng)行政法以行政權(quán)和公民權(quán)為核心概念工具，實(shí)際上是將行政法的目標(biāo)局限于行政的合法性�，F(xiàn)代行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)不、僅要關(guān)注行政的合法性問題，更要關(guān)注行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如Rose-Ackerman指出，當(dāng)代管制最重要的問題是經(jīng)常無法實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，而不是惱人的審查范圍的問題�！�47〕行政權(quán)與公民權(quán)之間的互動(dòng)平衡，難以解釋這種復(fù)雜的政策選擇過程。

(四）結(jié)構(gòu):影響行政行為的結(jié)構(gòu)性因素

與早期的平衡論傾向于作為狀態(tài)的平衡相比，后期的平衡論更強(qiáng)調(diào)作為方法的平衡和作為過程的平衡，“行政法的平衡，呈現(xiàn)為一種利害相關(guān)人參與過程當(dāng)中的、通過自己的行為來影響制度安排的、基于合意的、作為過程終結(jié)必然產(chǎn)品的平衡�！薄�48〕然而，此種通過開放行政過程和公平博弈實(shí)現(xiàn)對策均衡的方法，關(guān)注重點(diǎn)主要在于“行政過程”中權(quán)利義務(wù)的平衡，接受既定的憲法結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，更強(qiáng)調(diào)在微觀層面通過行政主體與相對方的公平博弈。然而，這一主張未能充分考慮影響行政過程的諸多結(jié)構(gòu)性因素。①影響行政權(quán)運(yùn)行的憲法結(jié)構(gòu)。平衡論者通常接受現(xiàn)行的憲法框架和結(jié)構(gòu)，這種立場相對安全。但是既定的憲法框架和結(jié)構(gòu)，并非是靜態(tài)的、固定的。比如行政權(quán)與立法權(quán)之間的關(guān)系，行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系，必然需要在具體的個(gè)案中予以解釋和調(diào)整。如果僅僅從行政權(quán)與公民權(quán)的角度來理解行政法，忽視其背后隱藏的憲法結(jié)構(gòu)，如此建構(gòu)的行政法體系必然根基不牢�、陉P(guān)于行政組織的設(shè)定、行政資源的分配、行政內(nèi)部程序設(shè)計(jì)等諸多因素，盡管不直接關(guān)涉行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但對于行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)和公民權(quán)益的保障，依然具有重要意義。在某些極端的情形下，甚至具有決定性意義。“如果把個(gè)人與國家之關(guān)系視為一種法律關(guān)系的話，則可以非常清楚地了解，行政法并非自限于點(diǎn)狀的規(guī)范�！瓘亩姓ú粌H僅是干預(yù)與給付法，而且也是組織法，行政內(nèi)部信息取得法，以及行政決定的構(gòu)成法。行政法不能限縮于法院為權(quán)利保護(hù)之觀點(diǎn)，而應(yīng)該擴(kuò)大領(lǐng)域及于法官控制所不能及之領(lǐng)域�！薄�49〕因此，在現(xiàn)代法治國家，行政法不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注行場：決定作出的具體過程，也應(yīng)關(guān)注影響行政決定作出的結(jié)構(gòu)性因素；不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政決定的外部程序，也應(yīng)關(guān)注行政內(nèi)部程序；不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政決定的合法性，也應(yīng)關(guān)注行政決定的可接受性。以行政權(quán)一公民權(quán)為核心的平衡論，將主要關(guān)注點(diǎn)放在行政程序構(gòu)造方面，對于影響行政決定作出的諸多結(jié)構(gòu)性因素，未給予充分關(guān)注。

三、探尋新行政法理論基礎(chǔ)的基本方向

前文提出的新行政法背景下平衡論面臨的理論挑戰(zhàn)，并不僅僅針對平衡論。平衡論，也并非全然無法經(jīng)受這些挑戰(zhàn)。前述分析只是表明，平衡論的現(xiàn)有主張未能充分回應(yīng)新行政法提出“的新挑戰(zhàn)。平衡論若要繼續(xù)扮演行政法理論基礎(chǔ)之角色，決不能躺在功勞簿上頤養(yǎng)天年，必須進(jìn)一步發(fā)展和超越，必須對新行政法中的新現(xiàn)象給予自洽的理論闡釋，并重新界定行政法的本質(zhì)、功能、體系和發(fā)展方向。當(dāng)然，這一任務(wù)也擺在政府法治論、公共利益本位論、公共權(quán)力論等學(xué)說和學(xué)派面前。本文沒有足夠的篇幅和能力來對上述問題做出系統(tǒng)回應(yīng)。下面主要結(jié)合前述新行政法對行政法理論基礎(chǔ)（主要是平衡論）提出的理論挑戰(zhàn)，提出完善行政法體系和發(fā)展方向的幾點(diǎn)建議，以期為新行政法理論基礎(chǔ)的探討提供些許思路。

(一）回應(yīng)主觀行政法與客觀行政法并重的現(xiàn)代行政法體系

傳統(tǒng)行政法理論基礎(chǔ)的探討，主要還是在主觀行政法的框架下展開，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)優(yōu)先（管理論）、公民權(quán)優(yōu)先（控權(quán)論）或二者兼顧（平衡論），沒有充分考慮到現(xiàn)代行政國家行政任務(wù)的復(fù)雜性和行政活動(dòng)方式的多元性�！靶姓ㄉ喜荒軆H僅以防御性之概念去理解國家，行政法擁有十分寬泛的目標(biāo)，即較諸確定之權(quán)利地位去對抗國家的干預(yù)外，尚有其他對一切可能發(fā)生的侵害必須加以防御者。……最終行政必須面對無以數(shù)計(jì)的多面關(guān)系利益沖突下空轉(zhuǎn)，而行政法正是需要去處理此種利益沖突之情況者。”〔5G〕探尋新行政法的理論基礎(chǔ)，必須對于現(xiàn)代行政國家背景下這種復(fù)雜的行政法關(guān)系給予理論回應(yīng)。行政過程可以分為制定行政決策和做出行政決定兩部分。制定行政決策實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的而在多種方案中做出的一種決策選擇�；趪胰蝿�(wù)的轉(zhuǎn)變和行政活動(dòng)方式的拓展，在現(xiàn)代行政國家，為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的綜合項(xiàng)目與長期規(guī)劃，其需要綜合運(yùn)用多種政策工具，例如設(shè)定優(yōu)先次序、分配資源、研究、規(guī)劃、確定目標(biāo)、指導(dǎo)和策略性的執(zhí)行。行政決策作為一種靈活的、高效的行政方式，巳經(jīng)成為政府實(shí)現(xiàn)國家任務(wù)的主要方式�！�51〕現(xiàn)代行政法必須確保行政機(jī)關(guān)借助經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等知識所選擇的決策方案是最優(yōu)的。這種最優(yōu)的政策選擇，并非通過行政權(quán)與公民權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)調(diào)配而當(dāng)然實(shí)現(xiàn)，其需要廣泛運(yùn)用成本收益分析、管制同行評審、風(fēng)險(xiǎn)評估、比例原則等多種政策工具，在具體的管制實(shí)踐中予以具體分析。針對法律對行政管制能力的不足，德日行政法上興起了行政過程論和行政法律關(guān)系論。〔52〕“行政過程論和行政法關(guān)系論的出現(xiàn)，補(bǔ)充了以行政決定為中心的傳統(tǒng)行政法理論體系的不足，他們的共性都是將行政法從專注于行政決定轉(zhuǎn)向同時(shí)關(guān)注行政決定之外的其他行政行為�！薄�53〕傳統(tǒng)上以行政決定為主要規(guī)范對象，以私權(quán)保障為主要功能期待，以回避和聽取意見等對抗程序?yàn)橹饕贫葮?gòu)造的傳統(tǒng)行政法治，基本屬于主觀行政法的范疇。而在行政決策作為一種.重要的行政活動(dòng)方式出現(xiàn)之后，行政法治的功能就主要不在于個(gè)體權(quán)利的維護(hù)。在目前社會(huì)利益多元化、社會(huì)分層業(yè)已形成和社會(huì)矛盾凸顯的情況下，把行政法治限于普遍性個(gè)體權(quán)利的底線是過于狹窄了，甚至有可能在形式平等的法律作用下影響實(shí)質(zhì)社會(huì)公正。〔54〕因此，通過行政決策提升行政的社會(huì)塑造功能，并通過科學(xué)、理性的制度設(shè)計(jì)，將行政決策過程導(dǎo)人法治軌道，提升客觀行政法在現(xiàn)代行政法體系中的比重。但是，基于我國傳統(tǒng)行政法治任務(wù)仍未完成，同時(shí)又面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、國家職能調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等的挑戰(zhàn)，我國行政法學(xué)一方面要通過不斷繼受和豐富以行政決定為核心的法教義學(xué)，進(jìn)一步完善以個(gè)體權(quán)益保障為核心的主觀行政法；另一方面，要通過建構(gòu)導(dǎo)向公益的行政決策制度結(jié)構(gòu)，促使行政機(jī)關(guān)運(yùn)用科學(xué)和理性的政策分析方法和政策實(shí)施工具，通過行政決策實(shí)現(xiàn)行政法治的社會(huì)塑造功能，提升客觀行政法在現(xiàn)代行政法體系中的地位。如此，能夠?qū)崿F(xiàn)主觀行政法與客觀行政法并重的現(xiàn)代行政法體系。

(二）更加重視行政決策的科學(xué)理性

與傳統(tǒng)行政法治更多關(guān)注行政主體與向?qū)Ψ街g的權(quán)利義務(wù)配置的均衡性不同，現(xiàn)代行政法治更加關(guān)注行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政不僅應(yīng)當(dāng)通過權(quán)利義務(wù)的均衡配置滿足合法性的要求，更應(yīng)通過開放的、理性的政策選擇實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)�！袄硇缘纳鐣�(huì)塑造程序首先應(yīng)當(dāng)是‘開放的’，它要求對通過既定的手段能夠在何種范圍內(nèi)達(dá)到所欲追求的目標(biāo)，以及是否存在更適宜的手段，或是計(jì)劃設(shè)定的根本目標(biāo)和應(yīng)優(yōu)先考慮的要素是否需要改變，均進(jìn)行持續(xù)性的檢驗(yàn)與核實(shí)�！薄�55〕這一點(diǎn)對于我們反思現(xiàn)代行政程序的構(gòu)造，探尋新行政法的理論基礎(chǔ)具有重要意義。美國學(xué)界對于《聯(lián)邦行政程序法》（后文簡稱APA)過于依賴“通告一評論”規(guī)則進(jìn)行了反思。APA所設(shè)立之程序規(guī)范，特別是以“通告一評論”為核心的規(guī)則制定程序，基本上都建立在通過私方當(dāng)事人參與來控制行政機(jī)關(guān)行為這一假定之上。控制行政行為的其他方法，包括執(zhí)行機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)或內(nèi)部監(jiān)督，卻在很大程度上被忽視了。APA過于依賴公眾參與所導(dǎo)致的顯著困境在于，其迫使該法將自身的有效性建立在龐大的組織參與之上——商業(yè)公司、工會(huì)，以及典型的組織化利益團(tuán)體。〔56〕①私方當(dāng)事人所進(jìn)行的監(jiān)督必然是外部的（無法真正了解行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)作，很少能夠使用專業(yè)術(shù)語進(jìn)行對話），通常都是對抗性的（通常提出批評性意見，建設(shè)性意見較少）；②私方當(dāng)事人參與最嚴(yán)重的局限在于其漸進(jìn)性。私方當(dāng)事人往往是反應(yīng)性的。他們很少主動(dòng)形成這些提案或倡議，也不太可能規(guī)劃長期的行政戰(zhàn)略。即使他們這么做，立法也很少為其提供機(jī)會(huì)，就這種提議或長期戰(zhàn)略與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行交流；③私方當(dāng)事人參與規(guī).則制定，具有偶發(fā)性和自利性特征，其較少關(guān)注政策最大化的社會(huì)效果�！�57〕因此，美國APA設(shè)計(jì)的以私方當(dāng)事人參與為核心的程序機(jī)制，對于我國行政程序構(gòu)造，尤其是行政決策的程序建構(gòu)，并不具有當(dāng)然的借鑒意義。正如于安指出的，認(rèn)為美國聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的公眾參與程序是最重要的政府行政制度安排，那就是一種過于天真和簡單的誤解�！�58〕基于對美國APA過度依賴私方當(dāng)事人參與規(guī)則制定的模式反思，我國彳f政決策的程序建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)更關(guān)注發(fā)揮現(xiàn)代行政國家行政權(quán)的優(yōu)勢和作用。在符合狹義的行政合法性的框架下，行政決策的科學(xué)理性更值得我們關(guān)注和期待。行政決策的科學(xué)理性，有賴于行政機(jī)關(guān)對于行政管理的基礎(chǔ)性信息數(shù)據(jù)的采集能力，有賴于行政機(jī)關(guān)對于經(jīng)驗(yàn)型和政策性事實(shí)的認(rèn)知狀況，有賴于行政機(jī)關(guān)在信息充分或不充分條件下的風(fēng)險(xiǎn)判斷與分配能力，有賴于行政機(jī)關(guān)對于政策選擇的整體性考量。在這種政策選擇上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更具優(yōu)勢。為此，我國行政決策的程序建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)在信息收集、利益衡量、政策選擇方面的專業(yè)優(yōu)勢，建構(gòu)以科學(xué)理性為價(jià)值導(dǎo)向的程序規(guī)則。過度的公眾參與，會(huì)削弱甚至侵?jǐn)_行政機(jī)關(guān)對于長遠(yuǎn)規(guī)劃和整體利益的考量。實(shí)際上，一些支持公共選擇理論的學(xué)者認(rèn)為，多數(shù)政府機(jī)構(gòu)能夠反映私方當(dāng)事人的觀點(diǎn)，通過這些機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與控制，與通過私方當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督或控制，幾乎沒有差別�！�59〕當(dāng)然，以科學(xué)理性為導(dǎo)向的程序建構(gòu)，并不否定司法審査在決策規(guī)制方面的制度能力。

(三）關(guān)注行政系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)制

法學(xué)是權(quán)利義務(wù)之學(xué)，但法學(xué)不能只關(guān)注權(quán)利義務(wù)的配置，也應(yīng)關(guān)注影響權(quán)利義務(wù)的規(guī)范.因素。在現(xiàn)代公共治理中，行政系統(tǒng)的內(nèi)部治理發(fā)揮著越來越重要的作用。在此方面，日本的行政過程論巳有重要成果。t60〕行政過程論強(qiáng)調(diào)對行政系統(tǒng)的立法、決策以及具體執(zhí)行性過程展開動(dòng)態(tài)和全面的考察，主張將各種原本被法學(xué)理論忽視的行政系統(tǒng)各要素（包括組織機(jī)構(gòu)、行政人員、利害關(guān)系人、各自的行為模式與心理動(dòng)機(jī)）全面納入觀察視野，作為法律分析的變量因素。[61〕在現(xiàn)代社會(huì)，探究新行政法的理論基礎(chǔ)，必須深入挖掘影響行政權(quán)運(yùn)作的內(nèi)部制度要素，尤其是多元化的行政自我規(guī)制模式和行政內(nèi)部的程序構(gòu)造問題。首先是行政系統(tǒng)的自我規(guī)制。行政法學(xué)的傳統(tǒng)思路是在“分權(quán)學(xué)說”基礎(chǔ)上奉行一種外部制衡的控制機(jī)制，側(cè)重于通過外部行政法來規(guī)制行政權(quán)的負(fù)面效應(yīng)，具體表現(xiàn)為以立法機(jī)關(guān)授權(quán)立法為核心的立法規(guī)制模式和法院司法審查為核心的司法規(guī)制模式。無論是以立法機(jī)關(guān)授權(quán)立法為核心進(jìn)行的立法規(guī)制模式，還是以司法機(jī)關(guān)司法審查為核心的司法規(guī)制模式，都是對行政權(quán)的一種外部規(guī)制，都無法深入到行政權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部，其規(guī)制核心都只在于確立行政權(quán)運(yùn)行的邊界，屬于一種“邊界規(guī)制”。但在行政權(quán)邊界之內(nèi)，行政權(quán)的行使如何實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)？行政權(quán)的行使如何符合公益需要？立法規(guī)制和司法規(guī)制都在所不問。然而，行政法治理論不能完全無視行政目標(biāo)和公益需要的實(shí)現(xiàn)，特別是在行政權(quán)日益膨脹和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日漸加劇的現(xiàn)代社會(huì)，如何將行政權(quán)導(dǎo)向善治目標(biāo)，甚至比傳統(tǒng)的邊界規(guī)制更為重要。行政自我規(guī)制則以其主動(dòng)性、自律性、內(nèi)在性等特征在行政權(quán)的規(guī)制方面發(fā)揮著越來越重要的作用，甚至可能成為一種與立法規(guī)制模式和司法規(guī)制模式并駕齊驅(qū)的新的行政法治模式。自改革開放以來，在法理型統(tǒng)治的選擇、民主和法治的意識形態(tài)和現(xiàn)實(shí)需求、行政的民主合法性壓力以及官僚科層制結(jié)構(gòu)等諸多動(dòng)力之下，行政自我規(guī)制一直是推進(jìn)行政法治的另一重要力量�！�62〕其次是行政內(nèi)部程序。傳統(tǒng)行政程序研究，主要關(guān)注外部行政程序，強(qiáng)調(diào)以聽取意見、說明理由等來建構(gòu)中國的行政程序制度。而對于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的程序建設(shè)，關(guān)注嚴(yán)重不足。實(shí)際上，與西方國家相比，內(nèi)部行政程序建設(shè)在中國具有特殊的意義�！坝⒚绹倚姓绦蚪�(gòu)的重心在于以聽證為代表的外部程序，而中國的法律傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)則更重視內(nèi)部程序的監(jiān)控。中國的行政官員對于人員分工、請示匯報(bào)、討論拍板、公文簽發(fā)之類的內(nèi)部辦事程序比較認(rèn)同，這構(gòu)成中國行政程序建設(shè)的一種本土資源。”〔63〕此外，行政內(nèi)部程序還直接關(guān)涉到行政資源的配置問題，如行政組織資源、行政物質(zhì)資源、行政空間資源等，都可能影響行政內(nèi)部的程序運(yùn)作，并進(jìn)一步影響到行政的可接受性問題。

(四）重視影響行政活動(dòng)的結(jié)構(gòu)性因素

盧曼認(rèn)為，復(fù)雜性和功能分化現(xiàn)象是現(xiàn)代西方社會(huì)的兩大特征。社會(huì)的復(fù)雜性包含三個(gè)層面：由主觀旨意的不確定性導(dǎo)致的社會(huì)復(fù)雜性；社會(huì)結(jié)構(gòu)層面的復(fù)雜性；由功能分化導(dǎo)致的復(fù)雜性。隨著現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性和功能分化的加劇，行政機(jī)關(guān)的職能越來越碎片化，行政活動(dòng)的效果也越來越彼此交叉、相互影響。而傳統(tǒng)上以行政決定為中心構(gòu)建的行政法學(xué)體系，著眼于將各種各樣的行為形式切割開來論述其法性質(zhì)，即所謂局部性考察。但是，在現(xiàn)實(shí)的行政中，單獨(dú)使用某一種行為形式的情形極其少見，通常是多個(gè)行為形式結(jié)合起來使用，或者作為多個(gè)行為形式的連續(xù)而實(shí)施行政。多階段行政程序和多階段行政行為，成為一種常態(tài)。如果我們不將這樣的宏觀過程置于視野的話，就不能將行政法現(xiàn)象作為整體來把握，也不能正確認(rèn)識個(gè)別的行為形式的法效果。以行政任務(wù)為導(dǎo)向，以組織、程序?yàn)橹行牟⒆⒅赜行实闹卫斫Y(jié)果，將是現(xiàn)代行政變遷的一個(gè)方向。這種現(xiàn)象在高度工業(yè)化的國家巳經(jīng)出現(xiàn)，引發(fā)了行政法學(xué)界對行政法體系建構(gòu)的基礎(chǔ)和任務(wù)的反思�！�65〕傳統(tǒng)行政法理論和體系主要在接受既定憲法結(jié)構(gòu)和行政結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，關(guān)注具體行政過程的合法性。然而憲法上立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、社會(huì)自治權(quán)，以及政黨的權(quán)力，都會(huì)對行政權(quán)的運(yùn)行產(chǎn)生重要的，甚至根本性的影響。忽視憲法結(jié)構(gòu)而只關(guān)注微觀領(lǐng)域行政決定的合法性，難以實(shí)現(xiàn)真正的行政法治。同時(shí)，對行政系統(tǒng)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)也要給予必要的關(guān)注。行政組織的設(shè)計(jì)，行政資源的分配，內(nèi)部行政程序的設(shè)計(jì)等，都會(huì)對微觀行政權(quán)的運(yùn)作產(chǎn)生重要影響。如果忽視這些結(jié)構(gòu)性要素，推動(dòng)行政法治必然難以取得實(shí)效。

四、結(jié)語

三十年前開啟的行政法理論基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)討論，幾乎貫穿了改革開放之后行政法發(fā)展的全部歷程。從某種意義上說，行政法近三十年的發(fā)展史，就是行政法理論基礎(chǔ)的發(fā)展史。隨著學(xué)術(shù)討論和爭鳴的深人，各種學(xué)說、學(xué)派都在自我限定的概念和框架下精雕細(xì)琢，以斯將各自的學(xué)說發(fā)展為普適的、無所不能的經(jīng)典理論。然而，“我們可能已經(jīng)走得太遠(yuǎn)，以至于忘記了為什么而出發(fā)�！苯裉�，我們重拾這一漸被淡忘的主題，不是為了追憶往昔分享榮光，而是為了銘我們?yōu)槭裁闯霭l(fā)，并找到“重新出發(fā)”的方向。行政法理論基礎(chǔ)這一論題的提出，蘊(yùn)涵著對行政法的本質(zhì)、價(jià)值與功能、體系、發(fā)展方向的根本性理論探索。后來的學(xué)術(shù)討論，在多大程度上恪守了這一理論預(yù)期，值得反思。已經(jīng)提出的這些理論基礎(chǔ)，，能夠在多大程度上回應(yīng)和解釋新行政法提出的挑戰(zhàn)，值得深思。中國行政法理論的體系化之所以尚未完成，很大一部分原因仍在于我們對于行政法的理論基礎(chǔ)研究還不夠深入�！拔覈姓m然在短短幾十年內(nèi)發(fā)展迅速，卻自始缺乏系統(tǒng)思考和體系建構(gòu)，這也在相當(dāng)程度上制約了中國行政法學(xué)的整體和均衡邁進(jìn)�！薄�66〕近年來，行政法的研究呈現(xiàn)出部門化、精細(xì)化的趨勢，這一轉(zhuǎn)向值得稱道。但是如果欠缺對于行政法理論基礎(chǔ)的深刻認(rèn)知，缺乏對于行政法學(xué)體系化的整體思考，這種研究的意義和價(jià)值將會(huì)受到影響。為此，我們需要續(xù)接三十余年前開啟的行政法理論基礎(chǔ)這一論題，探尋新行政法的理論基礎(chǔ)。通過深入反思公共治理和新行政法對傳統(tǒng)理論學(xué)說提出的理論挑戰(zhàn)，在重新認(rèn)識現(xiàn)代行政國家背景下行政法的使命與功能的基礎(chǔ)上，重構(gòu)行政法的理論體系與發(fā)展方向。作為行政法理論基礎(chǔ)代表性理論之平衡論，經(jīng)過眾多學(xué)者的辛勤培育和澆灌，已經(jīng)從二十多年前的一顆幼芽，成長為枝繁葉茂的參天大樹。平衡理論所引發(fā)的爭鳴和討論，激發(fā)了幾代?行政法學(xué)者的理性思維和學(xué)術(shù)思考，為中國行政法學(xué)的品格提升作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。公法仍在變遷，作為行政法理論基礎(chǔ)之平衡理論，亦應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)不斷發(fā)展。正在興起的公共治理和不斷變革的行政實(shí)踐，徹底改變了平衡理論創(chuàng)立之初的制度背景。全球化、私有化、民營化、公私合作、權(quán)力下放、區(qū)域合作、福利行政等豐富多彩的行政實(shí)踐，使得行政法關(guān)系的主體、內(nèi)容、價(jià)值、方法等都發(fā)生了深刻變化，也對平衡理論的解釋能力提出了巨大挑戰(zhàn)。我們能否在現(xiàn)有學(xué)術(shù)主張的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，增強(qiáng)（或削弱）平衡理論對于復(fù)雜多變的行政過程的解釋力和規(guī)范力，鞏固（抑或動(dòng)搖、推翻）平衡論作為行政法理論基礎(chǔ)之地位，是擺在所有行政法學(xué)者面前的一道難題’不僅僅是平衡論者。

作者：成協(xié)中 單位：北京市社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員

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