1緒論

1.1研究背景

在創(chuàng)新時代的背景下,新的發(fā)展形勢對我國政府有著許多創(chuàng)新性的要求,這就需要我們建立新的政府管理方式,以更好地推行落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,深化政治體制改革及加快政府職能轉(zhuǎn)變。對地方政府績效進(jìn)行評估,就是我國推行的一種全新的科學(xué)的行政手段。政府績效評估,指的是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾滿意度等方面的判斷,對政府公共部門管理進(jìn)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級,是運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法程序,對政府工作盡可能準(zhǔn)確的做出評價。政府績效評估是公共管理領(lǐng)域中新興的研究課題,建立在傳統(tǒng)考核制度之上,又與傳統(tǒng)考核制度不同,意在用更加全面綜合的標(biāo)準(zhǔn),來衡量政府的工作狀況,從而進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)部門間調(diào)整、籌劃公職人員未來發(fā)展,制定科學(xué)可行的管理性策略。一言概括之,地方政府績效評估工作,是一種檢驗(yàn)政府工作能為,了解政府工作現(xiàn)狀,以此來使政府做出調(diào)整,以更好的履行服務(wù)社會職能的以社會公眾價值為核必的公共管理策略,是評估政府工作、科學(xué)調(diào)配人才及制定管理戰(zhàn)略的標(biāo)桿。

當(dāng)前我國對地方政府績效評估的研究,己經(jīng)取得了一定成效。首先,各地方政府已逐漸開展政府績效評估,與傳統(tǒng)的考核制度相結(jié)合來反應(yīng)政府的工作狀況。其次,政府績效評估的技術(shù)與方法有所推新,不斷突破,評估的科學(xué)化程度提高。最后,評估更加趨向制度化、規(guī)范化,評估主體逐步走向多元化,地方政府績效評估的發(fā)展日漸成熟。但是,在政府績效評估領(lǐng)域,仍存在一些尚未解決的問題。譬如構(gòu)建的指標(biāo)體系不夠完備,評估過程程序性不足,評估主客體、評估方式、評估環(huán)境的選擇不恰當(dāng),評估進(jìn)程的法律性保障缺失等等,但是在評估誤差方面的研究,仍有許多進(jìn)展不足之處存在,不足以解決當(dāng)前的問題,還存在探索空間。并且,對于地方政府績效評估結(jié)果誤差的研究,是具有重大實(shí)際意義的,探究評估結(jié)果誤差產(chǎn)生的不同維度的原因,對評估結(jié)果誤差進(jìn)行分類,及探究可以用來矯正誤差產(chǎn)生的對策,這些研究可為地方政府的實(shí)際績效評估工作提供參考,形成指導(dǎo)性后示。

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1.2研究意義

雖然現(xiàn)有的對于政府績效評估工作的研巧取得了一定成果,但是探索的內(nèi)容基本停留在績效評估的理論性研究上,譬如評估指標(biāo)體系的建設(shè),評估流程的管理,制度化建設(shè)等,涉及政府績效評估實(shí)踐模式、評估結(jié)果誤差方面的研究仍存在甚少。本文的主要研究意義,在于以下兩個方面。

1.2.1理論意義

本文在現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)上,對評估結(jié)果誤差展開研究,為誤差產(chǎn)生的來源進(jìn)行分類,分析不同維度誤差間的結(jié)構(gòu)性理論,并做出綜合權(quán)衡,深化對政府績效評估誤差的基本理論研究,是對現(xiàn)有政府績效管理理論的豐富與擴(kuò)展。本文基于國外地方政府績效評估研究工作取得的成果上,結(jié)合大連市政府績效評估工作現(xiàn)狀,深化了地方政府績效評估的研究,為進(jìn)一步的研究提供一定的參考依據(jù)。

1.2.2現(xiàn)實(shí)意義

大連市政府目前己開展政府績效評估這項活動,取得了一定成效,提高了政府工作效率,但是由于內(nèi)外部多種因素影響,仍存在諸多難處。對此,本文針對大連市政府績效評估現(xiàn)狀,分析評估結(jié)果產(chǎn)生誤差的原因并提出可行的矯正對策,可以為大連市政府績效評估形成指導(dǎo),產(chǎn)生啟示,為大連市政府提供決策支持。通過對大連市政府的績效評估工作進(jìn)行整體性分析,能夠更加了解政府工作現(xiàn)狀,更透徹分析績效評估結(jié)果誤差的來源,更切實(shí)提出矯正誤差的對策,對地方政府績效評估誤差研究提供了重要的思考視角。

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2地方政府績效評估偏差的理論分析

2.1地方政府績效評估的兩難困境

2.1.1政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的科學(xué)原則與兼顧難題

(1)設(shè)計績效測量指標(biāo)的SMART原則

在地方政府績效評估工作開展之初,首先要構(gòu)建一個評估指標(biāo)體系,地方政府依此來對各部門進(jìn)行績效評估。指標(biāo)體系的設(shè)計,首先應(yīng)遵循SMART原則。SMART原則中的S代表Spedfic,具體的,即評估指標(biāo)的設(shè)計要全面具體,具有高度明確性,不可籠統(tǒng)設(shè)置,模棱兩可,只有指標(biāo)具體化才能夠使得績效評估工作目標(biāo)明確。M代表Measurable,可測量的,即評估指標(biāo)必須是能夠測量得出的,設(shè)計中應(yīng)盡可能使指標(biāo)量化,這樣更易于測量,提高評估結(jié)果的真實(shí)性。A代表Achievable,可達(dá)到的,這意味著評估指標(biāo)不應(yīng)設(shè)計過高,超出能力限度,這會給評估工作造成不小的困難,使之無法順利進(jìn)行下去。R代表Relevant,相關(guān)性的,即評估指標(biāo)的設(shè)計要遵循產(chǎn)生、結(jié)果與目標(biāo)的相關(guān)性,不應(yīng)獨(dú)立于系統(tǒng)之外存在。T代表Time-specific財效性的,即設(shè)計出的指標(biāo)要有具體時間限制,以便在評估過程中清楚掌握任務(wù)的輕重緩急。

(2)其他重要的原則

除了SMART原則之外,在地方政府進(jìn)行績效評估時,還應(yīng)遵循其他的重要原則,比如容易理解原則,即指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)盡可能清晰,容易被理解,讓社會公眾易于理解哪些指標(biāo)被測量了,哪些指標(biāo)的結(jié)果被發(fā)布;有效數(shù)據(jù)的容易收集原則,即對于評估有效的信息數(shù)據(jù),應(yīng)該容易被收集到;操控性原則,即盡量少收集那些易于被有關(guān)部門操控的數(shù)據(jù),保證測量數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確有效性;綜合性原則,即績效評估指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)全面均衡,指標(biāo)應(yīng)包括正面效果指標(biāo)和負(fù)面效果指標(biāo),以此來提高評估結(jié)果的可靠性;收集數(shù)據(jù)的成本原則,即控制數(shù)據(jù)收集過程的成本,使之在可接受的范圍之內(nèi)。

由于上述原則并非是完全兼容,因此政府的績效評估在具體實(shí)施的過程中,往往面臨著各種原則兼顧上的兩難困境,需要對其進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)衡和取舍。

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2.2地方政府績效評估誤差的來源分析

對地方政府進(jìn)行績效評估,是一種對政府工作進(jìn)行的檢驗(yàn),以便于更好的安排政府部門的內(nèi)部管理事物,設(shè)計公務(wù)人員的發(fā)展規(guī)劃和為體系制定科學(xué)的管理策略。但事實(shí)上,由于條件的尚未成熟,內(nèi)外部多種環(huán)境因素的限制,評估產(chǎn)生的結(jié)果會與地方政府真實(shí)績效之間產(chǎn)生一定的偏差,這就造成評估結(jié)果無法真實(shí)反應(yīng)地方政府工作現(xiàn)狀。針對于績效評估結(jié)果誤差產(chǎn)生的來源,可以從三個維度進(jìn)行分類,即信息維度上的誤差來源、社會維度上的誤差來源、政治維度上的誤差來源。下面將分別從這三個方面來對誤差來源進(jìn)行分析。

2.2.1信息維度的誤差來源

第一,評估指標(biāo)設(shè)計上產(chǎn)生的誤差。在地方政府的績效評估工作實(shí)施之前,需要先設(shè)計一個具體的評估指標(biāo)體系,以給評估設(shè)立一個參考標(biāo)準(zhǔn),使之有據(jù)可依。但事實(shí)上,設(shè)計一個全面均衡的評估指標(biāo)體系,在現(xiàn)階段現(xiàn)有條件下,并非易事,設(shè)計上稍有偏差,則會導(dǎo)致評估結(jié)果的誤差產(chǎn)生。實(shí)際中,對地方政府進(jìn)行績效評估,一般用王級指標(biāo)來進(jìn)行,王級評估指標(biāo)與一級二級評估指標(biāo)相比,有更加明確的界定,更加具體的參數(shù),能使得到的結(jié)果更加真實(shí)有效,但是,這也并不能完全避免誤差的產(chǎn)生。同時,指標(biāo)設(shè)計中各項指標(biāo)的權(quán)重分配也會對評估結(jié)果產(chǎn)生影響,設(shè)置有所偏頗,就會造成結(jié)果誤差的產(chǎn)生。此外,地方政府績效評估的指標(biāo),需要經(jīng)過信度和效果的雙重檢測,之后再投入使用中,但是這種檢驗(yàn),需要投入大量的時間,需要基于足夠充足的經(jīng)驗(yàn),需要耗費(fèi)相當(dāng)程度的精力,這些實(shí)施起來都具有相當(dāng)?shù)睦щy,因此,在評估指標(biāo)的設(shè)計上易導(dǎo)致評估結(jié)果產(chǎn)生誤差。

第二,評估數(shù)據(jù)不精確對結(jié)果造成的誤差。政府用來進(jìn)行績效評估的數(shù)據(jù),部分來自于統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)由于是官方提供,往往沒有經(jīng)過檢驗(yàn)就投入使用,若其中數(shù)據(jù)有誤,那么則會對評估結(jié)果的準(zhǔn)確性產(chǎn)生影響。此外,評估數(shù)據(jù)還來自于各政府部門的申報,但是在此過程中,會有諸多問題產(chǎn)生。有些正向的考核數(shù)據(jù)難以提供證明材料,有些負(fù)向的考核數(shù)據(jù)容易被瞞報,甚至有時有些考核數(shù)據(jù)容易受到操控,這些原始數(shù)據(jù)上的偏差都會對最終的績效評估結(jié)果產(chǎn)生影響。

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3大連市政府績效評估誤差的經(jīng)驗(yàn)分析............17

3.1大連市政府績效評估的現(xiàn)狀.............17

3.1.1大連市政府績效評估的背景............17

4大連市政府績效評估結(jié)果誤差矯正對策..............50

4.1信息維度的誤差矯正對策............50

4.2社會維度的誤差矯正對策..............50

4大連市政府績效評估結(jié)果誤差矯正對策

4.1信息維度的誤差矯正對策

第一,針對于指標(biāo)設(shè)計方面給評估結(jié)果來帶的偏差,結(jié)合大連市政府績效評估工作現(xiàn)狀,相應(yīng)的矯正對策如下。合理優(yōu)化績效評估指標(biāo)的設(shè)計,使之更科學(xué)有效,考核指標(biāo)在設(shè)計上要清晰且具有區(qū)分度,要具有代表性,能夠反映被評估部門的工作重點(diǎn)和主要職能。要使設(shè)計出的用于評估的指標(biāo)體系全面均衡,適當(dāng)加入考核社會民生類的指標(biāo)。此外,考核指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)盡可能的具體有效,由于人的理解能力有所差異,若籠統(tǒng)設(shè)置可能因理解不同而無法突出評估重點(diǎn)。還應(yīng)避免設(shè)計可測性較差、目標(biāo)過高的指標(biāo),使評估指標(biāo)的設(shè)置對于結(jié)果獲取具有高價值性。評估指標(biāo)的設(shè)計,是現(xiàn)階段大連市政府績效評估工作中的一個難點(diǎn),也是關(guān)乎于評估結(jié)果準(zhǔn)確性的要點(diǎn),每年年初評估工作開展之時,政府績效評估辦公室都要根據(jù)上一年的指標(biāo),上一年的評估反饋來設(shè)計當(dāng)年的評估指標(biāo)體系,在此之中,應(yīng)盡可能使得評估指標(biāo)涵蓋廣泛,全面均衡,在有一定共通性的基礎(chǔ)上建立考核區(qū)分度,能夠反映各部口的工作重點(diǎn)和主要職能。

第二,對于考核數(shù)據(jù)不精確對評估結(jié)果造成的偏差,相應(yīng)的矯正對策如下。嚴(yán)格注重考核數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性,大連市政府績效考核辦公室,用來進(jìn)行評估計算的數(shù)據(jù),多數(shù)來自于統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù),對于這些直接用于評估中的一手?jǐn)?shù)據(jù),應(yīng)反復(fù)核實(shí)其是否準(zhǔn)確,在確定其精準(zhǔn)性之后才可納入使用。同時,還有部分?jǐn)?shù)據(jù)來自于各單位的申報,這些評估數(shù)據(jù)容易被操控,對此,要加強(qiáng)評估中的查訪核驗(yàn)環(huán)節(jié),堅決杜絕欺瞞虛報現(xiàn)象。此外有些正向的考核數(shù)據(jù)難以提供證明材料,對于這種難以判斷的模糊數(shù)據(jù),盡可能設(shè)置統(tǒng)一轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn),使之更具象,易于評判。

第三,對于指標(biāo)權(quán)重設(shè)計不夠合理對評估結(jié)果造成的偏差,相應(yīng)的矯正對策如下。評估指標(biāo)體系由多方面構(gòu)成,包括指標(biāo)考核成績,領(lǐng)導(dǎo)評議,及社會公眾評議,這三者在評價中的權(quán)重設(shè)置,必須做到科學(xué)合理。對于不同部門的考核,比如區(qū)市縣政府考核、市政府各委辦局的考核,應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計各項指標(biāo)權(quán)重,不能一概而論,籠統(tǒng)設(shè)置,促使評估結(jié)果更加真實(shí)有效。同時,在設(shè)計權(quán)重分配比例時,可多方征集群眾意見,還可與島校學(xué)院進(jìn)行合作,共同努力設(shè)計出結(jié)構(gòu)合理的指標(biāo)權(quán)重。

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結(jié)論

本文的結(jié)論主要有:

(1)基于現(xiàn)有的績效評估研究成果,通過對評估結(jié)果誤差來源的分析,提出了結(jié)果誤差在三個維度上的來源框架,即信息維度,社會維度及政治維度。信息維度上的誤差來源主要包括評估指標(biāo)體系的設(shè)計、評估數(shù)據(jù)的有效性等,社會維度上的誤差來源包括公眾評議環(huán)節(jié)對評估結(jié)果的影響、評審者受到社會關(guān)系影響等,政治維度上的誤差來源包括領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)向高于科學(xué)導(dǎo)向、評估中缺乏程序上的政策等。

(2)通過發(fā)放調(diào)查問卷,對問卷結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié),得出影響大連市政府績效評估結(jié)果,使之與政府真實(shí)績效之間產(chǎn)生誤差的因素主要有五項,按照選擇比例由高到底,分別為;指標(biāo)設(shè)計帶來的偏差、綜合評價中主觀性帶來的偏差、考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差、外部評議帶來的偏差及指標(biāo)權(quán)重設(shè)計不夠合理。

(3)在指標(biāo)設(shè)計帶來的偏差這個方面,其背后主要的影響因素有四項,按照選擇比例由高到底,分別為:考核指標(biāo)難以反映部門的工作重點(diǎn)和主要職能、部分考核指標(biāo)的可測性差、考核指標(biāo)設(shè)計不夠全面,譬如社會民生類的考核指標(biāo)設(shè)置過少及部分考核指標(biāo)不夠具體,同一指標(biāo)下重點(diǎn)考察內(nèi)容可能因人理解而異。在綜合評價中主觀性帶來的偏差這個方面,其背后主要的影響因素有三項,按照選擇比例由高到底,分別為:領(lǐng)導(dǎo)考評時更關(guān)注自己交代任務(wù)的完成情況、不同的評審者對績效、職責(zé)或同一指標(biāo)的理解可能不一樣及評審者會受到社會關(guān)系的影響。在考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差這個方面,其背后主要的影響因素有三項,按照選擇比例由高到底,分別為:有些考核數(shù)據(jù)容易被操控、有些負(fù)向的考核數(shù)據(jù)容易被瞞報及有些正向的考核數(shù)據(jù)難以提供證明材料。在外部評議帶來的偏差這個方面,其背后主要的影響因素有兩項,按照選擇比例由高到底,分別為:公眾對政府當(dāng)前的工作重點(diǎn)和現(xiàn)行政策不是十分了解及公眾經(jīng)常容易混淆某些政府部n的職責(zé)與職能劃分。

參考文獻(xiàn)（略）