論文摘要 當前恐怖活動犯罪頻繁出現(xiàn)、日益猖獗，嚴重影響了社會的穩(wěn)定和人民生活的安寧，完善反恐怖主義立法更顯得尤為迫切。本文從恐怖主義界定切入，介紹建國至今我國反恐立法的主要歷程，對其進行整體評價之后，在借鑒國外經(jīng)驗和總結自身的基礎上，提出完善建議，以期對我國反恐法制完善有所裨益。

　　論文關鍵詞 恐怖主義 中國 反恐立法 歷程 評價

　　一、對恐怖主義的界定

　　我國2016年1月1日起施行《反恐怖主義法》，兼采概括和列舉的方法。其中第三條第一款規(guī)定：“本法所稱恐怖主義，是指通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現(xiàn)其政治、意識形態(tài)等目的的主張和行為”。第二款對幾種主要恐怖活動進行了列舉和兜底規(guī)定，第三款至第五款對恐怖活動組織、恐怖活動人員、恐怖事件分別界定。在最新的《中華人民共和國刑法修正案（九）》中我國進一步完善了對恐怖主義犯罪的規(guī)定。不但對組織、領導、參加恐怖組織罪增加了財產刑，還增加了以恐怖活動培訓招募、運送人員、準備工具等罪名；增加了持有宣揚恐怖主義、極端主義的物品、圖 書、音頻視頻資料的犯罪量刑等；也增加了以制作、散發(fā)資料、發(fā)布信息、當面講授等方式或者通過音頻視頻、信息網(wǎng)絡等宣揚恐怖主義、極端主義，或者煽動實施暴力恐怖活動的罪名。

　　二、我國反恐立法的主要歷程

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　　建國之初我國面臨的主要安全威脅集中在國家安全領域，恐怖活動還不是主要的危害形態(tài)，立法所反映的也主要是維護國家安全的內容。1990后的十年，，“東伊運”、“東突厥斯坦解放組織”、 “世界維吾爾青年代表大會”等境內外恐怖組織在我國制造了至少200余起恐襲事件，造成162 人死亡、幾百人受傷以及巨大財產損失的嚴重后果。 我國在當時的反恐立法支撐卻不足，僅靠國家安全法律法規(guī)不能夠完全規(guī)制，主要依靠刑法對“恐怖組織”進行打擊。
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　　2001年我國通過了第三次刑法修正案，公安部也制定了對恐怖活動組織和人員進行行政認定的具體標準。2003 年國家還據(jù)《國家安全法》及其細則首次認定了一批恐怖活動組織和人員名單，開啟了我國有效甄別、認定、打擊恐怖活動的序幕。 《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》 也專門將“恐怖襲擊事件”歸類到社會安全事件中，許多行政立法也關注了反恐事宜。同時期，港澳臺地區(qū)也進行了反恐怖主義立法。
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　　1.當前我國反恐新形勢：近年國內外恐怖活動日益猖獗，我國的國家安全和社會穩(wěn)定受到威脅。 我國恐怖活動犯罪主要來自于境內外“東突”恐怖勢力和國際恐怖組織，其中“東突”恐怖活動組織實施的暴力恐怖活動是其中最直接、 最現(xiàn)實的安全威脅。該類恐怖活動今年已經(jīng)有從西北向內地蔓延的趨勢，北京“10·28”金水橋案、昆明“3·01”案都是典型信號�？植阑顒拥姆秶鷶U大性、地域蔓延性、低齡性、復雜性等，都預示著反恐之戰(zhàn)必將成為一場長期、艱巨和復雜的持久戰(zhàn)。
　　2.應對反恐新形勢的立法：2011年頒布的《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》（以下簡稱決定）標志著我國反恐立法進入了一個全新時代�！稕Q定》首次以法律性文件態(tài)度鮮明地表明“國家反對一切形式的恐怖主義”，界定了一些反恐基本概念和原則，“反恐”得以從“國家安全”的外延中獨立出來，為之后的反恐立法做好了鋪墊。之后，國家相應出臺了《刑法修正案（（八 ）》、《關于公安部認定恐怖活動組織和人員的具體標準》等。2014年，中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次專題討論依法治國問題，提出要盡快出臺反恐急需法律，實現(xiàn)公共安全規(guī)范化，構建國家安全法律制度體系，對反恐立法工作進行了黨內頂層設計。
　　2015年11月1日《刑法修正案（九）》正式施行，其中一大亮點就是恐怖活動犯罪罪名的增加和法定刑的調整，這些新的立法變化必將進一步加大對恐怖主義的懲治力度。在專門的恐怖主義立法方面，2016年1月1日期待已久的《中華人民共和國反恐怖主義法》（簡稱《反恐法》）終于頒布實施，這是我國第一部專門針對反恐工作的法律文件，具有里程碑意義，對很多反恐重大問題作出了界定，邁出了我國反恐專業(yè)系統(tǒng)化立法堅實的第一步。
　　同時，我國加入和通過了聯(lián)合國全部13項反恐公約，還同上海合作組織成員國簽訂了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》和《上海合作組織反恐怖主義公約》，積極通過國際合作共同遏制恐怖活動犯罪。

　　三、對我國反恐立法的評價

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　　從總體而言，我國反恐立法在每個時期都為反恐措施提供了相應的法律依據(jù)，
　　發(fā)揮了一定的維護國家穩(wěn)定、社會生活秩序和人民群眾安全的作用，有力地震懾了境內外的恐怖分子。盡管在比較長的時間里，我國缺乏一個涵蓋反恐預防、處突、制裁與恢復等全部環(huán)節(jié)的整體，但新的反恐法成為了國家部署落實反恐工作的“及時雨”和“領頭羊”，是我國反恐立法系統(tǒng)化的第一步，相信將會有力整合社會資源，著實推進反恐進程。
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　　盡管今年初我國已經(jīng)有了專門的反恐怖主義法，但在反恐立法上，仍然有很多是散件在各部法律法規(guī)中的，反恐規(guī)定也還沒有很好地與反恐法配套以及相互銜接，反恐法律體系還需要對所有法律淵源進行更合理的整合。
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　　當代反恐立法，需要社會保護與人權保障力求達到平衡。在這方面，我國有一種立法傾向，即以國家社會利益至上，恐怖主義者的權益無須過多保障。 但這并不符合法治社會人權保障的要求。因此在恐怖活動嫌犯、罪犯、受害人等一些人的權益保障問題上，雖然我國反恐立法還少有涉及，但拓展這方面的立法是非常緊迫和必要的。從實踐來看，人權的保障也關乎國家反恐法律實施的效果。

　　四、完善我國反恐立法的建議

　　為更好地完善和落實反恐法律法規(guī)，吸取國外反恐有益經(jīng)驗，高效打擊恐怖主義，筆者提出以下建議：
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　　《反恐法》已經(jīng)制定出臺，但在實踐中予以落實，還需要刑法和其他詳細配套的細則，才能夠將反恐法真正落實到實處。反恐總規(guī)定一般具有概括性的特點，實施細則是對其進行具體、完善的低成本的有效途徑。只有在反恐立法的框架下制定實施細則才能使有關部門在執(zhí)法過程中有可操作性，提高反恐怖工作的效率。同時更細節(jié)的規(guī)定也是為公民提供行為模式，明確反恐法律的禁止和許可。 最后，要完善各反恐專門機構的職責，發(fā)揮各個部門專長。新出臺的反恐法確定了專門反恐機構的存在，還要考慮到恐怖活動日趨專業(yè)化，對人員配備上也有對應要求。還可以設立反恐咨詢委員會，人員涵蓋公安、消防、軍隊、安全、科研等全方位人才，協(xié)同作戰(zhàn)，形成共同打擊懲治恐怖活動犯罪的綜合治理局面。
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　　我國反恐法側重于對行政和刑事制裁措施的規(guī)定，在恐怖主義發(fā)生前后，即預防性立法和善后性立法還有欠缺。首先，完善反恐預防立法，加強管控社會風險，注重保護國民安全感，適度犯罪前置化。我國《突發(fā)事件應對法》對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件規(guī)定了預警體系，但對社會安全事件的預警體系尚未規(guī)定。近期的暴恐案件表明，案發(fā)前犯罪分子都經(jīng)過了精心的聯(lián)絡和輿論準備。所以我們可以努力用立法完善社會安全預警體系，填補情報研判空白，提高情報的準確性和預警的靈敏性，提前保持足夠的警惕和防范，最大限度降低損失。 這點上可以借鑒英美俄等國的做法。美國在《愛國者法案》將“企圖或陰謀實施縱火”、“企圖或陰謀對恐怖分子給予物質支持”、“圖謀毀壞火車”都進行了犯罪化。英國的做法是注重恐怖活動前人員監(jiān)控、資金原料管制、強化對易受襲擊場所管理等。俄羅斯的反恐立法模式更具有雙層式的特點 ，一為前置性專門法律 ，側重反恐預警 ，二為事后防控性的刑事基本法，刑事責任明確和詳細化，是防衛(wèi)與處置并重。
　　其次，完善善后立法。暴力恐怖活動造成重大人員傷亡和財產損失后，還可能造成公眾心理創(chuàng)傷及仇恨情緒。為消除這種危害和影響，立法除了完善基本的善后工作外，還需要調配社會資源進行爆恐后心理輔助，保證必要的財政支出，為受害人做好心理、醫(yī)療等社會保障。當前這部分立法尚屬空白。要充分發(fā)揮政府的社會管理和服務職能，讓受害人和家屬經(jīng)濟上有補償，秩序上盡快恢復，和諧社會關系重建。
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　　今年初實施的《刑法修正案（九）》的一大亮點就是修改了關于恐怖主義犯罪的規(guī)定，增強了我國反恐的法制力量，對反恐立法體系的完善具有重大意義，但仍有一些可以完善的方面。
　　1.適度犯罪化：為打擊恐怖主義犯罪，我國刑法集中使用了增設新罪或加重處罰的方法。然而，恐怖主義有其自身的歷史根源與現(xiàn)實背景。刑法不可能解決社會的各種深層次沖突和矛盾，同時基于罪行法定的原則，我們對于恐怖主義行為要持有一種理性、謹慎的打擊態(tài)度，“非犯罪化”和“過度犯罪化”都不行。要做到“適度犯罪化”，一是將嚴重危害社會的行為犯罪化，但同時對輕微和行政可調整行為不以犯罪論，盡可能避免對公民日常生活造成過重負擔。二是處罰上，對不嚴重恐怖行為規(guī)定“嚴而不厲”的處罰形式，區(qū)分對待，適度適當。
　　2.細化罪名：《刑法修正案（九）》規(guī)定了一些恐怖主義的新罪名，但主要涉及暴恐活動的預備或煽動行為，但應對現(xiàn)在嚴峻的反恐形式恐怕還不足夠。本次刑法修正案在《刑法》第一百二十條之一后增加五條，將如下六項行為入罪：幫助恐怖活動罪，準備實施恐怖活動罪，宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪，利用極端主義破壞法律實施罪，強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標志罪和非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪。但在反恐實踐中，恐怖主義活動的類型復雜多變，不止這六項的列舉，對于另外一部分具有暴力恐怖色彩的犯罪活動，還只能按照故意殺人罪、爆炸罪等普通罪名定罪量刑，難以體現(xiàn)反恐怖工作的特殊性。因此，刑法應當與反恐法相互配合，更加細節(jié)和專業(yè)化，將恐怖主義犯罪類型結合特殊犯罪目的，獨立化合并設置為專門章節(jié)，這將為反恐怖工作提供更為有力的刑法依據(jù)。
　　3.增加解釋：《刑法修正案（九）》涉及到了級別管轄、律師會見、證人制度、違法所得沒收以及反洗錢措施等。根據(jù)罪刑法定原則的明確性要求，刑法關于恐怖主義犯罪的規(guī)定要力求做到指引一般公民守法，同時法無明文規(guī)定不為罪。刑法修正案（九）中的“恐怖主義”、“極端主義”、極端主義物品、服飾、標識、音頻視頻資料等概念事關群眾生活。因此，國家立法機關應當通過立法解釋明確這些重要概念，以準確鎖定打擊對象，為司法實踐提供明確充分的法律依據(jù)。
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　　主張并踐行這種反恐觀點的主要是俄羅斯，并在其反恐實踐中取得了一定成效，我國或許也可以探索和借鑒。俄2001年簽署的 《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的上海公約》表明了俄關于恐怖主義目的寬泛化的走向。 之后 ，俄則更加堅決地在反恐立法上徹底拋棄了恐怖主義政治化，從其之后歷年的反恐法，包括其聯(lián)邦刑法典 ，都沒有強調恐怖主義犯罪的政治目的，用概括列舉明確客觀上造成的危害行為及其后果，但根本未涉及恐怖犯罪的目的。俄羅斯采取這種做法是要在嚴峻的反恐態(tài)勢下努力擺脫政治目的的羈絆，在立法上模糊恐怖犯罪目的的界限，在實踐中也的確滿足了其強硬打擊的需要。
　　（五）不可忽視人權保障
　　法律是社會規(guī)制的最后一道防線。擴大反恐機制的權限與人權保護有天然矛盾，英美等國已經(jīng)因為其自由換按安寧的做法飽受詬病。比如英美國家一些極端反恐措施使公民自由在很多方面受到壓縮甚至侵犯，“斯諾登事件”更表達了極度的反抗情緒，反給了恐怖主義口實，消極影響反恐進度。美國關塔拉摩基地是另一個受到人權譴責的重地，恐怖活動罪犯被適用特別審判程序，幾乎喪失任何訴訟權利，程序正義被損害，導致大量冤假錯案的發(fā)生。 同時由于不少恐怖事件是由特定宗教或種族的人所實施，很容易對其形成偏見和歧視，違背了民族平等共榮的基本原則。這些做法都會讓國家反恐措施陷入“越反越恐”的局面。近期在我國發(fā)生的“東突”和“藏獨”也與宗教極端和分裂有關。我們應該從英美等國吸取教訓，不能因為恐襲就輕易干涉公民自由，輕易背棄程序正義，輕易對特定民族、宗教歧視，否則正中恐怖分子激起矛盾的下懷。反恐立法要努力追求規(guī)范化和公平公正，促進民族團結，孤立恐怖分子，從制度上消除恐怖主義土壤。
　　（六）拓寬國際合作
　　如前所述，隨著全球化進程的加快，單靠一國的力量，很難對恐怖主義有效治理。比如“東突”恐怖勢力的境外活動就遍布多國，呈現(xiàn)出有組織的入境滲透和越境犯罪。中國也有著開展國際反恐合作的迫切需要和廣泛前景。此次《反恐法》專門在第七章第六十八至七十二條規(guī)定了國際合作，但仍然比較宏觀和概括，需要進一步的細化。為了富有成效地推進國際合作，反恐立法必須正確判斷恐怖主義的國際化趨勢。首先要尊重聯(lián)合國的主導角色，在國內法中貫徹落實聯(lián)合國反恐公約和相關決議，在聯(lián)合國的統(tǒng)領協(xié)調下，開展多種形式的合作，共同打擊恐怖主義。然后是盡可能地使我國的司法制度貼近國際標準。另外，還要注重為反恐合作建構法律平臺，包括人員訓管、情報互通、涉恐資金監(jiān)測、危險物品管控、恐怖人員名單認定及公布等內容。

本文編號：70116