一、公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”的相關(guān)問(wèn)題界定

（一）公務(wù)員離職概念

離職是指離開(kāi)現(xiàn)有的工作單位，公私機(jī)關(guān)的工作人員因退休、辭職、免職、死亡等原因脫離所擔(dān)任的崗位。公務(wù)員的離職通常指以下三種類(lèi)型：辭職、辭退和退休。除以上三種，還有開(kāi)除和撤職較為常見(jiàn)。

根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，辭退和撤職是行政管理中的一種人員調(diào)整形式，無(wú)需犯有錯(cuò)誤或過(guò)失。而開(kāi)除是行政處分，因錯(cuò)而被處罰。在現(xiàn)實(shí)生活中，雖然被辭退和被撤職無(wú)過(guò)錯(cuò)，但也對(duì)這些人員的“個(gè)人聲譽(yù)”有一定的影響，其剩余權(quán)力的使用效果必然也會(huì)受其影響。所以，本文所強(qiáng)調(diào)的離職公務(wù)員大多是辭職或退休的公務(wù)員。

1、辭職的概念

公務(wù)員辭職，是指公務(wù)員根據(jù)本人意愿提出，依照法律規(guī)定，在一定條件下辭去公務(wù)員職務(wù)，依法解除其與公務(wù)員機(jī)關(guān)的職務(wù)關(guān)系的行為。公務(wù)員辭職是其一項(xiàng)基本權(quán)利，且受法律保護(hù)，如前所述，辭職這一行為必須經(jīng)過(guò)一定的法律程序，辭職的公務(wù)員要受到一定的法律限制�！袄缥覈�(guó)<公務(wù)員法>明確規(guī)定，在涉及國(guó)家機(jī)密等特殊職位任職或者離開(kāi)上述職位不滿(mǎn)國(guó)家規(guī)定的脫密期限的，以及未滿(mǎn)國(guó)家規(guī)定的最低服務(wù)年限的，不得辭職�！痹谖闹泄P者主要研究已經(jīng)辭去公職，取消公務(wù)員身份的離職公務(wù)員。

2、退休的概念

公務(wù)員退休，指公務(wù)員因達(dá)到一定的年齡和工齡或者由于喪失工作能力而按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，辦理離開(kāi)工作崗位的手續(xù)并享受相關(guān)待遇�！肮珓�(wù)員退休制度，是指國(guó)家制定并頒布實(shí)施的有關(guān)公務(wù)員退休的方式、條件、待遇、審批程序以及安置管理等方面的法律法規(guī)的總稱(chēng)�！边@是國(guó)家公務(wù)員制度中的一個(gè)重要管理環(huán)節(jié)，有利于促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍年輕化，保持隊(duì)伍的活力。

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（二）公務(wù)員離職后的“剩余權(quán)力”的概念界定與種類(lèi)

1、“剩余權(quán)力”的概念界定

“剩余權(quán)力”這一提法最早被提及是在美國(guó)憲法修正案第 10 條中，該法律條文規(guī)定：“本憲法所未授予中央或者禁止各州行使的權(quán)力，皆由各州或人民保存之�！痹撔拚钢兴赋龅摹笆Ｓ鄼�(quán)力”是指未被授予的權(quán)力的一種說(shuō)法，由此，我國(guó)公務(wù)員離職后存在的剩余資源里，權(quán)力作為其中一種亦可被稱(chēng)為“剩余權(quán)力”。

公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”通常也叫做“影子權(quán)力”、“過(guò)期權(quán)力”，是指包含在公務(wù)員離職后所產(chǎn)生的剩余資源里的一種公共權(quán)力的再利用。從廣義上來(lái)講，“剩余權(quán)力”是指公務(wù)員離職后仍具有某種影響力和支配力；狹義上講，“剩余權(quán)力”僅僅是公務(wù)員離職后為實(shí)現(xiàn)私利而實(shí)施的一種延續(xù)的組織支配力，包含“權(quán)力期權(quán)”與“權(quán)力延伸”兩種類(lèi)型。

2、“剩余權(quán)力”的種類(lèi)

(1)  權(quán)力期權(quán)型

期權(quán)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的一種衍生性金融工具，實(shí)質(zhì)上是將權(quán)力與義務(wù)分開(kāi)定價(jià)，使得買(mǎi)方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)于是否進(jìn)行交易來(lái)行使其權(quán)利，而賣(mài)方必須履行相對(duì)應(yīng)的義務(wù)。那么相對(duì)應(yīng)的“剩余權(quán)力”的期權(quán)型指的是，公務(wù)員在離職前利用手中公共權(quán)力合法和不合法、合理和不合理地為其從事再就業(yè)過(guò)程中服務(wù)的利益團(tuán)體謀取私利，企業(yè)或個(gè)人做出在一定期限內(nèi)兌現(xiàn)的承諾，通常會(huì)在公務(wù)員離職后以聘用的名義或者分紅、出讓股權(quán)等形式，實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的承諾。離職公務(wù)員為了逃避法律的監(jiān)管，逃避監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督和查處，他們會(huì)與獲利集團(tuán)形成契約關(guān)系，不會(huì)索取眼前的直接回報(bào)，而是為日后退休、下海謀取更大的利益打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這種類(lèi)型是一種投桃報(bào)李的利益交換形式，具有隱蔽性和時(shí)效性。

（2）權(quán)力延伸型

“剩余權(quán)力”的延伸型主要是指公務(wù)員離職后，自身依然具有在職時(shí)所擁有的剩余資源（例如人脈、關(guān)系網(wǎng)等等），恰恰是種種剩余資源使得離職公務(wù)員依然留有“余威”，對(duì)權(quán)力的運(yùn)用依然有一定的影響力，繼續(xù)“發(fā)揮余熱”，繼而使得“剩余權(quán)力”能夠繼續(xù)為離職公務(wù)員帶來(lái)利益。這種類(lèi)型的“剩余權(quán)力”具有反復(fù)性。

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二、我國(guó)公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”的約束現(xiàn)狀

（一）法理層面“剩余權(quán)力”約束的缺陷

1、公務(wù)員離職后再?gòu)臉I(yè)的相關(guān)法律法規(guī)及政策較少，且內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，不易操作

我國(guó)對(duì)公務(wù)員權(quán)力約束的理論和措施注重于權(quán)力的內(nèi)在和靜態(tài)控制，對(duì)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的外部環(huán)境和動(dòng)態(tài)過(guò)程關(guān)注較少，相關(guān)法律的規(guī)范和制約作用較弱。我國(guó)《公務(wù)員法》第 102 條對(duì)公務(wù)員離職后再?gòu)臉I(yè)的限制條款作用并不太明顯。雖然在此法律中明文規(guī)定“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)�！钡珗�(zhí)行力度依然滯后，且由于規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，使得執(zhí)行公務(wù)人員工作難度加大。

事實(shí)上，從 1985 年 7 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于《黨政機(jī)關(guān)干部不兼任經(jīng)濟(jì)實(shí)體職務(wù)的補(bǔ)充通知》開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)法律法規(guī)來(lái)限制公務(wù)員離職后再?gòu)臉I(yè)的行為。2000 年中紀(jì)委五次全會(huì)提出“三年二不準(zhǔn)”規(guī)定，即縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部離職和退休三年內(nèi)，不準(zhǔn)接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的聘任，不準(zhǔn)個(gè)人從事或代理私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)。這也是對(duì)離職公務(wù)員再?gòu)臉I(yè)的限制。2004  年中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員離職后再?gòu)臉I(yè)的限制，缺乏對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員離職再?gòu)臉I(yè)的限制。2009  年《刑法修正案（七）》第  388  條第  2  款，“離職的國(guó)家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人，利用該離職的國(guó)家工作人員原職權(quán)或者地位形成的便利條件實(shí)施前款行為的，依照前款的規(guī)定定罪處罰�！�，將限制的對(duì)象擴(kuò)展到公務(wù)員的近親屬和利益往來(lái)密切者。雖然《刑法修正案（七）》對(duì)“利用影響力受賄罪”做出了司法規(guī)定，但在具體的司法定罪中依然存在一些觀念性的問(wèn)題。比如“密切關(guān)系人”的界定問(wèn)題。何謂“密切關(guān)系”，不同學(xué)者給出了不同的解釋。有的學(xué)者認(rèn)為親戚關(guān)系、朋友關(guān)系、情人關(guān)系、同事關(guān)系、老鄉(xiāng)關(guān)系等屬于“密切關(guān)系人”，有的學(xué)者則將“密切關(guān)系”定義在基于血緣關(guān)系產(chǎn)生之上、情感關(guān)系產(chǎn)生之上、利益關(guān)系產(chǎn)生之上等。這所有的關(guān)系界定在司法規(guī)定中并無(wú)詳細(xì)說(shuō)明。江西李陽(yáng)???利用影響力受賄案在審理過(guò)程中，辯護(hù)方一直以李陽(yáng)的司機(jī)身份為非密切關(guān)系人為由，指出其不存在影響力的問(wèn)題，因而不應(yīng)該構(gòu)成影響力受賄罪。再比如有關(guān)“影響力”的判定也是模糊的。產(chǎn)生“影響力”的判斷主體是誰(shuí)，該“影響力”是指事前判斷還是事后判斷，法律也未有明確的解釋說(shuō)明。另外，基于李陽(yáng)案中，，當(dāng)事人李陽(yáng)遭到領(lǐng)導(dǎo)拒絕后，形成的是“虛假承諾”，對(duì)于此類(lèi)行為，法律將其歸于何種犯罪類(lèi)型也無(wú)詳細(xì)說(shuō)明。

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（二）公務(wù)員離職再?gòu)臉I(yè)相關(guān)機(jī)制不健全

公務(wù)員離職后選擇再?gòu)臉I(yè)的過(guò)程中，為預(yù)防利用“剩余權(quán)力”進(jìn)行腐敗行為的發(fā)生，需要對(duì)其再就業(yè)的職前和入職中進(jìn)行審計(jì)。我國(guó)多次的公務(wù)員辭職“下�！崩顺狈从吵龉珓�(wù)員退出補(bǔ)償機(jī)制的缺失，導(dǎo)致公務(wù)員只進(jìn)不出，難以有效地提升公務(wù)員隊(duì)伍的活力，不利于預(yù)防腐敗行為。確保離職公務(wù)員生活穩(wěn)定的社會(huì)保障機(jī)制和再就業(yè)培訓(xùn)制度等依然有待完善，這就導(dǎo)致離職公務(wù)員極易產(chǎn)生“以權(quán)生利”的想法。我國(guó)公務(wù)員制度自 2006 年開(kāi)始實(shí)施的《公務(wù)員法》始，朝著依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)法治化國(guó)家的目標(biāo)邁進(jìn)，在此過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也值得加強(qiáng)關(guān)注。我國(guó)政府在探索如何構(gòu)建更好的服務(wù)型、民主化、科學(xué)性的政府過(guò)程中，也遇到發(fā)展和改革的困難。所以，本文就審計(jì)制度和退出制度的發(fā)展現(xiàn)狀做一下簡(jiǎn)要闡述。

1、審計(jì)制度的監(jiān)督作用不強(qiáng)

第一，有關(guān)審計(jì)制度的法律條文規(guī)定模糊。在《公務(wù)員法》第 86 條中提到公務(wù)員離職前“必要時(shí)按照規(guī)定接受審計(jì)”中的“必要時(shí)”的模糊性造成公務(wù)員離職審查缺失嚴(yán)謹(jǐn)性，使不良官員有機(jī)可乘。

第二，審計(jì)機(jī)關(guān)人數(shù)有限，工作量大，導(dǎo)致效率較低。審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法全面掌握公務(wù)員的財(cái)務(wù)審計(jì)和責(zé)任審計(jì)，對(duì)離職公務(wù)員再?gòu)臉I(yè)的職前審計(jì)也不夠細(xì)致，使各級(jí)審計(jì)工作滯后。另外，政府審計(jì)機(jī)關(guān)較少與社會(huì)審計(jì)組織合作。因此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)的工作能力因工作量的原因而受限。

第三，審計(jì)結(jié)果公示制度滯后。我國(guó)的審計(jì)結(jié)果公示制度近幾年有所發(fā)展，但與國(guó)外審計(jì)制度健全的國(guó)家相較，有較大差距。公示的內(nèi)容不全面，審批程序中需經(jīng)過(guò)政府同意等程序不合理，都削弱了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，無(wú)法使審計(jì)結(jié)果公示制度有效防范重復(fù)發(fā)生。

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三、國(guó)外公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”約束舉措的借鑒 ..................... 22

（一）美國(guó)針對(duì)公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”約束舉措的借鑒 .............. 22

（二）日本針對(duì)公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”約束舉措的借鑒 .............. 25

四、我國(guó)公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”的約束路徑 ......................... 28

（一）通過(guò)完善和細(xì)化我國(guó)法律體系實(shí)現(xiàn)“剩余權(quán)力”約束路徑的法制化 .. 28

（二）通過(guò)加強(qiáng)我國(guó)審計(jì)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)“剩余權(quán)力”約束路徑的監(jiān)督常態(tài) .. 31

四、我國(guó)公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”的約束路徑

（一）通過(guò)完善和細(xì)化我國(guó)法律體系實(shí)現(xiàn)“剩余權(quán)力”約束路徑的法制化

1、行政管理層面的法律法規(guī)的細(xì)化和完善

我國(guó)目前針對(duì)公務(wù)員離職后的行為限制和約束相關(guān)的規(guī)定集中于《公務(wù)員法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政》等法律法規(guī)中。對(duì)公務(wù)員離職后的行為約束在行政管理方面的細(xì)化和完善可以通過(guò)以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革：

（1）消除離職后行為限制的模糊界限，對(duì)公務(wù)員離職后的行為，包括再?gòu)臉I(yè)等活動(dòng)，作出詳細(xì)明確的規(guī)定，并要具有實(shí)際操作性。通常來(lái)講，要對(duì)離職公務(wù)員再?gòu)臉I(yè)在時(shí)間和行為上確保一個(gè)“冷卻期”這個(gè)期限要以該再?gòu)臉I(yè)公務(wù)員所從事的工作性質(zhì)、職務(wù)、職位來(lái)確定。在這里就要求立法機(jī)關(guān)對(duì)此作出詳細(xì)規(guī)定。

（2）借鑒國(guó)外對(duì)公職人員投資利益申報(bào)、處理制度，建立我國(guó)防止公務(wù)人員離職利用“剩余權(quán)力”進(jìn)行徇私舞弊的制度。一旦主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)其有隱瞞、虛報(bào)的行為，則可以對(duì)其做出再?gòu)臉I(yè)的限制或者根據(jù)公職人員所犯錯(cuò)誤依法處罰。

（3）在《公務(wù)員法》中設(shè)立專(zhuān)門(mén)條款系統(tǒng)詳細(xì)地規(guī)定公務(wù)員離職再?gòu)臉I(yè)的相關(guān)制度和對(duì)“剩余權(quán)力”的制約措施和懲罰。因?yàn)閲?guó)家通過(guò)立法來(lái)約束公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”的利用，目的是預(yù)防腐敗，所以應(yīng)該交由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)主管離職公務(wù)員的違法違規(guī)行為。另外，我國(guó)必須通過(guò)法律完善我國(guó)的公務(wù)員退出機(jī)制。我國(guó)目前的現(xiàn)狀是公共權(quán)力與民間權(quán)力之間沒(méi)有合理流動(dòng)進(jìn)出的渠道，權(quán)力流動(dòng)的框架也沒(méi)有形成，導(dǎo)致我國(guó)至今沒(méi)有形成比較完善的權(quán)力退出機(jī)制。這就加劇了公務(wù)員離職后利用“剩余權(quán)力”進(jìn)行營(yíng)私舞弊的現(xiàn)象，因?yàn)闆](méi)有專(zhuān)門(mén)的法律或者條款來(lái)規(guī)制離職后的具體行為。官員離職時(shí)正常合理合法的行為，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該制定相關(guān)法律或條款對(duì)離職官員在職時(shí)所擁有的權(quán)力隨之離職后一起“消磁”。

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結(jié)束語(yǔ)

公務(wù)員離職后利用“剩余權(quán)力”進(jìn)行腐敗是近幾年出現(xiàn)的新型腐敗方式，具有隱蔽性、反復(fù)性等特點(diǎn)，給國(guó)家反腐工作帶來(lái)困難。因此，認(rèn)識(shí)、分析公務(wù)員離職后再?gòu)臉I(yè)問(wèn)題是解決“剩余權(quán)力”導(dǎo)致腐敗問(wèn)題的一個(gè)切入點(diǎn)，便于發(fā)現(xiàn)隱藏在再就業(yè)過(guò)程中的腐敗行為，對(duì)從立法、監(jiān)督、自律三方面進(jìn)行權(quán)力約束提供有效依據(jù)。

我國(guó)在對(duì)公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”約束方面的研究起步較晚，且大多是在西方相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的偏向于理論性的再研究。所以研究“剩余權(quán)力”約束問(wèn)題，要加強(qiáng)對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的分析，透徹了解發(fā)達(dá)國(guó)家在規(guī)避公務(wù)員離職后利益沖突方面所采取的舉措，以及發(fā)達(dá)國(guó)家在規(guī)避公務(wù)員離職后再?gòu)臉I(yè)限制方面的創(chuàng)新之舉。最后的落腳點(diǎn)需基于我國(guó)的基本國(guó)情和經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀，取國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)為我所用，以促進(jìn)權(quán)力約束體系的形成。

本文對(duì)我國(guó)目前的公務(wù)員離職后“剩余權(quán)力”約束現(xiàn)狀做出了總結(jié)，即現(xiàn)行的有關(guān)“剩余權(quán)力”約束問(wèn)題的法律法規(guī)及政策存在缺陷，公務(wù)員離職后再?gòu)臉I(yè)的相關(guān)機(jī)制不健全，對(duì)“剩余權(quán)力”約束忽視了道德約束力的影響。針對(duì)以上所述問(wèn)題，筆者建議在權(quán)力約束法制化層面要加強(qiáng)行政管理法律法規(guī)的細(xì)化、職業(yè)倫理法制化的建設(shè)；在監(jiān)督層面要完善審計(jì)制度，以利益約束權(quán)力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效性；在自我約束層面，要從傳統(tǒng)的廉政文化和官德文化汲取精華，與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相結(jié)合，形成“剩余權(quán)力”由內(nèi)到外的自我約束。

參考文獻(xiàn)（略）