第 1 章 緒論

1.1 研究背景

從世界的工業(yè)化進程中看，當一個國家在實現(xiàn)工業(yè)化以后，將會進行產(chǎn)業(yè)結構的升級調整，服務業(yè)便會是其經(jīng)濟發(fā)展的主體。

縱觀全球的經(jīng)濟發(fā)展史，當工業(yè)的比重上升時，經(jīng)濟波動的幅度也會增大；然而當服務業(yè)的比重上升時，經(jīng)濟波動的幅度并不是很大，趨向于穩(wěn)定。自從20 世紀 60 年代以來，全球的產(chǎn)業(yè)結構開始發(fā)生重大轉變，由工業(yè)向服務業(yè)進行轉變。到了 20 世紀 90 年代后，歐美發(fā)達國家的服務業(yè)在其經(jīng)濟結構中的地位日趨提升。服務業(yè)的發(fā)展不僅提高了社會勞動生產(chǎn)率，提供了更多的就業(yè)崗位，更成為的社會經(jīng)濟發(fā)展的支柱。因此，服務業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位日趨明顯。

隨著國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及國際化程度的逐步提高，我國的服務業(yè)在促進經(jīng)濟發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、滿足人民群眾物質文化生活需要、擴大內需、解決勞動就業(yè)、提升國際競爭力和綜合國力等方面扮演著越來越重要的角色。從20 世紀 90 年代開始，黨中央及國務院制定了一系列鼓勵和支持服務業(yè)發(fā)展的政策與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。在黨的十五大報告中就首次正式提到了服務業(yè)這一概念，黨的十七大報告中提出，促進國民經(jīng)濟又快又好發(fā)展，就是要加大經(jīng)濟結構調整力度，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。

一些學者服務業(yè)將分為生產(chǎn)性服務業(yè)與生活性服務業(yè)這兩大類。生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展，由于其自身的高剩余價值、高風險、高利潤特征，市場機制相對容易發(fā)揮基礎性調節(jié)作用。而生活性服務業(yè)，多半由一些微利、薄利行業(yè)組成，且關系到極大多數(shù)人的衣食住行活動，市場機制的作用依然存在并發(fā)揮很大作用，但政府的責任空間顯得較為廣闊。而政府責任的承擔與履行本身就是對公眾負責的外在表現(xiàn)，可以讓政府在行使權力過程中具有正當性，避免“合法性危機”。但政府組織從社會分工中分化出來，成為獨立的壟斷部門，一旦缺乏權力約束和制衡，就有成為“利維坦”的可能；政府公務人員具有“理性經(jīng)濟人”特征，具有尋租的本能和腐敗的土壤。正如列寧所說：“把希望寄托于人的優(yōu)秀品質上，這在政治上是不嚴肅的”。因此，在城市生活性服務業(yè)發(fā)展過程中，需要對政府責任加以系統(tǒng)梳理、研究，用制度約束監(jiān)督政府責任，使政府責任為民所用、規(guī)范化使用。

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1.2 基本概念的界定

1.2.1 服務業(yè)的概念

關于服務業(yè)的這個概念，最早起源于西方中“第三產(chǎn)業(yè)”這個概念。上世紀50 年代后，一些國家將國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構采用三次產(chǎn)業(yè)分類法，服務業(yè)則屬于第三產(chǎn)業(yè)。

大多數(shù)服務和一般商品服務相比較，首先具有無形性，由于服務存在著不固定，大多數(shù)情況下是不能接觸以及無法看到。其次是即時性。鑒于服務的商品和提供來源很多時候具有不可分割的特征，其無法如有形商品那樣進行存儲。最后是異質性。因為服務的時間、地理以及人員等不同，服務的構成以及服務的水平也將發(fā)生變化，客戶的體驗度也會因其服務的差異性而產(chǎn)生異質性。

1.2.2 現(xiàn)代服務業(yè)的概念

在我國，首次提出“現(xiàn)代服務業(yè)”這一概念，是在黨的十五大報告中。此后“十五”規(guī)劃綱要以及“十六大”報告中都有使用，并未給出詳細的含義。學術界也并沒有將現(xiàn)代服務業(yè)的內涵進行準確定義。

但是，一般而言，現(xiàn)代服務業(yè)與傳統(tǒng)服務業(yè)相比，具有五大基本特征：一是現(xiàn)代性。即運用新高精尖信息技術，對傳統(tǒng)服務業(yè)進行改造和提升。二是先進性。包括理念上的先進性和管理上的先進性。前者包括以人為本的理念、以客戶為中心等，后者包括管理的制度化、程序化、人性化。三是創(chuàng)新性�，F(xiàn)代服務業(yè)全方位突破大規(guī)模、低成本的發(fā)展約束，使得競爭日趨激烈。四是技術、知識及人力資本的高度、有機融合�，F(xiàn)代服務業(yè)以專門人才及專業(yè)技術服務的企業(yè)或機構為主體，為客戶提供專業(yè)化、精準化的對接式服務，有效地提高現(xiàn)代服務業(yè)效率和質量，并極大地降低成本。五是高附加值性和集群性。在整個服務產(chǎn)業(yè)鏈中，各種服務活動的價值含量日益提升，且伴隨著服務知識的增值過程，帶來了服務規(guī)模效應融合集聚效應，服務業(yè)的不斷擴張、專業(yè)化分工的細化與高度協(xié)作和協(xié)同。

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第 2 章 城市生活性服務業(yè)發(fā)展中政府責任的研究綜述與理論基礎

2.1 關于生活性服務業(yè)及其政府責任的國內外研究綜述

2.1.1  關于政府責任的研究綜述

首先需要說明的是，對于政府責任概念的界定，西方學者稱之為administrative responsibility。國內學者或翻譯成政府責任，或翻譯成行政責任。本文的關注點不在于區(qū)分政府責任與行政責任之間的異同，而是交替使用這兩個概念，對于其中的差異基本上忽略不計。

西方學術界對政府責任的研究，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）政府責任是政府機構和人員的責任。西方研究者主要從政府機構和官員個體角度加以分析。早年間費里茨.馬克思指出：“行政責任的核心是一個統(tǒng)一的義務觀念，它由意識形態(tài)的和專業(yè)的規(guī)則構成，是行政官員自主作出的犧牲個人偏好以貫徹法規(guī)政策的一種決斷，是對人民及其根據(jù)利益的一種覺醒的遵從意識。行政責任發(fā)自一種忠誠的服務態(tài)度。對于這種態(tài)度的形塑，官員的倫理觀念是唯一的，且十分重要的因素”。美國學者羅森布魯姆說過,“公共行政官員必須承擔責任,因為他們工作中的許多因素都可能導致對公共利益的曲解、引發(fā)腐敗與顛覆破壞的行為�！泵绹矀惱韺W家特里.庫柏從客觀責任行為與公務員個人倫理自主性的劃分的角度來界定政府責任的涵義。公共管理學者斯塔林(Grover Starling)認為政府責任所涵蓋的基本價值在于:回應、彈性、能力、正當程序、責任、誠實等六個方面。這實際上是對政府機構所承擔的責任的一種理論回應。美國學者哈曼（Michael M. Harmon）指出行政責任包含了專業(yè)責任、政治責任和個人責任三種。（2）政府責任是一種有維度和方向的責任矢量。彼得斯認為“責任，除了對外部機構負有職責，官僚還必遵守自己內部的，基于職業(yè)倫理和作為公共服務的培訓的行為規(guī)則�！毙菟拐J為“責任是指組織中個人會因為自己的某個決策或行為而受到譴責或表揚。從公務員的最底層到最高層，每個公務員都必須對其上級負責�！倍乩�.庫柏在論及客觀責任形式時也指出，客觀責任包括“對上級及部屬的責任”�？梢�，在這三位著名學者看來，責任是具有方向性的力量。只不過彼得斯認為方向是向內和向外的，而休斯認為方向是向上和向下的，庫柏認為是向上的。（3）政府責任包括主觀責任與客觀責任。赫曼.芬納（Herman Finer）指出，治理者除承擔對其行政行為具有外在約束性的法律責任之外，還須承擔“責任感”對其施加的內在制約，即主觀責任，但外在客觀行政責任更有效�？�.弗瑞德里奇(Carl Frederick)3則強調主觀行政責任的作用，他認為在現(xiàn)代大型的、復雜的政府體系之中，客觀行政責任缺乏得到保證實施的有效途徑，大多數(shù)行政官員遵循主觀責任，行使行政行為。綜上所述，西方學者在對政府責任進行研究時視角多維、視野開闊，但也是見智見仁，并未達成研究共識。

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2.2 城市生活性服務業(yè)發(fā)展中履行政府責任的理論基礎

陳國權，陳杰認為從廣義上講，政府責任是指政府能夠積極對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。劉慶樂從狹義上講，政府責任意味著政府機關及其公務人員沒有履行法定義務、違法行駛職權時，承擔相應的法律后果。美國行政學家斯塔林認為，政府責任的內涵的基本價值在于六個方面：（1）回應。意味著政府對民眾要求的政策變革的接納和對民眾要求做出的反映，并積極采取措施予以解決；（2）彈性。意味著在政策形成和執(zhí)行過程中，政府不能忽略不同群體，不同地域或對政策目標達成的情景差異；（3）能力。行政責任要求政策的制定和執(zhí)行受到恰當?shù)�、認可的目標標準指引，政府的行為應是謹慎的，而非倉促的，應當關注結果。同時政府的行為應當是有效率的和有效能的；（4）正當程序。政府的行為應受到法律的約束，而非受到武斷意志的支配，非經(jīng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；（5）責任。一個組織必須對外部的某些人和某些事負責任，在做錯事時候，一些人必須承擔責任；（6）誠實。就本文而言，城市生活性服務業(yè)發(fā)展中政府責任的理論基礎有幾個方面。

2.2.1 人民主權論

劉祖云認為所謂主權，是指一個國家的最高權力。在政治社會中，某些個人、機構或團體享有最高地位，并可以作為最終手段把他的愿望強加給這一社會的其他機關或個人。雖然在每一個政治社會里，有一些人、機關或機構作為主權者，來解決經(jīng)濟社會中出現(xiàn)的糾紛。但是在實際上，，主權在民是近代民主國家的一個不可動搖的信念，是民主國家得以存在的理論基礎。人民主權思想的集大成者——法國資產(chǎn)階級啟蒙思想家盧梭，在他的政府權力理論中提出了人民主權論的思想。他認為，人人生而自由平等，主權屬于人民。國家是社會契約的產(chǎn)物，所有個人意志服從國家意志，政府的統(tǒng)治完全來源于人民的委托，通過“公共意志”的表達來完成這種委托。人民是主權的真正擁有者，人民為了實現(xiàn)自己的意志而將一部分權力授予政府，政府只屬于仆從的地位。石琳琳認為在政治體系中，責任是授權的結果。獲得權力的一方（政府）必然對授予權力的一方（人民）負責，以保證責任的充分合理實現(xiàn)，權力不被濫用。于飛認為責任的充分實現(xiàn)意味著代理方能忠實地履行授權方交付的任務，既不能推卸責任，也不能使責任縮水�！爸鳈嘣诿瘛睂嶋H上是一個具有普世價值和意義的政治命題和社會治理公理。政府擁有政權而人民擁有治權，是一個相對合理的權力劃分和邊界界定。馬克思主義在批判和揚棄西方資產(chǎn)階級政治家們人民主權思想的基礎上，發(fā)展起一套自己的人民主權理論。馬克思強調權利必須掌握在人民手中的同時，也強調人民權利的落實，如果人民權利無法落實，那么人民的根本利益就無從實現(xiàn)。因此，吳文艷分析出馬克思提出的民主制，從而奠定了人民主權理論的唯物史觀的基礎。人民主權論意味著，在發(fā)展城市生活性服務業(yè)中政府必須依照人民的意志和需求就行合理的政策和制度安排。

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第 3 章 城市生活性服務業(yè)發(fā)展中政府責任的特殊性、角色定位、內容與表現(xiàn)形式...........19

3.1 生活性服務業(yè)與生產(chǎn)性服務業(yè)相比政府責任的特殊性 ................... 19

3.2 城市生活性服務業(yè)發(fā)展中政府的角色定位 ........ 21

第 4 章 城市生活性服務業(yè)發(fā)展中履行政府責任的現(xiàn)狀、存在的問題與原因 ..... 28

4.1 城市生活性服務業(yè)發(fā)展中履行政府責任的現(xiàn)狀 ......................... 28

4.1.1 城市生活性服務業(yè)在服務型政府建設過程中得以系統(tǒng)科學規(guī)劃 .... 29

4.1.2 城市生活性服務業(yè)在政府有效引領下快速轉型升級 .............. 29

第 5 章 國外城市生活性服務業(yè)發(fā)展中的政府責任 ........................... 35

5.1 美國紐約市生活性服務業(yè)發(fā)展中履行政府責任的主要做法 ............... 35

5.2 英國倫敦市生活性服務業(yè)發(fā)展中履行政府責任的主要做法 ............... 36

第 7 章 提升城市生活性服務業(yè)發(fā)展中政府責任的若干策略

隨著城市化進程穩(wěn)步推進，城市生活性服務業(yè)將會是一個城市發(fā)展新的突破點，因此各地紛紛把生活服務業(yè)作為城市未來發(fā)展的重要的戰(zhàn)略規(guī)劃。而按照一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進程，初期時往往需要政府的鼓勵和支持。由于生活性服務業(yè)在其擴大消費、促進就業(yè)和保障民生方面的重大作用，亟待需要各級政府在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚、基礎建設、外部環(huán)境、監(jiān)督管理方面積極作為，從而為城市生活性服務業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

7.1 準確定位，做好空間載體規(guī)劃

本文作者看來，政府應該遵循城市生活性服務業(yè)發(fā)展規(guī)律，促進城市生活性服務業(yè)健康發(fā)展。城市生活性服務業(yè)由于其形式多樣化、涉及領域多、行業(yè)間規(guī)模差距較大，涉及到經(jīng)濟、政治、法律等一系列的問題，對于完善其規(guī)劃提出了更高的要求。對于城市生活性服務業(yè)的規(guī)劃來說，這不僅僅是涉及到社會經(jīng)濟的各個方面，同時還需要具備前瞻性、可變性、全局性等特點，政府在發(fā)展城市生活性服務業(yè)時要準確定位、科學設置、完善規(guī)劃，綜合考慮地區(qū)實際情況，用國際化的視野及科學性思維為城市生活性服務業(yè)發(fā)展理清思路、確定目標、明確方向。加快城市生活性服務業(yè)的發(fā)展，應積極推進重點服務業(yè)，要充分完善規(guī)劃，確立短、中和長期目標，加強行業(yè)引導示范效應，同時要充分發(fā)揮政府的宏觀調控以及指導作用，促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟更好地發(fā)展。

筆者認為，對于城市生活性服務業(yè)的發(fā)展，要盡可能減少過去舊的、不符時宜政策的束縛，放棄過去各種條條框框的限制。因此在國家深化行政審批制度改革的過程中，從科學處理政府與市場的關系出發(fā)，盡可能放松行政審批管制，激發(fā)市場活力。在放松行政管制的同時，要制定好合理的市場準入門檻。因此，合理的市場準入門檻對于提高生活性服務業(yè)的服務質量至關重要。

要加強完善城市生活性服務業(yè)的法律及制度，加強政府規(guī)制，為其創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。吳軍認為引進國際相關行業(yè)先進標準，重點制定和修訂適合管理咨詢、科學研發(fā)、現(xiàn)代物流、商貿商業(yè)、旅游餐飲等一批與生產(chǎn)、生活密切相關的服務員行業(yè)標準和規(guī)范。同時，要加強對企業(yè)經(jīng)營過程管理的規(guī)制，從市場準入、行業(yè)經(jīng)營標準方面加強管理。政府要充分發(fā)揮對城市生活性服務業(yè)的引領作用，政府部門間要加強合作管理，建立起適應城市生活性服務業(yè)發(fā)展的管理機制,將政府部門間有機整合在一起，最大力度地發(fā)揮其的協(xié)調和指導作用。政府部門應加強部門間的溝通與交流，打破原有的部門界限，通過團結合作，形成高效、有序、便捷的部門管理體制，使各類規(guī)章制度、審批程序、準入制度等更好地符合市場化的需求，為城市生活性服務業(yè)提供一個良好的環(huán)境。

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結束語

在該論文撰寫結束時期，恰逢國務院頒布了《加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級的指導意見》，這對于本文的寫作來說無疑作了一個很好的詮釋。筆者認為，當前各級政府部門日益重視生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展的同時，在引導和規(guī)范生活性服務業(yè)發(fā)展的推動力度其實并不大，而生活性服務業(yè)普遍存在的服務功能弱化、經(jīng)營秩序混亂、個性化服務供給不足等弊端，更是加大了生活性服務業(yè)向高端發(fā)展的難度。與此同時，人們的餐飲、休閑、娛樂等生活性服務業(yè)的需求數(shù)量正在快速增長，需求質量日趨提升。生活性服務業(yè)供需的不平衡，可以說是制約整個服務業(yè)向高端攀升的主要障礙。這無不說明，隨著工業(yè)經(jīng)濟向服務經(jīng)濟的轉變,城市生活性服務業(yè)已經(jīng)成為一個復雜的、開放式、動態(tài)的系統(tǒng)�，F(xiàn)代服務業(yè)集聚系統(tǒng)是由核心系統(tǒng)、支撐系統(tǒng)以及外環(huán)境系統(tǒng)共同構成的一個有機整體,受政府政策、公共產(chǎn)品及服務的供給、制造業(yè)發(fā)展水平和城市化水平等因素的影響,需要依托成本優(yōu)勢、廣輻射的外部經(jīng)濟優(yōu)勢、創(chuàng)新優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢，才能獲得核心競爭力。城市生活性服務業(yè)發(fā)展過程中,政府部門要整合生活性服務業(yè)各層次系統(tǒng)發(fā)展的特點和內在要求，定位自身角色與職能,充分發(fā)揮規(guī)劃引導、公共服務提供和監(jiān)督管理的職能,規(guī)避缺位、越位和錯位等典型政府失靈行為。

本文從生活性服務業(yè)政府責任的理論基礎出發(fā)，闡述了生活性服務業(yè)政府責任的特殊性，及政府在推動城市生活性服務業(yè)方面提升城市能級、引導消費方向等方面的重大戰(zhàn)略意義。在生活性服務業(yè)的政府責任的內容方面，闡述了政府的抽象責任、具體責任及其在實踐過中責任的表現(xiàn)形式。而國外發(fā)達城市，比如紐約、倫敦、東京市生活性服務業(yè)高度發(fā)達，他們的政策有效引導、規(guī)劃引領等，從而形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)群，其實對于我們有很好的啟示和借鑒意義。同時，本文以上海市松江區(qū)生活性服務業(yè)發(fā)展為例，探討了政府在引領松江區(qū)未來生活性服務業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略構想，并明確了其責任的具體內容等。在論文最后一章提出了城市生活性服務業(yè)中政府應當承擔的共同責任，包括準確定位做好空間載體規(guī)劃、加強政府規(guī)制與行業(yè)監(jiān)管、優(yōu)化生活性服務業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境等。應該說政策措施符合當前我國城市生活性服務業(yè)發(fā)展的共性要求。

參考文獻（略）