1.緒論

1.1選題背景

我國(guó)的政治傳統(tǒng)中習(xí)慣于將"小組"作為一種政治模式,從抗戰(zhàn)時(shí)期的軍事領(lǐng)導(dǎo)小組中就己初露端倪。而最有代表性的是文革時(shí)期的"四大組",它們掌握著實(shí)際權(quán)力,地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)時(shí)的各部委,是一種崎形的政治模式’。文革之后部口職能得到恢復(fù),"小組"的功能也逐漸回歸�，F(xiàn)如今,在面對(duì)中長(zhǎng)期綜合性工作、國(guó)情調(diào)查、思想教育、專項(xiàng)整治、區(qū)域發(fā)展、工程建設(shè)、突發(fā)社會(huì)事件時(shí),我們常常能見(jiàn)到"小組"或"領(lǐng)導(dǎo)小組"作為協(xié)調(diào)機(jī)制而存在,但在政府整體結(jié)構(gòu)中卻很難找出它所對(duì)應(yīng)的位置。這種重事務(wù)性而輕結(jié)構(gòu)性的模式使得"小組"模式在政治結(jié)構(gòu)中盈得尤為特殊。

2013年發(fā)布的最新一次《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中指出"國(guó)務(wù)院部門(mén)在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在不少問(wèn)題。"中共十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)行政體制改革已經(jīng)走到了十字路口,應(yīng)更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。實(shí)際上歷次的行政體制改革都yJl建立更完善的組織機(jī)制為目標(biāo),也就是在符合社會(huì)發(fā)展的情況下滿足低運(yùn)行成本和高運(yùn)行效率的雙重標(biāo)準(zhǔn)。這一原則的指引下,每一次改革都會(huì)對(duì)現(xiàn)有的部門(mén)結(jié)構(gòu)做出調(diào)整,劃分職責(zé)范圍,一方面不斷理順政府和市場(chǎng)關(guān)系,另一方面合并重組一豎功能相近的部門(mén)、推行"大部門(mén)"制度改革。最為突出的是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量的變化,七次改革中有六次減少了部門(mén)數(shù)量,且只有1988年的部門(mén)數(shù)量持平,但在歷次改革中,部門(mén)下降的幅度在持續(xù)減小。與部門(mén)改革同步進(jìn)行的還有議事協(xié)調(diào),機(jī)構(gòu)改革,這里提到的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通常被稱作"小組"。自1988年開(kāi)始的五次調(diào)整中有四次事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)畳數(shù)量和撤銷(xiāo)數(shù)量都超過(guò)二十個(gè),波動(dòng)十分顯著,即便如此議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一直作為一種補(bǔ)充的結(jié)構(gòu)存在。

同樣作為組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制,部門(mén)重組與合并為主要形式的大部制改革廣受熱議,而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則顯得關(guān)注度不夠。從地方政府層面來(lái)看,一個(gè)縣級(jí)政府一般設(shè)置30多個(gè)下屬部門(mén),而存續(xù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通常有幾十個(gè),以本文所分析的縣為例,達(dá)到127個(gè)。是什么促使議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的大量存在,造成如此懸殊的數(shù)量對(duì)比？

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1.2理論意義和實(shí)際意義

1.2.1理論意義

單部門(mén)處理常規(guī)性的部門(mén)事務(wù)與圍繞著事項(xiàng)開(kāi)展的部口間協(xié)調(diào)是政府運(yùn)行的兩種基本形態(tài)。若以組織的視角去看待政府,政府的組織結(jié)構(gòu)變化就是相似任務(wù)模塊化及不同任務(wù)相分離的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程,內(nèi)含的原則是使得組織的總協(xié)調(diào)成本最低1。在長(zhǎng)期的運(yùn)行過(guò)程中,政府內(nèi)部對(duì)于周期性事務(wù)的處理己經(jīng)形成了一套相對(duì)完善的流程,在上位者的執(zhí)政理念和信息流轉(zhuǎn)的中間媒介都不發(fā)生巨大變化的倩況下,既定的流程就積淀下來(lái)。同時(shí)內(nèi)容或者形式相近的流程逐漸歸屬到相同的部口里,這些部門(mén)就成為了一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的模塊。模塊化的特點(diǎn)在于它們的投入和產(chǎn)出都是可預(yù)期的,送里所說(shuō)的可預(yù)期不僅是對(duì)于部門(mén)自身而言更是對(duì)于上一級(jí)的管理者而言。

每一個(gè)部門(mén)對(duì)于需要處理的常規(guī)性事務(wù)只要遵循既有的模式就能順利完成,對(duì)于那些變動(dòng)校小的事務(wù),每個(gè)部門(mén)基本上都會(huì)依據(jù)職責(zé)范圍自行消化吸收。即便是職責(zé)范圍內(nèi)的非常規(guī)事項(xiàng)也可以參照同級(jí)別政府的已有范例,或者吸取上下級(jí)政府在類(lèi)似事項(xiàng)中的處理經(jīng)驗(yàn),依據(jù)自身?xiàng)l件做出相應(yīng)的變化就能基本解決問(wèn)題。在具備成功的處理經(jīng)驗(yàn)之后,部門(mén)會(huì)將它作為案例,并逐漸得出新的一般性處理方法,從而將其模塊化。

但是隨著經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化,政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域呈現(xiàn)出了多元化、分散化和碎片化的特征,例外和不可控因素累積�？梢坏┏隽素�(fù)責(zé)范圍或是不專屬于一個(gè)部門(mén),事務(wù)的處理就很可能會(huì)停滯。另一方面一些長(zhǎng)期性的重要事項(xiàng)通常不是單獨(dú)的部門(mén)能夠承擔(dān)的,即便從可能性角度出發(fā)單一部門(mén)的資源配置并不足以支撐兩部分的工作,更不用說(shuō)對(duì)于部分業(yè)務(wù)的不熟悉導(dǎo)致進(jìn)展困難。不論哪個(gè)方面都要求政府去適應(yīng)它的運(yùn)行對(duì)象,也就是對(duì)公共事務(wù)的回應(yīng),在這個(gè)過(guò)程中更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。

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2.文獻(xiàn)綜述:組織協(xié)作及其機(jī)制演進(jìn)

2.1協(xié)調(diào)問(wèn)題的產(chǎn)生

組織運(yùn)行過(guò)程中協(xié)調(diào)是一種非常常見(jiàn)的問(wèn)題,有效的協(xié)調(diào)可以整合資源促使目標(biāo)達(dá)成。由于視角的不同,許多不同原因促使了組織協(xié)調(diào)問(wèn)題的產(chǎn)生。雖然無(wú)法窮盡協(xié)調(diào)問(wèn)題產(chǎn)生的所有可能性視角,但"分工-協(xié)作"、"工作流程"和"環(huán)境不確定性"這三種視角最為常見(jiàn)。

2.1.1"分工-協(xié)作"視角

"分工-協(xié)作"視角的最早系統(tǒng)闡述和運(yùn)用者是亞當(dāng)斯密。他認(rèn)為組織源于分工,而分工能夠有效提高生產(chǎn)率。具體來(lái)說(shuō)分工突出了部門(mén)的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)進(jìn)而提高生產(chǎn)率,但隨著時(shí)間推移,在學(xué)習(xí)機(jī)制的作用下每一個(gè)部口都會(huì)在它的工作領(lǐng)域變得更好。不斷積累的差異化導(dǎo)致部門(mén)間沖突越發(fā)顯著,此時(shí)必須引入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制去解決沖突問(wèn)題,可見(jiàn)勞動(dòng)分工和專業(yè)化的發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致協(xié)調(diào)產(chǎn)生。馬克斯韋伯繼承了這一學(xué)說(shuō),他在官僚制理論中對(duì)職責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)劃分,使每個(gè)官員都有清楚的職責(zé)范圍,從而盡可能保證權(quán)力運(yùn)行中的非人格化;科學(xué)管理則強(qiáng)調(diào)工作的標(biāo)準(zhǔn)化,保證在分工基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高效工作。"分工-協(xié)作"管理學(xué)理論影響之大,以至于組織理論的集大成者、加拿大管理學(xué)家亨利明茨伯格索性用這一視角來(lái)定義組織,他說(shuō),"我們可將一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單地定義為:將工作拆分成若干不同的任務(wù),再概調(diào)整合起來(lái)以實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的各種方法的總和。"

2.1.2"工作流程”視角

"工作流程"視角的研究主要關(guān)注工序的分解、流程的先后順序、流程間關(guān)系設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。弗雷德里克泰勒提出通過(guò)任務(wù)設(shè)定和時(shí)間研究去實(shí)現(xiàn)工作標(biāo)準(zhǔn)化,并針對(duì)具體工作提出嚴(yán)苛的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn);在全面質(zhì)量管理中,與產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)的任何環(huán)節(jié)都被逐個(gè)分解,質(zhì)量控制被當(dāng)做一種必須使用的整合方式融入組織的每個(gè)環(huán)節(jié)。詹姆斯湯普森在《行動(dòng)中的組織》一書(shū)中提到基于工作流程的三類(lèi)依賴類(lèi)型,集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。集合的相互依賴將組織中的各個(gè)部分看作是有機(jī)聯(lián)系的,任何部分的表現(xiàn)都有可能對(duì)其他部分造成影響;序列的相互依賴則強(qiáng)調(diào)部門(mén)之間投入產(chǎn)出的順序關(guān)系;互惠的相互依賴中每個(gè)部口的產(chǎn)出都能成為其他部門(mén)的投入。因?yàn)榫o密度的依次増加,這三種相互依賴的程度隨順序遞增,協(xié)調(diào)的難度也隨之增加。

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2.2協(xié)調(diào)機(jī)制

為了解決協(xié)調(diào)問(wèn)題,組織開(kāi)始演化出各種機(jī)制,費(fèi)尼曼(Fenema)提出的綜合分析框架1為組織學(xué)研究提供了兩個(gè)主要的方向。其一是組織設(shè)計(jì)協(xié)調(diào),這屬于設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)化的組織機(jī)構(gòu)。沿著這個(gè)方向研究者提出基于技術(shù)的協(xié)調(diào),主要利用溝通媒介、數(shù)據(jù)庫(kù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。其二是人際關(guān)系協(xié)調(diào),這屬于設(shè)計(jì)非結(jié)構(gòu)化的組織機(jī)構(gòu),從這個(gè)思路出發(fā)研究者提出基于行為的協(xié)調(diào)。

2.2.1組織設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)

紹織設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)所依賴的是正式的結(jié)構(gòu)化機(jī)制,里面包含的就是那些能夠達(dá)成組織內(nèi)部不同部n整合的管理工具。最為普遍的程序化協(xié)調(diào)機(jī)制是部門(mén)化、集權(quán)和分權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)劃、產(chǎn)出和行為控制。上面羅列出的這些工具適應(yīng)了協(xié)調(diào)方式從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的變化。當(dāng)組織面臨的目標(biāo)和任務(wù)都相對(duì)簡(jiǎn)單時(shí),需要花費(fèi)在協(xié)調(diào)這項(xiàng)任務(wù)的時(shí)間和精力總體來(lái)說(shuō)較小,分工和確定權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)能夠解決問(wèn)題。但工作復(fù)雜程度的增加迫使組織在現(xiàn)有資源的約束下對(duì)于個(gè)體最優(yōu)化操作、先后順序、巧費(fèi)時(shí)間等內(nèi)容做出規(guī)定,這些方法都直接導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本的增加。隨著計(jì)算機(jī)和新媒體技術(shù)的發(fā)展,從組織結(jié)構(gòu)出發(fā)的組織設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)方式發(fā)生了巨大的變化。這些新的技術(shù)幫助組織在很大程度上解決了因組織擴(kuò)大、集權(quán)化等原因?qū)е碌男畔⒘鲃?dòng)滯后,同時(shí)也減少了信息流通環(huán)節(jié)消耗的費(fèi)用。

2.2.2人際關(guān)系協(xié)調(diào)

人際關(guān)系視角中將人看作是完整的"社會(huì)人",強(qiáng)調(diào)組織是具體社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)方面,組織內(nèi)的個(gè)體不能割裂其他方面的化會(huì)屬性。組織在人員任用之前會(huì)以協(xié)議的方式確立個(gè)體的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以確保個(gè)體行為符合組織目標(biāo),組織對(duì)這樣的個(gè)體行為有著標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)期。但個(gè)體內(nèi)含的社會(huì)屬性卻會(huì)導(dǎo)致個(gè)體行為的差異化,人際關(guān)系協(xié)調(diào)就是為了處理個(gè)體行為的差異化。與結(jié)構(gòu)化機(jī)制所不同的是,人際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制更為精準(zhǔn),它并不打破原有的正式協(xié)調(diào)機(jī)制,而是在正式機(jī)制的基礎(chǔ)上建立柔性化的非結(jié)構(gòu)化機(jī)制,包括相互調(diào)整、反饋、橫向的或跨部門(mén)關(guān)系、非正式溝通、群體會(huì)議、社會(huì)化。在處理諸如大型的跨區(qū)域合作和相互關(guān)聯(lián)的任務(wù)時(shí),出現(xiàn)了大量的非結(jié)構(gòu)化機(jī)制,它們幫助組織克服有限的資源,提高組織的適應(yīng)性。同時(shí),這種方式也可能因多頭管理導(dǎo)致目標(biāo)不明確和管理的混亂。

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3.數(shù)據(jù)來(lái)源和研究方法...............18

3.1數(shù)據(jù)來(lái)源和處理...............18

3.2研究方法..............18

4研究發(fā)現(xiàn)..............23

4.1D縣政府在治理過(guò)程中的部門(mén)-事項(xiàng)關(guān)系..............23

4.2部門(mén)與事項(xiàng)協(xié)調(diào)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)................24

5化較和驗(yàn)證..............30

5.1H縣部門(mén)與事項(xiàng)協(xié)調(diào)關(guān)系..............30

5.2H縣部門(mén)間協(xié)調(diào)關(guān)系...............31

5.比較和驗(yàn)證

為了證實(shí)文章所得結(jié)果的一般性,我們選取貴州省的H縣用于比較分析。D縣位于浙江,全縣工業(yè)為支柱,是一個(gè)年生產(chǎn)總值超過(guò)300億元的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。H縣位于貴州省,全縣農(nóng)業(yè)為主,年生產(chǎn)總值19.7億元,是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。中央政府的轉(zhuǎn)移支付在H縣的財(cái)政收入中占據(jù)了很大的比例。在之前的分析中我們可看出,D縣以區(qū)域發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定為核也工作,而H縣的核也工作為農(nóng)業(yè)發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生�？梢�(jiàn)D縣和H縣同樣作為縣級(jí)主體有著巨大的差異。

5.1H縣部門(mén)與事項(xiàng)協(xié)調(diào)關(guān)系

部門(mén)與事項(xiàng)的二模關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖(圖5-1),包含全部H縣閥值為3的部門(mén)-事項(xiàng)組合,以便突出主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系。由于與部門(mén)聯(lián)系的頻次較低,圖中并未顯示出精神文明建設(shè)、民族事務(wù)、黨委建設(shè)3種任務(wù)。該網(wǎng)絡(luò)的整體網(wǎng)密度為0.03,節(jié)點(diǎn)的平均度為9.66,圖形中心部分聚集且聯(lián)系緊密,同時(shí)周邊分散。模塊化系數(shù)為0.38,圖形沒(méi)有明顯的分化趨勢(shì)。

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6結(jié)論

6.1兩種協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)部門(mén)間協(xié)調(diào)矛盾的適應(yīng)性

我國(guó)政府在已經(jīng)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中充分展示了通過(guò)部n重組與合并,減少可能存在的部門(mén)間協(xié)調(diào)問(wèn)題,進(jìn)而減少因摩擦導(dǎo)致的效率受損。這種方式是試圖將部門(mén)之間的協(xié)調(diào)事項(xiàng)內(nèi)部化。依照這種思路出發(fā)推到極致,假設(shè)將黨政部門(mén)視作一個(gè)整體,不進(jìn)行模塊化分割,所有機(jī)構(gòu)都成為一個(gè)部門(mén),部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題就不復(fù)存在了,但部門(mén)內(nèi)部又面臨極大的協(xié)調(diào)成本。所以事實(shí)是:只要分工得到保留,同一類(lèi)型的人員和部門(mén)之間的互動(dòng)總是會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于不同類(lèi)型人員和部門(mén)之間的互動(dòng),那么事實(shí)上的部門(mén)模塊化就不可能消除。由此可見(jiàn),將部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題看作是可以內(nèi)部消化的大部制模式并沒(méi)有很好地認(rèn)識(shí)和解決"分工-協(xié)調(diào)"這一對(duì)矛盾。再者,黨政部口間協(xié)調(diào)并不是一味強(qiáng)調(diào)外部協(xié)調(diào)亦或內(nèi)部協(xié)調(diào),不論哪種協(xié)調(diào)方式都有自己的成本,部門(mén)間協(xié)調(diào)的目標(biāo)應(yīng)該是內(nèi)外部協(xié)調(diào)成本么和最小化,大部制改革所重視的外部協(xié)調(diào)內(nèi)部)是沒(méi)有理順"內(nèi)部協(xié)調(diào)-外部協(xié)調(diào)"這對(duì)矛盾。最后,大部制的部門(mén)合并一旦實(shí)施不會(huì)隨意更改,這種剛性結(jié)構(gòu)很難貼合目前黨政部門(mén)處理主要事項(xiàng)時(shí)采用的以事為核心的原則,也就是存在"剛性制度-柔性任務(wù)"之間的矛盾。

反觀議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),非正式組織的結(jié)構(gòu)設(shè)定賦予了它亞組織的定位,這種形式不會(huì)對(duì)黨政部門(mén)"直線-職能"制的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)造成根本性沖擊,給各部門(mén)的職能特點(diǎn)予以保留并在事項(xiàng)處理中不同職責(zé)定位出現(xiàn),在不改變i有分工的前提下增加了橫向協(xié)調(diào)。也正是這種組織定位,使議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一種"柔性制度"滲透部門(mén)間的縫隙,在部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)難度不變的同時(shí),大幅降低了外部協(xié)調(diào)的壓力。但這種結(jié)構(gòu)也不是十分完備的,幾乎每一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都需要上級(jí)官員的參與,同級(jí)別部門(mén)直接協(xié)調(diào)的缺失體現(xiàn)出了我國(guó)政府缺乏理性的官階制。

參考文獻(xiàn)（略）