一、引言

（一）研究背景

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，不僅國與國的合作和聯(lián)系得到快速發(fā)展，作為區(qū)域治理主體的地方政府也通過各種方式加入國際競爭、地區(qū)競爭，以一種新的姿態(tài)從中獲取利益、實現(xiàn)共贏和共同發(fā)展。作為這樣一種區(qū)域協(xié)同治理主體，具有地域聯(lián)系、共同的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)的地方政府結(jié)成區(qū)域聯(lián)盟不僅是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家治理體系建立和發(fā)展的要求，也是順應(yīng)時代潮流的必然趨勢。

改革開放以前，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和統(tǒng)支統(tǒng)收的財政體系，因此地方政府只能被動地按照中央政府的命令和指標(biāo)執(zhí)行政策。沒有地區(qū)的利益，沒有地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和行政自主權(quán)，就談不上地方政府為發(fā)展地區(qū)利益而加強(qiáng)地方政府之間的聯(lián)動，利益格局實際上就是國家利益的單一化。但 90 年代后，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，地方政府所掌握的的權(quán)力和資源比以往大有增加。如果將地方政府看做是一個經(jīng)濟(jì)人，那么它會為了維護(hù)、實現(xiàn)和發(fā)展本轄區(qū)利益，與其它經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行各種角力的活動。在此過程中，地方政府基于共同的利益訴求尋求區(qū)域合作，加上中央政府出臺的一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府區(qū)域合作的形式和方式多樣化，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展：在東部地區(qū)形成滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會、泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展高層論壇等協(xié)調(diào)機(jī)制；在中部地區(qū)形成武漢城市群、長株潭城市圈等一些城市合作的形式；針對西部地區(qū)也有各種形式的對口支援。但是在區(qū)域政府合作過程中也存在一些缺陷。此外地方政府之間的競爭也呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，良性競爭存在的同時出現(xiàn)大量惡性競爭和無序競爭：對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期化目標(biāo)的熱衷和過度競爭導(dǎo)致地方的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)類型嚴(yán)重趨同，失去了區(qū)域合作的空間；處于維護(hù)地方利益，，設(shè)置行政壁壘，限制市場要素在區(qū)域內(nèi)流通，造成了地方市場割據(jù)的局面，形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，失去了地方政府間的良性競爭；對原材料和其它材料的瘋狂掠奪，成為掠奪型政府，隨之產(chǎn)生公用地悲劇的現(xiàn)象。區(qū)域政府的合作和競爭陷入集體行動的困境，加上區(qū)域治理的碎片化，不僅造成資源的過度消耗和浪費(fèi)，也損害了地方利益、區(qū)域利益和國家全局利益。

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（二）研究意義

研究地方政府間橫向關(guān)系的理論意義。近些年，府際關(guān)系的研究再次成為政治學(xué)、行政學(xué)研究的熱點(diǎn)。雖然我國在這方面的研究成果比較多，但是大多是集中在對中央與地方這種縱向府際關(guān)系的研究。對于府際關(guān)系中橫向關(guān)系的研究相對來說較少，在已有的研究中大部分是對西方理論的介紹和案例的描述性分析，缺乏適應(yīng)和針對我國當(dāng)下地方政府間橫向關(guān)系健康發(fā)展的一般性理論。本文通過利用相關(guān)基礎(chǔ)性理論梳理區(qū)域治理中地方政府間橫向關(guān)系，并分析其困境背后的根源，希望能對地方政府間橫向關(guān)系的框架性內(nèi)容進(jìn)一步完善，提供研究地方政府間橫向關(guān)系的整體性視角，有利于豐富研究相對薄弱的地方政府間橫向關(guān)系研究。

研究地方政府間橫向關(guān)系的現(xiàn)實意義，即適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和跨域治理公共問題的現(xiàn)實需要。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需要區(qū)域行政的高度聯(lián)系，就必然需要對區(qū)域府際關(guān)系中橫向關(guān)系的理解和重構(gòu)，通過加強(qiáng)區(qū)域政府之間的合作和競爭，促進(jìn)區(qū)域利益發(fā)展，形成區(qū)域核心競爭力。從改革初期“點(diǎn)的推動”是以經(jīng)濟(jì)特區(qū)為形式到市場體制發(fā)展時期“線的推動”是以沿海城市為主線，而到當(dāng)前“面的推動”的發(fā)展形式就體現(xiàn)在長三角、珠三角以及其他經(jīng)濟(jì)區(qū)的聯(lián)合。從這個路線可以看出橫向府際關(guān)系的發(fā)展越來越重要，尤其是區(qū)域內(nèi)橫向府際關(guān)系的發(fā)展，這對于強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)系、整合區(qū)域資源具有現(xiàn)實意義。加之環(huán)境跨域治理、基礎(chǔ)設(shè)施修建等公共事務(wù)的聚集增加，對區(qū)域政府之間的合作就提出了更高的要求。雖說我國當(dāng)前地方政府間的橫向合作蓬勃發(fā)展，不僅在合作層次，而且在合作的范圍、內(nèi)容和形式上，都呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢，但是合作的表面化、合作事項的落實不到位、競爭失效持續(xù)存在等問題依然困擾著區(qū)域內(nèi)地方政府，阻礙著區(qū)域內(nèi)橫向府際關(guān)系的深化發(fā)展，使其無法形成長效的區(qū)域治理體制，也不利于國家社會治理體制的建立。研究地方政府間橫向關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理有利于解決區(qū)域治理中地方政府合力處理區(qū)域公共問題，促進(jìn)區(qū)域良性發(fā)展。

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二、概念界定及理論基礎(chǔ)

（一）概念界定

1．區(qū)域治理

對區(qū)域這個概念的定義是界定區(qū)域治理的前提。許多學(xué)科對其的定義有著不同的看法：政治學(xué)從權(quán)力角度把它看做國家進(jìn)行行政管理的管理單位，地理學(xué)把它看做地理單位，經(jīng)濟(jì)學(xué)把它看做經(jīng)濟(jì)上相對系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)單位。但是不管怎么樣，他們的各種理解都具有美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃德加·胡佛所認(rèn)為的一個基本性質(zhì)，即區(qū)域是基于描述、分析、管理、計劃或指定政策等目的而作為應(yīng)用型整體加以考慮的一片地區(qū)。正是區(qū)域內(nèi)在所要求的整體性使得區(qū)域各個要素、部分等相互聯(lián)系起來，但這種聯(lián)系不是雜章無序地拼湊在一起，而是相互的規(guī)律性促使的。

對治理的理解。這個詞 Governance 是來源于古希臘語和拉丁語，具有支配、統(tǒng)治等含義，主要是運(yùn)用在國家行政管理的過程中。它具有以下幾個特征：一是主體的多元，既包括政府行政機(jī)關(guān)，也包括社會機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)，也可是這幾者的相互合作運(yùn)作；二是治理的方式趨于民主，認(rèn)為被管理對象也是組織運(yùn)行的主要角色扮演者，強(qiáng)調(diào)相互合作，提出建設(shè)性意見，在這個系統(tǒng)內(nèi)形成一個高效地表達(dá)利益偏好的參與性機(jī)制；三是分工的明確性，集中體現(xiàn)了政府有所為有所不為的特點(diǎn)，把政府不該承擔(dān)的工作內(nèi)容轉(zhuǎn)移給社會機(jī)構(gòu)或者私人機(jī)構(gòu)，而且后者更能實現(xiàn)工作的內(nèi)容，提供更好的服務(wù)和產(chǎn)品。

基于對區(qū)域和治理的理解，本文認(rèn)為區(qū)域治理是在有一定相關(guān)性的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等各種要素而形成的一定的區(qū)域范圍內(nèi)，政府行政機(jī)關(guān)和社會經(jīng)濟(jì)性質(zhì)組織和非經(jīng)濟(jì)性組織通過協(xié)商、談判、合作和競爭等方式相互調(diào)適和治理本區(qū)域內(nèi)社會公共問題，最終實現(xiàn)區(qū)域利益的最大化的過程。因此區(qū)域治理具有以下幾個鮮明的特征：一是區(qū)域治理的主體是區(qū)域利益相關(guān)者，無論是從理論來看還是實踐來看，區(qū)域政策的推行不僅僅靠政府機(jī)構(gòu)的單方面努力，而且需要社會各界的支持和呼應(yīng)，而且在區(qū)域政策的制定過程中少不了征求利益相關(guān)者的意見，所以在整個區(qū)域政策過程中都存在著多個主體相互作用的情況；二是區(qū)域治理的對象是區(qū)域內(nèi)的公共問題，區(qū)域政策進(jìn)入議程的關(guān)鍵原因在于具有復(fù)雜性、多變性和擴(kuò)散性等特征的公共問題出現(xiàn)，而這個公共問題不只在一個地方政府轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)，而呈現(xiàn)出跨轄區(qū)的特點(diǎn)，誰也無法回避或只想搭便車；三是區(qū)域治理的載體是區(qū)域體制機(jī)制，包括正式制度和非正式制度，如決策、監(jiān)督、執(zhí)行、反饋等機(jī)制構(gòu)成的體系，對區(qū)域內(nèi)各個機(jī)關(guān)和組織進(jìn)行權(quán)力劃分和角色定位，明確相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，當(dāng)然還包括相關(guān)利益者的相互博弈、調(diào)適的機(jī)制，這都是區(qū)域公共事務(wù)管理的一系列制度。

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（二）理論基礎(chǔ)

1．區(qū)域公共管理理論

區(qū)域公共管理理論首先是在西方國家發(fā)展起來的，是現(xiàn)代行政管理學(xué)和區(qū)域科學(xué)在新條件和新情況下相互融合的一個區(qū)域行政理論的延伸理論。其概念內(nèi)涵是區(qū)域內(nèi)的行為主體為實現(xiàn)共同利益，運(yùn)用合作等方式來解決社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的公共問題，建立制度化、多層次、有效運(yùn)行的區(qū)域合作模式。它的研究視角比較多元化，如對區(qū)域有效協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域政府政策制定、區(qū)域內(nèi)地方政府間的競爭、流域治理等。其主要目的是應(yīng)對區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的公共問題，聯(lián)合區(qū)域內(nèi)地方政府為社會和大眾提供必要和短缺的公共服務(wù)，實現(xiàn)共同愿景。

我國國內(nèi)對其研究的代表人物是陳瑞蓮教授。她從行政學(xué)的角度對我國區(qū)域公共管理出現(xiàn)的問題進(jìn)行了探索，分別從政府治理的社會背景、公共事務(wù)治理主體、公共權(quán)力的運(yùn)行向度、區(qū)域管理的價值導(dǎo)向和治理機(jī)制等方面進(jìn)行了深入的說明。她的研究涵蓋了區(qū)域公共管理的大部分問題，并能區(qū)別傳統(tǒng)的地方政府管理和區(qū)域公共管理之間的細(xì)枝差別，強(qiáng)調(diào)要突破行政區(qū)劃的約束和彌補(bǔ)區(qū)域公共管理的缺失，以此來解決區(qū)域的規(guī)模性公共問題，包括外部性問題和區(qū)域性問題。

2．多中心自主治理理論

多中心自主治理理論是奧斯特羅姆夫婦對高山草原治理、遠(yuǎn)洋捕魚作業(yè)治理等實踐進(jìn)行分析后總結(jié)出來的理論。針對池塘資源的占用問題，因為池塘資源規(guī)模比較小，由相關(guān)資源占用者通過頻繁的溝通在產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)上對該問題進(jìn)行公共事物治理的制度設(shè)計，由此產(chǎn)生的結(jié)果是比單獨(dú)行動所產(chǎn)生的效益還有大，可以說是彌補(bǔ)了區(qū)域治理的缺陷。該理論認(rèn)為公共事務(wù)治理有多個權(quán)力中心和組織來提供公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)自治是基礎(chǔ)但不是公共治理的全部，認(rèn)為在互動過程中能動地建立治理的規(guī)則，反對政府行政權(quán)力的壟斷和無序擴(kuò)張。該理論具有高效率的原因在于它解決了制度設(shè)計過程中三個比較有難度的問題，即可信承諾、制度供給、相互監(jiān)督,其中可信承諾是前提，制度供給是基礎(chǔ)，相互監(jiān)督是保證，三者相互制約和補(bǔ)充，順利實現(xiàn)自主治理的目的。多中心的治理體制認(rèn)為公用物品的提供者可以是公共部門，也可以是社會組織和私人部門，并主張引進(jìn)多元化的競爭機(jī)制，從而打破原有只有一個權(quán)力中心的格局，形成了多個權(quán)力中心來承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的責(zé)任和義務(wù)。

多中心自主治理理論的核心在于自主治理和自主組織。該理論具有三個明顯的作用：多種選擇，多中心治理結(jié)構(gòu)為公民提供機(jī)會組建許多個治理當(dāng)局，即能避免公共物品的短缺，多中心治理能夠維持所有相關(guān)者的偏好，在治理內(nèi)部中減少搭便車的現(xiàn)象；實現(xiàn)公共決策的民主化，在該體制中決策的出臺不是自上而下，而是以集體和憲政層次的決策為前提，收集公民和其他組織的建議和意見，并實質(zhì)性地在決策中體現(xiàn)。因此多中心自主治理理論可以說是除政府行政權(quán)威和市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性調(diào)配資源外另一條治理區(qū)域公共事務(wù)的道路。

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三、 地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)狀...............13

（一） 法律規(guī)定的缺失 ...........13

（二） 地方政府間橫向關(guān)系的現(xiàn)實運(yùn)作 .............15

四、 地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的困境.................18

（一） 行政區(qū)的剛性約束 ..................18

（二） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同 ................18

（三） 惡性競爭現(xiàn)象加劇 ..............19

五、 地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展陷入困境的根源......21

（一） 抽象性角度 ...........21

1． 地方政府間橫向利益性關(guān)系的分析...............21

2． 地方政府間橫向合作性關(guān)系的分析...............23

3． 地方政府間橫向競爭性關(guān)系的分析..........24

六、地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)的路徑選擇

（一）觀念轉(zhuǎn)變：形成正確的競合觀

競爭是合作的前提，沒有良性的競爭，就不會出現(xiàn)合作的狀態(tài)；而合作是競爭的歸宿，沒有最終的合作，競爭只是無謂之爭。競爭和合作是一對利益矛盾體，當(dāng)合作和競爭達(dá)到平衡狀態(tài)就會互惠互利，否則就兩敗俱傷。所以競合的觀念在區(qū)域共同治理中更顯得指導(dǎo)思想的作用。奧斯特羅姆夫婦在其提出的多中心理論中認(rèn)為，人們經(jīng)常不斷地溝通，有了共同的行為準(zhǔn)則和互惠的處事模式，他們就擁有了為解決公共池塘資源使用中的困境而建立制度安排的社會資本。隨著社會的整合度越來越高，區(qū)域內(nèi)的各個要素、人文交流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系也越來越緊密，出現(xiàn)的許多公共問題也促使區(qū)域內(nèi)各個地方政府和社會組織認(rèn)識到加強(qiáng)合作和良性競爭的重要性，只有這樣才能實現(xiàn)各自利益的最大化和區(qū)域整體利益的發(fā)展。

而市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來，獲得大量發(fā)展經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的地方政府，為了獲取更多的政策資源或是社會資源，同區(qū)域內(nèi)的其他地方政府展開了激烈的競爭，出現(xiàn)了許多惡性競爭亦或是無序競爭的負(fù)效應(yīng)，對區(qū)域整體性的發(fā)展人為地設(shè)置了大量的障礙。如果區(qū)域內(nèi)的地方政府繼續(xù)本著自己利益為主的思想，忽視經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大勢，只看到本轄區(qū)的獨(dú)立利益，繼而進(jìn)行不良競爭和對區(qū)域合作的漠視，這只會對本地區(qū)利益發(fā)展不利。因為只有加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)主體之間的合作，才能促進(jìn)市場要素、社會要素等要素的流通，也才能解決和應(yīng)對傳統(tǒng)發(fā)展方式帶來的環(huán)境問題或是新時代產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)犯罪、水資源短缺等區(qū)域公共問題。在區(qū)域主體轉(zhuǎn)變不合理的競合觀念的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域內(nèi)各個主體相互平等信任的伙伴合作關(guān)系，集合力量突破由傳統(tǒng)行政區(qū)劃所帶來的不利于區(qū)域整體發(fā)展的行政體制限制，實現(xiàn)區(qū)域資源共享，才能最終獲得“囚徒困境”博弈的雙贏。

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七、結(jié)論

將地方政府間的橫向關(guān)系和區(qū)域治理的大背景聯(lián)系起來分析，有利于發(fā)揮在區(qū)域治理中地方政府間合作和競爭的應(yīng)有作用。中國的區(qū)域治理體系是一個相對獨(dú)立的系統(tǒng)，而對區(qū)域治理產(chǎn)生影響力的地方政府間橫向關(guān)系則可以看做是一個關(guān)鍵的生態(tài)系統(tǒng)，通過分析地方政府間的利益關(guān)系、合作關(guān)系和競爭關(guān)系，能夠更好地把握區(qū)域治理中地方政府間橫向關(guān)系以及其他利益主體的關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理，為區(qū)域治理體系的建立提供理論性幫助。針對在現(xiàn)有的制度弊端下區(qū)域內(nèi)地方政府傾向于實現(xiàn)自己本轄區(qū)利益最大化的現(xiàn)實情況，本文通過引進(jìn)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，在分析區(qū)域內(nèi)地方政府利益根源的基礎(chǔ)上，利用博弈論的相關(guān)理論知識闡述了區(qū)域內(nèi)地方政府間橫向關(guān)系中的兩個基本點(diǎn)，即地方政府間的橫向合作性關(guān)系和橫向競爭性關(guān)系，指出在博弈過程中各個利益主體的決策行為和現(xiàn)實考量，同時表明通過長期性持久性的重復(fù)性博弈，最終是能達(dá)到積極合作和良性競爭的狀態(tài)。但是因為現(xiàn)實性的原因使得區(qū)域內(nèi)地方政府間橫向關(guān)系陷入“囚徒困境”、“公用地悲劇”、“集體行動的困境”等境地，因此在博弈論的理論基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)只有改變不合理的競合觀，發(fā)展多中心治理的區(qū)域協(xié)調(diào)平臺，發(fā)揮多方的力量，才能提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和物品，才能促進(jìn)區(qū)域一體化和整體性發(fā)展。

參考文獻(xiàn)（略）