第一章緒論

1.1研究背景及意義

1.1.1選題背景

十一屆三中全會(huì)開始推行對內(nèi)改革對外開放的政策,我國社會(huì)就此進(jìn)入高速發(fā)展期,經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,我國人均GDP(人均國內(nèi)生產(chǎn)總值)到2003年己經(jīng)突破1000美元。1000美元在國際發(fā)展慣例中,是社會(huì)安全的警戒線。經(jīng)驗(yàn)表明,一個(gè)國家的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值一旦突破1000美元的關(guān)頭,該國就進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。這是由于社會(huì)現(xiàn)代化的高速發(fā)展使得影響社會(huì)穩(wěn)定的因素急劇增長,如利益分配不均、經(jīng)濟(jì)秩序不穩(wěn)、結(jié)構(gòu)失調(diào)和社會(huì)失序等。關(guān)于現(xiàn)代化與社會(huì)穩(wěn)定性的辯證關(guān)系,早在20世紀(jì)60年代,美國政治學(xué)家塞謬爾亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》中,就點(diǎn)破了其中的玄機(jī),他指出“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定,而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂’’,也就是說在社會(huì)走向完全現(xiàn)代化的穩(wěn)定格局的過程中,現(xiàn)代化的發(fā)展必然引發(fā)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、人文各方面的動(dòng)蕩。我國的現(xiàn)代化進(jìn)程從建國開始,社會(huì)變化程度隨現(xiàn)代化加深,當(dāng)前,正是社會(huì)轉(zhuǎn)型最為關(guān)鍵的時(shí)期。我國社會(huì)轉(zhuǎn)型交叉進(jìn)行,是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的并軌,即在推進(jìn)城市現(xiàn)代化的同時(shí),還要將社會(huì)經(jīng)濟(jì)從單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鼋?jīng)濟(jì)為主體的多種經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)。由此,誠如習(xí)近平總書記所說,“當(dāng)前,我國面臨著對外維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益,對內(nèi)維護(hù)政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的雙重壓力,各種可以預(yù)見的和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多。”

經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐證明,我國社會(huì)正在面臨多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),處于公共危機(jī)的高發(fā)期。這些年,我國政府竭力進(jìn)行危機(jī)管理,并且在應(yīng)急管理方面己經(jīng)取得了不可忽視的成績,體制,機(jī)制,法制和應(yīng)急預(yù)案形成的“一案三制”的應(yīng)急管理體系已經(jīng)建立并持續(xù)完善。然而,越來越復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)社會(huì)危險(xiǎn)對政府的危機(jī)管理能力要求越來越高,“一案三制”的應(yīng)急管理模式在面對各種無法預(yù)見的危機(jī)時(shí)效用甚微,危機(jī)管理任重而道遠(yuǎn)。社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)中,由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)之間相互作用的錯(cuò)綜復(fù)雜,突發(fā)事件的誘發(fā)無法避免。人們要追求社會(huì)穩(wěn)定,就必須將公共危機(jī)的發(fā)生發(fā)展以及結(jié)果連同管理都放在完整的關(guān)系鏈中,從風(fēng)險(xiǎn)因素的排查到突發(fā)事件的緊急救援再到公共危機(jī)的全面治理,才能切實(shí)解決公共危機(jī)。這就呼吁當(dāng)前的危機(jī)管理模式從源頭,過程和后續(xù)治理的全過程中升級(jí)優(yōu)化。

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1.2研究方法

筆者在現(xiàn)有的研究條件基礎(chǔ)上,進(jìn)一步結(jié)合研究問題的特點(diǎn),主要采用了文獻(xiàn)研究法和理論分析法的基本研究方法。從圖書館、互聯(lián)網(wǎng)和政府機(jī)構(gòu)等來源搜集了豐富客觀的理論知識(shí)、案例資料和政策法規(guī),對資料進(jìn)行簡單的經(jīng)驗(yàn)分析與理論驗(yàn)證,使研究更加的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí),應(yīng)用理論分析法對危機(jī)管理的流程優(yōu)化進(jìn)行了說明和闡述。

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第二章危機(jī)管理的根源思考

2.1危機(jī)管理的概述和界定

2003年震驚世界的“非典”事件后,我國公共危機(jī)進(jìn)入廣泛研究的現(xiàn)實(shí)階段。以“公共危機(jī)管理“作為關(guān)鍵詞,在互聯(lián)網(wǎng),圖書館和中國知識(shí)資源總庫中進(jìn)行檢索,搜查得到的專著、期刊和論文數(shù)量龐大且呈動(dòng)態(tài)跟新狀態(tài)。作者發(fā)現(xiàn),危機(jī)管理的研究雖多,但更為主流的研究則是對危機(jī)管理過程中的應(yīng)急管理研究。引述溫志強(qiáng)和滑冬玲在人民論壇發(fā)表的文章中的分析,國內(nèi)學(xué)者在研究公共危機(jī)管理的過程中形成了兩種主流思想,一種是側(cè)重事中的緊急救援,強(qiáng)調(diào)應(yīng)急性,持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,公共危機(jī)管理的主要任務(wù)是行政管理主體在突發(fā)事件的進(jìn)程中對事件的干預(yù)和應(yīng)急處置,強(qiáng)調(diào)事件的突發(fā)性和管理的應(yīng)急性,具有代表性的學(xué)者和著作如國家行政學(xué)院教授、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所主任丁竹元所著的《建立和完善應(yīng)急管理機(jī)制》等;持另一種思想的學(xué)者們則站在系統(tǒng)論的角度,認(rèn)為公共危機(jī)管理是全過程的,公共危機(jī)管理對公共危機(jī)事件的管理在其事前、事中、事后舉足輕重,危機(jī)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急處置與管理需求更緊迫,效果更顯著而己,具有代表性的如中國人民大學(xué)教授張成福的《公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》》

公共危機(jī)管理,傳統(tǒng)觀點(diǎn)也稱政府危機(jī)管理,是政府主導(dǎo)的危機(jī)管理活動(dòng)。公共危機(jī)管理行為是一種貫穿于危機(jī)事件全過程的動(dòng)態(tài)行為,包括對危機(jī)事件的預(yù)測與監(jiān)督,控制與處理,也包括危機(jī)處理過程中人力物力的協(xié)調(diào)配置。危機(jī)管理的目的是通過有效的預(yù)防,控制和處理,消除或者減輕危機(jī)后果。

公共危機(jī)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程,根據(jù)危機(jī)自身的生命周期,進(jìn)行危機(jī)發(fā)生前的預(yù)警,危機(jī)狀態(tài)中的處置以及危機(jī)解決后的修善。公共危機(jī)管理的任務(wù)有以下四個(gè):第一,事先預(yù)防。危機(jī)的爆發(fā)必然是某些風(fēng)險(xiǎn)因素的作用,如果能在風(fēng)險(xiǎn)管理的階段就將可以消除的風(fēng)險(xiǎn)消除,不可消除的風(fēng)險(xiǎn)則對其追蹤防控,就可以避免或者降低危機(jī)后果;第二,事中處置,控制事態(tài)。一旦發(fā)生災(zāi)害事件,政府、企業(yè)和社會(huì)應(yīng)該立即采取行動(dòng),處理事故,降低損失,控制事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大;第三,協(xié)調(diào)關(guān)系。公共危機(jī)管理涉及的人財(cái)物資源眾多,在危機(jī)管理過程中,必須有效協(xié)調(diào)各危機(jī)管理主體的責(zé)任和利益,以求達(dá)到體效能最大化;第四,事后恢復(fù)。在危機(jī)結(jié)束后,公共危機(jī)管理部門應(yīng)該進(jìn)行反思總結(jié),查找工作中的紕漏和不足,引以為戒。

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2.2風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與危機(jī)管理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

2.2.1風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害與危機(jī)的邏輯聯(lián)系

要分析風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與危機(jī)管理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯,首先必須理清風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害與危機(jī)的區(qū)別與聯(lián)系。風(fēng)險(xiǎn)的研究者主要來源于社會(huì)科學(xué)界,認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一種不確定的社會(huì)性的存在。他們認(rèn)為人類的未來取決于人類活動(dòng)的選擇。災(zāi)害的研究者主要來自于自然科學(xué)與工程技術(shù)界。他們自信,可以通過工程技術(shù)來預(yù)防和控制災(zāi)害。危機(jī)的研宄者則來源于管理學(xué)界。管理學(xué)界堅(jiān)信,通過加強(qiáng)組織管理和制度建設(shè),人們可以預(yù)防、識(shí)別、隔離、處理和控制危機(jī)。在我國的行政實(shí)踐和慣例中,“突發(fā)事件”是常用詞,政府針對突發(fā)事件的公共管理被稱為“應(yīng)急管理”。在這里,政府突出的是事件發(fā)生的突然性和管理活動(dòng)的緊急性,即非常態(tài)性。而國際慣例中的相應(yīng)概念則是“災(zāi)害”和"災(zāi)害管理”。在中國的傳統(tǒng)文化和人們的觀念意識(shí)里,“災(zāi)害”僅指自然災(zāi)害,而在本論文中,“災(zāi)害”等同于“突發(fā)事件”,即包括自然災(zāi)害和各類社會(huì)公共突發(fā)事件。

“災(zāi)害”作為政府應(yīng)急管理的直接對象,通常是指顯性的,己經(jīng)發(fā)生的對人類的生活和生存造成某種損害的事實(shí)。而這種損害一旦進(jìn)一步惡化,引發(fā)某種政治或者社會(huì)后果,則稱為“危機(jī)”�？梢钥闯�,危機(jī)是災(zāi)害的升級(jí)演化。風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)化成危機(jī),而危機(jī)則是風(fēng)險(xiǎn)的事件性后果,但是,風(fēng)險(xiǎn)作為原因,危機(jī)作為結(jié)果的聯(lián)系并非順序而行,危機(jī)也可能作為風(fēng)險(xiǎn)因素引發(fā)新的危機(jī)。那么,我們可以得出,風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害和危機(jī)之間存在著系統(tǒng)的邏輯鏈關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)直接導(dǎo)致災(zāi)害爆發(fā),災(zāi)害的演化升級(jí)進(jìn)一步形成危機(jī)。由此,我們只有從強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理出發(fā),從源頭上防治和減少危機(jī),對原有的危機(jī)管理進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新,才能更好的治理危機(jī),將危機(jī)管理的成本和危機(jī)后果帶來的損失都降到最低。

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第三章風(fēng)險(xiǎn)管理在危機(jī)管理中的作用研究............17

3.1風(fēng)險(xiǎn)管理界定............17

3.1.1風(fēng)險(xiǎn)管理概述.............17

3.1.2風(fēng)險(xiǎn)管理的程序............18

第四章風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角下公共危機(jī)管理的不足..........22

4.1應(yīng)急管理取代危機(jī)管理............22

4.2政府危機(jī)決策的不足............24

4.3大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下危機(jī)信息機(jī)制落后.............25

第五章基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角的危機(jī)管理優(yōu)化...........28

5.1危機(jī)管理框架的全新構(gòu)建...........28

5.1.1危機(jī)管理的理念創(chuàng)新............28

第四章風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角下公共危機(jī)管理的不足

4.1應(yīng)急管理取代危機(jī)管理

在我國的學(xué)術(shù)研究和政府實(shí)踐中,應(yīng)急管理的關(guān)注度都遠(yuǎn)高于危機(jī)管理,甚至于有用“應(yīng)急管理”取代“危機(jī)管理”的趨勢。然而,作者在前文中已經(jīng)分析過,在本論文中,作者將風(fēng)險(xiǎn)管理,災(zāi)害管理(應(yīng)急管理)與危機(jī)管理區(qū)別開來,并認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)管理和災(zāi)害管理是危機(jī)管理的組成部分。因此,從這個(gè)角度出發(fā),我國的危機(jī)管理偏重于應(yīng)急管理的做法是有失偏頗的,是將危機(jī)管理這樣的全過程管理行為割裂為部分的狹溢行為。

我國在應(yīng)急管理的研究和實(shí)踐中確實(shí)取得了一定的成就。我國“一案三制”的應(yīng)急管理體系基本成熟。《突發(fā)事件應(yīng)對法中》對突發(fā)公共事件進(jìn)行了規(guī)范分類,分別為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件,并將“分類管理"確立為應(yīng)急管理的重要原則,建立了“四委一辦"的應(yīng)急體系(減災(zāi)委員會(huì),安全生產(chǎn)委員會(huì),食品安全委員會(huì),社會(huì)治安綜合治理委員會(huì),應(yīng)急辦公室)。其中,除了減災(zāi)委員會(huì),其他機(jī)構(gòu)都有己經(jīng)建立了從中央到地方的管理體系。這些機(jī)構(gòu)設(shè)置在突發(fā)事件的作用顯著,領(lǐng)導(dǎo)、指揮、救援、處置和信息傳播職能值得肯定。

然而,在預(yù)防危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域,應(yīng)急管理能夠發(fā)揮的作用則微乎其微。2009年,第一份確認(rèn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)要素的全球報(bào)告在聯(lián)合國發(fā)布。聯(lián)合國秘書長潘基文在報(bào)告的發(fā)布儀式上的講話中提及:“盡管我們無法阻止自然現(xiàn)象如地震和熱帶風(fēng)暴的發(fā)生,但我們可以盡量限制他們所造成的負(fù)面影響。先發(fā)制人的減災(zāi)措施正是其關(guān)鍵。災(zāi)害事件發(fā)生后的反應(yīng)機(jī)制無論多么有效,都永遠(yuǎn)是不夠的。”潘基文秘書長的講話中提出了風(fēng)險(xiǎn)防治的重要性,雖然他僅僅指出了自然災(zāi)害領(lǐng)域的防災(zāi)減災(zāi),但在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下,多元化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防管理同樣重要,不止能使危機(jī)管理由災(zāi)害發(fā)生后的被動(dòng)消除變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)因素萌芽階段的主動(dòng)開滅,而且能夠使整個(gè)危機(jī)管理過程更加及時(shí),經(jīng)濟(jì)和有效。

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第五章基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角的危機(jī)管理優(yōu)化

處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下,基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角對危機(jī)管理進(jìn)行全過程的優(yōu)化,成為政府保障公共安全的重要任務(wù)。危機(jī)管理的優(yōu)化首先應(yīng)該從全新的危機(jī)管理框架的構(gòu)建以及危機(jī)管理的流程優(yōu)化出發(fā)。

5.1危機(jī)管理框架的全新構(gòu)建

危機(jī)管理是包括風(fēng)險(xiǎn)管理,災(zāi)害管理和危機(jī)管理的全過程應(yīng)對公共安全問題的系統(tǒng)工程。從其構(gòu)成要素來看,包括理念創(chuàng)新、管理體制、法制體系、組織設(shè)計(jì)和技術(shù)流程五部分。

5.1.1危機(jī)管理的理念創(chuàng)新

前文中,作者已經(jīng)詳盡分析了危機(jī)管理理念對危機(jī)管理的重要作用和現(xiàn)有的落后危機(jī)管理理念對危機(jī)管理的抑制,因此,樹立新的危機(jī)管理理念是危機(jī)管理創(chuàng)新的首要工作。

首要中的首先,增強(qiáng)公共部門和社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。將風(fēng)險(xiǎn)管理在危機(jī)管理中的地位提升到戰(zhàn)略高度上來。世界各國在風(fēng)險(xiǎn)管理中已經(jīng)用實(shí)踐證明,預(yù)防和規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)因素是實(shí)現(xiàn)公共安全更基礎(chǔ)和更重要的工作。借助于科學(xué)工具進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理,通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、估測和評價(jià),選擇合理的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)能夠從源頭上降低公共安全事件發(fā)生的幾率,避免或者減少公共安全事件帶來的影響和損害。因此,我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略作用,將風(fēng)險(xiǎn)管理納入到公共危機(jī)管理的流程中,提高公共安全保障計(jì)劃的合理性、科學(xué)性和可操作性,“實(shí)現(xiàn)體制、機(jī)制和技術(shù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。”⑴現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)包括公共危機(jī)管理的所有參與主體,既包括扮演管理角色的政府的風(fēng)險(xiǎn)文化意識(shí)的建構(gòu),也包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)文化的塑造以及公民個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的培養(yǎng)。我國各級(jí)政府部門應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理在危機(jī)管理中的重要地位,并樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),明確當(dāng)前社會(huì)的狀態(tài)即是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),既有外部的全球化風(fēng)險(xiǎn),也有我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)。在政府行政管理中,從風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)出發(fā),減少危機(jī)的發(fā)生,減弱危機(jī)的損害。作為風(fēng)險(xiǎn)管理的主體,政府應(yīng)該也必須了解公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)根源,明確風(fēng)險(xiǎn)管理的流程,并認(rèn)識(shí)到政府在風(fēng)險(xiǎn)管理中的職責(zé)和作用,在危機(jī)管理的全過程中,時(shí)刻從風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)出發(fā)。在加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)強(qiáng)化的同時(shí),政府還應(yīng)該擔(dān)負(fù)起社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的構(gòu)建。我國政府的危機(jī)管理的社會(huì)動(dòng)員“拳頭”模式在動(dòng)員群眾積極主動(dòng)參與危機(jī)管理中發(fā)揮著很大的作用,在觀念引導(dǎo)與轉(zhuǎn)變中也同樣應(yīng)該以政府為主導(dǎo),全社會(huì)參與起來。政府可以通過各種新舊媒體或者組織公益活動(dòng)對公眾進(jìn)行公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)的宣傳與教育,形成政府與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的共同學(xué)習(xí)與進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)（略）