第一章緒論

1.1選題背景及意義

1.1.1研究背景

在管理學界,應用經(jīng)濟學理論對政府行為進行的研究不在少數(shù)。例如,20世紀80年代以來,西方主要發(fā)達國家?guī)允及l(fā)動大規(guī)模的政府再造運動,于是出現(xiàn)用經(jīng)濟學理論研究政府行為的典型理論——“公共選擇理論”。詹姆斯麥吉爾布坎南、丹尼斯穆勒作為公共選擇理論的典型代表人物,提出用經(jīng)濟學理論分析政府行為,經(jīng)濟學理論被應用于政治領域的研究中。本文從中得到研究啟示,試圖應用經(jīng)濟學中的制度變遷理論,研究我國古代政治制度。

制度變遷理論是經(jīng)濟學理論的組成部分,主要用于解釋制度在經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展中的作用。這一理論給出了一個用于分析制度的理論框架,解釋現(xiàn)實制度的演進變遷,對于研究中國制度改革具有重要的借鑒意義。本文在制度經(jīng)濟學為政府行政管理提供科學解釋的背景下,以制度變遷理論為理論基礎,通過對養(yǎng)廉銀制度的演化歷程進行分析,從中發(fā)現(xiàn)歷史制度中的借鑒價值。雖然在研究中應用經(jīng)濟學理論對現(xiàn)實中的制度變遷進行分析,但最終研究落腳點是政府行政管理的制度創(chuàng)設范圍。

本文以清代養(yǎng)廉銀制度為研究對象�！耙允窞殍b可以知興替”,養(yǎng)廉銀制度從開始實行到滅亡,持續(xù)了將近200年。該制度的運行及其變遷經(jīng)歷了漫長的過程,作為本文的研究對象,養(yǎng)廉銀制度的發(fā)展歷程可以為本文的分析提供樣本。因此,本文選取雍正時期設立,到晚清宣統(tǒng)時期以失敗告終的養(yǎng)廉銀制度作為研究對象,試圖通過對養(yǎng)廉銀制度歷程的梳理,研究該制度的變遷過程及異化原因,在一定程度上為當代制度的良性發(fā)展提供借鑒。

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1.2研究思路及方法

(1)研究思路

養(yǎng)廉銀制度是統(tǒng)治者為了從制度上解決腐敗問題而采取的行政管理手段,是政府通過行使行政管理權,在穩(wěn)定政權方面所做的努力和嘗試。但是養(yǎng)廉銀制度在實際運行過程中卻沒有達到預期的目標,隨著實施的深入而異化。很顯然,制度異化也是現(xiàn)代制度不可避免的,所以,對于制度異化的研究就顯得極其必要。本文主要從這一思路出發(fā)展開研究。

本文的主要研究思路如下:第一,通過概述養(yǎng)廉銀制度的歷史緣起、制度內容、運作過程、發(fā)放對象及制度沿革等內容,得出養(yǎng)廉銀制度取得的功效和存在的不足。第二,在上述分析的基礎上,首先,對該制度產(chǎn)生的相關制度環(huán)境進行闡述,分析養(yǎng)廉銀制度出臺前的制度環(huán)境。其次,分析封建皇權對該制度產(chǎn)生的推動性作用,并應用奧爾森集體行動的理論對養(yǎng)廉銀制度中傳統(tǒng)官僚組織的作用加以分析。進而得出養(yǎng)廉銀制度路徑依賴的軌跡,分析該制度路徑依賴及異化的深層原因。第三,得出該制度在演變發(fā)展過程中對現(xiàn)代制度良性發(fā)展的啟示。從理論的角度為現(xiàn)實制度運行提出可行性建議和意見,著重在制度設計、制度改革、制度效能等方面提供一些思考路徑。

(2)研究方法

本文主要應用解釋性研究方法�！敖忉屝匝芯吭噲D構建能夠解釋和預測自然與社會事件的理論”,解答“為什么”和“怎么樣”的問題。解釋性研究主要探討現(xiàn)象發(fā)生的原因和過程,通過對社會現(xiàn)象的研究說明其發(fā)生的原因,并且預測事物的發(fā)展后果,探討社會現(xiàn)象之間的因果聯(lián)系。這種研究方法是以一定的命題或假設為前提,在研究之前需要建立理論框架,并且提出研究假設,運用演繹方法探討事物之間的相關關系或因果關系,將假設聯(lián)系起來,然后構成研究模型。解釋性研究的模型構建一般有三種方法:即列出現(xiàn)象的原因或結果、分析兩變量間的關系、深入分析變量間的作用和機制。它的主要目標是回答“為什么”的問題。

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第二章清代養(yǎng)廉銀制度概述

2.1養(yǎng)廉銀制度緣起及內容

2.1.1制度緣起

“養(yǎng)廉”一詞早見于史料,明朝正統(tǒng)四年就有為遏制鎮(zhèn)守官員任意占田,頒給“養(yǎng)廉地”之明令,以求‘‘養(yǎng)廉”之效。出身貧寒的朱元瓊認為“凡官皆貪”,在官員的俸祿上極力壓制,導致了后來明朝官俸之低,令人驚嘆。洪武時,文武官俸米紗兼支;永樂時,“官高者支米十之四、五,官卑者支米十之六、八;惟九品、雜職、吏、典、知印、總小旗、軍,并全支米。其折鈔者,每米一石給鈔十貫�！雹艑τ诠賳T來說,祿米只夠維持最基本的日常生活,《明史食貨志》中曾有這樣的描述,“是時鈔法不行,一貫僅直錢二三文,米一石折鈔十貫,僅直二三十錢,而布僅直二三百錢,布一匹折米二十石,則米一石僅直十四五錢。自古官俸之薄,未有若此者�！惫儋褐〕蔀閷е旅鞒笃诼�(guī)盛行的直接因素。

明朝官員俸祿極低,且地方政府缺乏經(jīng)費預算決算制度,官員的工資要用于地方政府的財政開支。因此,地方政府雇傭幕友、長隨的工資,衙門辦公文具經(jīng)費,上級衙門的攤捐費用,接待迎來送往官員的花費,各種節(jié)令給上司的禮敬費用,還有征收繳納國家稅賦時所需要的費用等等,都變成了官員的私人負擔,朝廷不為此撥付專門的經(jīng)費。在官場中,州縣官員的工資要滿足這些龐雜的開銷十分困難。

面對這種境況,州縣官員也有自己的取盈之計。“明俸尤薄,官吏取盈之道,自必于賦額加以浮收,公然認為官吏俸薄,此為應得之調劑”。

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2.2養(yǎng)廉銀制度沿革

養(yǎng)廉銀制度從出臺、完善、破產(chǎn)經(jīng)歷了漫長的過程。這一制度在雍正朝時期形成定制,到乾隆朝時期不斷規(guī)范完善,至晚清中后期性質發(fā)生變化。到了清末,伴隨時代的推移而全面失敗。

2.2.1雍正時期外官養(yǎng)廉形成定制

雍正即位,國庫空虛、官吏貪污、錢糧短缺。他說:‘‘歷年戶部庫銀虧空數(shù)百萬兩,朕在藩邸,知之甚悉。中央財政狀況不濟,地方也是如此“藩庫錢糧虧空,近來或多至數(shù)十萬”。為了填補虧空,山西巡撫諾跟上奏,將山西省一年所得耗羨提存司庫,一部分留補虧空,一部分酌留各官養(yǎng)廉。雍正帝也認為“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司,何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣”，，于是應允這一提議。雍正二年山西耗羨歸公是養(yǎng)廉銀制度開始其制度使命的標志。

隨著養(yǎng)廉銀制度的實施,開始出現(xiàn)其他措施對這一制度加以完善。雍正十三年,張廷枚將耗羨歸公實施情況總結如下:“前任各官視此項銀兩竟同無足輕重之物,以至那補、借支、透動、加給、欠解各款有八萬七千九百余兩,是以俸部行取公費養(yǎng)廉按年分晰造冊至今不能送查�！别B(yǎng)廉銀發(fā)放過程中存在隨時借支、督查不力、官員認識不清等問題。針對制度執(zhí)行過程中的問題,雍正帝下令采取相應措施,根據(jù)張廷枚的奏折提出解決方案,即“著戶部先行查明:各省公費養(yǎng)廉銀兩,其有按年造冊咨送、查核無差者,無庸清查外;其并未造冊咨送,及雖有冊籍而籠統(tǒng)開造者,即勒定期限,令造冊送部核查。清查之法,應自該省議定公費、養(yǎng)廉之年起至前任卸事之日止,將額征、公費、完欠、雜支、余剩未給各數(shù)按年歸款�！庇赫巯铝畈扇〉倪@些措施有利于養(yǎng)廉銀制度的實施。

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第三章從制度變遷視角的養(yǎng)廉銀制度探究...........24

3.1相關制度環(huán)境..........24

3.1.1行政方面...........24

3.1.2法律方面...........25

3.1.3軍事、經(jīng)濟、民事方面...........25

第四章養(yǎng)廉銀制度變遷的啟示...........37

4.1正視傳統(tǒng)力量對制度的“矯正”..........37

4.2制度改革應該與組織文化配套...........38

4.3制度需要適時改革............38

4.4制度的實施需要合理的制度執(zhí)行工具............39

第四章養(yǎng)廉銀制度變遷的啟示

養(yǎng)廉銀制度自雍正時期設立,隨著晚清滅亡走向終結,共二百多年的制度歷程。制度是一把雙刃劍,由于制度的路徑依賴,一項制度可以向好的方面發(fā)展,沿著既定的路徑,制度變遷可能進入良性的循環(huán)軌道,從而迅速優(yōu)化;也可能會在某些因素的影響下,沿著不良的路徑下滑,一項制度進入不良路徑,就很難擺脫這種狀態(tài),制度一旦運行,就會形成慣性,很難叫停。養(yǎng)廉銀制度的異化便充分說明了這一點。

4.1正視傳統(tǒng)力量對制度的“矯正”

本文中所說的影響制度變遷的傳統(tǒng)力量是指由參與制度的相關利益主體所形成的組織。這些傳統(tǒng)力量往往會對正式制度的運行產(chǎn)生影響,甚至會對正式制度進行符合自身利益最大化的矯正,而這種傳統(tǒng)力量對正式制度的矯正則成為制度異化的根源。如前文所述,養(yǎng)廉銀制度在實施過程中,遭到傳統(tǒng)官僚利益主體對制度進行符合自身利益最大化的修正。例如,養(yǎng)廉銀制度實施后,官員們的俸祿大幅增加,但是陋規(guī)卻并沒有徹底革除,官員貪戀陋規(guī),導致有些官員既領取養(yǎng)廉銀,又收授陋規(guī)的現(xiàn)象出現(xiàn)。官僚們對養(yǎng)廉銀制度進行符合自身利益最大化修正的行為,在一定程度上破壞了養(yǎng)廉銀制度的實施,在有意無意間對制度的內涵進行了矯正。制度內涵的改變也就是制度異化的警報,清朝晚期,陋規(guī)死灰復燃,養(yǎng)廉銀制度無以為繼便可說明這點。

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結論

本文從制度變遷理論的視角出發(fā),對養(yǎng)廉銀制度進行研究。通過對該制度的環(huán)境背景分析,推動力及阻礙制度實行因素的探究,試圖還原養(yǎng)廉銀制度實施過程中陋規(guī)造成的路徑依賴和養(yǎng)廉銀制度衰微的軌跡,分析養(yǎng)廉銀制度異化的深層原因,思考該制度失敗對現(xiàn)代制度良性發(fā)展路徑的啟示。養(yǎng)廉銀制度雖然最終以失敗告終,但其完整的制度歷程對現(xiàn)代制度具有借鑒作用。

從雍正朝時期外官養(yǎng)廉成為定制,到乾隆朝時期的完善和規(guī)范,再到清朝中晚期的瓦解和破壞,養(yǎng)廉銀制度的歷程坎河曲折。在養(yǎng)廉銀制度的出臺發(fā)展時期,政府(皇帝)的強制性推動對養(yǎng)廉銀制度的實施起到了至關重要的作用。隨著該制度的實行,在非正式規(guī)則的影響下,傳統(tǒng)官僚集團為了維持傳統(tǒng)慣性形成的非正式規(guī)則,在該制度的實施過程中對養(yǎng)廉銀制度加以矯正,使該制度逐漸失去制度效力。為了進一步完善規(guī)范,先后出現(xiàn)了核銷造冊、定期稽查等輔助性制度加以修正,但收效甚微。晚清時期,養(yǎng)廉銀制度逐漸形同虛設,捐廉助賑、以廉充飽、用廉債等破壞行為對養(yǎng)廉銀制度造成巨大沖擊,最后隨著清王朝的滅亡,該制度以全面失敗告終,結束制度使命。

從養(yǎng)廉銀制度史可以看出,制度設計與制度實施之間存在巨大的差異,制度環(huán)境體系對制度實施影響深遠,利益集團和非正式規(guī)則的存在有時可以主導制度變遷的路徑,現(xiàn)實中的大部分失敗制度的軌跡與養(yǎng)廉銀制度的發(fā)展路徑極為相似,由于制度的不良路徑依賴造成的制度低效,甚至停滯,最終異化,與制度設立的初衷相悼。因此,正視傳統(tǒng)力量對制度的矯正,使正式制度與組織文化配套,對制度進行適時改革,并且一項制度應該有合理的執(zhí)行工具和強有力的執(zhí)行加以支撐,才能為制度的良性運行創(chuàng)造更好的條件。

參考文獻（略）