1導(dǎo)論

1.1研究的背景和意義

改革開放以來,中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成績,成功地從一個中央計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)墊為新興市場經(jīng)濟,成為世界第二大經(jīng)濟體,創(chuàng)造了經(jīng)濟增長的"中國奇跡"。中國擁有了交通、能源、通訊等優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施(張軍等,2007),與此形成反差的是中國在文化教育、環(huán)境保妒、玉生保健等非經(jīng)濟性公共品供給方面遠不能令人滿意(傅勇,2010),地方財政中用于科技、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的支出比重甚至一直呈下降趨勢(周黎安,2008)。不僅如此,官員腐敗、食品安全、環(huán)境污染等問題愈演愈烈,引發(fā)廣泛的社會關(guān)注和不滿,形成嚴(yán)重的以"國富與民生失調(diào)為特征的發(fā)展失衡問題"(呂諱、王偉同,2009)。如何理解這一現(xiàn)象,并探尋其背后機制成為一個重要問題。

理解區(qū)域間發(fā)展的差異性需要注意到各地政府制度政策時候所面臨的經(jīng)濟約束和政浩約宋的差異性。受制于政治約柬,巧臨經(jīng)濟競爭的政府在進行經(jīng)濟決策時霖要承擔(dān)政治成本(如選民的偏巧和意識形態(tài)中對有益于資本的政策的厭惡),這就可能消除"競爭到底"困境(Basinger＆erberg,2004)。有研究發(fā)現(xiàn)雖然美國各州面臨著經(jīng)濟競爭壓力,但眾《的州政府不怕商業(yè)機會跑到其他州,仍然將清潔空氣標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定高于聯(lián)邦政府制定的標(biāo)準(zhǔn),這是因為各州受到當(dāng)?shù)剡x民的制約(Potoski,2001)。.具體到中國,盡管各區(qū)域間政治制度存在同構(gòu)性,但地政府所面臨的具體政治約宋化存在巨大巧差異性,如化方干部構(gòu)成、社會規(guī)觀、居民偏好和集體行動能力等。我們所能觀察到的現(xiàn)實世界,背后應(yīng)是多種機制復(fù)雜作用的結(jié)果,是可能的《種均衡中的一個�，F(xiàn)有理論,無論是保護市場的財政聯(lián)邦主義還是晉升錦標(biāo)賽理論,對于現(xiàn)代中國的政治過程均存在著過于簡單籠統(tǒng).的缺點,對政府和社會的處理"黑箱化"(楊其靜、憂輝華,2008)。更為關(guān)鍵的是,這種理論所基于的現(xiàn)實基礎(chǔ)是全國31省(市)所有區(qū)域呈現(xiàn)出的所謂共同特點,并沒有足夠清楚地認識到,也不能解釋區(qū)域之間的差異性,這種差異性體現(xiàn)在各地方政府行為模式的不同。

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1.2研究方法和數(shù)據(jù)

探尋政治過程并不是一件容易的事情,不僅需要選擇典型案例進行剖析詳細的過程,更需要經(jīng)驗數(shù)據(jù)尤其是面板數(shù)據(jù)來檢驗機制的存在性及其普遍性。面板數(shù)據(jù)面臨著可得性的挑戰(zhàn),因為諸如群眾運動,上訪,化會西體,人大、政協(xié)提案或立法之類的數(shù)據(jù)并沒有可靠的持續(xù)性的涵蓋地方樣本的官方統(tǒng)計。而案例的選擇面臨著如何得到第一手的資料的難題,可能需要合理選擇并深入剖析呼吁成功的典型案例,失敗的典型案例和效果不明顯的典聖案例(逼近成功或逼近失敗)心義確定呼吁機制發(fā)揮作用的邊際條件�？紤]到可行性,我們選取環(huán)境保於作為分析的重點,王業(yè)企業(yè)能帶來就業(yè)、gdp、財政收入,也伴隨著環(huán)境污染,政府環(huán)境規(guī)制和招商引資的選擇(trade-off)能夠反映主要的激勵和信息問題�！吨袊h(huán).境年鑒》2003年后較為全面地統(tǒng)計了各省(直轄市)所發(fā)生的有關(guān)環(huán)境問題的群眾來巧總?cè)藬?shù)、人大建議數(shù)、人大建議數(shù)、政協(xié)提議數(shù)以及各地當(dāng)年、累計的就環(huán)保法律法規(guī)制定情況,結(jié)合《中國統(tǒng)計年鑒》中經(jīng)濟增長、財政收支、人口教育程度等數(shù)據(jù)、《中國勞動統(tǒng)計年鑒》就業(yè)人口受教育程度等數(shù)據(jù)、《中國民政年鑒》各地區(qū)社團發(fā)展?fàn)顩r等數(shù)據(jù),可以構(gòu)成涵蓋面較廣便于控制分析的省級面板數(shù)據(jù)。這組數(shù)據(jù)可以用來從宏觀層面衡量呼吁的作用以及與其他相關(guān)機構(gòu)基本的政治互動過程。另一方面,網(wǎng)絡(luò)煤體興起保留了大量全國性環(huán)保事件的基本信息和相關(guān)討論,如廈門項目、怒江水電項目,給我們提供較為豐富的案例信息。案例與面板數(shù)據(jù)結(jié)合便于以環(huán)境保護為題對地方政治生態(tài)、政治過程何政影響公共政策及其發(fā)展后果進行探討。

本文首先從現(xiàn)有法律法規(guī)文本開始梳理現(xiàn)有政治架構(gòu)中賦予的地方人大和政府的相關(guān)權(quán)力,理清政治架構(gòu)中的政治分工結(jié)構(gòu)及可能的容納呼吁機制的空間,對現(xiàn)有政府的運作有一個初步搖繪;其次,本文采用案例研究,選取演化為公共事件的經(jīng)典案例,對居民、地方政府、中央政府之間就一具體的環(huán)境問題基本利益關(guān)系進行深描,探究公共政策提出、制定、出臺和執(zhí)行過程中地方政府、地方人大、當(dāng)?shù)厝罕娭g的互動過程,通過對化分析地方人大行動的差異對公共政策結(jié)果的影響初步驗證其作為正式呼吁渠道的存在性及有效性;再次,本文通過按集整理省級面板數(shù)據(jù),借助計量經(jīng)濟學(xué)方法,對前述過程中發(fā)現(xiàn)的一些命題進行檢驗。

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2文獻綜述

2.1地方分權(quán)、競爭與公共品供給

2.1.1公共品的地方供給理論

作為經(jīng)濟社會生活的重要參與者,政府所扮演的角倉是《樣的,不僅僅限于提供居民所編好的公共服務(wù),經(jīng)濟增長與穩(wěn)定等目標(biāo)也處于其任務(wù)清單上,這些不同的任務(wù)之間并不總是能化調(diào)一致。更有甚者,相對于居民,資本具有更強的流動性,分權(quán)競爭機制反而在吸副流動性資本的過程中發(fā)生(Hirschman,1978)。正因如此,如果缺乏有效的其他的制約機制,分權(quán)競爭的結(jié)果存在不確定性,經(jīng)濟增長的實現(xiàn)可能會擠占良好公共服務(wù)的提供,一方面出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施等投資過度,稅收降到過化,另一方面環(huán)境保護、勞動保障挺及教育等公共品供給不足,出現(xiàn)"竟?fàn)幍降住?

關(guān)于"做對激勵"(gettheincentiveright).對"中國奇跡。的解釋的文獻可謂汗牛充棟,本研究無意繁增,而對于現(xiàn)有激勵機制導(dǎo)致的資源錯配仍需要重新認識。某種程度上,晉升錦標(biāo)賽是中國經(jīng)濟粗放式增長及資源配置扭曲的制度根源(周黎安,2007)。錦標(biāo)賽理論原本產(chǎn)生于對公司中委巧代理合約設(shè)計的激勵機制研究(Lazeax＆民osen,1981),然而政府機構(gòu)是遠比企業(yè)復(fù)雜多的組織,事實上,政淮市場上政府面臨的競爭激勵與經(jīng)濟市場上企業(yè)面對的競爭激勵存在本質(zhì)差異(王永欽、了菊紅,2007;王永欽等,2007)。這種差異還可能因為政治市場所致力生產(chǎn)和提供的公共物品和服務(wù)與經(jīng)濟市場致力生產(chǎn)和提供的私人物品和服務(wù)的屬性存在根本差異而放大(Ostrom,1990)。正如諾斯(North,1990)所強調(diào)的,"將有效率的政治市場和有效率的經(jīng)濟市場做同等意義上的理解是不正確的。......這種市場在經(jīng)濟世界里尚比較少見,在政治世界中就更少了。"

晉升錦標(biāo)賽需要滿足一定前提才能發(fā)揮作用:人事權(quán)力集中于上級政府,依據(jù)下級政府官員績效決定其晉升或去職;競賽指標(biāo)對上下級或者說委托人或者代理人而言都是可街量、客觀的;參賽主體個人績效可分離比較;參賽個體的個人績效與其努力程度足夠相關(guān);參賽者不易合謀(周黎安,2007)。中國的體制一定程度上具有類似滿足這些前提的特點,這化許是該理論所以被學(xué)界所重視的原因,但是不滿足的條件導(dǎo)致的后果卻不容忽視。

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2.2信息成本、激勵與約束政府行為

良好的地方治理績效需要解決兩個重要問題,一是如何對民眾的偏巧做出回應(yīng),二是有效激勵和約東地方政府。前者如果不能有效解決,即使可以取得不錯的經(jīng)濟增長績效,也很難實現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展,無法提供民眾滿意的公共品或公共服務(wù),官員們?nèi)詴忻癖?端起碗來吃肉,放下模子罵娘"之感。后者如果不能有效解決,地方政府或者官員無法實現(xiàn)有效問責(zé),腐敗、政企合謀、地方保護主義便會成為常態(tài)。

一個國家的政策是影響經(jīng)濟績效的決定性因素,政府官員的尋租活動和不合理的公共政策是諸#發(fā)展國家發(fā)生經(jīng)濟增衣悲劇的原因，，中國改革開放前后經(jīng)濟績效的天壤之別也證明了這一點。高質(zhì)量的決策是良好績效的首要前提,對于公共事務(wù)而言也是如此。由于高質(zhì)量的決策需要借助于兩種信息;科學(xué)知識和時空信息,因此,做好決策的關(guān)鍵就在于,如何將這兩類信息提供給相關(guān)決策者。這其中,時空信息的收集更重要,也更困難。事實上,第一代財政分權(quán)模型強調(diào)分權(quán)優(yōu)于集權(quán)的主要支撐點也正在于此,印因為地方政府相比中央政府更接近消費者,因而擁有更多的需求信息,可以確定公民個人偏好中的邊際消費替代率。而且,分權(quán)還能促使官員卷入當(dāng)?shù)厍榫?使愿意學(xué)習(xí)的官員獲得以較少時間學(xué)習(xí)更多時空知識的機會�？傊�,分權(quán)可以降低時空信息搜集的成本,獲得比集中決策夏高的適應(yīng)性效率。

決策的制定是一回事,實施是另一回事。通過把實施機制作為制度的一種獨立出來,道格拉斯諾斯注意到實施機制的不完美性和鏈濟發(fā)展中的一個兩難:如果說我們不能沒有政府,那么同樣,有政府也未必是件好事。在地方發(fā)展中,擁有獨立目標(biāo)函數(shù)的地方政府義其官員不管是受上級政府的委托還是受選良的委托,在有利可圖之時就可能作出機會主義行為,傷害委托人的利益。因此,如何約束政府,讓政府成為一個不偏不倚的第三方對于發(fā)展而言至關(guān)重要。

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3呼吁機制及其制度基礎(chǔ)..........36

3.1呼吁機制:呼吁、協(xié)商和聯(lián)合生產(chǎn)..........36

3.1.1呼吁與地方公共物品的聯(lián)合生產(chǎn)............41

3.1.2呼吁與地方政府決策...........43

3.1.3呼吁與地方政府行為約束...........43

4呼吁的關(guān)鍵節(jié)點:地方人大...........60

4.1人大代表的構(gòu)成與參與動機...........61

4.2作為橫向監(jiān)督機制的地方人大...........63

4.2.1人大監(jiān)督的法律依據(jù).........64

5正式渠道呼吁的作用:人大建議與環(huán)境污染...........92

5.1分權(quán)與競次.............92

5.2人大建議的作用機制...........95

5.3實證檢驗:案例研究........99

6非正式渠道呼吁的作用:互聯(lián)網(wǎng)與反腐敗

6.1腐敗的影響因素

學(xué)界對腐敗進行了廣泛而深入的探對,一般將腐敗行為視為公務(wù)員或者權(quán)力部門的執(zhí)行者在約束條件下進行個人最優(yōu)化的理性自利行為。對于一個公務(wù)人員而言,其腐敗行為的預(yù)期收益可以用一下方程表示:

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7結(jié)論與展望

任何公共政策的產(chǎn)生,其背后均有復(fù)雜的政治過程以實現(xiàn)多方利益的調(diào)和,而最容易觀察到的只是這個復(fù)雜過程的結(jié)果,因此對任巧公共政策的分析不能僅僅考慮經(jīng)濟上的成本與收益,夏需要關(guān)注背后的政治因素。"好的經(jīng)濟學(xué)并不一定是好的政治學(xué)",一些經(jīng)濟上無效率的均衡之所以出現(xiàn)并持續(xù)存在,很有可能是因為這種現(xiàn)象在政治上是一種均衡,而任何志在改進經(jīng)濟效率實現(xiàn)最優(yōu)均衡的干預(yù)計劃很有可能因為會破壞這種政治掏衡而無法推進施行。巧的經(jīng)濟政策可能帶來壞的政治結(jié)果:解決市場失靈的某些政策可能會影響經(jīng)濟租金,當(dāng)被削減的經(jīng)濟租金原本屬于較或弱勢的團體時,就會進一步破壞社會力量的均衡;不改變經(jīng)濟租金但會改變收入分配格局的某些政策,也許有助于提高經(jīng)濟效率但如果進一步加劇了不平等,其后果可能產(chǎn)生適得其反的政治影響;某墊經(jīng)濟上看似是帕累的政策可能會破壞原有的政治激勵兼容性,使得一些團體的利益或者政治家的利益沒有得到到滿足,這使得即使這豎政策能夠消除市場失靈也會遭遇政治上的激烈抵制。

正因如此,我們在理解中國經(jīng)濟增長奇跡與發(fā)展失衡問題的時候,需要特別注意現(xiàn)象或者問題背后的政治因素,即使中國具有一個強政府的傳統(tǒng),也不應(yīng)簡單地將政治過程黑箱化,不能只關(guān)注地方長官所面臨的自上而下的考核,夏應(yīng)關(guān)注其所處的具體政洽環(huán)境,一堅自下而上的力量所施加的約束。任何一個地方長官在做決策的時候必然需要考慮委任其職位的上級的要求,面臨的竟?fàn)幐偁帀毫?但也需要充分關(guān)注其所處地方的具體的政治生態(tài)環(huán)境,地方居民偏好、企業(yè)構(gòu)成、干部隊伍構(gòu)成等等所構(gòu)成的政治約束,這些政治約宋力量的變化與中央政府的考核變動以及區(qū)域竟?fàn)帀毫Φ淖儎觿討B(tài)化地決定了政洽均衡,也就決定了會呈現(xiàn)出的政策結(jié)果和社會現(xiàn)象。收入水平的上升,受教育程度的提高,社會組織的發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)的普及等信息傳播溝通技術(shù)的變革使傳居民的集體行動能為不斷增強,民眾越來越不安于做公共政策的接受者,逐漸對自己的偏好發(fā)出聲音表達訴求,這一過程也不斷促使化方人大代表等政治力畳逐漸增強對民眾的回應(yīng)與行動的自主性,這無疑會改變地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的行動可選的策略空間,改變原有的一些公共政策結(jié)果以達到新的約束條件下的政治均衡。

參考文獻（略）