1合作治理中政府行為在中國的困境

1.1合作治理的概念界定
合作治理是近年來在我國行政法學界新興的一個命題,得到了許多關注和討論,有大量的法學研宄開始以合作治理為視角,研宄相應的行政問題。合作治理,是近年來,由西方國家提出的,意在解決跨域跨部門公共問題的新型的治理模式。作為一種治理模式,合作治理背后,自然得提到所謂的“治理理論”。英語中的治理governance—詞源于拉丁文,其本意為控制、引導。在很長時間內,“governance“與“government”等同類詞的差別并不大,它們都是用于表示統(tǒng)治者以權力進行支配、管轄、控制。然而,自20世紀90年代起,治理(governance)被西方學者賦予了新的含義,這個詞語不再僅僅局限于政治學領域,而是開始更多的被應用到了社會學、經(jīng)濟學、行政管理學等領域。荷蘭學者基斯?馮?克斯伯根和佛朗斯?馮?瓦爾于2004年發(fā)表于《歐洲政治研宄雜志》的《作為學科間橋梁的“治理”》的一文中,對“治理”這個概念的九種常見用法,進行了充分的梳理,其中包括:(1)善治,這是“治理”最常見用法,他認為效率和合法性具有經(jīng)濟、行政和政治價值。(2) “無政府治理",指不存在政府治理的可能性的情況,如全球治理。(3) “非政府的治理”。這種用法指的是社會與社區(qū)的自治。(4)市場制度與經(jīng)濟治理。(5)私人部門的“善治”,如公司治理。(6)公共部門的“善治”,以市場作為公共政策的模范。(7)網(wǎng)絡治理。(8)多層次治理,就是說相異層次的政府和公私幾種部門在各個層次上的參與。(9)作為網(wǎng)絡治理的私域治理。②由上述可以看出,“治理”的概念著實繁雜,而仔細梳理可以發(fā)現(xiàn),所謂的治理理論,強調的核心概念,實際上,仍然是一種“非政府性”,即并非只是傳統(tǒng)的統(tǒng)治權進行的管制。一言以蔽之,我們在定義治理的時候,可以參照研究治理問題的專家詹姆斯.N .羅西堪的定義:“一系列活動領域里的未得到正式授權,卻能有效發(fā)揮作用的管理機制�！�
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1.2合作治理中政府行為在中國顯示的困境
雖然合作治理在國內學界的研宄方興未艾,然而,從實際層面上,合作治理在中國的發(fā)展,依然任重道遠,政府機構改革,國家機關更多權歸于民,這自然是我國行政發(fā)展的一個長期趨勢,但是,由于我國仍處在服務型政府的建設階段,政府公權力依然獨大,許多事務依舊由政府包辦專營,并且由于社會制度的選擇傾向,如監(jiān)獄承包這種西方資本主義國家己幵始推行的合作治理方式,在我國基本上不太可能出現(xiàn),所以我國在建設合作治理的過程中,還需要考慮自身國情做出必要的調整創(chuàng)新。這個過程中,從無到有,獨立發(fā)展,不能直接參考西方現(xiàn)成經(jīng)驗,無疑對我國合作治理的發(fā)展,也是巨大的挑戰(zhàn)。而當前合作治理在中國的困境,極為突出的一個問題,就是如何在合作治理當中,去限制政府的行為。下面,我們將考察幾個當前中國在合作治理領域中的現(xiàn)實問題,分析說明對政府行為規(guī)制的迫切性。自2013年起,我國的食品質量監(jiān)管體制,進行了重大改革,即廢除了長期以來的分段監(jiān)管模式,而是改為由新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管轄,而食品安全風險評估和食品質量標準制定的職責,則被賦予了新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。然而,雖然從制度上初步建立了這種統(tǒng)一管轄的機制,食品安全問題的監(jiān)管依舊不容樂觀,地方保護主義、官商勾結等原因已經(jīng)是老生常談,而從合作治理的角度來說。
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2行政法第三形態(tài)的視角切入

2.1第三形態(tài)的建構
政府在合作治理中規(guī)制問題的出現(xiàn),本質上,還是應該要回歸到,我們到底應該怎樣看待政府在合作治理中的地位,然后才能確定,到底該怎樣規(guī)制政府,讓政府達到我們既定希望的目標,而第三形態(tài)理論,正是我們去分析政府定位的絕好視角。當我們談及所謂的行政法第三形態(tài)的時候,我們自然需要提到何為第一形態(tài)、第二形態(tài),這三種形態(tài)的劃分,就目前筆者收集到國內資料而言,是由我國學者江必新老師最先提出的。這種形態(tài)劃分的大致情況如下:社會治理模式發(fā)展的道路上,先后衍生出三類不相同的模式,即:(1)社會治理的第一種形式,是以“國家行政權利一一公民自由權利”為主要形式,此種模式下,行政機關和對應的人之間的聯(lián)系是“命令和服從”,也就是居于行政法律關系中心地位的是國家政權。(2)社會治理的第二形態(tài),指的是“自由權和社會權一一國家行政權利”為主要形式,作為公共服務的人占法律關系的主導地位,并且強調服務的理念。(3)社會治理模式的第三形態(tài)與第一形態(tài)和第二形態(tài)有所區(qū)別,它是以“自由權和社會權利一一公共行政權利”為主要形式,主要強調“民主”,不同于一、二形態(tài)的“自由”和“平等”。以國家任務的社會使命為背景,從政府執(zhí)行國家任務的社會治理模式發(fā)展到現(xiàn)階段的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”模式,逐漸形成了第三形態(tài),除各級政府和黨委外,也逐步把社會和人民的力量融入其中,使行政行為也包含了社會自治、民主參與的行為。在社會治理模式的改革伴隨著行政主體的改變,國家任務社會化也將逐漸被行政主體的社會化所替代,在“企業(yè)一一市場”和“政府一一國家”的基礎上增加了一項即“非政府組織一一社會”。國家任務的社會化,即優(yōu)化社會、市場和政府之間的分配關系,三者各司其職,其途徑是轉變政府職能。隨著中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會的召開,各大部委的改革也隨之啟動。
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2.2第三形態(tài)視角下對政府的重構
由選擇第三形態(tài)的社會治理模式的行政主體所帶來的變化,也就是行政主體的社會化,在逐步創(chuàng)新的社會模式下陳舊的行政主體理論,似乎有點說不過去,例如忽略社會管理而關注國家行政的行政主體理論,充當行政訴訟被告的行政機關的存在并無實際意義,承擔后果的真正的責任者是國家。它從實踐角度將行政主體的責任歸屬架空,因此從法律角度對行政主體理論的發(fā)展,出現(xiàn)了 “修補”與“改革”的說法。
(1)所謂“改革說”,是行政主體作為一種工具來促進權力下放,造成預期中的大幅度變化。這種理論規(guī)劃,傾向于將德國存在于行政主體理論中的“公法人”概念和它的理論框架引入我國,主張將國家作為公法人,從一定程度上修復行政賠償責任最終歸責于國家的弊病。但也存在“公法人”這一理論在作為公法與私法的連接橋梁不存在真正價值。
(2)相較于“改革說”,“修補說”并非一個全新的理論,而是基于主體理論的存在,認為行政主體所要做的,實際上只是形式上的一定改變,并借此處理改革社會治理模式所引發(fā)的與行政管理主體不相適的問題,應當制定一種與社會治理模式相適應的新的理論,但是也不乏反對的聲音,認為這也僅僅是個“不太美麗的誤會”。比較這兩者我們可以發(fā)現(xiàn),“改革說”在實踐上參照并模仿了西方國家的法律理念,接受其立法理念,為中國引入了西方國家結構完整、體系成熟的法治觀點,并且希望由此來消除本國在行政主體理論上的缺陷,但是沒有意識到法律的觀念己經(jīng)深入具有行政法人格的主體意識之中,再加上我國行政法學已經(jīng)歷了長久的發(fā)展,較為成熟的中式行政主體理論己然對立法、執(zhí)法、司法等過程有著深遠的影響,若將德國的公法人制度理論植入我國深厚的行政法土壤之中,雖然對原先的法律理論起到了一定的補充和完善作用,但理論改革并不是獨立存在的,更不可能將理論連根拔起,所謂“牽一發(fā)而動全身”,強行引入勢必會造成相關理論的變革,在社會上推行的難度更是不言而喻。此外理論和原則、制度的運用必須符合一國國情,因此,忽視社會的發(fā)展狀態(tài)也是行不通的。且“修補說”僅僅只是擴大了原有主體理論的范圍,彌補了原有法理的不足,在一定情況下與我國國情相符,實現(xiàn)了行政主體理論的逐步革新和完善,使行政主題理論與社會治理模式越來越貼合,因此其在社會的推廣相較于“改革說”小一些。
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3回歸合作治理理論對行為規(guī)制的影響......16
3.1合作治理理論對政府角色定位的影響......16
3.2合作治理理論下對政府行為規(guī)制的方向......21
4國外發(fā)達國家合作治理中政府行為規(guī)制的經(jīng)教借鑒......26
4.1合作治理中政府行為形式的多樣化......26
4.1.1購買服務......26
4.1.2政策引導......27
4.2合作治理中政府行為途徑的多樣化......29
5合作洧理視角1^賄行為規(guī)制的實現(xiàn)......31
5.1通過立法在合作治理中引導樹立有限政府理念......31
5.2加強合作治理相應法律法規(guī)體系建設......32
5.3在合作治理背景下完善我國的政府問責制......37
5.4在合作治理中推進行政合同的運用......43

5合作治理視角下對政府行為規(guī)制的實現(xiàn)

前文中,我們已經(jīng)就合作治理的概念定義,以及當前合作治理中的政府困境,進行了論述。而行政法第三形態(tài)的視角,幫助我們重新定位了政府在合作治理中的應有定位,合作治理理論的進一步分析,重新幫我們認識理解何謂公共行政,以及對政府規(guī)制的必要性,并指出了具體要解決的方面。結合國外先進合作治理的經(jīng)驗,筆者在此將試圖提出一系列對政府行為規(guī)制的具體解決措施。

5.1通過立法在合作治理中引導樹立有限政府理念
有限政府的意思是,政府的權力、職能、責任方面都應該受到明確的限制,這種限制并不僅僅是法律制度,還可能包括道德、政治體制等等方面。①有限政府對于當前社會公眾來說,并不是一個陌生的詞匯,也經(jīng)�？梢砸娪诿襟w新聞的論述,可以說,自改革幵放以來,中國人對有限政府己經(jīng)呼喚己久。要想真正實現(xiàn)有限政府,政府和官員觀念的轉變是非常必要的。政府需要認識到自身行動應該具有自律性,充分尊重公民的私人合法利益領域,而在合作治理的格局下,這就要求政府要真正做到把一部分權力讓渡給市場和社會主體,并且自覺承擔自我約束的責任,信任公民社會的理性自治能力。伴隨著市場經(jīng)濟和公民社會的發(fā)展,中國的民間力量在合作治理中的出現(xiàn)必將日益頻繁,政府職能的著重點,今后會更多地轉向宏觀領域,如國防領域、市場宏觀調控、巨型公共設施建設等等,非政府方可能確實缺乏利益驅動和能力,也并不合適參與治理領域。而對于能夠交給市場解決的問題,政府就應該把這部分轉交給社會,從而實現(xiàn)合作治理的有序分工。有限政府的觀念,要求我們積極機構質量,提升行政服務能力。并且為公民社會的發(fā)展自治留有余地,同時,將政府的注意力,聚焦回其本身更加擅長且合適的宏觀領域。總之,政府應當有所為有所不為,認識到自己的局限性,如果忽視這點,就會造成越姐代鹿,使得合作治理失靈。
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結語

合作治理在中國依舊是個方興未艾的全新主題,本文的討論,僅僅就其中對政府行為的規(guī)制展幵,當然,作為合作治理領域,尤其是合作治理的中國困境中,迫切需要解決的問題,相信我們對其的研究,必將是一個常談常新的命題,對我們來說,政府行動的規(guī)制,依舊是需要學界更多的研宄討論,而從本文來說,其從第三形態(tài)視角切入,并以合作治理理論所做的分析,乃至于最后提出的建議,就筆者而言,已經(jīng)完成了其可做的工作,剩下的任務,將有待于廣大法律工作者,尤其是行政法律工作者的進一步研究。本文的最后結論是,合作治理是中國行政向第三形態(tài)轉變的必由之路,在此當中,政府的角色定位己較過去的統(tǒng)治者,更多變?yōu)榱朔⻊照摺㈩I導者、協(xié)調者,合作治理需要針對政府行為的系統(tǒng)性規(guī)制,建立相應的更加健全的法律制度,樹立有限政府觀念,讓政府的執(zhí)政理念向合作治理轉變,將政府問責制度落到實處,這些,都是我們在推進合作治理中國化的過程中,必須完成的使命,吾輩亦將繼續(xù)努力。
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參考文獻(略)