1  引言

1.1 研究背景與意義

1.1.1 研究背景

中國(guó)要順利走向現(xiàn)代化，必須要將工業(yè)化的發(fā)展和城鎮(zhèn)化相結(jié)合，城鎮(zhèn)化是走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。我國(guó)現(xiàn)在的狀況是，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展同時(shí)向前邁進(jìn)，，這些都是是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，并且相互之間互相促進(jìn)共同發(fā)展。近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速向前發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度也逐漸加快。從 2015 年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中城市化率的數(shù)據(jù)得知， 2011 年我國(guó)城鎮(zhèn)化比率是 51.27%，這一數(shù)字表明我國(guó)城鎮(zhèn)人口總量首次超過(guò)農(nóng)村人口，而且這一比重逐年增加。截至 2014 年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率是 54.77%。這一數(shù)字表明城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距正在縮小，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入關(guān)鍵的發(fā)展階段。從城鄉(xiāng)人口常住數(shù)據(jù)看，城鎮(zhèn)常住人口 74916 萬(wàn)人，比上年末增加 1805 萬(wàn)人，農(nóng)村常住人口 61866 萬(wàn)人，減少 1095 萬(wàn)人。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)的人口數(shù)量逐漸增加，農(nóng)村人口慢慢減少。從城鎮(zhèn)化率的結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)居住人口城鎮(zhèn)化率為 53.7%，但戶籍和居住統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化率僅有 36%左右，不單明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家 80%的平均水平，甚至也低于人均收入與我國(guó)接近的部分發(fā)展中國(guó)家 60%的平均水平。我國(guó)城鎮(zhèn)化存在東中西部發(fā)展不平衡的問(wèn)題，當(dāng)前的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足以支撐城鎮(zhèn)化的進(jìn)程�，F(xiàn)今我國(guó)東部地區(qū)居住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到 62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有 48.5%、44.8%，這些都說(shuō)明城鎮(zhèn)化還有很大的發(fā)展空間。城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個(gè)過(guò)程，其涉及到人口就業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、土地及生活空間的改變。城市用地逐漸占用農(nóng)村耕地，農(nóng)民失去作為經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的耕地，隨之失去依附在土地上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益和社會(huì)權(quán)益等權(quán)益，生活也要面對(duì)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等多重壓力。

失地農(nóng)民是城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的特殊群體，再加上我國(guó)老年人口規(guī)�？偭靠焖僭黾�，人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)正在加強(qiáng)。中國(guó)的人口眾多，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平各有差異，結(jié)果是老齡化的發(fā)展程度也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域不均衡。具體表現(xiàn)是，東部和中部地區(qū)的老年人口多，老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，西部地區(qū)相對(duì)緩慢些。從總體結(jié)構(gòu)看，中國(guó)老年人所擁有的總體財(cái)富不足以支撐他們老年的養(yǎng)老費(fèi)用，與國(guó)際上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，我國(guó)擁有的物質(zhì)財(cái)富積累不足以解決老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村是國(guó)家政策傾斜的薄弱地區(qū)，一直以來(lái)城鎮(zhèn)的各項(xiàng)社會(huì)保障政策都優(yōu)于農(nóng)村的社會(huì)保障政策。失地老人更是失去土地后即失去各項(xiàng)保障的弱勢(shì)群體，他們拿什么來(lái)養(yǎng)老，怎么能有養(yǎng)老保障，這都是十分現(xiàn)實(shí)且需要解決的重要問(wèn)題。最后，我國(guó)的政府是為人民服務(wù)的政府，是進(jìn)行城鎮(zhèn)化規(guī)劃的主體，更是解決失地老人養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵角色。政府對(duì)失地老人的老年生活進(jìn)行合理全面的安置，這是政府義不容辭的責(zé)任。

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1.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化比中國(guó)早近一百年，其成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)W(xué)習(xí)，總的來(lái)說(shuō)國(guó)外對(duì)失地農(nóng)民的研究主要集中在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、失地農(nóng)民的社會(huì)保障和對(duì)政府的滿意度方面。

首先，有關(guān)政府在征地補(bǔ)償中責(zé)任方面，Hermanlin（1995）認(rèn)為對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)該從公平的角度考慮，對(duì)農(nóng)民的土地價(jià)值評(píng)估應(yīng)該將土地上附加的未來(lái)的市場(chǎng)價(jià)值考慮進(jìn)去，而不只是參考土地的現(xiàn)在收益；Butler（2001）指出政府作為社會(huì)的管理部門，在明確自己在土地管理上職責(zé)的基礎(chǔ)上，還要采取有效和多樣化的土地管理方式來(lái)規(guī)范土地交易市場(chǎng)，使土地市場(chǎng)能夠正常運(yùn)行且不能夠損害公民的利益。

其次，在失地農(nóng)民的社會(huì)保障方面，許多發(fā)達(dá)國(guó)家一般都從兩方面增加對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民更好的生活保障。一方面盡量提高對(duì)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償水平，使農(nóng)民在土地賠償中實(shí)現(xiàn)利益最大化；另一方面，經(jīng)濟(jì)條件成熟的國(guó)家，它們直接將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系的范圍內(nèi)，不僅保障了農(nóng)民的基本生活，也解除了農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民擁有一個(gè)保障的晚年生活。例如在韓國(guó)的新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)中，政府直接將失去土地的農(nóng)民納入該國(guó)社會(huì)保障體系，并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行勞動(dòng)技能再教育和生活補(bǔ)助，使失地農(nóng)民能夠逐步在城市中立足并較快地適應(yīng)城市的生活。

再次，對(duì)政府責(zé)任滿意度評(píng)估的研究中，最早的研究始于英國(guó)和美國(guó)，并不是有現(xiàn)成的滿意度模型，所以將顧客滿意度模型引入對(duì)政府責(zé)任滿意度的評(píng)估中。1998 年，美國(guó)政府將顧客滿意度指數(shù)（ACSI）進(jìn)行改進(jìn)用來(lái)評(píng)估政府公共服務(wù)，從而新建了針對(duì)政府公共部門滿意度指數(shù)模型。

1.2.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化發(fā)展一直是近些年國(guó)家政策和會(huì)議討論的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，失地農(nóng)民的各方面問(wèn)題也引起了很多研究人員的研究興趣，他們分別從不同的角度、內(nèi)容和研究方法上對(duì)這一主題進(jìn)行研究，以下是對(duì)國(guó)內(nèi)的研究現(xiàn)狀加以歸納和總結(jié)。

首先，有關(guān)失地農(nóng)民的概念界定方面，主要根據(jù)失地農(nóng)民產(chǎn)生的原因進(jìn)行分類，主要分為主動(dòng)和被動(dòng)兩種生成因素。一種是與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程相似的由于生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度，城鎮(zhèn)化的發(fā)展催生失地農(nóng)民，吳得民（2002）就認(rèn)為失地農(nóng)民的產(chǎn)生應(yīng)該符合社會(huì)分工的一般規(guī)律，自愿離開(kāi)賴以生存的土地，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為其他產(chǎn)業(yè)的工作人員；但是現(xiàn)今我國(guó)的失地農(nóng)民不是主動(dòng)離開(kāi)自己的土地，而是因城市化的發(fā)展被動(dòng)從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫離出來(lái)的一種不正�，F(xiàn)象，這樣易產(chǎn)生一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有遇到的問(wèn)題。張婧（2013）將失地農(nóng)民分為城市市民和農(nóng)民，主要是依據(jù)是土地和房屋是否完全被征收，全部失去土地的農(nóng)民就會(huì)轉(zhuǎn)化為城市市民，只是失去部分土地的農(nóng)民仍然是以農(nóng)耕為主的村民。王國(guó)（2008）從法學(xué)方面給出失地農(nóng)民定義，覺(jué)得失地農(nóng)民是由于失去了他們的耕地，然后沒(méi)有了依附在土地上的財(cái)產(chǎn)、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)等權(quán)利的法律主體。

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2 失地老人等概念界定與相關(guān)理論概述

2.1 失地老人等概念界定

2.1.1 失地老人

本文將運(yùn)城市姚孟鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)三個(gè)村的失地老人作為研究對(duì)象，被調(diào)查的對(duì)象應(yīng)該符合以下幾個(gè)特征：土地是由于城市規(guī)劃和建設(shè)而被征收，而不是因?yàn)樽匀粸?zāi)害等其他原因被征的；失地是被動(dòng)意愿，不是農(nóng)民自己主動(dòng)將土地流轉(zhuǎn)；在戶籍問(wèn)題上，政府已經(jīng)將失地老人的戶籍劃分為城市戶口，但是社會(huì)保障沒(méi)有轉(zhuǎn)入城市社保體系；被調(diào)查者的年齡是大于等于 55 歲，且包括在農(nóng)村養(yǎng)老的企業(yè)退休人員。

2.1.2 養(yǎng)老保障中政府責(zé)任

養(yǎng)老保障中政府責(zé)任的概念，可根據(jù)政府責(zé)任內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)的不同分為政府的法律責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任等。政府的法律責(zé)任就是強(qiáng)調(diào)法律在政府行政中的主要地位，其各項(xiàng)行為都要以法律為約束，憲法和法律規(guī)章制度就是政府的標(biāo)準(zhǔn)，特別是行政法，它是政府和責(zé)任之間的橋梁；政府的政治責(zé)任就是政府賦予公民的權(quán)利和義務(wù)。政治責(zé)任強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理中的權(quán)威性。大多學(xué)者認(rèn)為，政治責(zé)任是政府的首要責(zé)任；政府的公共服務(wù)責(zé)任，主要有政府在社會(huì)生活中的在醫(yī)療、教育和衛(wèi)生等方面的責(zé)任，政府有義務(wù)為公眾提供一個(gè)良好的社會(huì)生活條件。本文中的政府責(zé)任具體為政府的公共服務(wù)責(zé)任，即政府在失地農(nóng)民養(yǎng)老保障、法律援助、醫(yī)療保障、土地征收和生活環(huán)境等方面應(yīng)該履行的責(zé)任，使失地老人擁有一個(gè)良好的晚年生活環(huán)境。

2.1.3 政府責(zé)任履行滿意度

政府責(zé)任履行滿意度，即公眾對(duì)政府提供公共服務(wù)滿意度。這一概念研究來(lái)源于市場(chǎng)營(yíng)銷學(xué)中的顧客滿意度，不管是公眾滿意度還是顧客滿意度，都是一個(gè)主觀的心理感受，是一個(gè)相對(duì)的概念。公眾滿意度是一個(gè)公眾的內(nèi)心感知為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以數(shù)量將其表示出來(lái)的概念。它于主要依據(jù)公眾在內(nèi)心接受產(chǎn)品或服務(wù)后的自我感覺(jué)與公眾在接受產(chǎn)品前的期望值相比較后感受。本文中所提到的政府責(zé)任滿意度主要是指失地老人對(duì)政府責(zé)任履行的滿意度，這一政府責(zé)任包括政府對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障中的土地征收補(bǔ)償、養(yǎng)老、醫(yī)療和政治參與等方面的責(zé)任。

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2.2 相關(guān)理論概述

2.2.1 公眾滿意度理論

公眾滿意度的研究起源于瑞典，瑞典的學(xué)者開(kāi)始在企業(yè)的研究領(lǐng)域建立第一個(gè)顧客滿意度模型。將顧客的總體滿意度分為四個(gè)方面：感知質(zhì)量、顧客忠誠(chéng)質(zhì)量、顧客期望和顧客抱怨。其中，四個(gè)方面的內(nèi)容對(duì)總體滿意度都有影響，且顧客期望影響感知質(zhì)量，顧客抱怨影響顧客忠誠(chéng)質(zhì)量。

把公眾滿意度理論運(yùn)用到政府部門是從英、美等國(guó)開(kāi)始的，他們將這一理論改進(jìn)應(yīng)用于政府公共服務(wù)滿意度的評(píng)估上，建立公共部門顧客滿意度指數(shù)模型。隨著“服務(wù)型政府”這一概念的提出，許多國(guó)家就將公眾視為享受公共服務(wù)的“顧客”，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府的管理中，提高政府的公共產(chǎn)品提供能力。后來(lái)，很多國(guó)家在運(yùn)用顧客滿意度這一模型進(jìn)行評(píng)估時(shí)，一般都根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行改進(jìn)。它在政府和企業(yè)的不同應(yīng)用基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，公眾對(duì)企業(yè)的某一產(chǎn)品的關(guān)注遠(yuǎn)低于對(duì)政府提供的公共服務(wù)；其次，政府提供的公共服務(wù)是共享的，在實(shí)施的過(guò)程中可能忽略了價(jià)格方面的影響；最后，政府提供的服務(wù)不能體現(xiàn)公眾對(duì)政府是否忠誠(chéng)，因此，要對(duì)模型進(jìn)行改進(jìn)才能更好地對(duì)政府信任進(jìn)行評(píng)估。

我國(guó)在改革開(kāi)放后才開(kāi)始研究公眾滿意度的。1995 年，學(xué)者趙平（清華大學(xué)教授）將公眾滿意度引入中國(guó)，之后在我國(guó)逐漸展開(kāi)系統(tǒng)研究。清華大學(xué)的學(xué)者后來(lái)提出了新的顧客滿意度指數(shù)模型�，F(xiàn)在學(xué)術(shù)界，尤建新教授對(duì)公眾滿意度的研究在公共管理領(lǐng)域具有代表性。他認(rèn)為這一新概念的提出給政府提供公共服務(wù)一個(gè)嶄新的視角，提出了一套完整的包括二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)體系，主張通過(guò)層次分析法對(duì)公眾的滿意度進(jìn)行評(píng)估。吳建楠參考美國(guó)政府顧客滿意度指數(shù)模型，依照我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)我國(guó)政府責(zé)任滿意度指數(shù)構(gòu)建給出建議：（1）分階段、分層次；（2）運(yùn)用相關(guān)的法律進(jìn)行約束；（3）評(píng)估的過(guò)程應(yīng)回避政府部門；（4）根據(jù)實(shí)際情況劃分顧客群；（5）擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)力度。

本文中作者借鑒前人的成果，建立了失地老人對(duì)政府責(zé)任履行的滿意度指標(biāo)體系，其中包括的二級(jí)指標(biāo)有政府法律援助、政府征地補(bǔ)償、居住環(huán)境、醫(yī)療環(huán)境等。三級(jí)指標(biāo)包括政府監(jiān)督、態(tài)度和效率、兌現(xiàn)承諾、政府補(bǔ)償、操作公平度、居住環(huán)境、醫(yī)護(hù)人員業(yè)務(wù)水平、服務(wù)態(tài)度。通過(guò)設(shè)計(jì)問(wèn)卷調(diào)查對(duì)運(yùn)城市政府責(zé)任履行滿意度進(jìn)行評(píng)估分析。

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3 姚孟鄉(xiāng)失地老人養(yǎng)老現(xiàn)狀及政府責(zé)任履行滿意度分析 ....... 13

3.1 問(wèn)卷設(shè)計(jì)與調(diào)查 ................ 13

3.1.1 問(wèn)卷設(shè)計(jì) ................ 13

4 失地老人養(yǎng)老保障中政府責(zé)任履行問(wèn)題分析 ................. 29

4.1 政府安置效率低 ......... 29

4.2 政府責(zé)任定位不清 ........... 30

5 完善政府責(zé)任履行的建議 .............. 33

5.1 公開(kāi)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和提高安置率 ................... 33

5.2 合理定位政府責(zé)任 ................. 34

5 完善政府責(zé)任履行的建議

5.1 公開(kāi)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和提高安置率

在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)該公開(kāi)土地具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民自己明確自己的補(bǔ)償金額，使農(nóng)民有知情權(quán)。盡量按照年產(chǎn)值比較大的年份作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，但是也要參考土地的市場(chǎng)價(jià)值。政府應(yīng)更加注重補(bǔ)償分配公平。進(jìn)行土地征收的過(guò)程中準(zhǔn)確界定公共和非公共用途的土地，盡量用來(lái)增加全民的公共服務(wù)上。另外，政府可以通過(guò)擴(kuò)大土地補(bǔ)償范圍的廣度和深度，完善相關(guān)的征地補(bǔ)償政策。形成堅(jiān)定的政府公信力，維護(hù)社會(huì)公平。

中央政府地方政府都相應(yīng)的提高對(duì)征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)，即使政府給予一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償也要按時(shí)發(fā)放，給失地老人及時(shí)提供生活補(bǔ)助。完善土地補(bǔ)償相關(guān)的法律制度和征地程序，針對(duì)土地征收，制定有針對(duì)性的農(nóng)村土地征收法，保護(hù)公共利益，實(shí)行多元化的征地安置方式。構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系，逐步地將失地老人養(yǎng)老并入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系軌道。

政府加強(qiáng)對(duì)征地進(jìn)行監(jiān)管，確實(shí)保證國(guó)家給失地農(nóng)民的補(bǔ)償都能落實(shí)到農(nóng)民的手上，防止以權(quán)謀私的現(xiàn)象發(fā)生。政府應(yīng)該設(shè)立專門的征地監(jiān)管部門，加強(qiáng)監(jiān)管，防止暴力沖突事件發(fā)生，一旦發(fā)現(xiàn)不利于失地農(nóng)民的行為必定嚴(yán)懲。

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6 結(jié)論

本文的主要工作，是作者通過(guò)參考已有的問(wèn)卷調(diào)查，設(shè)計(jì)適合本課題的問(wèn)卷，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。首次對(duì)運(yùn)城市姚孟鄉(xiāng)失地老人養(yǎng)老保障情況進(jìn)行調(diào)查研究，并對(duì)所調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行了簡(jiǎn)單描述性和統(tǒng)計(jì)和單因素房產(chǎn)分析，了解姚孟鄉(xiāng)失地老人的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀。

本論文存在的不足之處，首先對(duì)運(yùn)城市鹽湖區(qū)姚孟鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)陽(yáng)倦村、陶上村和壕頭村三個(gè)村進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查的范圍比較��；經(jīng)過(guò)調(diào)查，作者認(rèn)為僅在這三個(gè)失地村研究發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不能代表運(yùn)城市整個(gè)發(fā)展情況；另外，本文對(duì)問(wèn)題的分析也不夠有深度。論文對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的數(shù)據(jù)處理只是用了簡(jiǎn)單的描述性統(tǒng)計(jì)，對(duì)滿意度的分析也只是對(duì)總體滿意度和個(gè)維度滿意度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析；最后，論文對(duì)失地老人對(duì)政府責(zé)任履行滿意度不高的原因進(jìn)行分析，并從政府責(zé)任履行角度提出有針對(duì)性的對(duì)策不是很全面。

本論文研究失地老人對(duì)政府責(zé)任履行滿意度，對(duì)于這一課題的研究，希望以后的學(xué)者們能更加全面的調(diào)查運(yùn)城市的失地老人的養(yǎng)老情況，探析出更多方面的問(wèn)題。并且用更有深度的統(tǒng)計(jì)方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，找出養(yǎng)老保障中基本情況與政府責(zé)任履行滿意度線性關(guān)系或者更多的回歸關(guān)系。另外，提出更加切合實(shí)際的政策建議和實(shí)施辦法促進(jìn)政府責(zé)任的履行，使失地老人也能享有一個(gè)幸福的老年生活。

參考文獻(xiàn)（略）