一、公益慈善事業(yè)發(fā)展中政府角色定位的基本內涵與基礎理論

（一）政府角色的概念

政府角色是政府在社會發(fā)展及經濟發(fā)展中所能夠發(fā)揮的作用的定位。西方學者對于政府角色的研究起源較早，法國孟克列欽的重商主義是最早的政府角色定位，十八到十九世紀西方處于重商重農主義時期，這個階段與當代的市場萬能主義有著高度相似之處，即強調市場在經濟發(fā)展中應當發(fā)揮最大作用，政府的職能就是做好本身職責工作，不要干預市場對社會經濟活動采取的措施。代表人物亞當·斯密認為政府包括三個義務（本職），即“第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設立嚴正的司法機關。第三，建設并維持某些公共事業(yè)及某些公共設施(其建設與維持絕不是為著任何個人或任何少數人的利益)，這種事業(yè)與設施，在由政府經營時，其利潤常能補償所費而有余，但若由個人或少數人經營，就決不能補償所費”。約翰·穆勒(1848)認為政府義務可分為必要和可選擇兩種。必要的義務包括:保護居民人身和財產安全，防止暴力和欺詐等。進入二十世紀之后，政府角色的討論開始多元化，以凱恩斯為首的經濟學家主張政府積極干預經濟以便促進其發(fā)展，即發(fā)揮政府在經濟發(fā)展中的職能，以預防市場失靈所帶來的經濟危機，較為典型的就是資本主義經濟危機，在市場對經濟發(fā)展失去控制之后政府介入并對經濟進行調整規(guī)范，使之回歸到正常發(fā)展渠道中。

近代研究中政府是作為外部力量出現在經濟活動中，公共選擇理論中認為政府的行為主體是人，而在政治領域和經濟領域中活動的是同一個人，主張并試圖將政府行為納入到一個統(tǒng)一的分析框架中，用經濟學方法來分析人們行為的兩個方面。

我國對政府角色的研究主要集中在近二十年中，不同學者對于政府角色的研究角度不同。綜合而言，我國政府目前在社會經濟活動中發(fā)揮著不可或缺的作用，但政府的角色定位目前并不清晰，且政府對于市場參與到社會經濟活動中并不積極。政府角色定位的不準確導致我國許多領域在發(fā)展過程中無法有效發(fā)揮自身效能，公益慈善事業(yè)也是其中之一。近年來隨著我黨對政府角色轉變以及市場功能的重視，政府開始進行角色定位并轉型，同時將權力下放給市場，讓市場參與到社會經濟活動中來。而目前我國政府與市場都是社會與經濟領域中不可或缺的部分，因此市場作為活動主體，政府提供輔助機制，是目前我國政府角色轉型的重點。

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（二）公益慈善事業(yè)的概念

公益是公共利益事業(yè)的簡稱，是實現城市治理現代化的主旨，是由公共部門、企業(yè)及其設施直接或間接地為居民經濟活動、社會活動和生活服務，公益事業(yè)具有如下特點：1.外在性，即公益事業(yè)的活動存在于公共部門和企業(yè)的日常生產之外，由獨立的系統(tǒng)進行運轉。2.社會性，公益事業(yè)所提供的服務均是以社會作為基底來運作的，公益事業(yè)的效益主要表現為社會效益。3.非排他性，公益事業(yè)的受益者是全體公民，不論公民是否付出對應的代價均可享受公益事業(yè)帶來的效益。4.非物質性，公益事業(yè)提供的主要是非具體性非物質性的服務，例如水力、電力、教育、國防等非物質的服務。5.福利性，公益事業(yè)提供的效益都是以社會福利的形式出現的，其中需要收取的費用都是象征性的收取，例如公交車的車票錢，其運營收入甚至無法單方面滿足公交系統(tǒng)的運營，更不能構成盈利。根據歐文·休斯的論述，市場失效是無法以最滿意的方式提供的商品或服務，包括：教育、法律與秩序、環(huán)境保護、國防、道路橋梁、醫(yī)療衛(wèi)生與保健、福利服務以及公共交通等。以此來看，公共利益的提供主體主要為政府，市場在很多時候無法提供或無法完善提供公共利益，因此政府在公共利益領域中基本無法進行角色轉換，雖然近年來部分資本主義國家的公共利益開始由個人或者企業(yè)進行承包，政府進行購買，但這僅限于市場調節(jié)功能正常的時期。

而慈善活動是實現公共利益的一種主要方式，是指私人或社會團體基于慈悲、同情、救助等觀念，為災民、貧民及其他生活困難者舉辦的施舍、救助活動的統(tǒng)稱。其活動對象、范圍、標準和項目，由施善者確定。通常來說慈善機構是由私人或者社會團體所組建的非政府組織，例如各種慈善基金會，救濟院等等；慈善事業(yè)最大的特點就是解決政府公益事業(yè)服務的盲區(qū)但是又不受政府的直接管轄。慈善事業(yè)一般來說不具有盈利性，資金來源基本上是通過個人捐款或者企業(yè)基金，政府對慈善組織僅提供政策上的支持與扶持。

我國學界目前對于公益的定義較為清晰，但對于慈善與慈善事業(yè)還沒有達成一個統(tǒng)一的內涵，狹義的慈善概念是指公眾建立在自愿基礎上對于社會弱勢群體的無償救助行為。狹義的慈善概念與英語中的 charity 相對應，指的是給窮人提供的幫助、救濟和施舍，這也是傳統(tǒng)意義上的慈善概念。廣義的慈善概念是指建立在社會捐獻經濟基礎之上的民營社會性救助行為，與英語中的 Philanthropy 相對應，指的是中文中公益事業(yè)，因此廣義的慈善事業(yè)也被籠統(tǒng)地稱為慈善公益事業(yè)。

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二、我國當前公益慈善事業(yè)發(fā)展現狀——以長春市為例

（一）我國公益慈善事業(yè)發(fā)展現狀

1. 我國公益慈善事業(yè)發(fā)展歷程

我國公益慈善事業(yè)分為近代和現代兩個階段，近代公益慈善事業(yè)主要是民國時期依托于政府頒布的各類法律法規(guī)條文而存在的慈善組織所參與的，雖然基本國情的不同決定了我們無法直接將民國時期的慈善法拿來直接使用，但這些法律依舊促進了近代中國慈善事業(yè)乃至社會向現代化轉型，因為法制化是現代社會最為重要和顯著的特點之一。現代公益慈善事業(yè)則起源于改革開放之后的 1984 年，對其的研究更是在九十年代才開始，因此可以說現代公益慈善事業(yè)研究是一個新興的研究領域，雖然自身受到了近代公益慈善精神的一定影響，但為了迅速進入到成熟狀態(tài)，更多是借鑒西方的制度化、規(guī)模化和現代化。進入到二十一世紀之后，人們的生活水平逐漸提高，使得公益慈善組織在籌集資金的方面變得更加方便；同時，在汶川地震、雅安地震等自然災害事件中，諸如紅十字會、各類基金會、各省市慈善會都發(fā)動自身所有的人力物力來協助政府進行賑災救助行動，這些行為都為公益慈善組織博得了極好的口碑和數量巨大的善款數額。雖然在后期有著各種各樣的負面新聞被媒體曝光，但從總體情況來看中國公益慈善事業(yè)處于飛速發(fā)展的階段，對社會產生的影響也是積極的、正面的。

與此同時，負面新聞和各類網絡“爆料”也不斷糾纏著正在發(fā)展的公益慈善組織，其中的代表就是中國紅十字會。汶川地震之后就經常出現救災善款被挪用、使用情況不透明、從善款中按比例提取資金作為管理費用等丑聞，但紅十字會本身對此類新聞均做出否認的回應。2011 年 6 月 21 日，新浪微博上一個名叫“郭美美 Baby”的網友頗受關注，這個自稱“住大別墅，開瑪莎拉蒂”的 20 歲女孩，其認證身份居然是“中國紅十字會商業(yè)總經理”，這種炫富的行徑給網友留下了“善款被挪用做私人目的”的印象，并迅速地通過電視、網絡等平臺傳播開來。對此中國紅十字會迅速做出回應稱該人與紅十字會毫無關系，紅十字會“沒有‘紅十字商會’這個機構，也沒有設立過‘商業(yè)總經理’這個職務，更沒有‘郭美美’這個人�！睂Υ斯烂溃ū久懒幔┒啻伟l(fā)表微博，語焉不詳的態(tài)度導致民眾對紅十字會的信任程度進一步降低，直到 2014 年郭美美因賭球被捕，公布了當年因為虛榮才進行的炫富導致紅十字會深陷信任危機的真相，該事件才告一段落。盡管如此，在此期間傳出的各類紅十字會的“內幕”導致人們對紅十字會的信任程度降低到了歷史最低點，甚至在玉樹地震紅十字會呼吁人們參與到賑災中來的時候遭到許多網友的抵制。追根究底，不透明的財務信息是重要的原因，公眾看不到善款的詳細使用情況就會下意識認為紅十字會有著財務方面的漏洞，加上的確有少部分省市紅十字會負責人挪用善款以作他用，讓很多不明真相的公眾傾向于對紅十字會不利的言論，盡管可能是廣泛傳播的謠言。紅十字會的負面新聞也導致如中華慈善總會、河南宋慶齡基金會等慈善組織接連傳出善款被挪用的消息，雖然這些新聞被證實有真有假，但已經造成的名譽上的損失已經難以彌補。 

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（二）長春市公益慈善事業(yè)發(fā)展現狀及規(guī)劃

1.  長春市公益慈善事業(yè)發(fā)展現狀

就目前來看，長春市政府對于慈善事業(yè)發(fā)展的支持力度是十分持續(xù)和顯著的，目前政府主要扮演著慈善事業(yè)的引導、組織、平臺搭建工作，尤其是相關政府機關對于一些非政府組織（如長春市慈善會、長春市紅十字會）的指導作用十分明顯。政府慈善執(zhí)行能力也不斷提高，主要表現為一些會議、募捐、慈善事業(yè)獎勵活動的組織與開展。

慈善總會作為最龐大的慈善機構，在從事公益慈善事業(yè)的階段已經進入成熟期，更多的時候是需要和政府合作而不是需要其扶持。但更多公益慈善機構依舊處于發(fā)展階段，更多時候是需要政府去提供幫助和引導，以促進其發(fā)展。對于這類組織，政府需要做的最主要一點就是以保護為主，剛建立的公益慈善機構很多是創(chuàng)始人出于對他人的慈善心理，從而進行募款并且召集人員來組成的，這些人員有著高度的從事公益慈善的熱情，但很多時候在活動開展和資金使用方面缺乏相關經驗，加上人員理念不同，很多時候會以解散告終；對外由于職責分工不明確，很容易越俎代庖插手政府負責的事務，加上和政府相關機構（比如殘聯等）溝通不當，直接導致和政府的關系微妙化，甚至進而發(fā)展為敵對狀態(tài)。這種情況并不在少數，作為政府，向社會組織購買服務既是國家政策的改變，也是市場前進的趨勢，但政府購買的服務也必須是質量過關的服務，除了慈善總會、義工聯盟等已經成型的慈善機構，很多新興的公益慈善組織并沒有辦法提供合格的服務，且自身實力無法與成熟期的組織相提并論。這時候就需要政府加以引導，除了政策和財務的扶持，最主要的是讓這些組織快速形成一個基本的領導機構，制定符合自身發(fā)展的規(guī)章條例，并且組織定時定量的公益慈善活動。這些扶持未必要大量的資金，最主要的是確定一條合理的發(fā)展路線，不但幫助新興組織渡過創(chuàng)立初期的困難階段，也為政府購買服務提供了更多的選擇，同時增加市場的活力。 其次，政府應當定期召集各個公益慈善組織的領導成員，除了為組織制定發(fā)展的政策和路線，也對新興組織的領導者進行相關方面的培訓，讓他們了解成熟期組織的辦公和活動方式，同時組織一帶一或者多帶一，由先進帶動落后，促使公益慈善組織內部良性發(fā)展，盡可能減少政府的參與程度。

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三、我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中城市政府角色定位存在的問題及原因 ......... 31

（一）公益慈善事業(yè)中城市政府角色定位存在的問題 .................... 31

（二）原因分析 .............. 34

四、境內外其他地區(qū)城市政府在公益慈善事業(yè)中角色定位的經驗與借鑒 ..... 37

（一）江蘇省常州市政府主導型的角色定位 .............. 37

（二）北京市官民合作的角色定位 ............ 39

五、我國公益慈善事業(yè)中完善城市政府角色的對策 ....................... 43

（一）基于高效行政的統(tǒng)一性標準的規(guī)范確立 ..... 43

（二）積極引導與民間組織的雙向互動 ............. 45

五、我國公益慈善事業(yè)中完善城市政府角色的對策

（一）基于高效行政的統(tǒng)一性標準的規(guī)范確立

我國目前基本法的缺失是雙重標準存在的最主要原因，這個問題不是地方政府甚至也不是中央政府能夠解決的，只有經過全國人民代表大會同意，國務院發(fā)布新中國建立以來的第一部專門的慈善基本法，才能在全國范圍內確定一個共同的注冊標準，雖然在 2016 年 3 月我國人大已經正式頒布了《中華人民共和國慈善法》，但其中規(guī)定本法自 2016 年 9 月 1 日開始實行，正式法的出臺為各省市及地區(qū)提供了一個法律法規(guī)的制定標準和參照依據，，地方法規(guī)生效的前提是不能違反基本法，就目前來說慈善法的主要作用在于此處，其實際作用還需要等到正式實行之后再行討論。但除此之外還有一些是當前各級政府能夠做到的，就是精簡政府機構部門，完善民間組織審批的流程，爭取做到不拖沓，不延誤，這雖然對民間組織發(fā)展無法起到決定性的作用，但至少讓民間慈善組織和官辦組織在同一條起跑線上共同發(fā)展，對民間組織未來開展活動打下一個良好的基礎。

另一個影響我國目前民間組織審批流程的因素就是各地區(qū)發(fā)展程度不同導致不同省市的政府的工作重心不同。雖然我國一直在強調物質文明與精神文明共同發(fā)展共同進步，但經濟欠發(fā)達地區(qū)一般都會將經濟發(fā)展放在首位，這在一定程度上或許會對民間公益慈善的發(fā)展起到非正面的影響。從另一個角度看，社會保障制度的完善是經濟水平提高的重要前提，政府的工作重心放在經濟建設方面則勢必減輕對公益慈善事業(yè)的關注，與其政府兩手抓不如專心經濟一個領域，社會保障可以向民間公益慈善購買服務來進行確保，除了降低民間組織成立的門檻，設立專門制度，邀請第三方評估機構進行全面監(jiān)督，完善激勵手段，這都是規(guī)范行政與審批環(huán)節(jié)的有效措施，也有利于經濟建設與社會保障齊頭并進，共同發(fā)展。

政府對民間組織要做的并不只是在登記注冊方面的公平，更要在組織建立之后的發(fā)展階段特別是發(fā)展初期提供強有力的支持，這種支持包括在經濟上的支持，主要是民間組織的稅收減免，必要時可以發(fā)放一些活動經費來保障組織發(fā)展的經濟基礎；政策上的支持，在行政審批方面為民間組織提供快捷通道，確保公益慈善活動的及時開展不因政府因素而延誤；觀念上的支持，民間組織的發(fā)展是否有成效取決于其負責人是否具有當代公益慈善的熱情、專業(yè)服務水準和成熟的內部管理體制，前者考驗的是組織人員的公益心，中間考驗的是公益慈善水平，后者考驗的是有關機構的理念是否符合時代需要。政府需要做的就是經常與民間組織進行交流，確保組織的問題能夠得到及時有效的解答；同時民間組織也應該采取類似定期匯報、定期拜訪、展開聯誼等工作方式與政府部門互動，主動向政府部門展示其工作計劃及工作成果，讓政府也能夠對組織內部相關事宜更加了解，并按需提供幫助。

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結語

共產主義的原則是為全人類謀福祉，而公益慈善事業(yè)則是社會福利保障的一項重要基石，在我國特殊的背景環(huán)境下，公益慈善組織是無法脫離政府而完全獨立存在的，無論是理念的創(chuàng)新、法規(guī)政策的支持、經濟的援助都是公益慈善組織無法單獨完成的，盡管英美的公益慈善事業(yè)發(fā)展程度令人羨慕，但一味的照搬照抄而忽略我國獨特國情是不科學的。既然政府是公益慈善事業(yè)發(fā)展中的一個重要的存在因素，那就應該準確地為政府在其中進行角色定位，而不是單純地依靠政府或者將政府驅逐出公益慈善事業(yè)發(fā)展的過程。發(fā)揮政府的固有職能和市場的自由化體制，才有可能讓中國公益慈善事業(yè)產生質的飛躍。

時至今日，公益慈善的范圍逐漸開始擴大化，并不是只有捐錢捐物才能被稱為公益慈善，發(fā)生在我們身邊的見義勇為、樂于助人的行為都是公益慈善的一部分，一個人付出努力去幫助另外一個需要幫助的人就是公益慈善最原始的含義。政府作為服務機構，社會公共利益是它的負責領域，但并非一切的活動都需要政府來組織開展，只要有非政府組織愿意去從事公益慈善事業(yè)，政府就應該放手讓它們去做，一些簡單的政策與制度可以獲得很好的收益，政府所購買的更加專業(yè)化的社會服務是公眾和政府都希望見到的，簡政放權，還權于民，在善治理念得到廣泛提倡的今天，變“管理”為“治理”再到“服務”，是建設具有中國特色社會主義的必經之路，也是公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的良好開端！ 

參考文獻（略）