一、概念的界定和理論基礎概念

（一）概念的界定

1.公共服務外包

（1）公共服務的概念

公共服務一詞，最早是由法國公法學派的代表 Leon Duguit 在 1912 年提出來的。隨著各國行政改革步伐的不斷前進，21 世紀，公共服務已發(fā)展成為政府治理的核心部分，公共服務的提供是政府治理創(chuàng)新的主要內容之一，是保障民生、增進社會和諧、促進社會發(fā)展的重要條件，公共服務是政府以合理配置資源，減少資源的浪費，以高效率的服務滿足公眾的需求為目的，運用行政手段和市場手段將公共產品和服務提供給公民的行為�？傊�，筆者認為公共服務關系到公民的基本權利和政府的基礎責任，高質量的公共服務能夠有效提高公民的生活水平，從而有利于促進一國經濟的繁榮發(fā)展和社會的和諧進步。

（2）公共服務外包的概念

公共服務外包得益于新公共管理運動的蓬勃發(fā)展，作為政府提供服務的新形式，它已經發(fā)展成為政府著手社會治理過程的全新出發(fā)點。另外，公共服務外包作為政府購買公共服務的手段，其實質是政府從市場和社會買入產品和服務，通過與承包商合作來提供公共服務的過程，具體做法是政府通過公開招標的方式與私人組織簽訂承包合同，將原來由政府壟斷的公共服務轉包給承包商，承包方則在合同的許可范圍內負責產品和服務的生產與提供，這說明，政府和承包商關系的實質是委托—代理關系，而外包的最終目的則在于以高質量的服務實現公眾的利益需求。筆者認為，廣義的公共服務外包涵蓋政府機構的事務類外包，如：機關后勤事務、機器維修等；技術性服務外包，如：編制規(guī)劃、專家咨詢等；第三種就是人們普遍認為的公共性服務的外包，如：醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通外包等。狹義的公共服務外包單純指的是政府提供的具有公共性質服務的外包，即直接關系到公民合法權利和切身利益的公共服務的外包。本文主要從廣義層面上定義公共服務外包。

2.政府責任

在傳統公共行政時期，學者認為政府責任就是政府管制和控制，政府是公共物品和公共服務的僅有的供給主體，而新公共管理強調政府應擺脫自身角色的約束，以市場為導向，以滿足顧客的需求為首要任務，以為顧客提供服務為首要職責。一般而言，學者將政府責任定義為廣義和狹義兩個層面，廣義層面指的是政府部門及其公職人員能夠以民為本，認真聽取群眾的呼聲和訴求，采取有效措施，切實解決問題，以最大限度地實現公民的合法需求和利益。狹義層面的政府責任指的就是法律責任，行政人員如果違反法律規(guī)定的義務，在法律規(guī)定的范圍外行使權力時，就必須承擔相應的法律后果。筆者在全文論述中更傾向于從廣義層面上理解政府責任，因為這里所講的政府責任事實上就是指政府的社會義務，其中包括兩個層面含義，一是意味著政府正確的做事，即不做違法的事情，二是指政府做正確的事情，即做事要講究成效。也就是說，政府行為同時滿足這兩個方面時，此時的政府才是負有責任的或者稱之為責任政府。

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（二） 理論基礎概述

理論能夠全面的認識客觀事物，指導著實踐的發(fā)展，在掌握公共服務外包相應的概念以后，我們要了解支撐服務外包的相關理論。

1.善治理論

伴隨著社會改革步伐的不斷加快，各國政府已將治理理念奉為圭臬，治理的方法推陳出新，治理行為深入到政治、經濟、社會的方方面面。學者們從不同角度定義了治理，無論是作為新公共服務角度下的治理，還是社會協調機制下的治理，其核心觀點都離不開以新公共管理為背景的管理理念，即他們強調治理主體的責任性，主張政府權力的下放，將激勵機制和競爭機制引入到政府改革的過程中來，建立政府和社會組織通力協作的公私伙伴關系。但是治理并不是沒有缺陷的，其中，善治就是針對治理失效的情況下提出來的，善治被定義為“良好的治理”或者“有效的治理”，它能夠使治理的效果達到最佳，從而使公民社會不斷發(fā)展壯大。通過梳理學者對善治理論的研究可以總結出關于善治理論的共同特征，首先，治理主體的多元化，善治理論強調多元化的供給主體，政府不是提供服務的唯一主體，只要以實現公共利益為目標，公共部門和私營部門都可以參與其中，成為多元化的主體。其次，市場的作用，新公共管理強調政府不再是劃槳者，而是掌舵者，政府的責任是控制好方向，要利用市場這只無形的手去執(zhí)行。第三，公私的合作，為了實現公共利益，滿足公眾的需求，政府部門必須與私營部門和非營利部門進行協商，建立合作伙伴關系，實現共贏。第四，公眾的參與，公眾可以通過各種合理合法的方式參與到政府治理的全過程，通過合法的途徑對政府的行為進行監(jiān)督和問責，保障其自身利益的實現。以上所闡述的關于善治理論的共同特征其實就是善治的本質所在，其實質強調的就是政府與市場兩只手的協作管理，善治理論是市場經濟條件下發(fā)展政治國家和公民社會關系的核心指導思想，它主要包含十個要素：合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性、穩(wěn)定性、廉潔性和公正性。

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二、善治視角下公共服務外包中規(guī)范政府責任的理性分析

善治是治理理論不斷發(fā)展和完善的結果，善治理論可以應用于治理的方方面面。同樣，政府責任以各種表現形式存在于政府治理的全過程，所以，本文以善治為視角去研究公共服務外包中的政府責任，這是因為以善治為指導規(guī)范服務外包中的政府責任有其必然性和實用性。

（一）公共服務外包中規(guī)范政府責任的內容分析

公共服務外包的發(fā)展重在政府責任的構建，合理規(guī)范服務外包中政府的相關責任，才能從不同價值層面上為服務外包的發(fā)展保駕護航，具體表現為：

1.法制責任

在公共服務外包中，政府作為責任的主體，應該明確哪些產品和服務可以由市場提供以及采取何種方式提供，但是不管哪種經營方式都需要完善的法律制度保障，只有法律的強制性和權威性才能保證我國的公共服務外包更加規(guī)范化和合理化。法律法規(guī)的出臺不僅能夠保證公共服務提供的過程受到法律的約束，制度和政策的制定還能夠為外包的發(fā)展提供目標和方向，因此，二者從本質上來說是相輔相成的。政府根據不同行業(yè)性質的區(qū)別和同一領域不同地區(qū)發(fā)展水平的差異，因地制宜出臺相關的法律法規(guī)、政策規(guī)定以及行業(yè)規(guī)范能夠為公共服務外包的發(fā)展提供法律基礎和制度支持，并推動政府公共服務外包朝著法制化的方向發(fā)展。這里需要指出的是，公共服務外包中政府部門的法制責任必須兼顧多元主體的相關利益，責任的范圍必須清楚各主體的角色擔當，否則不僅會使公共服務外包提供效率低下，還會引發(fā)政府部門的信任危機。

2.監(jiān)管責任

在公共服務領域，采用市場運作辦法提供服務必須伴隨行之有效的監(jiān)督管理能力。公共服務外包是一種市場化的手段，既然是市場化必然會有其弊端，政府需要用這只有形的手調控整個外包過程，政府的監(jiān)管包括監(jiān)管的主體、客體、范圍和手段等方面，政府在公共服務外包中監(jiān)管的內容主要有進入監(jiān)管、質量監(jiān)管、價格監(jiān)管、退出監(jiān)管等。首先，政府對進入外包中的私營部門和非營利性組織要進行嚴格審查，確保承包商的品質。其次，質量與安全息息相關，政府部門要確保承包商提供公共服務的質量，質量不合格的服務是不能提供給公眾的。第三，當政府將服務的供給職能交給市場時，由于市場的靈活性和競爭性決定價格的不穩(wěn)定性，承包商為了自身利益就會抬高價格，使低收入群體難以享受到基本的公共服務，為了確保收益公平，提高公共服務的普惠性和滿意度，政府部門就要采取措施嚴打承包商搞的價格戰(zhàn)。最后，一些私營部門在承包的最終程序時可能會因為收益達不到目標而選擇退出，針對承包商預想提前退出的行為，政府部門要采取督促、協調和嚴厲打擊的手段使承包商完成合同規(guī)定的任務，以確保公共服務的提供持續(xù)而又高效。

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（二）善治視角下公共服務外包中規(guī)范政府責任的必然性分析

善治置于政府治理的過程中，無疑不是強調政府的有所為和有所不為，討論公共服務外包中政府的責任問題正是契合了這一點，因此，以善治理論為指導規(guī)范政府責任就順理成章了。

1.責任政府的真實體現

責任政府強調行政人員要清楚自己在做什么，這樣做的目的是什么以及要對自己的行為后果承擔一定的責任。根據俞可平教授的觀點，善治是與公務員的責任性成正比的，公職人員越是積極回應公民的訴求，越是將履行義務視為天職，那么善治的程度就越高，如果公職人員能夠從法律和道義兩方面約束自己，，那么個人和集體的責任性也就越強。在公共服務改革的過程中，政府在認清其主要職能是掌舵的同時，又要保證有人來劃槳，但只能是部分地參與劃槳，正如奧斯本提到的，我們不能從私有化的角度定義政府的職能，個別職能是有必要私有化的，但不代表全部過程都需要私有化。公共服務外包是政府部分職能向外轉移，由私營部門和非營利組織來承接這部分職能，政府雖然將服務承包出去，卻從服務的生產者變成了購買者和安排者，這就說明政府仍然是提供服務的責任主體，這部分責任并沒有因職能的轉移而減免，所以政府要明確自身的職責范圍，對外包工作的全過程負責，其中包括政府如何處理與社會組織和公眾關系的責任，政府法制建設的責任，政府監(jiān)管問責機制的構建，以及財政投入的責任等,處理好這一系列問題，才能真正實現公共服務外包中的價值，因此，在善治理論指導下，政府部門及其行政人員的責任性要求就顯得越發(fā)重要了。

2.提高行政成效的必然選擇

善治視角下的有效性概括起來主要指：管理過程的科學性、合理性、靈活性，以及能夠將管理成本降到最低，善治的程度越高，越有利于資源的整合，管理就越具有有效性。隨著后工業(yè)社會和信息時代的到來，工業(yè)化國家逐漸擺脫政府對社會治理的壟斷角色，開始明確自身的“掌舵”職責，將部分政府職能市場化，主要做法是把部分經濟職能，社會職能下放給有能力的私營部門和非營利性組織，這樣做能夠從必要程度上減輕政府的負擔，最大限度地降低行政成本，進而提高公共行政的成效。公共服務外包這種合同承包的方式大大減輕了政府的負擔，以便政府抽出大量時間管政府該管的事情，使政府靈活地處理自身的事務，清楚自身扮演的角色。此外，政府通過合同招標的方式將服務承包出去，遇到具有競爭性的公共服務，承包方為了自身的利益就會爭先參加競標活動，“購買”者，公平交易之謂也，誰的產品質量高，就購買誰的服務，就如同商場購物一樣，可以貨比三家，按質論價，物美價廉的服務自然就是政府的最優(yōu)選擇，通過競爭的手段來降低公共財政的支出，進而提高公共服務的質量和效率。

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三、我國公共服務外包中政府責任缺失的問題分析..............18

（一）法制責任缺失產生的相關問題.............18

（二）監(jiān)管責任缺失產生的相關問題................19

四、我國公共服務外包中政府責任缺失的原因分析..............24

（一）政府自身角色界定失誤........................24

（二）相關法律法規(guī)不健全.........................25

五、善治視角下構建我國公共服務外包中政府責任的路徑選擇..........29

（一）協調主體間關系，保證供給主體的多元化.................29

（二）加強法制建設，完善法律法規(guī)和相關政策................30

五、善治視角下構建我國公共服務外包中政府責任的路徑選擇

筆者在文章論述的過程中從不同角度和不同方面滲透了善治理論的相關要素，善治對于公共服務外包中發(fā)展政社關系以及多元主體的協作互贏具有強有力的指導作用，我國服務外包的順利發(fā)展重在政府責任的建設，而以善治為視角構建外包中的政府責任不僅僅要求政府要有責任性，更加強調政府的合法性、法治性、回應性和廉潔性等要素，如圖 5.1 所示。因此，在公共服務外包中政府為履行其責任必須做到以下內容：

（一）協調主體間關系，保證供給主體的多元化

善治理論中的合法性和參與性紛紛強調了社會管理的過程和行政權威應當被治理的主體主動接受和服從，公民有權參與政府治理過程，這就要求政府在服務外包的過程中應做到以下幾個方面：

1.合理定位主體間關系

在公共服務外包中，政府是責任的主體，但不是治理的唯一主體，市場和社會都可以參與其中，成為治理的多元主體。首先，政府部門應該清醒地認識到，在市場經濟條件下，治理活動并不是政府單一方面的行為，而是包括社會組織在內的社會機構共同參與公共事務的管理過程。

此外，政府作為公共服務委托方要通過合理的招標方式選擇優(yōu)秀的代理方，代理方應該在合同許可的范圍內為公眾提供優(yōu)質的公共服務，在整個外包的過程中，政府部門要明確自身的職責范圍，清晰界定合同外包的界限，切不可“模糊邊界”，不可越權行事，更不能錯位和缺位，要做好合同外包過程中的調控和監(jiān)管的工作，保證承包商在合同規(guī)定的時間和范圍內為公眾提供更好的產品和服務，從而使各主體協調、有序、高效地完成合同外包的任務。

2.加強主體間的信任與合作

信任是合作的基礎，在公共服務外包中治理主體多元化的條件下，只有各個主體間建立相互信任的機制，整個外包工作才能在各個主體認可的前提下順利地朝著健康的方向發(fā)展。首先，政府部門要明確公共服務外包的最終目的是最大限度地追求公眾的滿意度，只有在外包的過程中將信息公開，保證公眾的知情權，使得公眾的合理訴求得到切實的解決，才能維護公眾的利益，從而獲取公眾的信任，同時，政府公開合同外包的信息，還可以讓承包商及時了解政府部門的政策動態(tài)和掌握更準確的招標信息，以便承包商有針對性的參與合同外包的競爭，進而更加方便承包商與政府部門的合作。

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結語

我國自上世紀 90 年代，也開始了行政改革，改革的重點主要是發(fā)展民營經濟，目前，我國的民營經濟已經成為經濟體制中重要的且必不可少的組成部分，在國民收入、稅收、就業(yè)等方面的作用越來越大，是支撐和推動我國經濟發(fā)展的重要力量，民營經濟的出現帶動了我國公共服務外包行業(yè)的發(fā)展，大大提高了外包的效率和質量。但是，受我國基本國情的限制，加上日益增長的物質文化需求，公共服務外包在高速發(fā)展、崛起的同時更面臨著嚴峻的考驗與挑戰(zhàn)，也存在諸多不利因素和問題，尤其是在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生和交通這些涉及到民生的領域，這些問題更為突出，比如說，農村醫(yī)療保障問題得不到解決、貧困家庭子女入學困難、城市公交壟斷等等。這一系列問題引發(fā)了社會各界人士的廣泛討論和對外包工作的質疑，所以，各級政府必須對外包加以重視，在做好外包工作的同時承擔起外包過程中的一系列責任。

基于上述考慮，本文在遵循行政改革的時代背景下，在分析我國公共服務外包發(fā)展的現狀中找到我國外包行業(yè)中存在的突出問題，并以此為出發(fā)點來研究我國公共服務外包中政府部門應該承擔的責任。當前我國公共服務外包出現問題的主要原因就是政府責任的缺失，主要表現為：一，法制責任的缺失使得多元主體的參與存在問題，導致社會組織提供服務低效和主體間不信任。二，監(jiān)管和問責等責任的缺失使得外包過程中的定價失真和監(jiān)管缺位，嚴重損害了公眾的利益，阻礙和諧社會的建設。三，財政責任的缺失使得財政支出不到位和基礎設施投入不足，嚴重制約城市化的進程。四，倫理責任的缺失導致政府部門尋租和腐敗問題嚴重。文章在論述的過程中合理運用善治理論的相關理念，從必然性和實用性兩個維度分析公共服務外包中構建政府責任是一種合理選擇，而以善治理論為視角更是大勢所趨，最后，以善治理論為指導，分別從主體間關系、法制建設、政府職能、財政投資力度以及反腐倡廉五方面討論構建公共服務外包中政府責任的一系列路徑。筆者相信，經過實踐的反復檢驗后，我國公共服務外包中的政府責任在善治理論的指導下一定會變得更加清晰和明確。

參考文獻（略）