第一章   我國城管執(zhí)法的內(nèi)涵、依據(jù)與原則

一、我國城管執(zhí)法的主要內(nèi)涵

目前對于城市執(zhí)法的定義還沒有形成明確定論，基本上都是認(rèn)為城市執(zhí)法主要就是將不同屬性或是不同種類的執(zhí)法人員組合在一起的執(zhí)法形式。城市綜合執(zhí)法是可以很好地避免行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中出現(xiàn)的權(quán)限不清以及職能交叉等問題，，通過不斷地實(shí)踐、探索，尋找新的辦法。城市執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般就是由法定行政機(jī)關(guān)決定的，政府建立一個(gè)或是兩個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。因此，城市管理綜合執(zhí)法主要就是基于行政主體，在一定的法律基礎(chǔ)上，合理管理，集中行使行政機(jī)關(guān)的法定檢查處罰職權(quán)。

目前，很多的學(xué)者將城市管理綜合執(zhí)法定義為政府的行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)的要求、按照法律程序，集中行使城市管理行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法制度。因此，在本文中的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)主要就是指政府的行政機(jī)關(guān)。城市管理綜合執(zhí)法主要就是對行政相對人實(shí)施權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。

第一，城管綜合執(zhí)法的執(zhí)法主體必須是政府的行政機(jī)關(guān)。進(jìn)行行政執(zhí)法行為的前提就是行政執(zhí)法主體必須是合法的，執(zhí)法行為的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是必須依法設(shè)立的，這樣才可以具有行政管理的執(zhí)法權(quán)力。因此，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)就是這樣一種行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有行政處罰權(quán)這一重要的行政管理權(quán)力，是政府實(shí)現(xiàn)管理國家和社會(huì)的重要方式。城管執(zhí)法最主要的職能權(quán)限就是行政處罰權(quán)，可以說是依據(jù)法律的執(zhí)法行為，行政機(jī)構(gòu)主要就是法律法規(guī)授權(quán)和委托的事業(yè)單位行使行政處罰權(quán)的主體，因此，沒有經(jīng)過法律和行政認(rèn)可的機(jī)構(gòu)都是不可以成為行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體。城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律范圍內(nèi)界定為行政機(jī)關(guān)。

第二，我們對于城管綜合執(zhí)法的權(quán)力也是有著一個(gè)清楚的界定，執(zhí)法權(quán)力主要就是來源于法律法規(guī)的規(guī)定，將其他行政機(jī)關(guān)的部分或全部處罰權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一行使。這里可以看出城市行政處罰權(quán)是在法律的基礎(chǔ)上對其他機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)的承接，是將原來機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)進(jìn)行分離。因此，行政處罰權(quán)分離也是需要具備兩個(gè)條件，首先就是原行政機(jī)關(guān)是合法地?fù)碛行姓幜P權(quán)。在城管綜合執(zhí)法集中行政處罰權(quán)之后，將原機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)部分或全部移交到城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不過行政管理職權(quán)還是由原行政機(jī)關(guān)行使的，這樣就形成了行政管理和執(zhí)法業(yè)務(wù)相互結(jié)合的局面。其次就是原行政機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)行使的處罰權(quán)可能存在重復(fù)和交叉的部分，這樣通過城市管理綜合執(zhí)法就可以避免權(quán)利的交叉處罰，避免重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。

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二、我國城管執(zhí)法的理論依據(jù)

（一） 構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)理論

和諧社會(huì)是在全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，將我國建設(shè)成民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。“和諧社會(huì)”這個(gè)詞是在中共十六屆六中全會(huì)提出來的，在會(huì)上，對社會(huì)主義和諧社會(huì)的理解可謂是透徹的，正是由于和諧社會(huì)包括了社會(huì)發(fā)展的方方面面，這就造就了和諧社會(huì)理論必定是個(gè)龐大而復(fù)雜的理論體系。和諧社會(huì)的構(gòu)建，就是不斷完善我國的法制建設(shè)，法制建設(shè)對我國社會(huì)管理和穩(wěn)定意義重大，要把依法治國戰(zhàn)略方針落到實(shí)際上，就必須加大我國法制的完善；和諧社會(huì)關(guān)系到人民的各個(gè)方面，人民是社會(huì)的細(xì)胞，要把社會(huì)這個(gè)大環(huán)境治理好，保障人民的合法權(quán)益，讓人民感受到社會(huì)主義的優(yōu)越性；和諧社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的小康，人民過上富裕的生活，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的共同富裕。目前，隨著人民生活水平的不斷提高，人民對精神文化的需要也在不斷提高，要不斷地加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，提高人民的思想道德素質(zhì)。因此，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，在一定程度上就是城市化的各項(xiàng)建設(shè)，作為城管部門，必須要規(guī)范執(zhí)法行為，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，形成合理的城管執(zhí)法方式。

（二） 依法治國理論

依法治國就是依照體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，而不是依照個(gè)人意志和主張治理國家；要求國家的政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、社會(huì)各方面的活動(dòng)通通依照法律進(jìn)行，而不受任何個(gè)人意志的干預(yù)、阻礙或破壞。為貫徹落實(shí)黨的十八大作出的戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議研究了全面推進(jìn)依法治國若干重大問題，通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。目前，我國正處于社會(huì)主義初級階段，首先就是保證國家的長治久安，其次是要保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，最后就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧，依法治國在城市綜合執(zhí)法方面著有明顯的指導(dǎo)作用，要求在法律范圍內(nèi)行使職權(quán)，任何人不可以超越法律法規(guī)，執(zhí)法行為也是對人民負(fù)責(zé)的�？梢哉f依法治國理論，是對我國政府行為的規(guī)范，要求政府各部門必須要按法律行政，要依法執(zhí)政。政府各部門執(zhí)法都是嚴(yán)格按照法律進(jìn)行的，任何有違法律的行為都是對國家、對人民的不負(fù)責(zé)。政府各部門依法行政也是要受到監(jiān)督的，全面監(jiān)督，才能避免有法不依現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保權(quán)力行使符合法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政的規(guī)范化。

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第二章   我國城管執(zhí)法的變遷、現(xiàn)狀與特點(diǎn)

一、我國城管執(zhí)法的歷史變遷

了解城管執(zhí)法發(fā)展史，有助于準(zhǔn)確掌握城管部門的相關(guān)概念。我國城管行政執(zhí)法的發(fā)展歷程大致分為三個(gè)階段：

第一個(gè)階段，就是我國城管行政執(zhí)法的開創(chuàng)。這個(gè)時(shí)間段主要就是從 1997 年到2000 年，相對集中行政處罰權(quán)在全國部分城市進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施，首先就是從北京市開展試點(diǎn)工作，促使全國各地的試點(diǎn)工作迅速展開。之后在國家的鼓勵(lì)下，城管行政執(zhí)法試點(diǎn)在全國迅速建立，全國各地都陸續(xù)申請相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)實(shí)施。

第二個(gè)階段，是完善城管行政執(zhí)法。在進(jìn)行相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)不斷擴(kuò)大的情況下。國家規(guī)定繼續(xù)對行政處罰權(quán)改革，要求以相對集中行政處罰權(quán)作為城管執(zhí)法的依據(jù)。

第三個(gè)階段，是城管行政執(zhí)法深入進(jìn)行。這個(gè)階段城管執(zhí)法逐步走向科學(xué)合理化，執(zhí)法法律依據(jù)逐步增多，城管部門有自主決定相對集中行政處罰權(quán)的權(quán)力，標(biāo)志著城管部門在全國各地方政府的建設(shè)下全面發(fā)展起來�？梢姡覈枪軋�(zhí)法的歷史變遷，是在走一條逐步從人治到法制建設(shè)進(jìn)而上升到法治的發(fā)展過程，在這個(gè)過程中，我國城管執(zhí)法取得了一些積極的成效，推動(dòng)了城管執(zhí)法法治化的發(fā)展。

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二、我國城管執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)狀況

首先，我國城管執(zhí)法法治化目前是取得了一些成就的，通過城管執(zhí)法職能部門的構(gòu)建，有效地整合了行政職權(quán)，最大限度地提高了城管執(zhí)法部門行政執(zhí)法的效率。在城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使相對集中行政處罰權(quán)中，包括了規(guī)劃建設(shè)，園林環(huán)衛(wèi)，工商市政，公安交通等很多部門的行政處罰職權(quán)，明確了城管執(zhí)法職責(zé)，從根本上解決執(zhí)法部門之間的職權(quán)不清問題，執(zhí)法活動(dòng)呈現(xiàn)統(tǒng)一高效狀態(tài)，在很大程度上降低了政府部門之間的協(xié)調(diào)時(shí)間，提高部門的執(zhí)法力度，解決行政效率低下問題。

其次，構(gòu)建城市管理執(zhí)法部門與其他部門的審罰分離體制，有效促進(jìn)了我國城市管理執(zhí)法法治化進(jìn)程，防止違法行為的發(fā)生。將現(xiàn)實(shí)中存在的經(jīng)常發(fā)生和較易查處的違法行為由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一處理，使行政審批權(quán)和行政檢查權(quán)以及行政處罰權(quán)能夠有效分離，將過去的一個(gè)機(jī)關(guān)包攬著自批、自管、自查、自罰的模式得到改善。審罰分離的法治化管理機(jī)制有助于城市管理執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)和其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督，有效預(yù)防濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法犯罪行為的發(fā)生。

再次，城市管理執(zhí)法的法治化有助于提高行政機(jī)構(gòu)的工作效率，使基層執(zhí)法工作得以加強(qiáng)。在精簡統(tǒng)一的原則下開展工作，使城市管理的行政處罰權(quán)集中起來，城市執(zhí)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及執(zhí)法人員得到大幅度的精簡。同時(shí)，在基層的行政執(zhí)法工作中建立一支集中穩(wěn)定的執(zhí)法隊(duì)伍，更好地完成統(tǒng)一執(zhí)法任務(wù)，有效配合組織開展行政處罰工作，加強(qiáng)執(zhí)法工作的力量，保障基層建設(shè)的有序發(fā)展。因此，城管執(zhí)法法治化實(shí)施與完善，能最大限度地改善我國城管行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，為城市管理綜合執(zhí)法法治化改革發(fā)展提供了有利條件。不過，在我們看到優(yōu)勢的同時(shí)也不得不承認(rèn)在城管執(zhí)法法治化實(shí)施過程中，由于相關(guān)立法不能同步、缺乏監(jiān)督機(jī)制等等原因，城市管理綜合執(zhí)法過程中會(huì)存在很多的問題，特別是近些年的城管執(zhí)法工作中的暴力執(zhí)法問題。在某種程度上，城管的暴力執(zhí)法成為了城管執(zhí)法的第一代名詞，人民對城管人員和其執(zhí)法行為的抵觸情緒也是比較大的，防治與解決城管執(zhí)法過程中產(chǎn)生的暴力執(zhí)法問題是城市綜合執(zhí)法完善的關(guān)鍵。

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第三章  我國城管執(zhí)法法治化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)---以 X 市為實(shí)證對象 .......... 15

一、執(zhí)法依據(jù)合法性問題 ............. 15

二、執(zhí)法職能定位問題 .................. 17

第四章  城管執(zhí)法法治化的經(jīng)驗(yàn)及借鑒 ..................... 22

一、發(fā)達(dá)國家城管執(zhí)法法治化的經(jīng)驗(yàn)及借鑒 .................. 22

二、國內(nèi)部分城市深化城管執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)及借鑒 ............... 23

第五章  推進(jìn)我國城管執(zhí)法法治化建設(shè)的路徑 ................... 26

一、明晰城管執(zhí)法的合法依據(jù) .............. 26

二、明確城管執(zhí)法的職能定位 ................. 27

第五章   推進(jìn)我國城管執(zhí)法法治化建設(shè)的路徑

作為城市管理維護(hù)的主要職能部門，城市管理綜合執(zhí)法不僅僅是為了行政的需要，對我國關(guān)于城市管理中的相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)在一些方面給予加強(qiáng)。保證國家的長治久安，是要保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。推進(jìn)我國城管執(zhí)法法治化建設(shè)，就是要明確城管綜合執(zhí)法部門的法律依據(jù)以及相應(yīng)的執(zhí)法資格，要明確城市管理綜合執(zhí)法的性質(zhì)，要規(guī)定城管綜合執(zhí)法必須履行的合法程序，不能隨意進(jìn)行執(zhí)法。

一、明晰城管執(zhí)法的合法依據(jù)

目前，我國正是處于社會(huì)主義初級階段，首先就是保證國家的長治久安，其次是要保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，最后就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。“依法治國”理論要求在法律范圍內(nèi)行使職權(quán)，任何人不得超越法律的界限，一切執(zhí)法行為對人民負(fù)責(zé)。可以說依法治國理論，是對我國政府的行為規(guī)范，要求政府各部門必須要依法行政、要依法執(zhí)法，任何有違法律的事件都是對國家對人民的不負(fù)責(zé)的。政府各部門依法行政也是要受到監(jiān)督的，全面監(jiān)督，才能避免有法不依現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保權(quán)力行使符合法律，實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政的規(guī)范化。

對于城管執(zhí)法部門的執(zhí)法體系建立，我們可以借鑒香港地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，在警察機(jī)構(gòu)的內(nèi)部專門設(shè)立一個(gè)城市管理部門，由警察部門中的一個(gè)科室去管理城市執(zhí)法，很多的國家目前都在使用這種模式。警察在執(zhí)法時(shí)的法律制度是比較健全的，他們有許多的成熟法律去進(jìn)行約束和管理。所以，將城市管理納入到警察執(zhí)法部門也是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。另外，和諧社會(huì)的構(gòu)建，就是不斷完善我國的法制建設(shè)，法制建設(shè)對我國社會(huì)管理和穩(wěn)定意義巨大，要把依法治國戰(zhàn)略方針落到實(shí)際上，就必須加大我國法制的完善；和諧社會(huì)關(guān)系到人民的各個(gè)方面，人民是社會(huì)的細(xì)胞，要把社會(huì)這個(gè)大環(huán)境治理好，保障人民的合法權(quán)益，讓人民感受到社會(huì)主義的優(yōu)越性。各級政府部門可以根據(jù)自身的特征進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)章制度的調(diào)整，結(jié)合本地的情況，明確法律權(quán)利，形成獨(dú)立的法律體系。在城管執(zhí)法部門的管理中，設(shè)立相應(yīng)的管理體系、運(yùn)作方式、執(zhí)法程序等。簡單地說，就是要擁有一套屬于自己的執(zhí)法體系，杜絕借助于其他法律手段去進(jìn)行執(zhí)法。

二、明確城管執(zhí)法的職能定位

在我國，城市執(zhí)法部門面臨的一個(gè)重要問題就是關(guān)于執(zhí)法部門的職責(zé)分辨不清問題，所以，城市管理執(zhí)法的體制改革就是加快職能的定位和整合，只有在進(jìn)行職能的定位后才可以設(shè)立相應(yīng)的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，確定執(zhí)法的范圍，才可以將城管與其他部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好。合理的規(guī)劃好城管部門的執(zhí)法權(quán)限，明確城管的管理范圍，尤其在一些交叉部門，明確責(zé)任部門，盡量避免在交叉問題中相互推諉的情況，從而影響執(zhí)法的效果。管理職能不僅要從文字上分清，在實(shí)際工作中也要?jiǎng)澐智逦挥羞@樣才可以使得綜合執(zhí)法真正做到執(zhí)法合理，各級政府可以根據(jù)相應(yīng)的制度對于執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行界定或調(diào)整，保證執(zhí)法可以滿足社會(huì)的發(fā)展變化。

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結(jié)論

城市管理綜合執(zhí)法自成立以來經(jīng)歷了多年的歷練，也解決了許多的執(zhí)法難題，填補(bǔ)了我國法律層面上的不足。但是，伴隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，新的問題也會(huì)逐漸的出現(xiàn)，這就需要我國法律部門進(jìn)一步重視，不斷的調(diào)整和完善法律制度，避免出現(xiàn)綜合執(zhí)法過程中的暴力執(zhí)法實(shí)踐，因?yàn)槌鞘芯C合執(zhí)法涉及多個(gè)方面，也會(huì)產(chǎn)生諸多的新問題，同時(shí)也會(huì)在一些問題的處理上引起社會(huì)的不滿，遭到一些人士的批評。出現(xiàn)這些問題都是由于我國還是欠缺有效的機(jī)制造成的，這就需要一些專家和管理人員多提出意見，在短時(shí)間內(nèi)對于執(zhí)法機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，使其適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，與此同時(shí)，也需要各方面的不斷參與。

由于近些年城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法現(xiàn)象頻頻發(fā)生，城管執(zhí)法人員遭受了社會(huì)大眾的非議和譴責(zé)，可是對于他們的全面性也應(yīng)該受到正面的認(rèn)可。城市管理綜合執(zhí)法所涉及到的領(lǐng)域十分廣泛，涵蓋了城市環(huán)境衛(wèi)生、市政建設(shè)、城市規(guī)劃等諸多方面，這就使得我們生活的社會(huì)避免了許多問題的出現(xiàn)。城市管理綜合執(zhí)法具有很好的長效性，在實(shí)踐中，城市管理綜合執(zhí)法部門在城市管理和整頓中聯(lián)系各個(gè)相關(guān)部門，幫助政府和社會(huì)解決了許多問題，承擔(dān)起了法律責(zé)任，提高了城市管理執(zhí)法的長效性。

本文基于這樣的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)需求，做出了一定的研究努力和探索。一是提出立法工作是完善我國城市執(zhí)法工作的根本�；诤芏鄬W(xué)者的深入研究，城市管理的研究是會(huì)涉及到很多的學(xué)科方面，法律問題在城市管理研究上顯得略有不足，因此完善城市管理的法律體系是改善我國城管管理執(zhí)法工作的重點(diǎn)探討內(nèi)容。本文主要對我國城管執(zhí)法的法治化建設(shè)進(jìn)行深入的研究探討，研究重點(diǎn)放在我國城管執(zhí)法的立法工作，在根本解決了我國城市管理的法律缺失的問題，依據(jù)法律作為進(jìn)行城市管理的工作出發(fā)點(diǎn)，著重強(qiáng)調(diào)城市管理中法治觀念的重要作用，更好的為我國進(jìn)行城管執(zhí)法工作的開展提供了大量的理論依據(jù)。二是提出加強(qiáng)法律教育機(jī)制建設(shè)的重要性。該領(lǐng)域的研究中，學(xué)者主要就是將研究重點(diǎn)放在法規(guī)以及機(jī)制的研究上，忽視了我國執(zhí)法機(jī)關(guān)以及公民法律教育建設(shè)。我們在研究國外歐美和日本城市的管理經(jīng)驗(yàn)過程中會(huì)發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法機(jī)關(guān)以及國家公民的法律素養(yǎng)是非常重要的，直接決定執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)法人員的執(zhí)法理念和執(zhí)法方法，決定公民在城管執(zhí)法過程中受到權(quán)利侵害的維權(quán)能力。因此，重視全社會(huì)的法律普及教育，是完善的法律體系的重要步驟，對于提高我國城管執(zhí)法的法律能力有著很大幫助。

綜上所述，城市執(zhí)法法治化是一個(gè)漫長的過程，也是一個(gè)變化的過程，在這個(gè)過程中，社會(huì)各界都要對城市綜合執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督和支持，對于一些不合理問題提出意見和建議。但是，不管怎樣，我們都要堅(jiān)信城市管理綜合執(zhí)法部門正在努力地做好與社會(huì)的融合，不要由于曾經(jīng)的一些混亂影響了城市管理綜合執(zhí)法的發(fā)展，我們社會(huì)各界都要共同努力，將我國的城市管理綜合執(zhí)法法治化提高到一個(gè)更合理、更完善、更公平的高度。

參考文獻(xiàn)（略）