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淺談阿勒泰地區(qū)地方稅收征管模式的轉(zhuǎn)變及完善建議

發(fā)布日期：2017年08月18日 來(lái)源： 本網(wǎng)原創(chuàng)

    一、總體情況概括

    阿勒泰地區(qū)地處新疆北部，屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方稅源結(jié)構(gòu)單一，主要集中在礦山企業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，缺少穩(wěn)定稅源；2014-2016年期間，稅種結(jié)構(gòu)以營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、耕地占用稅為主， 5個(gè)稅種合計(jì)占收入的比重分別為84.16%、81.70%、77%。

    阿勒泰地區(qū)在2014年開(kāi)展稅收征管改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于2015年全面推行以轉(zhuǎn)變征管模式和推進(jìn)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為重點(diǎn)的稅收征管改革工作，目前，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的稅源專(zhuān)業(yè)化管理格局基本形成,轄區(qū)內(nèi)共6縣1市，其中5縣1市成立了地方稅務(wù)局（吉木乃縣地稅業(yè)務(wù)由國(guó)稅征管），針對(duì)現(xiàn)行征管模式和稅源結(jié)構(gòu)，縣（市）局結(jié)合實(shí)際情況下設(shè)分局、稅務(wù)所和管理科對(duì)不同類(lèi)型納稅人進(jìn)行分類(lèi)管理。

    二、“管戶(hù)制”稅收征管模式

    2014年以前采用“管戶(hù)制”稅收征管模式對(duì)轄區(qū)納稅人進(jìn)行管理，成立企業(yè)管理所和個(gè)體管理所，分片、分類(lèi)對(duì)企業(yè)納稅人和個(gè)體納稅人進(jìn)行稅源管理，履行管戶(hù)責(zé)任，實(shí)行稅收管理員制度。

    （一）“管戶(hù)制”稅收征管模式的特點(diǎn)

    一是責(zé)任明確，利于稅款征收。“管戶(hù)制”模式下稅收管理員均有自己固定的管戶(hù)，管戶(hù)納稅人申報(bào)與否、稅源底數(shù)是否清晰、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況了解是否準(zhǔn)確，都能直觀反映出稅收管理員對(duì)管戶(hù)的管理程度，工作努力程度，責(zé)任較為明確，同時(shí)便于開(kāi)展組織收入工作。

    二是鍛煉干部，促進(jìn)干部綜合征管素質(zhì)。成為一名合格的管戶(hù)管理員，需要深入管戶(hù)直面納稅人，處理管戶(hù)的所有涉稅內(nèi)容，促使管理員要以靈活多變的方式解決處理各種問(wèn)題，可以在落實(shí)稅收政策過(guò)程中不斷提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

    三是職責(zé)明晰，利于調(diào)動(dòng)工作積極性。管戶(hù)模式靈活性較高，以戶(hù)數(shù)為進(jìn)行分配容易實(shí)現(xiàn)工作量的均衡，并且稅收管理員對(duì)各自管戶(hù)情況掌握的比較清楚，漏征漏管的情況少，日常管理具體到人，減少了互相推諉扯皮現(xiàn)象，從而有效調(diào)動(dòng)稅收管理員的工作積極性。

四是與納稅人關(guān)系緊密，便于提升納稅人滿(mǎn)意度。日常的工作接觸增多，納稅人與稅收管理員的熟知度較高，且納稅人也較為信服自己的稅收管理員，日常工作好溝通，便于增加納稅人滿(mǎn)意度。

    （二）“管戶(hù)制”稅收征管模式的不足

    一是權(quán)利過(guò)于集中，不易監(jiān)管。“管戶(hù)制”模式下稅收管理員的管理職責(zé)，涵蓋了對(duì)納稅人巡查、稅種鑒定、資格認(rèn)定、發(fā)票領(lǐng)購(gòu)、優(yōu)惠資格調(diào)查、納稅評(píng)估、注銷(xiāo)調(diào)查、稅法宣傳、財(cái)務(wù)輔導(dǎo)等諸多涉稅事項(xiàng)。另外，稅收管理員劃片管理、固定管戶(hù)，和所管理的納稅人實(shí)際上已形成了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的關(guān)系，容易把“責(zé)任田”變成“自留地”，排斥監(jiān)管，造成監(jiān)督盲區(qū)，容易產(chǎn)生不廉行為，甚至違法犯罪行為。

    二是責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致漏征漏管。如管理員缺乏責(zé)任意識(shí)，日常巡管不到位，調(diào)查不深入，稅源底子不清，登記信息不實(shí)，經(jīng)營(yíng)情況不明，將導(dǎo)致管理不到位，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較高，而且無(wú)法從根本上通過(guò)考核方式加以解決，造成有戶(hù)不管，漏征漏管的情況。

三是管戶(hù)增多造成疲于應(yīng)付。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，納稅人數(shù)量急劇增長(zhǎng)，而稅源調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的專(zhuān)業(yè)化要求也越來(lái)越高，稅收管理員的精力已沒(méi)有辦法適應(yīng)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，難以全面詳盡掌握納稅人的涉稅事項(xiàng)，落實(shí)各項(xiàng)工作內(nèi)容浮于表面、疲于應(yīng)付。如按照現(xiàn)在管戶(hù)的數(shù)量進(jìn)行劃分，企業(yè)管理所人均管理戶(hù)數(shù)將達(dá)到300戶(hù)左右，個(gè)體管理戶(hù)數(shù)將達(dá)到650戶(hù)左右，管理員想要摸清所有管戶(hù)的涉稅內(nèi)容的難度大大增加。

    三、新征管模式的運(yùn)行情況

    （一）改革基本情況

    2015年全面推行稅收征管改革，實(shí)現(xiàn)稅源分類(lèi)分級(jí)管理，不再分配具體的戶(hù)數(shù)，管理職能在不同層級(jí)、不同部門(mén)和不同崗位進(jìn)行科學(xué)分解，建立起以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的稅源專(zhuān)業(yè)化體系，基層局按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、稅源管轄集中程度、人力資源等因素進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化職能，設(shè)兩種征管運(yùn)行模式。

    第一種模式：成立重點(diǎn)稅源所和一般稅源所。根據(jù)稅源劃分標(biāo)準(zhǔn)，原稅源管理部門(mén)的職能分別由重點(diǎn)稅源所、一般稅源所承擔(dān)。重點(diǎn)稅源所，對(duì)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)稅源實(shí)施專(zhuān)業(yè)化管理，突出對(duì)基本登記信息和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息的采集和維護(hù)，根據(jù)行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)及規(guī)律，掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況、核算方式及稅源變化情況，著重抓好稅源預(yù)測(cè)分析、稅收風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)工作，同時(shí)具有一般稅源稅務(wù)所相同的崗位設(shè)置和工作職能。一般稅源所按照分工管事的方式，對(duì)一般稅源實(shí)施管理。

    第二種模式：設(shè)立稅源所（管理科）。根據(jù)稅源劃分標(biāo)準(zhǔn)，原稅源管理部門(mén)職能由稅源所承擔(dān)。實(shí)行按事設(shè)崗、分崗管事的規(guī)范化管理。在稅務(wù)所設(shè)重點(diǎn)稅源組或重點(diǎn)稅源管理崗，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、大企業(yè)稅收控管，對(duì)一般稅源規(guī)范化管理。將原稅收管理員職責(zé)分解為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、涉稅事項(xiàng)調(diào)查認(rèn)定、注銷(xiāo)檢查、戶(hù)籍管理、催報(bào)催繳等事項(xiàng)，實(shí)施一般稅源管理。

    （二）新征管模式的優(yōu)勢(shì)

    一是按事設(shè)崗，責(zé)任清晰。通過(guò)推行稅源專(zhuān)業(yè)化管理稅收管理人員崗位設(shè)置，人員分工及工作職責(zé)得到進(jìn)一步明確，各崗位互相協(xié)作、互相銜接得到加強(qiáng)，一定程度上減少了基層管理人員繁瑣的日常管理任務(wù)，外出下戶(hù)的次數(shù)大幅減少，一線征管人員工作負(fù)擔(dān)明顯減輕。例如重點(diǎn)稅源崗加強(qiáng)了對(duì)重點(diǎn)稅源企業(yè)的個(gè)性化輔導(dǎo)、申報(bào)提醒、涉稅信息分析、稅源監(jiān)控等工作，2014-2016年，重點(diǎn)稅源企業(yè)實(shí)現(xiàn)稅收收入占全地區(qū)稅收收入的比例分別為30.76%、29.2%、30.87%，反映出針對(duì)重點(diǎn)稅源企業(yè)的征管模式改革過(guò)渡平穩(wěn)，波動(dòng)較小。

    二是任務(wù)明確，重點(diǎn)突出。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式的推行，從一定程度上改變了以往重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量的稅收檢查模式，減少了不必要的日常檢查和納稅評(píng)估任務(wù)，做到了有的放矢，抓住了重點(diǎn)，使日常稅收征管工作得到進(jìn)一步規(guī)范。

    三是數(shù)據(jù)共享，協(xié)稅護(hù)稅工作得到加強(qiáng)。稅源專(zhuān)業(yè)化管理和信息管稅是深化征管改革的基礎(chǔ)，隨著改革的推行，稅務(wù)干部對(duì)涉稅數(shù)據(jù)的需求日漸增多，對(duì)涉稅數(shù)據(jù)的數(shù)量、質(zhì)量要求也越來(lái)越高，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)逐步建立起信息共享機(jī)制，落實(shí)綜合治稅工作，從加強(qiáng)各職能部門(mén)的聯(lián)動(dòng)配合入手，著手提高涉稅信息的采集、分析和應(yīng)用工作。

    四是化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，還責(zé)于納稅人。進(jìn)一步平衡和規(guī)范征納雙方的權(quán)利義務(wù)，解決納稅人稅法遵從主體地位不明確、稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人之間未嚴(yán)格按照《征管法》確立的權(quán)利以及義務(wù)履行相應(yīng)職責(zé)等問(wèn)題，提高納稅人的稅法遵從度；稅務(wù)部門(mén)通過(guò)按事定責(zé)定崗，將權(quán)力分解到各個(gè)環(huán)節(jié)，形成相互制約，同時(shí)強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程監(jiān)控，對(duì)各類(lèi)業(yè)務(wù)按環(huán)節(jié)明確標(biāo)準(zhǔn)、全程記錄、限時(shí)辦結(jié)，建立考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了征管各環(huán)節(jié)之間的有效制約，這種對(duì)涉稅事項(xiàng)的分散化管理模式,有利于分解管理員過(guò)于集中的權(quán)力，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)廉政建設(shè)。

    （三）運(yùn)行中存在的問(wèn)題

    一是靜態(tài)管理，“守株待兔”。由于管事模式下稅收管理員的管理對(duì)象的不確定性，導(dǎo)致稅收管理員下戶(hù)核實(shí)的少了，依靠納稅戶(hù)自行申報(bào)、坐看報(bào)表的靜態(tài)管理來(lái)掌握稅源,對(duì)納稅人的經(jīng)營(yíng)情況、繳稅情況及稅收結(jié)構(gòu)不能真實(shí)掌握，易造成對(duì)轄區(qū)內(nèi)的稅源底數(shù)不清，戶(hù)籍不明，造成大戶(hù)管不細(xì)、小戶(hù)漏管多，“疏于管理、責(zé)任淡化"的問(wèn)題凸現(xiàn)。

    二是涉稅數(shù)據(jù)及共享程度無(wú)法達(dá)到現(xiàn)行征管模式的需求。專(zhuān)業(yè)化管理以納稅人自主申報(bào)為主，稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行事中事后管理，但就目前推行的情況來(lái)看，數(shù)據(jù)問(wèn)題成為了阻礙稅源專(zhuān)業(yè)化管理的重要阻力。1.納稅人財(cái)務(wù)、稅法知識(shí)較為欠缺，自主申報(bào)錯(cuò)誤較多，所提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，稅務(wù)人員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)，差錯(cuò)率較高。2.綜合治稅工作推動(dòng)緩慢，三方數(shù)據(jù)取得難度較大，營(yíng)改增后，除所得稅外，地稅部門(mén)以征收財(cái)行稅為主，事后管理納稅人自行申報(bào)的財(cái)行稅需要多部門(mén)提供有可利用價(jià)值的三方數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，但實(shí)際工作中各地政府，各職能部門(mén)的重視程度和配合力度制約了此工作的進(jìn)程，稅務(wù)部門(mén)難有主動(dòng)權(quán)掌控該工作。

    三是稅務(wù)干部轉(zhuǎn)變觀念慢，放下工作快。推行前期，很多基層干部對(duì)稅源專(zhuān)業(yè)化管理認(rèn)識(shí)不清，思想不到位，認(rèn)為沒(méi)有管戶(hù)就無(wú)事可做，，坐等風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)，或者申報(bào)期后加班整改一批計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)工作就完成了，將事前提醒、納稅服務(wù)、政策宣傳等工作拋于腦后，死搬“沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)就不能進(jìn)戶(hù)”的教條；同時(shí)基層稅源管理部門(mén)自主風(fēng)險(xiǎn)分析的主動(dòng)性和意識(shí)較差，一味等待上級(jí)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)推送任務(wù)，而且認(rèn)為只有風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)推送的工作才是風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)，狹隘的認(rèn)知稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

    四是人員的數(shù)量、素質(zhì)無(wú)法達(dá)到稅源專(zhuān)業(yè)化管理要求�；鶎尤藛T業(yè)務(wù)水平參差不齊，不能完全適應(yīng)征管需求，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、涉稅事項(xiàng)調(diào)查認(rèn)定、注銷(xiāo)檢查崗工作量大、人員過(guò)少，后續(xù)跟蹤管理不到位，嚴(yán)重影響了稅收管理的質(zhì)量和時(shí)效；年輕干部入戶(hù)執(zhí)法機(jī)會(huì)較少，實(shí)地翻閱納稅人資料經(jīng)驗(yàn)不足，造成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作浮于表面、沒(méi)有深度，難以查深、查全、查透；各崗位對(duì)涉稅事項(xiàng)的辦理處于分段式，缺乏對(duì)納稅人綜合信息的全面提煉、整理、分析，客觀上造成對(duì)稅源管理責(zé)任不清，底數(shù)不詳。目前全地區(qū)從事稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的人員較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到稅收風(fēng)險(xiǎn)管理和專(zhuān)業(yè)化管理的需求。

    五是無(wú)法與管戶(hù)制完全脫離。由于基層局人數(shù)較少，雖然劃分管事職責(zé)，但無(wú)法滿(mǎn)足稅收管理員對(duì)戶(hù)的完全分離，例如，有的縣局管理科僅3人，其中1人負(fù)責(zé)管理企業(yè)納稅人，1人負(fù)責(zé)個(gè)體納稅人，1人為科室內(nèi)勤，導(dǎo)致管事的人針對(duì)所有戶(hù)，依舊存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

    四、對(duì)完善征管模式的建議

    管戶(hù)制模式總體上已不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但管事制模式完全在我地區(qū)推行也存在一定的不足，就如何進(jìn)一步完善本地征管模式提出以下幾點(diǎn)建議：

    （一）加強(qiáng)數(shù)據(jù)交換，加快信息化建設(shè)。一是政府層面高位推動(dòng)，完善綜合治稅各項(xiàng)制度，明晰職責(zé)，制定嚴(yán)格的懲戒措施，并成立相關(guān)部門(mén)落實(shí)監(jiān)督。二是建立全疆或者地區(qū)一級(jí)的數(shù)據(jù)共享共用平臺(tái)，完善數(shù)據(jù)傳遞規(guī)則，增強(qiáng)數(shù)據(jù)可利用性；同時(shí)與金稅三期掛接，可直接與納稅人自行申報(bào)信息進(jìn)行分析、比對(duì)。三是完善稅收風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，增加可用性高的指標(biāo)、模型，增強(qiáng)使用的便捷性和流程的從簡(jiǎn)性。

    （二）加強(qiáng)稅源管理部門(mén)自行稅收風(fēng)險(xiǎn)分析能力。目前主管稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作以承接上級(jí)部門(mén)的稅收風(fēng)險(xiǎn)推送任務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)為主，很少自行開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析。稅源管理部門(mén)主管轄區(qū)內(nèi)的所有納稅人，在數(shù)據(jù)、信息達(dá)不到現(xiàn)行征管模式的要求下，稅源管理部門(mén)是對(duì)稅源情況掌握最為清楚的稅務(wù)機(jī)關(guān)，現(xiàn)在僅接收上級(jí)部門(mén)的任務(wù)，而不自行進(jìn)行分析，有些本末倒置。

    （三）提高對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的認(rèn)知范圍。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作貫穿于征管改革的始終，納稅提醒、納稅評(píng)估、稅務(wù)檢查、稅務(wù)稽查都是排除稅收風(fēng)險(xiǎn)的手段，但目前有些稅務(wù)干部片面的認(rèn)為，只有通過(guò)平臺(tái)推送來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)才是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作，日常開(kāi)展的催報(bào)催繳、納稅提醒、稅務(wù)審計(jì)等工作均與風(fēng)險(xiǎn)工作無(wú)關(guān)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)沒(méi)有走全，不應(yīng)作為稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的成效，狹隘的認(rèn)知“以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向”的稅源專(zhuān)業(yè)化管理。

    （四）強(qiáng)化保障，加大投入。專(zhuān)業(yè)化軟件的支撐、平臺(tái)的建設(shè)、管理人員的配備及素質(zhì)提升是開(kāi)展稅源專(zhuān)業(yè)化管理的重要保障，建議相關(guān)部門(mén)能夠提供相應(yīng)支持，配齊、配強(qiáng)提升征管工作的軟硬件，以便順利實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

作者：徐亮　　責(zé)任編輯：李洪華