第 1 章 緒論

1．1 研究背景與問題的提出

中國經(jīng)過近 40 年的改革開放，市場經(jīng)濟逐步完善，不僅帶動了經(jīng)濟層面的盛世繁榮，也帶來了社會層面的急劇變遷。市場經(jīng)濟的發(fā)展伴隨著市場主體的多元化，由過去單一的政府主體逐步擴展到了企業(yè)組織、事業(yè)單位、社會組織、公民個人等多元主體。市場主體日益多元促成了利益主體和治理主體的多元化趨勢，不同的利益群體具有不同的公共產(chǎn)品需求，單憑政府不能滿足日益膨脹的公共需求和個性化要求，因此突破政府一元壟斷，吸引其它性質(zhì)的主體協(xié)同治理，成為了我國政府擺脫治理困境的必然選擇。面對這種國情與社情，2013 年黨的十八屆三中全會做出全面深化改革的重大決定，決定關注治理方式的變革與治理體制的創(chuàng)新，堅持系統(tǒng)治理的首要地位，強調(diào)黨委領導和政府主導，引導社會參與，加快政府職能轉(zhuǎn)變、提高居民自治水平。協(xié)同治理理念的倡導和話語的使用正是基于這一現(xiàn)實訴求而做出的理論探索，企以探尋一條有效解決公共事務的治理之道。單位制解體之后，城市社區(qū)成為了城市社會治理的基本單元。當前城市社區(qū)中多種治理主體日漸浮現(xiàn)，但相互之間功能沒有整合、資源沒有聚合、行動沒有聯(lián)合，難以形成治理合力，成為新時期社會實現(xiàn)善治的現(xiàn)實梗阻。為此，作為中西部地區(qū)唯一的直轄市，國家五大中心城市之一的重慶在不斷地探索，2012 年 5月重慶市人民政府辦公廳出臺《重慶市社區(qū)服務體系建設“十二五”規(guī)劃》，規(guī)劃指出，由于社區(qū)承擔了過多的政府管理職能與公共服務職能，對滿足因為居民生活水平提高帶來的多元化和個性化的服務需求時往往感到力不從心，必須促進社區(qū)服務機制創(chuàng)新，強調(diào)政府主導作用的發(fā)揮，培育社會組織，鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)服務，實現(xiàn)多元治理主體的良性互動，自此確立了重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的基本方向。2015 年，重慶市“三社聯(lián)動”工作成果作為城市社區(qū)協(xié)同治理的優(yōu)秀案例被民政部在全國社區(qū)社會工作暨“三社聯(lián)動”推進會上進行了推廣。因此，加快推進城市社區(qū)協(xié)同治理不僅是對創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式的有益探索，更成為新時期社會善治實現(xiàn)的基本途徑。雖然重慶市重視推進城市社區(qū)協(xié)同治理，在渝中、南岸、大足等區(qū)縣進行了有益的探索，但總體來講目前仍然處于起步階段，面臨著諸多挑戰(zhàn)和困難，主要體現(xiàn)在：協(xié)同治理制度亟待完善、多元主體角色定位不明、政府職能轉(zhuǎn)變步伐緩慢、居民自治水平有待提高、社會組織管理急需重構等。上述挑戰(zhàn)和困難成為制約重慶城市社區(qū)實現(xiàn)協(xié)同治理的主要原因。何謂問題，理想與現(xiàn)實之間的差距就是問題。本文中重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的目標定位即為“理想”，而其實際水平即為“現(xiàn)實”。因此，本文的問題可界定為重慶城市社區(qū)協(xié)同治理實際水平與城市社區(qū)協(xié)同治理目標產(chǎn)生偏差的成因及其糾偏的對策選擇。根據(jù)研究的邏輯思路，本文將要研究的具體問題界定為：（1）城市社區(qū)協(xié)同治理的概念及其實質(zhì)是什么？（2）重慶城市社區(qū)治理現(xiàn)狀如何？呈現(xiàn)出什么樣的發(fā)展趨勢？（3）重慶城市社區(qū)協(xié)同治理存在的主要問題有哪些？產(chǎn)生問題的根本原因是什么？（4）如何根據(jù)重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的實際問題制定相應的對策建議？等等。上述訴求都將是本文在相關章節(jié)必須深入考察和研究的問題。

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1．2 國內(nèi)外相關研究綜述

從“政府中心論到社會中心論”的討論。社會資源由誰掌握并如何進行分配，決定了由誰來作為主體對社會進行管理，政府作為唯一主體的局面已經(jīng)改變，社區(qū)需要尋求與除政府外其他掌握社會資源的主體產(chǎn)生聯(lián)系并形成有效互動。美國學者蓋伊．彼得斯（B．Guy Peters）在研究中認為，世界銀行被認為最早使用“治理”一詞，其來源于“治理危機”的概念，隨后引起了學界廣泛深入的研究。①美國學者岡薩雷斯（Gonzalez）和巴塔（Bhatta）指出，，“新政府運動”是由美國總統(tǒng)克林頓在其執(zhí)政時期 1993 年推行的重要行政改革，其政策原則基于三個特征：（1）將私有化運用于公共服務領域；（2）鼓勵非政府組織參與；（3）建立新型的公私合作伙伴關系。以此形成了一種治理的新態(tài)勢，也標志著美國政府的功能演進趨勢是由管理向治理的過渡。②美國學者凱特（Kettle）認為，治理的演進趨勢有三種途徑：治理的政府“中心論”，市場“中心論”和社會“中心論”。其中對社會“中心論”概念的解讀為：（1）一種因互信而產(chǎn)生良性互動的過程；（2）強調(diào)公共價值的協(xié)調(diào)和公共參與的平等；（3）突出擁有相同利益的主體的作用，不僅僅局限于政策的執(zhí)行方面，更要貫穿于政策的規(guī)劃與制定過程中；打破相關組織的邊界，讓相關部門的利益主體不再在封閉的、不平等的條件下參與合作；通過參與機制，進行咨詢、協(xié)商、合作與共識建立；破解單一主體治理容易產(chǎn)生的錯誤局面，獲得相關利益主體的包容與認可。③英國學者羅茲（Rhodes）認為，治理可以突破政府原有的管理局限，在治理過程中政府與非政府組織都能發(fā)揮自身功能作用。他將治理界定為一種神奇的網(wǎng)絡，通過網(wǎng)絡上各組織的密切聯(lián)系，改變過去被動管理的局面，形成一種新的治理形態(tài)。④通過對以上研究觀點的總結，可以清晰地發(fā)現(xiàn)管理的中心已由政府向社會轉(zhuǎn)變，包括政府、社會組織、公民等多元利益主體開始在治理中扮演重要角色。政府治理概念的關鍵在于受到外部環(huán)境的壓力與內(nèi)部環(huán)境的要求，尋求角色與功能在社會中的轉(zhuǎn)變，通過自身能力的提高促進社會利益的實現(xiàn)。有關“社區(qū)治理”內(nèi)涵的討論。網(wǎng)絡化社區(qū)治理理論的代表人物是英國學者斯托克，他將多個時代的治理體系中的治理主體、主體意識、公共權責的劃分、主導地位進行比較，分析出的結論是網(wǎng)絡化社區(qū)治理架構為“中央-地方-居民”，政府放權的目的是促進社區(qū)治理中的居民參與。將以往松散的組織納入治理體系，多元主體通過良性互動形成治理合力，使民主和管理相得益彰。①公民治理理論的代表人物是美國學者博克斯，他強調(diào)社區(qū)治理的四大原則為規(guī)模、民主、責任、理性，在此基礎上，公民對社區(qū)事務實質(zhì)性參與增加，社區(qū)未來發(fā)展的重任將會更多地被居民承擔。他設計了“社區(qū)協(xié)調(diào)委員會”、“社區(qū)公民協(xié)商委員會”等居民組織路徑。經(jīng)由這些路徑，公民可以在社區(qū)事務的管理中發(fā)揮更大的作用，更可以拓寬居民參與渠道，是對現(xiàn)有代表制度的優(yōu)化發(fā)展。②《社區(qū)治理》是美國學者克里斯托弗·蓋茨關于美國政府與社區(qū)之間的關系研究的代表作。他在書中指出，合作和協(xié)商的方式可以改變政府層面功能失調(diào)的局面，重拾公民對領導人的信任，重塑受到權力和金錢困擾的政治組織。成為推動社區(qū)發(fā)展的基礎方式。③吉登斯（Giddens）通過研究指出，發(fā)達資本主義國家的社會問題隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展日趨突出，由此產(chǎn)生了需要通過社區(qū)建設促進公民素質(zhì)提高的途徑，政府的角色需要適應社區(qū)治理實際情況的變化，更多的時候發(fā)揮協(xié)作與監(jiān)督的作用。④有關“協(xié)同治理應用于社區(qū)治理”的研究。諾夫和麥奎爾（Agranoff&McGuire）提出地方政府需要改變過去的經(jīng)營策略, 而“協(xié)同型公共管理”的出現(xiàn)是對公共行政學、公共管理和公共服務的創(chuàng)新。特瑞·庫伯 （Terry Cooper）提出公共行政的未來趨勢是改變政府作為單一治理主體的局面,創(chuàng)新社區(qū)多元主體治理體制的方式是在治理過程中實現(xiàn)合作式公共管理向協(xié)同式公共治理的逐步過渡。羅德斯（Rhodes）與斯托克爾（Stoker）認為除政府外的相關利益主體打破封閉、明確職責、整合功能，在政策的規(guī)劃、制定及執(zhí)行過程中，肩負的職責包括管理公共事務、評估公共項目、監(jiān)督結果。

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第 2 章 概念闡釋與理論借鑒

2．1 核心概念闡釋

德國社會學家滕尼斯在他 1887 年出版的《社區(qū)與社會》一書中第一次對“社區(qū)”的概念進行界定，書中重點討論了基于社會學的“社區(qū)”與“社會”的關系。滕尼斯認為“社區(qū)”是一群有聯(lián)系的人集聚在一起建立的人群組合，這種聯(lián)系可以來自血脈相承，也可以來自鄰里的熟悉與朋友的信任，這樣的人群組合有一種普遍的特征，就是“本質(zhì)意志”�！氨举|(zhì)意志”離不開生命中的接觸過程，“本質(zhì)意志”往往表現(xiàn)為引導意向、培養(yǎng)習慣、承載回憶，這樣擁有“本質(zhì)意志”的一群人集聚在一起建立起人群組合，就構成了“社區(qū)”這一有機整體。①中文里“社區(qū)”第一次出現(xiàn)來源于費孝通先生對英文“community ”一詞的翻譯，自此費孝通先生將社區(qū)的概念引入中國，中國關于社區(qū)的研究開始起步。費孝通先生在《居民自治：中國城市社區(qū)建設的新目標》一文中談到“community ”一詞中的“com-”是社區(qū)含義中一個重要的部分，代表“共同的”、“一起的”、“共享的”，就是一群人有相同的感覺，關心同樣的事情，往往命運也是一樣。社區(qū)中的住戶，彼此相互熟悉，大家都有一種認識就是要肩負同樣的責任去共同解決問題。這樣一種意識在很早的時候就一直扎根于鄰里關系中。中國社會學的發(fā)展離不開費孝通先生對于城鄉(xiāng)社區(qū)的研究與思考。城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的最大區(qū)別在于，城市社區(qū)中的居民大多從事非農(nóng)業(yè)勞動，城市社區(qū)是社區(qū)的基本形式之一，其典型特征是劃分固定區(qū)域，擁有特定生活方式并且居住在其中的成員具有歸屬感，是一種相對獨立的社會共同體。目前，中國對社區(qū)的定義來自中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》（中辦發(fā)[2000] 23 號），該意見明確規(guī)定：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”。②本文對城市社區(qū)概念的定義也依據(jù)這個規(guī)定，城市社區(qū)在城市發(fā)展中的關鍵因素，城市社區(qū)治理的合理性與有效性將對城市的發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。

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2．2 理論基礎

聯(lián)合國在 1995 年發(fā)表的研究報告《我們的全球伙伴關系》一文中第一次對治理的概念進行界定，報告中將其定義為“不同類的主體為了管理和處理與己相關的事物，實現(xiàn)各類利益的協(xié)調(diào)，而采取的各種持續(xù)的、可變的聯(lián)合行為的總和”。羅伯特·羅德斯（Robert·Rhodes）認為治理與過去的管理過程不同，可以說是對無序統(tǒng)治狀態(tài)的變革，或者說是對社會管理方式的創(chuàng)新。他羅列了治理在六種不同情況下的運用；將治理運用于最小國家；將治理運用于公司；將治理運用于新公共管理；將治理運用于“善治”；將治理運用于社會--控制系統(tǒng)；將治理運用于自組織。同時，他認為最重要的是將治理運用于最小國家、社會--控制論體系以及自組織網(wǎng)絡，并提出了“治理”的幾個基本特征：（1）組織間的相互依存，這代表著治理打破了公共的、私人的以及自愿組織之間原有的固定界限，使其變得靈活多變；（2）網(wǎng)絡成員之間有效且持久的良性互動保證了協(xié)商交流和資源互換的實現(xiàn)；（3）信任是互動持續(xù)進行的基礎，網(wǎng)絡參與者經(jīng)由協(xié)商來調(diào)節(jié)多方都贊成的互動規(guī)則；（4）自組織在一定程度上保持對國家的相對自主性。①目前城市建設速度加快，如何對城市及社區(qū)進行有效管理逐漸成為城市管理者面臨的巨大挑戰(zhàn)。在城市社區(qū)的發(fā)展過程中，已經(jīng)由過去的政府一元主體管理的模式，逐步演變?yōu)檎l(fā)揮主導作用或者政府參與治理過程，同時包含了居民、社會組織等多元主體。在城市社區(qū)的研究中借鑒治理理論，主要目的就是為了尋求多元主體利益的平衡，協(xié)同多元主體力量，創(chuàng)新城市與社區(qū)管理。研究社區(qū)建設中的公共管理，主要的研究出發(fā)點是治理，從多個方面對治理展開了大量的研究，治理的內(nèi)涵得到了極大地豐富。在研究初期，主要是從概念、范圍、方式方法等方面對治理展開研究，并且將治理的概念界定為多元治理主體通過平等協(xié)商、積極溝通和有效合作等方式，實現(xiàn)對事物的合理掌控與處置�？梢钥闯�，治理內(nèi)涵在現(xiàn)階段反映為通過多方協(xié)調(diào)積極溝通，促使多元主體利益沖突民主化解決。

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第 3 章 重慶城市社區(qū)治理現(xiàn)狀與變化趨勢分析 ....................................................13
3．1 重慶城市社區(qū)治理的基本現(xiàn)狀 ........................................................................ 133
．1．1 社區(qū)建設管理運行機制逐步完善 .......................................................... 13
第 4 章 重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的問題與原因分析.................................................21
4．1 重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的實踐樣本比較 ........................................................21
4．1．1 南岸區(qū)：“三事分流”機制 .......................................................................21
第 5 章 重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的對策建議.............................................................33
5．1 強化城市社區(qū)協(xié)同治理理念 ............................................................................33

5．1．1 創(chuàng)新社會管理理念...................................................................................33

第 5 章 重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的對策建議

5．1 強化城市社區(qū)協(xié)同治理理念

強化城市社區(qū)協(xié)同治理理念是從思想觀念上為通過治理主體功能整合、治理主體資源聚合、治理主體行動聯(lián)合形成治理合力的實現(xiàn)進行充分準備，可以從創(chuàng)新社會管理理念和重視協(xié)同理念兩個方面去理解城市社區(qū)協(xié)同治理理念。在過去傳統(tǒng)的觀念中，社會管理往往被理解為政府對社會的管理，政府也被這種觀念所支配，忽視了社會組織、居民等社會力量在社會管理中的作用，隨著社會管理模式由管理向治理轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的社會管理理念已經(jīng)不能適應當前的社會治理發(fā)展趨勢，對傳統(tǒng)社會管理理念的改革變得尤為迫切，因此必須創(chuàng)新社會管理理念，其中最重要的一點是尊重多元治理主體地位，只有首先從理念上進行改變，才能為下一步的制度設計與行動實施做好準備。尊重多元治理主體地位的主要表現(xiàn)為：政府能夠清楚地意識到自己作為唯一主體管理社會的不足，拋棄過去建立“全能型”政府的傳統(tǒng)觀念，全力打造“有限型”政府，重視社會組織、居民等多元治理主體在治理中作用并且展開合作，實現(xiàn)創(chuàng)新社區(qū)治理，提高社區(qū)治理能力的目標；社會組織能夠清楚地意識到自己不再是社區(qū)治理中可有可無的角色，應該在社區(qū)治理中盡可能地尋找機會發(fā)現(xiàn)自身優(yōu)勢，充分發(fā)揮作用，實現(xiàn)更大的價值；居民能夠清楚地意識到自身作為社區(qū)治理最為廣泛的治理主體，是社區(qū)治理的關鍵環(huán)節(jié)，可以通過治理過程中的有效參與來滿足自身對公共產(chǎn)品與服務的需求。在這種觀念變革的指引下，理解城市社區(qū)協(xié)同治理理念，這才是真正意義上實現(xiàn)了尊重多元治理主體地位，創(chuàng)新社會管理理念的要求。重慶市可以針對對相關部門的領導，社會組織負責人、居民代表等展開集中學習，專題討論等形式，提高他們對多元治理主體的認識。城市社區(qū)協(xié)同治理理念中強調(diào)首先要實現(xiàn)的是協(xié)同，協(xié)同中的“協(xié)”代表著協(xié)調(diào)，“同”代表著同步，只有在經(jīng)過協(xié)調(diào)達成一致的情況才能實現(xiàn)同步，協(xié)調(diào)的動機是各方具有共同的目標，就城市社區(qū)協(xié)同治理而言，各治理主體的共同目標是獲得治理成果，滿足自身利益訴求，但實際上各治理主體的利益訴求是不同的，這就為協(xié)調(diào)的開展提供了可能，協(xié)調(diào)的前提是平等，各治理主體的地位平等，享有的權力和承擔的責任也是平等的，協(xié)調(diào)的實質(zhì)是多元主體的良性互動，化解因利益不均產(chǎn)生的矛盾，積極尋求利益平衡，為協(xié)同治理的穩(wěn)定有序創(chuàng)造基本環(huán)境。

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結論

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，城市社區(qū)建設作為國家基層建設的重要組成部分和基礎，城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化成為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，城市社區(qū)協(xié)同治理不僅有助于新時期社會善治的實現(xiàn)，更是對創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式的有益探索。本文基于社區(qū)治理理論和社區(qū)協(xié)同治理理論，對重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的問題對策進行了研究。界定了城市社區(qū)、協(xié)同治理和城市社區(qū)協(xié)同治理三個核心概念，描述了重慶城市社區(qū)治理基本現(xiàn)狀以及分析了其變化趨勢，分析了重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的問題及原因所在，最后根據(jù)問題提出了相應的對策建議，探究了重慶城市社區(qū)如何實現(xiàn)治理主體功能整合、治理主體資源聚合、治理主體行動聯(lián)合，形成治理合力，從而達到協(xié)同治理目標。概況起來，得出以下結論：第一，重慶城市社區(qū)協(xié)同治理的實現(xiàn)必須依靠治理主體功能整合、治理主體資源聚合、治理主體行動聯(lián)合，形成治理合力。第二，重慶城市社區(qū)治理主體多元化、公共產(chǎn)品需求多元化、社區(qū)功能社會化等社區(qū)治理變化趨勢要求重慶社區(qū)治理必須走協(xié)同治理之路。第三，政府未能迅速轉(zhuǎn)變職能對對社區(qū)治理中治理主體權責利的劃分不明確，社會組織因獨立性不強，內(nèi)部結構失衡以及缺乏監(jiān)督導致參與能力不足，居民因參與程度低、參與機制不完善導致缺乏有效參與，這些問題共同造成了重慶城市社區(qū)治理主體難以實現(xiàn)功能整合、資源聚合、行動聯(lián)合，無法形成治理合力。第四，首先必須從理念上正確理解協(xié)同治理，然后需要從制度上保障協(xié)同治理，最后要實施必要的路徑去達成協(xié)同治理目標，具體到政府就是加快轉(zhuǎn)變職能，通過簡化登記程序、積極提供資金支持以及改善社會組織內(nèi)部管理體制來提高社會組織參與能力，通過培育居民參與意識，激發(fā)居民參與動力以及健全居民參與機制來促進居民有效參與，從理念、制度、路徑三個維度具體到政府、社會組織、居民三個層面形成治理合力，實現(xiàn)重慶城市社區(qū)協(xié)同治理。

參考文獻（略）

本文編號：234629