1導論

11研究背景與意義

1.1.1問題的提出

自國務院相繼下發(fā)《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》(國發(fā)[2014]16號)、《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》(國發(fā)[2015]27號)文件后,大部分各級地方政府積極相應文件要求,開展全面消除非行政許可審批事項的工作,非行政許可審批消除工作捷報頻傳,部分省市的"權責清單"也紛紛曬出。但從各地非行政許可審批事項消弭過程中,我們也能看出清理過程中依舊存在的問題。例如,2015年2月廣東省機構編制委員會辦公室主任潘享清介紹,省直各部門權責清單包含了省直51個部門正在行使的行政審批、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政確認、行政征收、行政給付、行政指導、其他職權等9類職權事項共的71項,其中"其他職權"部分含棚不清,仍可能有部分非行政許可審批事項隱藏在現(xiàn)有的權責清單中。

非行政許可審批事項曾大量存在于各級政府和各個部門中,并因其設立沒有法律依據(jù),地方政府根據(jù)法規(guī)、政策自行設置,邊減邊增、先減后増等現(xiàn)象十分普遍,更有許多審批事項經多次轉變,己成為行政許可。同時,取消非行政許可審批事項涉及到很多社會組織的切身利益,這給目前開展的非行政許可審批事項全面取消工作帶來了諸多不便。鑒于能否能夠依照國務院下發(fā)的文件要求徹底消除將是我國行政審批制度改革的成敗關鍵,提出徹底消除非行政許可審批事項應對方案迫在眉睫。同時,非行政許可事項消弭之后,打好"補丁"、堵好"后門"事關重要,亟需一套科學的策略給予其保障,否則將再次發(fā)生管理混亂,延緩行政審批制度改革的進程,產生社會不穩(wěn)定的因素。

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1.2文獻綜述

本文依托大連理工大學圖書館的數(shù)據(jù)庫進行搜索,所涉及的數(shù)據(jù)庫包含CNKI、萬方等中文數(shù)據(jù)庫,另外還搜索了 Calis、Springer Link外文數(shù)據(jù)庫。行政審批"、"行政審批改革"、"行政許可"、"非行政許可"、"非行政許可取消、消弭、改革"等關鍵詞進行論文檢索。在對國內外文獻著作的整理、分析和比較相關理論綜述的基礎上,基本掌握了國內外在行政審批以及"政府管制"方面的研究情況。另外,通過查閱"國務院政府信息公開專欄"、"各省人民政府行政服務中也"等網站內容,對目前開展的非行政許可審批事項消西的現(xiàn)狀進行統(tǒng)計分析,為策略探討提供實證素材。

目前對行政審批制度改革及取消非行政許可審批事項的研究多從以下角度進行:一是基礎理論問題角度,即從當前我國行政審批制度改革的視角來探尋改革的理論支撐,從中尋找非行政許可審批事項產生的緣由,并此界定非行政許可審批的相關概念和內容,其中又可分為法學界和公共管理學界的不同角度研究。二是現(xiàn)實問題角度,即從實證分析角度研究我國的行政審批制度改革,通過討論非行政許可審批事項存在的問題,引發(fā)思考,從多角度多渠道審視行政審批工作實踐中存在的問題。三是闡述國外相關制度,從國外政府規(guī)制、管理等相關理論及行政實踐,來審視我國的行政審批制度改革,主要探討非行政許可審批的法律支撐及發(fā)展方向等問題。

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2.非行政許可審批事項生成與消弭的理論分析

2.1非行政許可審批的概念界定

2.1.1非行政許可審批生成的過程

在以往的政府管理體制中,依法存在的只有行政審批等形式,但是2003年頒布的《行政許可法》對行政許可的概念有了明確的定義,也規(guī)定了部分不屬于行政許可法律范疇的審批概念,非行政許可審批事項由此產生,該法明確提及:"部分不適合本法的其他審批事項"。《行政許可法》的規(guī)定較為狹窄,對當前無法確定的審批形式,一律按其他形式以法律的名文規(guī)定。同時,在《行政許可法》實施不到一年的時間里,國務院針下發(fā)了《關于保留非行政許可審批項目的通知》,作為對《行政許可法》中"其他審批事項"的補充說明,明確提出211項非行政許可審批事項,這也是第一次對非行政許可進行定義"主要為政府內部管理事項,不屬于行政許可"。可以看出,非行政許可審批事項主要為政府內部管理事項,但也有一部分對外審批。

非行政許可審批事項是《行政許可法》衍生出來的附加品,是一種輔助政府處理內部事項和部分外部事項的管理手段。有些事項是通過《行政許可法》或國務院下的《保留通知》中明確規(guī)定的,但也有一部分沒有通過法律制定。在《行政許可法》頒布實施以來,各級政府部門也經過數(shù)次大規(guī)模的對非行政許可審批事項的清理和調整工作,但到目前為止,依然存在著大量的非行政許可審批事項,既有對內的政府內部管理,也有較多的、變相設定的對外管理的非法審批事項。

在我國行政審批的應用廣泛存在于政府行為中,它是在經濟發(fā)展和社會管理領域中政府干預的重要手段之一。2001年國務院下發(fā)《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》通知,將行政審批定義為"政府行政機關糧據(jù)自然人、法人或者其他社會組織依法提出的申請,按照法律規(guī)定流程,特許其從事某項合法活動、具各某項合法資質、明確某項合法關系等行政行為"。這其中也明確提出了政府機關對內部的管理也屬于行政審批的范疇。

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2.2非行政許可審批生成的原因分析

2.2.1市場失員與政府失靈視角下的非行政許可審化

市場失靈理論認為:合理配置社會資源應建立完全開放的市場經環(huán)境;但在當前,完全自由的市場僅僅是一種理論環(huán)境,實現(xiàn)的條件極為抽象。所以通過"市場失靈一政府規(guī)制一政府失靈一放松規(guī)制"的過程,來達到政府與市場的相互關系。

通過政府對市場經濟的宏觀調整,防止出現(xiàn)市場失靈帶給我國市場經濟的影響,是我國行政審批制度的本質要求。如何對市場失靈而進行干預,是涉及行政許可制度中的開展原則、方法等問題,目的在于尋求管理與自由的均衡。行政許可制度有登記、認可、核準、普通許可和特許等5種市場經濟管理方式,前四種方式政府在執(zhí)行過程中要嚴格依法行政,通過此來彌補市場失靈的現(xiàn)狀,政府在行政許可的基礎上,設置了一些非行政許可審批,這也是針對市場調節(jié)中"非行政許可審批"存在的原因。雖然有效地加強了政府的干預行為,但是這些非行政許可的設置隨意性較大,也難免會出現(xiàn)"多管、錯管"等現(xiàn)象,對市場的干預措施起到反作用。

2.2.2成本與收益理論視角下的非行政許可審批

部分學者認為(如周鎮(zhèn)宏、何翔舟):政府成本主要有消費支出和引發(fā)的社會經濟和環(huán)境生態(tài)的消耗。也有學者認為(如桑玉成)認為,政府成本包含兩部分的內容;1.社會為政府執(zhí)政過程產生的精神支出;2.社會為政府執(zhí)政過程中產生的經濟支出。

成本與收益理論是在市場經濟的產生與發(fā)展中形成的基本理論。在資產階級革命開始之前,就有研究學者開展探討政府的成本問題。但在市場經濟的高度發(fā)展時期,政府的成本與收益問題也逐步走入人們的視線。要用效益的觀點來對待政府和公共事業(yè)的管理問題,即行政審批的權力。改革開放以來,我國政府也按照"成本收益分析"的理論來做出政府決策和立法,通過"非行政許可審批事項"便捷、快速、缺少管制的特點,提出了提高政府收效的錯誤觀點和執(zhí)行手段。2004年頒布實施的《行政許可法》中"其他審批事項"說明涉及到成本收益分析之外,國務院的《全面推進依法行政實施鋼要》也明確提出"要逐步探索必完善政府成本效益分析機制",由此導致各級政府重視成本效益的同時,由于行政許可審批產生的復雜性和規(guī)范性,政府在保持高效的基礎上,滋生了大量"非行政許可審批"項目。

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3我國非行政許可審批事項消弭的現(xiàn)狀分析............20

3.1非行政許可審批改革的發(fā)展沿革.............20

3.1.1行政審批制度改革的初始階段(改革開放-2004年)..............20

4我國非行政許可審批事項消弭的策略分析..............31

4.1法律層面非行政許可審批事項消弭策略分析..............31

4.1.1建立系統(tǒng)完善的立法規(guī)范體系..............31

4我國非行政許可審批事項消弭的策略分析

4.1法律層面非行政許可審化事項消弭策略分析

4.1.1建立系統(tǒng)完善的立法規(guī)范體系

在《行政許可法》實施十余年的時間內,產生了大量的非行政許可審批事項,這是法律制訂時的漏洞,是本文研究問題的根源,只有對法律漏洞的修改、彌補,甚至出臺新的法律,也能從根本上對癥下藥。針對非行政許可審批的消西措施統(tǒng)一立法,實質是通過新的《行政許可法》或新訂一套低位階的法律來彌補漏洞。而當前各級行政機關的清理過程中,多數(shù)以取消為主,也有一部分采取分類處理的方法,轉為內部審批或其他審批,這會不會給非行政許可審批事項又提供了"后門",所以當前的做法,其合法性的考量遠低于合理性的考量。

從前文各省市調查結果也可知,在國務院下發(fā)通知后,各地密集出臺相應的清理方案,一時間"曬單"成為各地的新聞頭條,但非行政許可審批是否會再生,是否會以其他名稱繼續(xù)出現(xiàn),《行政許可法》中第3條第二款"不適合本法"的那些審批,是否還是會以其他形式再現(xiàn)還未可知,所料"統(tǒng)一立法"是根本,同時在具體消弭過程中,要做到:第一,非行政許可審批事項,要參照辦理審批流程,結合實際,判定其合法性和合理性;第二,要在《行政許可法》的基礎之上,去完善相應的法律法規(guī),做到監(jiān)督到位,防止非行政許可審批事項消巧后的管理"真空"。

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結論

本文依據(jù)《行政許可法》和國務院相關通知,界定了非行政許可審批事項的基本概念,在此基礎上對行政審批、行政許可和非行政許可審批事項的關系進行了梳理,從市場失靈與政府失靈理論、成本與收益理論和社會契約理論角度分析了非行政許可審批產生及發(fā)展的原因,從法律和公共管理雙視角分析了非行政許可審批必然消巧的原因。通過非行政許可審批事項清理工作的現(xiàn)狀及案例研究,總結了非行政許可審批事項消齊過程中存在非行政許可審批事項認定不清、顯性權力容易變?yōu)殡[性權力、消巧過程監(jiān)管不到位、對社會活力的激發(fā)效果不顯著四個主要問題,并在此基礎上提出了在法律層面建立系統(tǒng)完善的立法規(guī)范體系、健全權力清單的統(tǒng)一公示制度及最終決策機構,在公共管理層面上進一步轉變政府職能、加強內部監(jiān)督確保執(zhí)行力的消巧策略和注重社會輿論導向、培養(yǎng)社會承接組織、采用新型技術手段的相關配套措施。

雖然本文對當前各地非行政許可審批事項的消弭現(xiàn)狀進行了統(tǒng)計分析,但由于時間和能力限制,本文研究的樣本數(shù)量不夠大,信息來源也不夠權威,至使消巧現(xiàn)狀仍有調查提升空間。同時,針對行政審批制度改革,筆者認為仍有一定的研究空間,特別是在法律層面的設計規(guī)劃仍需進一步的理論創(chuàng)新�？傊�,由于個人原因,本文的研究水平有限,對非行政許可審批事項的研究有待進一步提高,希望通過本文拋磚引玉,能夠引發(fā)相關學者及社會輿論對此領域的關注,為我國行政制度改革建言獻策。

參考文獻（略）