本文關(guān)鍵詞：國(guó)際稅收雜志，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

一、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的新問(wèn)題和新特點(diǎn)

（一）增生另類(lèi)賬戶(hù)由于轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目逐年增多，增生另類(lèi)賬戶(hù)在所難免，也隨之出現(xiàn)新問(wèn)題。一是開(kāi)戶(hù)種類(lèi)增加。雖然賬戶(hù)清理后數(shù)量減少，但種類(lèi)上卻有所增加，增設(shè)了諸如“山湖項(xiàng)目開(kāi)發(fā)資金”、“技改專(zhuān)項(xiàng)資金”、“待保管款”等另類(lèi)賬戶(hù)②。由于資金名目繁多，前來(lái)瓜分求錢(qián)的銀行自然更多，糧食補(bǔ)貼類(lèi)資金、教育類(lèi)資金、基建類(lèi)資金等賬戶(hù)只能“一女多嫁”，其中僅基建專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)戶(hù)就分別在農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、郵儲(chǔ)銀行和農(nóng)商行開(kāi)設(shè)了14個(gè)專(zhuān)戶(hù)。二是開(kāi)戶(hù)依據(jù)隨意性較大。如某縣4個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)僅憑事業(yè)單位法人登記證書(shū)開(kāi)設(shè)專(zhuān)戶(hù)，區(qū)級(jí)3個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)未附開(kāi)戶(hù)依據(jù)。三是部分停用賬戶(hù)未能及時(shí)銷(xiāo)戶(hù)。如家電下鄉(xiāng)政策已于2011年取消，但和縣、含山財(cái)政局在3家銀行開(kāi)立的11個(gè)家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼專(zhuān)戶(hù)仍未撤銷(xiāo)。由此可見(jiàn)，賬戶(hù)清理整頓雖然使得專(zhuān)戶(hù)數(shù)量下降，但清理后財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理和開(kāi)設(shè)的規(guī)范性問(wèn)題依然較為突出。

（二）衍生虛擬賬戶(hù)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)數(shù)量減少，但虛擬賬戶(hù)現(xiàn)象凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，賬戶(hù)清理前，馬鞍山市區(qū)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)總數(shù)達(dá)到402個(gè)。賬戶(hù)清理后，市區(qū)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)數(shù)量壓縮為74個(gè)，在賬戶(hù)減少的情況下，財(cái)政部門(mén)為了細(xì)化資金核算，向各開(kāi)戶(hù)銀行提出了在現(xiàn)有賬戶(hù)總量不變的情況下，增設(shè)子賬戶(hù)，虛擬賬戶(hù)隨之衍生，滿(mǎn)足了明細(xì)核算各類(lèi)資金的要求。對(duì)郵儲(chǔ)銀行的調(diào)查顯示，馬鞍山市區(qū)財(cái)政在郵儲(chǔ)銀行共開(kāi)設(shè)9個(gè)專(zhuān)戶(hù)，為財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)設(shè)虛擬子賬戶(hù)共38戶(hù)，待開(kāi)設(shè)虛擬賬戶(hù)11戶(hù)，雖說(shuō)專(zhuān)戶(hù)備案數(shù)量減少，但滋生出諸多二級(jí)子賬戶(hù)，一方面導(dǎo)致實(shí)際使用的專(zhuān)用賬戶(hù)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，另一方面財(cái)政專(zhuān)戶(hù)數(shù)量雖有減少，但資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)此次調(diào)查顯示，2012年人民銀行國(guó)庫(kù)中的地方財(cái)政收入月度平均余額僅為10.5億元，而各級(jí)商業(yè)銀行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)月度平均余額達(dá)60.02億元，是國(guó)庫(kù)的6倍。

（三）專(zhuān)戶(hù)功能變異開(kāi)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行核算和管理專(zhuān)項(xiàng)收入或?qū)ｍ?xiàng)支出的賬戶(hù)。按照有關(guān)規(guī)定，各項(xiàng)財(cái)政收支應(yīng)逐步統(tǒng)一歸并到國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，專(zhuān)戶(hù)的設(shè)置僅是一項(xiàng)過(guò)渡性的安排，但隨著財(cái)政金融體制的改革深入以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，不僅財(cái)政單一賬戶(hù)制度未得到認(rèn)真貫徹，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的功能也在逐步演變成財(cái)政變相干預(yù)銀行信貸、調(diào)節(jié)預(yù)算收支進(jìn)度、獲取銀行定期存款利息的工具。以非稅收入專(zhuān)戶(hù)為例，轄區(qū)內(nèi)，2012年非稅收入專(zhuān)戶(hù)月度余額達(dá)五億元，占國(guó)庫(kù)非稅收入的43%，月度總變動(dòng)頻率2960.87次，平均資金流量1216.33萬(wàn)元，分別較2011年增長(zhǎng)15%和42%。從具體資金流向看月末、季末按照財(cái)政指令匯繳至國(guó)庫(kù)的資金量較大，在財(cái)稅壓力持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，開(kāi)立在商業(yè)銀行的非稅收入收繳戶(hù)成為完成財(cái)政收支任務(wù)的“調(diào)節(jié)器”。非稅收入專(zhuān)戶(hù)在市區(qū)14家商業(yè)銀行的13個(gè)銀行開(kāi)設(shè)了專(zhuān)戶(hù)。隨著新的金融機(jī)構(gòu)的增設(shè)，對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的競(jìng)爭(zhēng)將愈發(fā)加劇，不惜通過(guò)為財(cái)政部門(mén)免除基本結(jié)算費(fèi)用等方式參與專(zhuān)戶(hù)資金市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，極易造成尋租等行為。

（四）憑證使用混亂由于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金量大、穩(wěn)定性高，與企業(yè)專(zhuān)戶(hù)相比，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)在商業(yè)銀行享受著特殊優(yōu)惠待遇，在憑證使用上尤為明顯。在對(duì)商業(yè)銀行檢查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政收入專(zhuān)戶(hù)除了使用“非稅收入一般繳款書(shū)”以外，還使用已作廢的“預(yù)算外資金繳稅憑證”等。在財(cái)政支出賬戶(hù)中，普遍使用了“預(yù)算撥款憑證”。這些憑證無(wú)統(tǒng)一編號(hào)，隨意印刷，在財(cái)政與商業(yè)銀行里都未納入重要空白憑證管理。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)收支憑證的混亂使用，不僅加大了財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)也加大了銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，存在著巨大的資金隱患。

二、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)新問(wèn)題產(chǎn)生的影響

（一）另類(lèi)賬戶(hù)和虛擬賬戶(hù)的出現(xiàn)擾亂了賬戶(hù)管理秩序，加大了財(cái)政資金的隱性風(fēng)險(xiǎn)由于賬戶(hù)清理撤銷(xiāo)了部分違規(guī)賬戶(hù)，為滿(mǎn)足不斷增加的資金種類(lèi)和資金需求，規(guī)避銀行賬戶(hù)管理，另類(lèi)賬戶(hù)和虛擬賬戶(hù)應(yīng)運(yùn)而生，易出現(xiàn)資金混戶(hù)、串戶(hù)現(xiàn)象，影響到賬戶(hù)核算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。另一方面，虛擬賬戶(hù)的設(shè)置表面上是同一個(gè)專(zhuān)用賬戶(hù)的分級(jí)核算，實(shí)質(zhì)上是多個(gè)專(zhuān)用賬戶(hù)并存，資金分賬核算、分散管理，與另設(shè)專(zhuān)用賬戶(hù)無(wú)本質(zhì)區(qū)別。這一核算模式，應(yīng)對(duì)了上級(jí)管理部門(mén)的監(jiān)督檢查，規(guī)避了銀行賬戶(hù)管理，但帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)卻難以管控。虛擬賬戶(hù)的增設(shè)帶來(lái)了隨意劃撥、挪用、轉(zhuǎn)移資金的可能，對(duì)財(cái)政資金構(gòu)成極大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）新增問(wèn)題使得監(jiān)督的難度加大，增加了國(guó)庫(kù)資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)首先，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金管理分散在財(cái)政內(nèi)部各職能部門(mén)，缺乏有效的外部監(jiān)管，容易引發(fā)資金案。例如鄱陽(yáng)“2.11”財(cái)政資金案件、江蘇省財(cái)政廳原副廳長(zhǎng)張美芳被“雙規(guī)”案件等。其次，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理制度缺失，導(dǎo)致清理后監(jiān)管缺位。雖然《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》賦予了國(guó)庫(kù)監(jiān)督財(cái)政存款開(kāi)戶(hù)的職責(zé)，但過(guò)于籠統(tǒng)也無(wú)可操作性規(guī)定，制度缺失使得財(cái)政專(zhuān)戶(hù)監(jiān)督缺位。再次，虛擬賬戶(hù)的開(kāi)設(shè)從表面上看符合財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)設(shè)的要求，但實(shí)質(zhì)上是變相的違規(guī)開(kāi)立賬戶(hù)行為。此類(lèi)賬戶(hù)的開(kāi)設(shè)既未經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)，也未向人民銀行國(guó)庫(kù)備案，完全游離于賬戶(hù)管理之外，造成賬戶(hù)管理上的失控，擾亂了正常的賬戶(hù)管理秩序。除此之外，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的資金絕大部分來(lái)源于國(guó)庫(kù)撥款，而國(guó)庫(kù)部門(mén)在審核財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款憑證時(shí)主要審核撥款用途，對(duì)收款單位的真實(shí)賬號(hào)、戶(hù)名與財(cái)政提供的是否一致無(wú)從核對(duì)。至于收款單位賬戶(hù)是否經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)、是何種性質(zhì)的專(zhuān)戶(hù)、與撥款用途是否一致等，國(guó)庫(kù)人員無(wú)法判斷，更無(wú)法從資金撥付的源頭把好“專(zhuān)款專(zhuān)用”關(guān)，給國(guó)庫(kù)資金流向監(jiān)管帶來(lái)了一定的難度。

（三）巨額的資金沉淀影響財(cái)政資金的運(yùn)行效率，影響國(guó)家收支數(shù)據(jù)的真實(shí)性和宏觀(guān)調(diào)控的效率財(cái)政專(zhuān)戶(hù)分散在不同的商業(yè)銀行，不利于資金的集中調(diào)度和統(tǒng)籌安排，且部分財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的月度資金變動(dòng)不到一次，影響財(cái)政資金的管理效率。其次，財(cái)政資金的巨額沉淀不利于國(guó)家收支數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，影響財(cái)政收支數(shù)據(jù)的真實(shí)性，有些列入上級(jí)財(cái)政考核的財(cái)政支出表面上看已列支，其實(shí)并未實(shí)際支出，大多滯留在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。再次，增大了人民銀行基礎(chǔ)貨幣的投放，并通過(guò)基礎(chǔ)貨幣的擴(kuò)張效應(yīng)增加了全社會(huì)的貨幣供應(yīng)量，削弱了人民銀行實(shí)施貨幣政策的效力，不利于國(guó)家對(duì)各項(xiàng)財(cái)政政策的制定及執(zhí)行的判斷，影響國(guó)家貨幣政策和財(cái)政政策的制定和協(xié)調(diào)。

三、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)后續(xù)可持續(xù)性監(jiān)管的對(duì)策建議

（一）分行設(shè)戶(hù)，改革財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的設(shè)立為從源頭上清理資金的體外環(huán)流，并遏制專(zhuān)戶(hù)資金性質(zhì)的隨意變異，將目前分散在財(cái)政各職能部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)手中的專(zhuān)戶(hù)資金進(jìn)行清理和組合，分為專(zhuān)項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付資金，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”兩部分，財(cái)政部門(mén)和人民銀行牽頭與各金融機(jī)構(gòu)據(jù)此“分行設(shè)戶(hù)”，根據(jù)機(jī)構(gòu)的撥付環(huán)境和網(wǎng)點(diǎn)位置及覆蓋率，獲得對(duì)應(yīng)的資金管理權(quán)。如社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，同一家商業(yè)銀行或信用社只允許開(kāi)設(shè)1個(gè)社�；饘�(zhuān)戶(hù)，并對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行分賬核算，按政策規(guī)定分別計(jì)息；轉(zhuǎn)移支付資金分公用和民生兩塊，同一家商業(yè)銀行只允許開(kāi)設(shè)1個(gè)種類(lèi)的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)；納入預(yù)算管理的資金要在規(guī)定期限內(nèi)繳入國(guó)庫(kù)；結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付改革要求，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)戶(hù)資金往來(lái)專(zhuān)戶(hù)。

（二）加強(qiáng)專(zhuān)戶(hù)憑證管理，規(guī)范憑證使用人民銀行是銀行票據(jù)的管理部門(mén)，對(duì)于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)憑證使用的亂象要切實(shí)加強(qiáng)管理。一是取締過(guò)期作廢了的“預(yù)算外資金繳款憑證”等不合規(guī)憑證在銀行的使用，政府非稅收入一律使用“非稅收入一般繳款書(shū)”；二是財(cái)政專(zhuān)戶(hù)付款憑證制作應(yīng)符合《支付結(jié)算辦法》的規(guī)定，對(duì)財(cái)政支出賬戶(hù)中必須使用專(zhuān)用撥款憑證的，由人民銀行總行會(huì)同財(cái)政部進(jìn)行設(shè)計(jì)，統(tǒng)一編號(hào)，指定印刷廠(chǎng)家印刷，財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理重要空白憑證，憑證名稱(chēng)不得使用“預(yù)算撥款憑證”。同時(shí)財(cái)政部門(mén)與商業(yè)銀行應(yīng)簽訂賬戶(hù)管理補(bǔ)充協(xié)議，明確“專(zhuān)用撥款憑證”在使用中雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

（三）完善國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的開(kāi)戶(hù)審批一是人民銀行國(guó)庫(kù)與支付結(jié)算部門(mén)內(nèi)部達(dá)成共識(shí)，加強(qiáng)專(zhuān)戶(hù)開(kāi)戶(hù)依據(jù)審查管理。在賬戶(hù)審批上，堅(jiān)持國(guó)庫(kù)先行審核、支付結(jié)算后續(xù)審批的操作程序，促進(jìn)財(cái)政賬戶(hù)管理工作的規(guī)范化、制度化。國(guó)庫(kù)審核后，向會(huì)計(jì)賬戶(hù)開(kāi)設(shè)經(jīng)辦人提供開(kāi)設(shè)專(zhuān)戶(hù)的涉及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、省級(jí)人民政府或省級(jí)財(cái)政部門(mén)等相關(guān)的正式有效文件，凡是沒(méi)有上述有效文件依據(jù)的，一律不予開(kāi)設(shè)。二是嚴(yán)格控制專(zhuān)戶(hù)數(shù)量。同一類(lèi)型資金只允許開(kāi)設(shè)一個(gè)戶(hù)，其余賬戶(hù)全部撤銷(xiāo)。資金性質(zhì)相近的賬戶(hù)要進(jìn)行合并，實(shí)行分賬核算。三是所有的專(zhuān)用賬戶(hù)開(kāi)設(shè)許可證上除了有“賬戶(hù)管理專(zhuān)用章”，還必須蓋有“國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)專(zhuān)用章”，兩章缺一不可，全面提升專(zhuān)戶(hù)設(shè)立許可級(jí)別。

（四）跟蹤監(jiān)督，建立健全財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理監(jiān)督檢查機(jī)制為切實(shí)消除財(cái)政職能部門(mén)對(duì)資金存放的自主權(quán)，從根本上規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)設(shè)立，遏制財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的數(shù)量擴(kuò)張，要對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。一是開(kāi)展專(zhuān)戶(hù)年檢，依照《人民幣賬戶(hù)管理辦法》規(guī)定，國(guó)庫(kù)要與財(cái)政部門(mén)在信息共享基礎(chǔ)上，聯(lián)手實(shí)施賬戶(hù)年檢。重點(diǎn)查詢(xún)年檢信息，對(duì)信息變更、撤銷(xiāo)的，沒(méi)有報(bào)經(jīng)人行國(guó)庫(kù)審核批準(zhǔn)的視為違規(guī)侯處理；對(duì)一年內(nèi)未發(fā)生資金往來(lái)業(yè)務(wù)的資金要求財(cái)政立即收回，及時(shí)納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌安排；年檢合格的加注合格標(biāo)示。二是全面加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行財(cái)政性資金的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格要求商業(yè)銀行按會(huì)計(jì)制度規(guī)定正確使用財(cái)政性存款科目。三是借力地方政協(xié)人大、審計(jì)等部門(mén)，形成合力監(jiān)督制度，把財(cái)政專(zhuān)戶(hù)清理整頓列為財(cái)政系統(tǒng)反腐倡廉建設(shè)重點(diǎn)工作，對(duì)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行廉政考核，確保專(zhuān)戶(hù)資金使用透明、公開(kāi)、安全、有效率，，切實(shí)防止財(cái)政資金游離于監(jiān)管之外。

（五）加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行繳存財(cái)政性存款的監(jiān)管按照規(guī)定，商業(yè)銀行吸收的財(cái)政性存款是人民銀行存款準(zhǔn)備金的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)100%劃收當(dāng)?shù)厝嗣胥y行，但是由于監(jiān)管上存在難度，此項(xiàng)工作一直沒(méi)有得到有效的監(jiān)管。由于利益的驅(qū)動(dòng)，商業(yè)銀行占用財(cái)政性準(zhǔn)備金的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，并在一定程度上助長(zhǎng)了商業(yè)銀行互拉財(cái)政開(kāi)戶(hù)、存款的沖動(dòng)，造成了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)越清越多的亂象。各人民銀行應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)財(cái)政性存款違規(guī)使用科目，不按規(guī)定劃繳財(cái)政性存款等違規(guī)情況，根據(jù)《金融違法行為處罰辦法》《信貸資金管理試行辦法》③等從嚴(yán)處罰，從根本上切斷財(cái)政性存款對(duì)商業(yè)銀行的利益誘惑。

作者：陳燕燕李?lèi)?ài)華單位：中國(guó)人民銀行馬鞍山市中心支行中國(guó)人民銀行含山縣支行

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