本文關(guān)鍵詞：監(jiān)管的語義辨析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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法學(xué)雜志

監(jiān)管的語義辨析
Ｓｅｍａｎｔｉｃ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ

馬英娟
（ 河北大學(xué)政法學(xué)院 河北保定

０７１００２ ）

內(nèi)容摘要 ： 清楚地界

定 “監(jiān)管”的內(nèi)涵和外延 ， 是科學(xué)構(gòu)建政府監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。而 “監(jiān)管”自身 是一個(gè)難以精確定義的概念。我國(guó)應(yīng)采用最狹義的監(jiān)管概念 ， 將政府的宏觀調(diào)控職能與微觀監(jiān)管職能適 度分離 ， 區(qū)分政府監(jiān)管與非政府監(jiān)管 ， 同時(shí)重視非政府監(jiān)管在解決市場(chǎng)失靈中的作用。 關(guān)鍵詞 ： 監(jiān)管 政府監(jiān)管 非政府監(jiān)管 宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控 微觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)管 市場(chǎng)失靈 眾已經(jīng)習(xí)慣于 的用法 ， 官方文件 （ 包括黨的十六大 “監(jiān)管” 報(bào)告和近兩年國(guó)務(wù)院的工作報(bào)告 ） 以及新建監(jiān)管機(jī)構(gòu)的 名稱都采用了 的稱謂。 因此 ， 基于約定俗成和語言 “監(jiān)管” 習(xí)慣性的規(guī)則 ， 本文采用了 的譯法。 ② “監(jiān)管” 日本 學(xué) 者 植 草 益 先 生 在 其 一書 《微 觀 規(guī) 制 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 》 中首先對(duì)一般意義上的監(jiān)管進(jìn)行了界定。他認(rèn)為 ， “ 通常 意義上的規(guī)制 ， 是指依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的 個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行 為。 進(jìn)行規(guī)制的主體有私人和社會(huì)公共機(jī)構(gòu)兩種形式。 由 私人進(jìn)行的規(guī)制 ， 譬如私人 （ 父母 ） 約束私人 （ 孩子 ） 的 行 動(dòng) ， 稱之為 ‘私人規(guī)制’ ； 由社會(huì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的 規(guī) 制 ， 是 由司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的對(duì)私人及經(jīng) 濟(jì)主體的規(guī)制 ， 稱之為 ‘公的規(guī)制’ ” 。 ③ 我國(guó)學(xué)者曾國(guó)安 將監(jiān)管的一般含義界定為 ： “ 管制者基于公共利益或者其 他目的依據(jù)既有的規(guī)則對(duì)被管制者的活動(dòng)進(jìn)行的限制。 ” 他認(rèn)為 ， 一般意義上的監(jiān)管是隨著人類社會(huì)的產(chǎn)生而產(chǎn) 生的 ， 是普遍存在的。
④

和其 他 專 業(yè) 術(shù) 語 一 樣 ，“ 監(jiān) 管 ” 是屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)、 政治 學(xué)、 法學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)性詞匯 ， 有其特定的內(nèi)涵。目前國(guó) 內(nèi)有關(guān)監(jiān)管問題的論著對(duì)監(jiān)管的概念都有所涉及 ， 但簡(jiǎn) 單介紹或直接引用較多 ， 詳細(xì)梳理和分析論證較少 ， 法學(xué) 和政治學(xué)文獻(xiàn)尤為突出。 監(jiān)管含義的含混不清 ， 妨礙了政 府監(jiān)管職能的合理定位 ， 最終影響到政府監(jiān)管制度的科 學(xué)構(gòu)建。當(dāng)然 ， 給監(jiān)管下定義很難 ， 將政府監(jiān)管行為和非 監(jiān)管行為截然分開更難 ， 因而也使這一問題成為爭(zhēng)論的 焦點(diǎn)。 本文旨在對(duì)監(jiān)管的定義進(jìn)行較為全面的詞典式
①

梳理分析 ， 澄清作為專業(yè)術(shù)語的監(jiān)管的基本含義 ， 進(jìn)而確 定我們應(yīng)在何種層面上使用這一概念并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。 一、一般意義上的監(jiān)管 本文所稱 一詞不同于日常用語中的 “監(jiān)管” “監(jiān)管” ， 其 源 自 英 文 ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， 是 指 某 主 體 為 使 某 事 物 正 常 運(yùn) 轉(zhuǎn) ， 基于規(guī)則 ， 對(duì)其進(jìn)行的控制或調(diào)節(jié)。 國(guó)內(nèi)對(duì) ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ 主要有三種譯法 ： 和 “ 管制” “規(guī)制” 和 三種譯法都不為錯(cuò)。 一詞指監(jiān)督或監(jiān)視 “監(jiān)管” 。 “ 監(jiān)管” 管理 ， 含有保持一定距離 （ ａｒｍ＇ ｓ ｌｅｎｇｔｈ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ） 、 為 保證事物正常運(yùn)行而進(jìn)行監(jiān)督和控制之意。 一詞 “監(jiān)管” 更令大眾熟悉也能 貼 合 較之 更為柔和 ， 比 “規(guī)制” “管制”

一般意義上的監(jiān)管涵蓋面極廣。就監(jiān)管主體而言 ， 監(jiān)管者既可以是政府 ， 也可以是企業(yè)及其他一切非政府 組織 ， 還可以是個(gè)人。根據(jù)監(jiān)管主體的不同 ， 一般意義上 的監(jiān)管可分為政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管。政府監(jiān)管包括立

ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ 的原義 ； 尤為重要的是 ， 實(shí)踐中 ， 我國(guó)官方和大

作者簡(jiǎn)介 ： 馬英娟 （ １９６９－ ） ， 女 ， 漢族 ， 河北衡水人 ， 河北大學(xué)政法學(xué)院副教授 ， 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士研究生。
① Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｇ． Ｂｒｅｙｅｒ， Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ ｉｔｓ Ｒｅｆｏｒｍ， Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ ＭＡ： Ｈａｒｖａｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ， １９８２， ｐ７．
如無特殊說明 ， 文中 和 三個(gè)概念在同一 “監(jiān)管” 、 “ 管制” “規(guī)制” ② 為保證引文的準(zhǔn)確 ， 文中引文關(guān)于 ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ 的譯法尊重譯者或作者的觀點(diǎn)。 層面上使用。 胡欣欣等譯 ， 中國(guó)發(fā)展出版社 １９９２ 年版 ， 第 １ 頁。 《 微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》 ， 朱紹文、 ③ ［日 ］植草益 ： 政府管制與經(jīng)濟(jì)管制》 《 管制、 ，載 《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》 ④ 曾國(guó)安 ： ２００４ 年第 １ 期 ， 第 ９３－ ９４ 頁。

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“監(jiān)管是指政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)法律制定并執(zhí)行 的 規(guī) 章 和 行為。這些規(guī)章或者是一些標(biāo)準(zhǔn) ， 或者是一些命令 ， 涉及 的是個(gè)人、 企業(yè)和其他組織能做什么和不能做什么。 監(jiān)管 的目的是為了解決市場(chǎng)失靈 ， 維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序 ， 促進(jìn)市 場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) ， 擴(kuò)大公共福利。”④ ＯＥＣＤ 將監(jiān)管定義為政府對(duì) 企業(yè)、公民以及政府自身的一種限制手段 ， 由經(jīng)濟(jì)性監(jiān) 管、 社會(huì)性監(jiān)管和行政性監(jiān)管三部分組成。 其中經(jīng)濟(jì)性監(jiān) 管直接干預(yù)企業(yè)行為與市場(chǎng)運(yùn)行 ， 社會(huì)性監(jiān)管維護(hù)諸如 健康安全、 環(huán)境保護(hù)等社會(huì)價(jià)值 ， 行政性監(jiān)管關(guān)注政府內(nèi) 部的規(guī)程與運(yùn)行機(jī)制。 ⑤ ＯＥＣＤ 關(guān)于監(jiān)管的界定包括了 由政府授予了監(jiān)管權(quán)力的所有非政府部門、自律組織所 頒布的所有法律、 法規(guī)、 正式與非正式條款、 行政規(guī)章等 ， 是政府為保證市場(chǎng)有效運(yùn)行所做的一切。
⑥

法機(jī)關(guān)的監(jiān)管、 行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)管 ； 非政 府監(jiān)管除包括植草益先生所列舉的父母對(duì)子女的監(jiān)管 外 ， 還包括企業(yè)及其他一切非政府組織對(duì)所屬成員 （ 包括 個(gè)人和組織 ） 或者其他相關(guān)主體的活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)管 ， 如行 業(yè)協(xié)會(huì)出于維護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)成員的集體利益或行業(yè)協(xié)會(huì)本 身的利益依照行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)章對(duì)其成員進(jìn)行的監(jiān)管。就監(jiān) 管范圍來看 ， 政府監(jiān)管的范圍既包括政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng) 域的監(jiān)管 ， 也包括政府對(duì)政治活動(dòng)領(lǐng)域的監(jiān)管 （ 如對(duì)言 論、 結(jié)社、 集會(huì)、 游行、 示威等的監(jiān)管 ） 以及政府對(duì)社會(huì) 生 活領(lǐng)域的監(jiān)管 （ 如對(duì)槍支彈藥持有、 使用的監(jiān)管 ， 交 通 監(jiān) 管等 ） 等。非政府監(jiān)管的范圍則限于該組織成員或者相 關(guān)聯(lián)的個(gè)人和組織屬于該組織范圍內(nèi)的活動(dòng)。 就監(jiān)管
①

依據(jù)而言 ， 監(jiān)管依據(jù)既可以是國(guó)家的法律 ， 也可以是社會(huì) 規(guī)范 ， 還可以是家庭、 企業(yè)、 團(tuán)體等組織的內(nèi)部規(guī)則。 由此 我們可以將一般意義上的監(jiān)管稱之為最廣義的監(jiān)管。 二、專業(yè)領(lǐng)域中的監(jiān)管 專業(yè) 領(lǐng) 域 中 的 監(jiān) 管 屬 于 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 、 政治學(xué)、 法學(xué)等領(lǐng) 域的專業(yè)術(shù)語 ， 其內(nèi)涵和外延不同于一般意義上的監(jiān)管。 《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》關(guān)于監(jiān)管的解釋有兩種 ： 一種是羅伯特? 博耶 （ Ｒｏｂｅｒｔ Ｂｏｙｅｒ） 的觀點(diǎn) ， “ 在本世紀(jì) 這個(gè)術(shù)語是指 ８０ 年代的經(jīng)濟(jì)理論和政策辯論中 ，‘ 管制’ 國(guó)家以經(jīng)濟(jì)管理的名義進(jìn)行干預(yù) ， 而它的反義詞 ‘放松管 制’ 在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng) （ 或稱放松規(guī)章限制 ） 適用得更為廣泛。 域 ， 按照凱恩斯 （ Ｋｅｙｎｅｓ） 主義的概念 ， 管制是指通過一些 反周期的預(yù)算或貨幣干預(yù)手段對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào) 節(jié)�！� 另一種解釋由美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官斯蒂芬? Ｇ． ?布 雷 耶 （ Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｇ． Ｂｒｅｙｅｒ） 和 美 國(guó) 著 名 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 家 保 羅? ?麥卡沃伊 （ Ｐａｕｌ Ｗ． ＭａｃＡｖｏｙ） 提出 ， 他們認(rèn)為 ： “ 管制 ， Ｗ． 尤其在美國(guó) ， 指的是政府為控制企業(yè)的價(jià)格、 銷售和生產(chǎn) 決策而采取的各種行動(dòng) ， 政府公開宣布這些行動(dòng)是要努
② 力制止不充分重視 的私人決策�！� ‘公共利益’ 《新帕爾

由此可見 ， 專業(yè)領(lǐng)域中的監(jiān)管是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中 發(fā)育、 用以矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一種行為和過程 ， 其范 圍僅限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ， 不包括政治領(lǐng)域、 社會(huì)生活等領(lǐng)域內(nèi) 的監(jiān)管。這是上述解釋的共同點(diǎn) ， 但具體觀點(diǎn)又各有不 同。根據(jù)各種觀點(diǎn)對(duì)監(jiān)管主體和監(jiān)管范圍界定 的 不 同 ， 我們可以粗略地將專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管分為三種。 （ 一 ） 廣義的監(jiān)管 英國(guó)學(xué)者 Ｌａｕｒａ Ｍａｃｇｒｅｇｏｒ、Ｔｏｎｙ Ｐｒｏｓｓｅｒ 和 Ｃｈａｒｌｏｔｔｅ

Ｖｉｌｌｉｅｒｓ 認(rèn)為 ， 以往對(duì)監(jiān)管的理解過于狹窄 ，“ 監(jiān)管不限于
‘命令—— —控制’ ， 也不反對(duì)市場(chǎng) ， 但是為形成和維護(hù)市場(chǎng) 監(jiān)管經(jīng)常是必要的 ； 監(jiān)管不一定由政府當(dāng)局進(jìn)行 ： 可以采 取私人秩序的形式 ， 公共監(jiān)管和自我監(jiān)管之間沒有明顯 區(qū)別�！� 他們認(rèn)為監(jiān)管包含三大要素 ： “ 第一 ， 監(jiān)管是對(duì)經(jīng) 濟(jì)活動(dòng)有意識(shí)的調(diào)整 ， 這一點(diǎn)使之區(qū)別于典型的市場(chǎng)秩 序 （ 理想中的市場(chǎng)形態(tài)在現(xiàn)實(shí)生活中很難發(fā)現(xiàn) ） 。 第二 ， 監(jiān) 管與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān) ， 因此區(qū)別于對(duì)諸如藝術(shù)創(chuàng)造等活動(dòng) 的控制 ； 監(jiān)管與資源分配有關(guān) ， 但與市場(chǎng)的存在并不矛 盾 ， 因?yàn)楸O(jiān)管可以形成、 組織、 維護(hù)或支持市場(chǎng)。第三 ， 監(jiān) 管將被制度化 ，， 當(dāng)然這并不意味著制度必須是國(guó)家性質(zhì) 的。不一定需要正式法律 ， 非正式規(guī)范同樣重要。制度化
⑦ 使監(jiān)管區(qū)別于市場(chǎng)的個(gè)人交易。”

格雷夫法經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》 中西奧多? Ｅ．?科勒 （ Ｔｈｅｏｄｏｒｅ Ｅ． ?福瑞曼 （ Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｅ． Ｆｏｒｅｍａｎ ） 的解釋 Ｋｅｅｌｅｒ） 和斯蒂芬? Ｅ． 是： “ 管制是政府代表機(jī)構(gòu)施加給 （ 通常是 ） 私人公司的經(jīng)
③ 根據(jù)美國(guó)管理和預(yù)算辦公室 （ ＯＭＢ） 的定義 ， 濟(jì)控制�！�

這代表了專業(yè)領(lǐng)域中廣義的監(jiān)管定義 ， 即社會(huì)公共

① 同上頁 ④ ， 第 ９３－ １０３ 頁。
《 新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》 ， 陳岱孫譯 ， 第 ４ 卷 ， 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 １９９２ 年版 ， ② ［美 ］約翰?伊特韋爾 ， 默里?米爾蓋特 ， Ｐｅｔｅｒ Ｎｅｗｍａｎ 主編 ： 第 １２９ 頁。 張舫等譯 ， 第 ３ 卷 ， 法律出版社 ２００３ 年版 ， 第 ２４１ 頁。 《 新帕爾格雷夫法經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》 ， 許明月、 ③ ［美 ］Ｐｅｔｅｒ Ｎｅｗｍａｎ 主編 ：

④ ＯＭＢ ａｎｄ ＯＩＲＡ， Ｔｈｅ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｕｎｉｆｉｅｄ Ａｇｅｎｄａ ｏｆ Ｆｅｄｅｒａｌ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ， Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ： Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｐｒｉｎｔｉｎｇ Ｏｆｆｉｃｅ， ２００１． ⑤ ＯＥＣＤ， Ｔｈｅ ＯＥＣＤ Ｒｅｐｏｒｔ ｏｎ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｒｅｆｏｒｍ： Ｓｙｎｔｈｅｓｉｓ， ＯＥＣＤ， １９９７， ２００２． ⑥ ＯＥＣＤ， Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｓｓｕｅｓ ａｎｄ Ｄｏｈａ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｇｅｎｄａ： ａｎ ｅｘｐｌａｎａｔｏｒｙ ｉｓｓｕｅｓ ｐａｐｅｒ， ２００３． ⑦ Ｌａｕｒａ Ｍａｃｇｒｅｇｏｒ， Ｔｏｎｙ Ｐｒｏｓｓｅｒ ａｎｄ Ｃｈａｒｌｏｔｔｅ Ｖｉｌｌｉｅｒｓ ｅｄｉｔｅｄ， ２０００： ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｒｋｅｔ ｂｅｙｏｎｄ ２０００， Ｄａｒｔｍｏｕｔｈ ａｎｄ Ａｓｈｇａｔｅ． ｐ３４８－ ３４９．

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機(jī)構(gòu)或私人以形成和維護(hù)市場(chǎng)秩序?yàn)槟康?， 基于法律或 社會(huì)規(guī)范對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和控制的活動(dòng)。其監(jiān)管范 圍僅限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ， 但其監(jiān)管主體廣泛 ， 包括 ： （ １ ） 社會(huì)公 共機(jī)構(gòu) ， 其中包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)、 行政機(jī)關(guān)和司法 機(jī) 關(guān) ， 甚至包括國(guó)際組織 ； （ ２ ） 行業(yè)自律組織 ； （ ３ ） 私人 ， 如企業(yè)
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綜合性的定義 ： “ 管制是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干 預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的
③ 布雷耶大法官則從以下六個(gè)主 一般規(guī)則或特殊行為。 ”

要方面對(duì)經(jīng)典性監(jiān)管進(jìn)行了概括 ： （ １ ） 服務(wù)成本定價(jià) ； （ ２ ） 以歷史為基礎(chǔ)的價(jià)格監(jiān)管 ； （ ３ ） 以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)的資源 配置 ； （ ４ ） 標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定 ； （ ５ ） 以歷史為基礎(chǔ)的資源配置 ； （ ６ ） 個(gè) 別審查。 ④ 植草益先生也將其 的研究 《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》 對(duì)象界定為政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管。 這些都代表了專業(yè)領(lǐng)域中最狹義的監(jiān)管概念 ， 即指 政府行政機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi) ， 為矯正市場(chǎng)失靈 ， 基 于法律對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種干預(yù)和控制。其監(jiān)管主體 是政府行政機(jī)構(gòu) ， 不包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān) ； 監(jiān)管范圍 僅限于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)失靈 ， 包括行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管、 價(jià)格監(jiān)管、 產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、 環(huán)境監(jiān)管、 工作場(chǎng)所安 全監(jiān)管等 ， 不包括宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管 ； 常見的監(jiān)管手段 認(rèn)證、 既有抽象的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定 ， 又有具體的許可 、 審查和檢驗(yàn)、 行政契約、 強(qiáng)制信息披露以及行政裁 決 等 ； 微觀監(jiān)管的目的是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、 公共資源的有效利用、 消費(fèi)者 （ 投資者、 勞動(dòng)者 ） 權(quán)益的保護(hù)、 社會(huì)功德需要的滿 足以及人類生存環(huán)境的保護(hù)和改善等。 最狹義的監(jiān)管包括經(jīng)濟(jì)性 監(jiān) 管 和 社 會(huì) 性 監(jiān) 管 兩 種。 其中經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管是一種傳統(tǒng)的監(jiān)管形式， 是指在
⑤

自我監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。 其監(jiān)管依據(jù)不僅包括法律 ， 還包括社會(huì) 規(guī)范和企業(yè)的內(nèi)部規(guī)章制度等。 （ 二 ） 狹義的監(jiān)管 在 一書中 ， 植草益先生引用并分 《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》 析了金澤良雄教授關(guān)于公的規(guī)制的定義 ： “ 公的規(guī) 制 ， 是 指在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下 ， 以矯正、 改善 市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問題 （ 廣義的 “市場(chǎng)失靈” ） 為目的， 政府 根據(jù) 干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體 （ 特別是對(duì)企業(yè) ） 活動(dòng)的行為。 ” 這個(gè)定義 ， 監(jiān)管包括全部與市場(chǎng)失靈 （ 既包括宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng) 域內(nèi)的市場(chǎng)失靈 ， 也包括微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)失靈 ） 相 關(guān)的法律以及以法律為基礎(chǔ)制定的公共政策 ， 既包括宏 觀經(jīng)濟(jì)政策 ， 也包括微觀經(jīng)濟(jì)政策。
②

這應(yīng)該被認(rèn)為是專業(yè)領(lǐng)域中狹義的監(jiān)管的定義。其 監(jiān)管主體僅指政府 ， 包括立法機(jī)關(guān) （ 負(fù)責(zé)相關(guān)法律的制 定 ， 如民法、 商法、 反壟斷法、 消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等 ） 、 司法 商事等糾紛 ） 、 機(jī)關(guān) （ 負(fù)責(zé)裁決民事、 行政機(jī)關(guān) （ 負(fù) 責(zé) 宏 觀 經(jīng)濟(jì)政策和微觀經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行 ） ， 不包括行業(yè)自 律組織和私人 ； 監(jiān)管范圍涵蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域 ， 既包括 對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)層面的市場(chǎng)失靈的矯正 ， 也包括對(duì)微觀經(jīng)濟(jì) 層面的市場(chǎng)失靈的處理 ； 監(jiān)管工具既包括財(cái)政政策、 貨幣 政策、 稅收政策等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具 ， 也包括微觀經(jīng)濟(jì)的 監(jiān)管工具。 （ 三 ） 最狹義的監(jiān)管 美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾? 史普博在其經(jīng)典教科 ? Ｆ． 法學(xué)和政治學(xué)角度對(duì) 書 中 ， 分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)、 《管制與市場(chǎng)》 監(jiān)管的定義進(jìn)行了詳盡的梳理和評(píng)述 ， 之后給出了一個(gè)

自 然 壟 斷 和 存 在 信 息 偏 在 的 領(lǐng) 域 ， 主 要 為 了防止發(fā)生 資源配置低效和確保利用者的公平利用 ， 政府行政機(jī)構(gòu) 用法律權(quán)限 ， 通過許可和認(rèn)可等手段 ， 對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退 出、 價(jià)格、 服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、 投資、 財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為 加以監(jiān)管。⑥ 社會(huì)性監(jiān)管 ⑦ 是一種新型監(jiān)管形式 ， 是以保 障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、 健康、 衛(wèi)生以及環(huán)境 保 護(hù) 、 防 止災(zāi)害為目的 ， 對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它 限制特定行 們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn) ， 并禁止、 為的監(jiān)管。
⑧

① Ｉｂｉｄ．另外 ， 請(qǐng)參見 Ｒｉｃｈａｒｄ Ｂ． Ｓｔｅｗａｒｄ， ＂Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｌａｗ ｉｎ ｔｈｅ Ｔｗｅｎｔｙ－ ｆｉｒｓｔ Ｃｅｎｔｕｒｙ＂， ｉｎ ７８ Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｌａｗ Ｒｅｖｉｅｗ （ ２００３） ， ｐ４５５－ ４６０．
胡欣欣等譯 ， 中國(guó)發(fā)展出版社 １９９２ 年版 ， 第 １９－ ２０ 頁。 《 微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》 ， 朱紹文、 ② ［日 ］植草益 ： 何帆、 錢家駿、 周維富譯 ， 上海三聯(lián)書店、 上海人民出版社 １９９９ 年版 ， 第 ４５ 頁。 ?史普博著 ： 《 管制與市場(chǎng)》 ， 余暉、 ③ ［美 ］丹尼爾? Ｆ

④ 參見 Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｇ． Ｂｒｅｙｅｒ， １９８２， Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｉｔｓ Ｒｅｆｏｒｍ， Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ， ＭＡ： Ｈａｒｖａｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ． ⑤
美國(guó)學(xué)者黑夫蘭區(qū)別了三類監(jiān)管 ： 傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、 社會(huì)性監(jiān)管和輔助性監(jiān)管 （ ｓｕｂｓｉｄｉａｒｙ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ） 。參見 Ｆｌｏｒｅｎｃｅ Ａ． Ｈｅｆｆｒｏｎ， １９８３，

Ｔｈｅ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｒｏｃｅｓｓ， Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ： Ｌｏｎｇｍａｎ．ｐ３４９－ ３５８．
胡欣欣等譯 ， 中國(guó)發(fā)展出版社 １９９２ 年版 ， 第 ２７ 頁。 《 微觀監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)》 ， 朱紹文、 ⑥ ［日 ］植草益著 ： 產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、 工作場(chǎng)所安全等問題的監(jiān)管 ， 是行政機(jī)關(guān)對(duì)伴隨市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而產(chǎn)生的社 ⑦ 此處的 ＂ 社會(huì)性監(jiān)管 ＂ ， 如對(duì)工廠排污、 會(huì)問題的監(jiān)管 ， 其不同于純粹的社會(huì)監(jiān)管 ， 如對(duì)人口生育、 節(jié)日慶典活動(dòng)的監(jiān)管以及對(duì)精神病人、 傳染病患者和非政治犯的監(jiān)管等。 胡欣欣等譯 ， 中國(guó)發(fā)展出版社 １９９２ 年版 ， 第 ２２ 頁。 《 微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》 ， 朱紹文、 ⑧ ［日 ］植草益著 ：

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法學(xué)雜志

ＬＡＷ Ｓ ＳＣＩＥＮＣＥ ＣＩＥＮＣＥ ＭＡＧＡＺＩＮＥ ＭＡＧＡＺＩＮＥ

青 年 法 苑
非政府監(jiān)管的關(guān)系 ， 尋找兩者恰當(dāng)?shù)你暯狱c(diǎn) ， 發(fā)揮二者的 互補(bǔ)優(yōu)勢(shì) ， 將成為未來幾年公法學(xué)研究的一個(gè)重要課題。 （ ２ ） 監(jiān)管范圍是僅限于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域 ， 還是既包括微觀經(jīng) 濟(jì)領(lǐng)域又包括宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域 ？ 宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管是市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的兩種主要經(jīng)濟(jì)職能 ， 二者之間雖存 在著互補(bǔ)關(guān)系 ， 但在目標(biāo)、 對(duì)象、 具體手段、 組織結(jié)構(gòu) 、 運(yùn) 行機(jī)制和補(bǔ)救措施等方面二者存在著明顯的差異。 ② 如 果不加區(qū)別地混合使用 ， 就會(huì)影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能的 合理定位 ， 造成多重監(jiān)管目標(biāo)之間的矛盾 ， 導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu) 不能獨(dú)立行使監(jiān)管職能 ， 最終導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)功能的紊亂 ， 從而違背政府監(jiān)管的初衷 ， 并犧牲市場(chǎng)資源配置的效率。 一位歐洲學(xué)者曾經(jīng)指出 ， 歐洲之所以沒有像大西洋 彼岸的美國(guó)那樣形成完整的監(jiān)管理論 ， 首先就在于對(duì)監(jiān) 管一詞界定的不同 ， 歐洲人傾向于將監(jiān)管理解為是立法、 行政和社會(huì)控制的全部 ， 這使得監(jiān)管的研究跟法學(xué)、 經(jīng)濟(jì) 學(xué)、 政治學(xué)和社會(huì)學(xué)一樣廣闊 ， 這樣就阻礙了作為政策制 定的一種特定類型的監(jiān)管理論的發(fā)展。 ③ 我國(guó)行政法學(xué) 領(lǐng)域同樣存在對(duì)監(jiān)管界定過寬的問題 ， 將監(jiān)管界定為 “為 了維護(hù)和增進(jìn)公共利益， 根據(jù)法律、 法規(guī)的規(guī)定， 規(guī)范 和制約人民的自由活動(dòng)和權(quán)利， 并對(duì)人民科以應(yīng)服從 之的公共義務(wù)的一切行政作用” ， 將監(jiān)管分為經(jīng)濟(jì)性 監(jiān)管、 社會(huì)性監(jiān)管、 政治性監(jiān)管和文化性監(jiān)管等。 這種 寬泛的理解， 容易混淆監(jiān)管與其它行政活動(dòng)的區(qū)別， 不利于監(jiān)管作為一項(xiàng)特殊的行政法律制度的合理構(gòu)建。 綜上分析 ， 筆者認(rèn)為 ， 應(yīng)采用最狹義的監(jiān)管概念。也 就是說 ， 監(jiān)管應(yīng)理解政府行政機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi) ， 為矯正市場(chǎng)失靈 ， 基于法律對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及 伴隨其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)問題進(jìn)行的微觀層面上的 干預(yù)和控制活動(dòng)。將政府宏觀調(diào)控職能與微觀監(jiān)管職能 適度分離 ， 區(qū)別政府監(jiān)管與非政府監(jiān)管 ， 同時(shí)重視非政府 監(jiān)管和社會(huì)規(guī)范在解決市場(chǎng)失靈中的作用 ， 這對(duì)于深化 我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革、 理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系、 從而建立科 學(xué)的政府監(jiān)管體系是至關(guān)重要的。

除最狹義的監(jiān)管定義外 ， 還有一種更狹義的理解 ， 將政府監(jiān)管等同于政府的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。把政府監(jiān)管僅僅 理解為政府為克服行業(yè)壟斷、 反托拉斯、 消除市場(chǎng)失靈而 對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體所施加的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。 １９７０ 年以前 ， 美國(guó)大部分早期的監(jiān)管研究文獻(xiàn)都將焦點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)性監(jiān) 管 ， 尤其是公用事業(yè)的監(jiān)管上。自從 １９７０ 年美國(guó)環(huán)境保 護(hù) 委 員 會(huì) （ ＥＰＡ） 成 立 以 來 ， 監(jiān) 管 的重 心 開 始 轉(zhuǎn) 向 環(huán) 境 質(zhì) 量、 產(chǎn)品安全及工作場(chǎng)所安全的監(jiān)管上 ， 監(jiān)管的研究領(lǐng)域 也就隨之?dāng)U展 ， 涵蓋了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管。 三、本文的觀點(diǎn) 綜上可知 ， 專業(yè)領(lǐng)域中的監(jiān)管不同于一般意義上的 監(jiān)管 ， 也不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下完全不顧市場(chǎng)規(guī)律的政 府全面經(jīng)濟(jì)管制。 它是在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi) ， 為矯正市場(chǎng) 失靈、 維護(hù)市場(chǎng)秩序 ， 基于規(guī)則對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種監(jiān)督和 控制。因此 ， 監(jiān)管必須以市場(chǎng)失靈為必要的前提條件 ； 而且監(jiān)管必須基于透明的規(guī)則和合法的程序進(jìn)行。 專業(yè)領(lǐng)域中監(jiān)管的三種定義的分歧主要在于監(jiān)管 主體和監(jiān)管范圍的界定方面。 （ １ ） 監(jiān)管主體是僅限于政 府 ， 還是既包括政府 ， 又包括私人 ？ 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下 ， 政府 監(jiān)管與私人監(jiān)管相互配合、 相互補(bǔ)充 ， 協(xié)同作戰(zhàn) ， 充 分 發(fā) 揮私人監(jiān)管的作用將在很大程度上減輕政府負(fù)擔(dān) ， 促進(jìn) 政府有效監(jiān)管的實(shí)現(xiàn) ； 但同時(shí) ， 二者在監(jiān)管權(quán)的 來 源 、 監(jiān) 管依據(jù)、 監(jiān)管工具、 監(jiān)管程序、 監(jiān)管者的監(jiān)督等各 方 面 又 存在很大差異 ， 私人監(jiān)管 ， 包括行業(yè)組織的監(jiān)管和企業(yè)內(nèi) 部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等 ， 存在著很大的局限性 ， 其自身也是 政府監(jiān)管的對(duì)象。 尤其對(duì)于私人自治能力差、 行業(yè)組織不 健全、 市民社會(huì)不成熟的國(guó)家來講 ， 強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管更是引 導(dǎo)和規(guī)范私人監(jiān)管、 保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的前提。 由于 公法學(xué)主要研究公權(quán)力的配置和控制 ， 所以在公法學(xué)中 談到監(jiān)管 ， 如無特殊說明 ， 一般是指政府監(jiān)管。 當(dāng)然 ， 我們 在研究政府監(jiān)管的同時(shí) ， 也不能忽視非政府監(jiān)管的作用。 一般而言 ， 只有在企業(yè)自律 （ ｓｅｌｆ－ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ） 、 行業(yè)組織監(jiān) 研究政府監(jiān)管與 管不起作用的領(lǐng)域 ， 政府監(jiān)管才能介入。
①

技 ① 史普博曾指出 ， 政府監(jiān)管必須以市場(chǎng)失靈為必要前提條件 ； 同時(shí)必須確定政府監(jiān)管能減少不合理的資源 配 置 ， 或 者 面 對(duì) 相 似 的 制 度 、 術(shù)和信息約束 ， 政府監(jiān)管能矯正市場(chǎng)失靈的根源 ； 最后還必須證明政府監(jiān)管帶來的效益大于成本。參見 ［美 ］丹尼爾? Ｆ ?史普博著 ： 《管 制 與 市 場(chǎng)》 何帆、 錢家駿、 周維富譯 ， 上海三聯(lián)書店、 上海人民出版社 １９９９ 年版 ， 導(dǎo)論第 ４ 頁。 ， 余暉、 ，載 《戰(zhàn) 略 管 理 》 ② 相 關(guān) 內(nèi) 容 可 參 見 余 暉 ：《 政 府 管 制 改 革 的 方 向 》 ２００２ 年 第 ５ 期 ， 第 ５７－ ６５ 頁 ； 曾 國(guó) 安 ：《 論 經(jīng) 濟(jì) 管 制 與 宏 觀 經(jīng) 濟(jì) 調(diào) 控 的 關(guān) 系》 ，載 《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》 《 放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制》 ， 上海三聯(lián)書店 ２００１ 年版 ， 第 ６－ ７ 頁。 ２００３ 第 １ 期 ， 第 １３－ １９ 頁 ； 陳富良著 ：

③ Ｇ． Ｍａｊｏｎｅ， ｅｄｓ．， １９９０， Ｄｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｏｒ Ｒｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ？ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｒｅｆｏｒｍ ｉｎ Ｅｕｒｏｐｅ ａｎｄ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ， Ｌｏｎｄｏｎ： Ｐｉｎｔｅｒ Ｐｕｂｌｉｓｈｅｒｓ， ｐ１． 轉(zhuǎn)引
自陳富良著 ： 《 放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制》 ， 上海三聯(lián)書店 ２００１ 年版 ， 第 ７ 頁。

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  本文關(guān)鍵詞：監(jiān)管的語義辨析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。