本文關(guān)鍵詞：論政府的非管理化——關(guān)于“新公共管理”的趨勢(shì)預(yù)測(cè)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【 文獻(xiàn)號(hào) 】1-1199
【原文出處】《教學(xué)與研究》
【原刊地名】京
【原刊期號(hào)】200007
【原刊頁號(hào)】31～37
【分 類 號(hào)】D01
【分 類 名】公共行政
【復(fù)印期號(hào)】200005
【 標(biāo) 題 】論政府的非管理化——關(guān)于“新公共管理”的趨勢(shì)預(yù)測(cè)
【 作 者 】張康之
【作者簡(jiǎn)介】張康之(1957—)，男，江蘇銅山人，哲學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)教授，目前主要從事行政哲學(xué)研究。
【 正 文 】
一、走向“新公共管理”
自從人類出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來，階級(jí)統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻越來越彰顯出來，以致于在公共意識(shí)中，階級(jí)統(tǒng)治似乎已被人們所忘卻，人們處處所見的是政府對(duì)社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，無論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域，還是在其他社會(huì)生活領(lǐng)域，都可以看到政府干預(yù)的身影。這種干預(yù)也可以看作是一種超強(qiáng)化的管理，從整個(gè)人類歷史發(fā)展的過程來看，這是一種從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。
公共管理從隱到顯的變遷，不僅僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的擴(kuò)展，而是管理模式的改變。傳統(tǒng)的作為統(tǒng)治附屬行為的管理，在目標(biāo)指向上與統(tǒng)治有所不同，它更多地指向公共利益，或者說通過直接地為公共利益服務(wù)來間接地服務(wù)于階級(jí)的政治統(tǒng)治。但是在管理方式上卻與統(tǒng)治方式極其相近，表現(xiàn)出一種強(qiáng)制性的特征，當(dāng)這種管理主要運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對(duì)社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往運(yùn)用強(qiáng)制性的措施。而且，這是一種管理與統(tǒng)治一體化條件下的管理，管理行為自身未得到充分自覺，所以管理從不隱瞞為統(tǒng)治服務(wù)的職能特征。根據(jù)這些特征，我們把傳統(tǒng)社會(huì)的行政行為及其模式稱作“統(tǒng)治行政”。
近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包含著強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性特征，但在越來越多的領(lǐng)域中，近代以來的公共管理越來越趨向于采用民主和參與等方式。這不僅使公共管理擁有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，而且在自身的整個(gè)發(fā)展行程中，追求公共管理相對(duì)于政治統(tǒng)治的獨(dú)立性，把傳統(tǒng)的凌駕于整個(gè)社會(huì)之上的管理模式轉(zhuǎn)化為深入到社會(huì)之中的和滲透到社會(huì)生活一切領(lǐng)域的無所不在的相容性管理模式。馬克斯·韋伯把這種管理模式稱作為“官僚制”，它開始于近代社會(huì)，在上個(gè)世紀(jì)末、本世紀(jì)初隨著西方諸國(guó)工業(yè)化的完成而最終確立起來。其主要特點(diǎn)是：權(quán)力集中，層級(jí)分明；官員照章辦事、循規(guī)而行；官員行為標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化；運(yùn)用相對(duì)固定的行政程序來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。這種被謔為“由天才設(shè)計(jì)來讓白癡操作的體制”像是一部受到嚴(yán)格控制的機(jī)器，公務(wù)員只是機(jī)器齒輪的齒，他們的工作分工細(xì)致，行為必須依照明確的規(guī)則和程序。從這種管理模式在社會(huì)總體中的位置以及運(yùn)行特征來看，它的基本特征是：(1)政府是公共管理的主體；(2)政府的公共管理無所不在；(3)政府公共管理的職能迅速分化為許多專門的領(lǐng)域；(4)政府機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢(shì)不可遏制；(5)在擔(dān)負(fù)公共管理職能時(shí)往往有著公共預(yù)算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。我們把這一行政模式稱作為“管理行政”。
也就是說，迄今為止，人類已經(jīng)發(fā)明了兩種行政管理模式，即統(tǒng)治行政的模式和管理行政的模式。在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，統(tǒng)治行政已經(jīng)失去了生命力，在許多國(guó)家已經(jīng)成為歷史陳跡。同時(shí)，與近代社會(huì)相伴生的管理行政也開始面臨“新公共管理”的沖擊。因?yàn)椋跉W美等發(fā)達(dá)國(guó)家，管理行政在經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展之后，各種弊端逐漸暴露了出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機(jī)構(gòu)膨脹問題、官僚主義問題、管理成本無限增長(zhǎng)的問題、腐敗問題等等不斷受到廣泛的詬病。起先，人們?cè)噲D通過對(duì)管理行政的調(diào)適和修補(bǔ)來解決其各種各樣的問題，但當(dāng)這些努力在一輪又一輪的反復(fù)中受挫之后，一場(chǎng)深刻而廣泛的全球性行政改革浪潮掀起。在西方，這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看作是一場(chǎng)“重塑政府”(Reinventing Government)、“再造公共部門”(Reengineering the Public Sector)的“新公共管理”(New Public Management)運(yùn)動(dòng)。
新公共管理的歷程大致是這樣的。70年代末和80年代初西方國(guó)家興起了一場(chǎng)公共行政改革運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)以1979年英國(guó)首相瑪格麗特·撒切爾上臺(tái)為標(biāo)志。在整個(gè)80年代，英國(guó)采取一系列改革措施：發(fā)起了反對(duì)浪費(fèi)和低效益的運(yùn)動(dòng)，成立一個(gè)效率工作組，對(duì)政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將包括英國(guó)石油、英國(guó)電訊、英國(guó)鋼鐵、英國(guó)航空等著名公司在內(nèi)的40多家主要國(guó)有企業(yè)賣給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門與私營(yíng)部門公開競(jìng)標(biāo)。更為引人注目的是，根據(jù)效率小組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國(guó)政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各部分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長(zhǎng)同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也就是績(jī)效合同。這樣，部長(zhǎng)們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事及其他具體事務(wù)的管理上享有很大的自主權(quán)。特別是，執(zhí)行局的局長(zhǎng)是由來自公共和私人部門的人員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的，他們不是終身制的，每三年必須重新申請(qǐng)一次。到1996年度，英國(guó)成立了126個(gè)這樣的執(zhí)行局，將近75%的公共服務(wù)由這些局承擔(dān)。
繼英國(guó)之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國(guó)工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開始了大刀闊斧的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大、富于系統(tǒng)性而受到舉世矚目，以致于被學(xué)術(shù)界稱為“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽(yù)為新公共管理的宣言。新西蘭幾乎廢棄了所有的公務(wù)條例，對(duì)核心公共部門進(jìn)行重組，建立了數(shù)十個(gè)按績(jī)效預(yù)算運(yùn)行的小型部門，將價(jià)值50億美元的公有工業(yè)私有化，將其他公共行業(yè)變?yōu)橥耆灾鹘?jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)。
與此同時(shí)，在美國(guó)，克林頓政府要求把建立一個(gè)“工作得更好而花費(fèi)得更少”的政府作為其優(yōu)先目標(biāo)之一，并于1993年提出了國(guó)家績(jī)效檢評(píng)(National Performance Review)，各種行政改革措施在州、市、縣各級(jí)地方政府大范圍地悄然展開。到90年代中期，有39個(gè)州實(shí)施了公共服務(wù)質(zhì)量計(jì)劃，29個(gè)州開展了政府部門績(jī)效測(cè)評(píng)，30多個(gè)州簡(jiǎn)化其人事制度，28個(gè)州就公共服務(wù)向作為“顧客”的公眾征求反饋意見。加拿大、荷蘭、法國(guó)等經(jīng)合組織的其他成員國(guó)也都采取了類似的改革措施。進(jìn)入90年代之后，一些新興工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，如韓國(guó)、菲律賓等國(guó)也開始加入這一公共行政改革的大潮。
綜觀這場(chǎng)行政改革的運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)承當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)來看，無疑包含著這樣的內(nèi)蘊(yùn)：那就是對(duì)近代以來的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的重新檢討。雖然這一檢討的結(jié)果依然是以“公共管理”命名，稱作為“新公共管理”，但它與傳統(tǒng)的公共管理已有著很大的不同�；蛘哒f，新公共管理意味著一種新的管理模式，是整個(gè)近代社會(huì)公共行政管理化趨勢(shì)的中止和對(duì)公共行政管理化模式的揚(yáng)棄。因?yàn)椋瑥哪繕?biāo)、內(nèi)容、性質(zhì)、職能和效果等方面來看，新公共管理都超越了近代以來公共行政的管理化。在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)上，它是走向政府公共政策化和公共管理社會(huì)化的運(yùn)動(dòng)；在哲學(xué)的意義上，則是一場(chǎng)中心邊緣化和邊緣中心化的運(yùn)動(dòng)。
二、政府的公共政策化
新公共管理所要解決的問題是使政府走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。因?yàn)椋芾硇姓䲢l件下的政府由于其職能的不斷分化和擴(kuò)張?jiān)斐闪艘?guī)模的膨脹，陷入了財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇的窘境。同樣，由于政府規(guī)模過于龐大，導(dǎo)致了管理中的失調(diào)、失控、官僚主義和效率低下。結(jié)果，政府形象受損，以致于出現(xiàn)了普遍存在的對(duì)政府的信任危機(jī)。為了解決這些問題，新公共管理提出了許多對(duì)策性措施，諸如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、削減政府職能、放寬規(guī)制、壓縮管理、政府業(yè)務(wù)合同出租、打破政府壟斷和公共服務(wù)社區(qū)化等等，這些措施在實(shí)踐中的運(yùn)用包含著政府公共政策化和公共管理社會(huì)化的趨勢(shì)。
在歷史的宏觀視野中，政府的公共政策化和公共管理的社會(huì)化是一個(gè)具有著歷史發(fā)展必然性的歷史趨勢(shì)，它在政府職能分化中把對(duì)象性分化轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w性分化。
我們知道，在統(tǒng)治行政中，雖然在表現(xiàn)形式上管理的職能與統(tǒng)治的職能存在著區(qū)別，管理更多地考慮民眾的利益實(shí)現(xiàn)，而統(tǒng)治更多地考慮統(tǒng)治秩序的穩(wěn)固性。但是，統(tǒng)治行政并沒有真正實(shí)現(xiàn)職能的分化，統(tǒng)治職能與管理職能處于一種混沌統(tǒng)一的狀態(tài)。在現(xiàn)代政治學(xué)中，對(duì)統(tǒng)治與管理的關(guān)系作了明確的界定，認(rèn)為傳統(tǒng)社會(huì)中的管理是統(tǒng)治的手段，統(tǒng)治者在從事社會(huì)公共事務(wù)的管理時(shí)是要通過管理來贏得統(tǒng)治的合法性以及把統(tǒng)治的目標(biāo)、原則和秩序要求滲入到日常管理之中。但這只是在理論抽象中形成的結(jié)論。在傳統(tǒng)社會(huì)的幾千年實(shí)踐中，統(tǒng)治與管理這兩種職能的實(shí)現(xiàn)卻是在無意識(shí)的狀態(tài)下發(fā)生的，沒有任何文獻(xiàn)可以證明，傳統(tǒng)社會(huì)中的統(tǒng)治者已經(jīng)開始把統(tǒng)治職能與管理職能區(qū)分開來加以研究，并自覺地對(duì)統(tǒng)治方式和管理技術(shù)的優(yōu)化問題進(jìn)行分門別類的探討。所以，統(tǒng)治行政是行政史上的一個(gè)混沌的、蒙昧的階段，在這個(gè)階段中不存在管理職能與統(tǒng)治職能的分化。
行政職能分化的歷程是在管理行政中開始的。對(duì)于管理行政來說，它的統(tǒng)治職能被作為一個(gè)總目標(biāo)和總原則而深深地隱藏在各項(xiàng)管理職能的背后，表露于外的是管理的政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能以及其他各項(xiàng)社會(huì)職能。管理行政越是發(fā)展，職能分化也就越是充分。但是，管理行政的職能分化是對(duì)象性分化，而不是主體性分化，雖然在管理行政實(shí)踐中，隨著職能的分化，政府通過設(shè)立不同的機(jī)構(gòu)和部門來專門擔(dān)負(fù)具體的職能，但任何一個(gè)機(jī)構(gòu)和部門都依然是作為政府的一部分而存在的，沒有自己的獨(dú)立性和自主性，來自于這些機(jī)構(gòu)和部門的一切行政行為都是建立在一個(gè)統(tǒng)一的原則、統(tǒng)一的意志或統(tǒng)一的政策基礎(chǔ)上的。所以，任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或部門都不是一個(gè)獨(dú)立的管理主體，只是由這所有的機(jī)構(gòu)和部門所構(gòu)成的完整的政府系統(tǒng)，才可以稱得上是相對(duì)于社會(huì)的管理主體或行政主體。行政職能的分化是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，因而也是歷史的必然。然而，在行政職能分化的過程中，行政主體的一體性卻一直是不變的，這就必然會(huì)造成一種結(jié)果：政府在每一種新的行政職能出現(xiàn)時(shí)，都需要通過設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來專門承擔(dān)這一職能，職能越是分化，政府的規(guī)模也就越龐大。而政府規(guī)模的擴(kuò)大又帶來了政府自身管理的問題。也就是說，不僅政府規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)成為社會(huì)的一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)，而且政府自身也會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、推諉扯皮等效率方面的問題和貪污腐敗、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等公平問題。
管理行政對(duì)這些問題是有認(rèn)識(shí)的，也不斷地嘗試通過行政改革來消除這些問題。但是，為什么在管理行政的思維框架下所進(jìn)行的一切行政改革都以失敗告終了呢？因?yàn)樾姓黧w的一體性被看作是一個(gè)默認(rèn)的不可移易的原則，當(dāng)政府規(guī)模過大時(shí)，則精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，而職能分化的必然性又客觀上要求增加機(jī)構(gòu)；當(dāng)權(quán)力失控時(shí)，則強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約，而權(quán)力制約不僅需要增加機(jī)構(gòu)，而且會(huì)降低權(quán)力運(yùn)行的效率，因此，管理行政陷入了一種惡性循環(huán)。要走出這一惡性循環(huán)，就必須打破管理行政的行政主體不可分立的一體性。新公共管理展示了一種打破行政主體一體性的趨勢(shì)。也就是說，新公共管理把管理行政的職能對(duì)象性分化轉(zhuǎn)化為主體性分化。這種主體性分化也就是我們所說的政府公共政策化和公共管理社會(huì)化。
所謂政府公共政策化取決于公共政策職能與管理職能的分化。根據(jù)新公共管理的理論設(shè)計(jì)，政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一的機(jī)構(gòu)，在政府之外，也應(yīng)當(dāng)有一些準(zhǔn)自治的、半自治的和自治的機(jī)構(gòu)去承擔(dān)公共管理的職能。在原先的管理行政中，政府壟斷了全部公共管理的職能，一旦在政府之外出現(xiàn)了準(zhǔn)自治的、半自治的和自治的公共管理機(jī)構(gòu)之后，原先由政府承擔(dān)的公共管理職能中的很大一部分可以由這些機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。因而，政府可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定及監(jiān)督執(zhí)行。在新公共管理理論對(duì)公共組織的重新界定中可以看到這種思想。新公共管理理論認(rèn)為，公共組織大致有四種類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。其中，政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，而服務(wù)提供組織和服從型組織基本上是可以作為政府外公共管理組織而存在。政府嚴(yán)守公共政策制定的職能，運(yùn)用公共政策的引導(dǎo)來保證政府外公共組織有效承擔(dān)公共管理的職能。這就是政府的公共政策化。
在這種公共政策化了的政府中，公共管理的職能被部分地甚至完全地轉(zhuǎn)移給非政府外公共管理組織。就政府自身而言，自然而然地可以達(dá)到消腫減肥的目標(biāo)。就政府與社會(huì)的關(guān)系而言，政府由于從公共管理的具體事務(wù)中解脫出來，因而具有了一個(gè)以旁觀者的身份審視公共管理質(zhì)量及效果的機(jī)會(huì)，不僅自身可以徹底告別官僚主義，而且可以對(duì)政府外公共管理組織的任何官僚主義傾向進(jìn)行監(jiān)督和糾正。同樣，由于公共管理的職能被轉(zhuǎn)移給非政府組織，政府對(duì)公共權(quán)力壟斷的局面也就被打破，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會(huì)化也被轉(zhuǎn)移給政府外公共管理組織，從而避免了政府中產(chǎn)生腐敗的問題。一旦政府走出腐敗的陷阱，那么任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對(duì)公共權(quán)力的濫用都不具有制度化的基礎(chǔ)，而且糾正起來也極其容易。
政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會(huì)化的內(nèi)容。也就是說，政府成為專門的公共政策制定和監(jiān)督執(zhí)行的領(lǐng)域是以公共管理轉(zhuǎn)移給政府外的社會(huì)性公共管理組織為前提的。原先那種政府與社會(huì)的直接聯(lián)系和兩極互動(dòng)轉(zhuǎn)化為通過政府外公共管理組織的中介而聯(lián)系在一起，政府與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系在政府外公共管理組織的緩沖作用下運(yùn)行。但是，政府外的公共管理組織雖然擔(dān)負(fù)的是管理行政條件下政府所承擔(dān)的公共管理職能，卻不是政府的組成部分，而且也不是政府機(jī)構(gòu)的延伸，它在本質(zhì)上屬于社會(huì)的范疇，它取代了管理行政下的政府而承擔(dān)公共管理的職能所意味著的是社會(huì)自身實(shí)現(xiàn)了自我管理。
既然公共管理社會(huì)化了，那么公共管理也就不再是市場(chǎng)原則的禁區(qū)了。我們知道，政府是一個(gè)非交換的領(lǐng)域，是市場(chǎng)原則的永恒禁區(qū)，政府掌握的公共權(quán)力不可交換，政府及其工作人員的行政行為不具有交換性。當(dāng)公共管理為政府所壟斷時(shí)，政府的這種非交換性是涵蓋一切公共管理的領(lǐng)域及其行為。但是，公共管理社會(huì)化行為由非政府組織承擔(dān)卻打破了公共管理的不可交換性，使公共管理可以在市場(chǎng)原則下運(yùn)行。一方面，私營(yíng)部門的管理方式可以被引入公共管理之中，另一方面，管理本身接受市場(chǎng)的選擇，即在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中謀求和爭(zhēng)取自己能夠獲得的內(nèi)容和份額，公眾可以選擇接受某個(gè)組織或某個(gè)部門的管理。這樣一來，市場(chǎng)就是一把標(biāo)尺，承擔(dān)公共管理的組織在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中或者得到發(fā)展的機(jī)遇，或者被淘汰出局。政府具有唯一性和壟斷性，政府可以改組和重建，但政府是不可以被消滅的，當(dāng)公共管理由政府所壟斷時(shí)，社會(huì)是無可選擇的。雖然公眾在公共管理政府壟斷的框架下可以對(duì)政府提出批評(píng)，政府也可以接受公眾的參與管理，但公眾不能在根本上作出選擇。而公共管理的社會(huì)化和市場(chǎng)化，卻把承擔(dān)公共管理的組織置于公眾的選擇之中，公眾掌握了選擇公共管理組織的絕對(duì)權(quán)力。這樣一來，管理行政中存在的一切不可解決的問題都在公眾的選擇中迎刃而解了。
公共管理的社會(huì)化意味著政府的非管理化。因?yàn)�，�?dāng)政府的公共管理職能轉(zhuǎn)讓給社會(huì)之后，政府的基本職能就在于公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行。盡管這一點(diǎn)還只是新公共管理中所包含的趨勢(shì)，但它卻預(yù)示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變。
三、中心與邊緣的位移
作為一種全新的行政模式，新公共管理的成長(zhǎng)過程必然包含著中心邊緣化和邊緣中心化的哲學(xué)意蘊(yùn)。
首先，新公共管理把主體中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義。同統(tǒng)治行政一樣，管理行政依然是一種以主體為中心的權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制。雖然管理行政的行政管理化意味著公共行政與政治統(tǒng)治一體化狀態(tài)的結(jié)束，而且經(jīng)過一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的探索，公共行政的組織體系和行為模式最終定格在馬克斯·韋伯所稱的官僚制組織體系中。但是，這種管理化的公共行政與傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政一樣，中心追求依然是“秩序”，只不過統(tǒng)治行政追求的是絕對(duì)的政治秩序，而管理行政追求的是社會(huì)秩序。政治秩序是通過暴力手段、強(qiáng)制性高壓獲得和加以維持的，而社會(huì)秩序則是在管理的科學(xué)性、規(guī)范化中獲得和加以維持的。然而，科學(xué)性和規(guī)范化對(duì)行政體系自身的整體協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們的視線引到了對(duì)行政體系自身的關(guān)注上。本來是出于社會(huì)秩序的目標(biāo)，但在對(duì)行政體系自身的關(guān)注中，目標(biāo)常常被淡化，行政體系自身的存在和運(yùn)行卻成了行政權(quán)力及其行政行為極力維持的直接目標(biāo)，結(jié)果，也具有了與統(tǒng)治行政相近的特征。也就是說，統(tǒng)治行政在對(duì)政治秩序的強(qiáng)化中所要實(shí)現(xiàn)的是維護(hù)統(tǒng)治的目標(biāo)，統(tǒng)治權(quán)和統(tǒng)治行為處于整個(gè)社會(huì)的中心位置；管理行政在社會(huì)秩序的要求中總是把行政管理體系及其運(yùn)行狀況作為基本的關(guān)注點(diǎn)，行政權(quán)和行政行為被置于整個(gè)社會(huì)的中心位置。這都是一種主體中心主義的權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制，無論是管理者還是統(tǒng)治者，都是以自我為中心，被管理者和被統(tǒng)治者作為“我”的對(duì)象是從屬于“我”和為了“我”而存在的，“我”從事管理或統(tǒng)治的活動(dòng)，無非是為了自我的存在與發(fā)展。新公共管理不同，它關(guān)注政府實(shí)施的各種計(jì)劃、項(xiàng)目的有效性，表現(xiàn)出了一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢(shì)，目標(biāo)是中心，行政權(quán)力和行政行為是從屬于這一中心的，是服務(wù)于目標(biāo)的。而這個(gè)目標(biāo)的具體表現(xiàn)就是“顧客”的滿意。根據(jù)新公共管理的設(shè)計(jì)，公共管理把需要服務(wù)的公眾視為公共機(jī)構(gòu)的顧客，通過調(diào)查，傾聽顧客的意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向顧客做出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。這樣一來，就必然會(huì)把顧客放在公共管理的中心，即以公共管理的客體為中心而不是以其主體為中心。
第二，新公共管理把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義。無論是統(tǒng)治行政還是管理行政都是以集權(quán)形式出現(xiàn)的權(quán)力中心主義。在統(tǒng)治行政中，集權(quán)是不言而喻的，無論是在統(tǒng)治還是在管理的意義上，都必須仰賴集權(quán)的支柱。在管理行政賴以產(chǎn)生的社會(huì)中，集權(quán)往往受到批評(píng)，但管理行政體系依然是一個(gè)集權(quán)體系，屬于權(quán)力中心主義的范疇。當(dāng)然，在管理行政的官僚制組織結(jié)構(gòu)中，長(zhǎng)期以來一直存在著民主和參與的呼聲，存在著集權(quán)還是分權(quán)的爭(zhēng)論，但在現(xiàn)實(shí)的公共管理中，分權(quán)只不過是對(duì)高度集權(quán)的暫時(shí)校正，民主和參與常常演變?yōu)闋?zhēng)爭(zhēng)吵吵的鬧劇。管理行政是建立在集權(quán)的主線上的，盡管行政權(quán)在整個(gè)政治制度中就其所受制約而言有著民主和參與的內(nèi)涵，但就行政權(quán)自身而言，一直表現(xiàn)為一種集權(quán)，權(quán)力在官僚制體系的金字塔中被自下而上地集中起來，上層發(fā)號(hào)施令，下級(jí)依令而行。管理行政體系的運(yùn)作，也就是公共權(quán)力的運(yùn)行，權(quán)力是中心，行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權(quán)力的大小。所以，我們最容易感受到的是，在管理行政中也存在著權(quán)力拜物教。新公共管理表現(xiàn)出一種破除權(quán)力拜物教的趨勢(shì)，使人們把視線從關(guān)注權(quán)力和權(quán)力的運(yùn)行轉(zhuǎn)向關(guān)注管理的效果上來。因?yàn)檎辉偈俏ㄒ坏墓补芾斫M織和部門，也不再是唯一執(zhí)掌公共權(quán)力的組織和部門，它對(duì)公共權(quán)力的壟斷將隨之而成為歷史，公共權(quán)力隨著公共管理的社會(huì)化而社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的執(zhí)掌者。公共權(quán)力的社會(huì)化，或者說公共權(quán)力在公共管理體系中的非中心化，實(shí)際上也就是管理的服務(wù)化，即公共管理變成了一種為公眾的服務(wù)。所以，服務(wù)將是新公共管理的主題。
第三，新公共管理把效率中心主義轉(zhuǎn)化為成本中心主義。管理行政與統(tǒng)治行政相比，最大的區(qū)別就在于管理行政對(duì)效率的重視。統(tǒng)治行政是建立在自然經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上的，對(duì)于這種行政模式來說，不存在效率的問題，也不具有效率意識(shí)。管理行政是突出效率的行政，以效率為中心。效率的問題成了衡量行政體系是否健全的尺度，在我們對(duì)各種各樣的官僚主義問題作出批評(píng)時(shí)，實(shí)際上是出于效率意識(shí)的要求。正是對(duì)效率的追求，促使管理行政不斷地探索行政管理科學(xué)化的路徑。所以，行政效率是管理行政追求的基本目標(biāo)。然而，在管理行政追求效率的過程中，總是不自覺地加大了行政成本的投入，使整個(gè)社會(huì)蒙受超額負(fù)擔(dān)。在一個(gè)連續(xù)的動(dòng)態(tài)過程中，我們看到，往往由于行政成本投入的增加，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)膨脹和人員的增多，這又使行政高效率的現(xiàn)象轉(zhuǎn)瞬即逝，進(jìn)入一個(gè)政府行為低效甚至無效的階段。管理行政在解決這一問題時(shí)，往往是通過機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員裁減的方式去重新獲得行政高效率的。但是，由于缺乏成本意識(shí)，管理行政始終無法走出政府行為的高效率—低效率—無效率的循環(huán)。新公共管理則不同，它不是單向度地考慮政府行為的效率，而是把這種效率的提升放在行政成本投入降低的雙向思考之中，諸如實(shí)行預(yù)算開支總量控制、公共部門與私營(yíng)部門公開競(jìng)標(biāo)、績(jī)效合同制和效率評(píng)審制等等，都反映了行政成本意識(shí)先行的思路。
第四，新公共管理把個(gè)體利益中心主義轉(zhuǎn)化為公共利益中心主義，從而有可能有效地杜絕行政權(quán)力的腐敗。腐敗的問題之所以難以根治，是因?yàn)楦瘮膩矶际莻�(gè)體利益中心主義在公共行政中的必然結(jié)果。人類迄今的兩種行政模式中都存在著腐敗的問題，但在管理行政中，腐敗的問題尤為嚴(yán)重和最為引人關(guān)注。無疑，對(duì)于統(tǒng)治行政來說，也有一個(gè)腐敗的問題，比如，權(quán)力執(zhí)掌者或權(quán)力階層對(duì)最高權(quán)力存續(xù)不利的行為，破壞政治統(tǒng)治規(guī)則和秩序的行為，侵犯最高權(quán)力階層共有利益的行為，也被看作是一種腐敗。不過，統(tǒng)治行政賴以存在的社會(huì)制度是一種等級(jí)制度，政治上、經(jīng)濟(jì)上，以及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域中的等級(jí)特權(quán)是一種制度化的特權(quán)，根據(jù)這種特權(quán)對(duì)社會(huì)利益的占有和壟斷，甚至各種各樣的巧取豪奪也被看作是自然而然的。而在管理行政中，等級(jí)制的范圍被縮小，各類特權(quán)的適應(yīng)范圍也被縮小，雖然在行政體系內(nèi)部還存在著層級(jí)結(jié)構(gòu)意義上的等級(jí)，一旦超出這個(gè)范圍，等級(jí)就很難得到社會(huì)的普遍認(rèn)同。相反，人們更傾向于把行政人員與行政權(quán)力分離開來，認(rèn)為行政權(quán)力是公共權(quán)力，行政人員對(duì)于他所掌握的權(quán)力來說，沒有所有權(quán)，他行使這種權(quán)力是行政管理的要求，是為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種把掌權(quán)者與權(quán)力本身區(qū)分開來的做法從觀念上否定了行政權(quán)力的私有。所以，一旦行政人員把其所掌握的權(quán)力用來謀取私利，就被視為腐敗。這樣一來，管理行政就染上一個(gè)永遠(yuǎn)無法治愈的痼疾，一方面它在觀念上確定了腐敗的性質(zhì)和范圍；另一方面，等級(jí)制在一個(gè)雖然被縮小了的范圍內(nèi)卻仍是一個(gè)事實(shí)，而任何意義上的等級(jí)都必然伴隨著特權(quán)，一旦存在著特權(quán)，它就必然會(huì)在約束它的力量稍有減弱的情況下膨脹起來，從而出現(xiàn)腐敗。近代社會(huì)為了抑制腐敗，發(fā)明了權(quán)力制約體制，用權(quán)力制約權(quán)力。但是，在管理行政模式的客觀運(yùn)行中，個(gè)體利益中心化是一個(gè)必然過程，而權(quán)力制約是一種人為的設(shè)計(jì)，在人為設(shè)計(jì)出來的權(quán)力制約與個(gè)體利益中心化的客觀進(jìn)程之間建立起一個(gè)永久性的平衡機(jī)制是不可能的，所以必須不斷地進(jìn)行調(diào)整。而且，對(duì)于行政權(quán)力的運(yùn)行來說，權(quán)力制約本來就是處于邊緣態(tài)的，是因?yàn)橛辛诵姓䴔?quán)力運(yùn)行的客觀性和必要性，才有了權(quán)力的制約，權(quán)力制約任何時(shí)候都是依附于權(quán)力的運(yùn)行的，它任何時(shí)候也不能進(jìn)入權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心。所以，管理行政中的權(quán)力與權(quán)力制約機(jī)制由于永遠(yuǎn)解決不了中心與邊緣的問題，也就永遠(yuǎn)為腐敗的滋生留下空間。
新公共管理在三個(gè)方面表現(xiàn)出防止行政權(quán)力腐敗的趨向：(1)新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化。在整個(gè)社會(huì)等級(jí)化的條件下，特權(quán)是社會(huì)公認(rèn)的合理—合法的特權(quán)；在社會(huì)等級(jí)消除之后，行政體系中的等級(jí)及特權(quán)是受到限制和提防的特權(quán)，但管理行政的模式又決定了行政體系中的等級(jí)和特權(quán)的必要性。但是，服務(wù)定位則意味著任何形式的特權(quán)都將喪失其合理性，失去了特權(quán)和特權(quán)意識(shí)，行政行為將會(huì)更加貼近其公共性，運(yùn)用公共權(quán)力謀取私利不僅是行政道德的問題，而且也不具有制度化的基礎(chǔ)。(2)新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。管理行政在追求社會(huì)秩序和實(shí)施對(duì)社會(huì)的管理中，必然要以我為主，在管理與被管理之間，以管理者為中心，管理行為直接體現(xiàn)著管理意志，在最理想的管理狀況下，也是被管理者對(duì)管理意志的迎合，即被管理者對(duì)管理的主動(dòng)合作。新公共管理由于把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，行政行為就必須反過來迎合公眾的要求和意志，以公眾的意志為中心，以公共利益為中心。(3)新公共管理由于實(shí)行公共服務(wù)的公開競(jìng)標(biāo)，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權(quán)力的機(jī)會(huì)最小化。行政權(quán)力的腐敗，從運(yùn)行方式上看，是由于存在著大量的“黑箱”操作和幕后交易，因而經(jīng)常性地腐蝕著行政人員和造成行政權(quán)力的腐敗，增加行政行為的透明度就是要把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不僅僅在權(quán)力制約機(jī)制內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和普遍制約，從而大大降低了權(quán)力異化和謀取私利的機(jī)會(huì)�？傊�，新公共管理已經(jīng)顯示出這樣的趨勢(shì)，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。雖然任何時(shí)候個(gè)體利益都是不可回避的，但對(duì)于公共行政的模式而言，個(gè)體利益處于一個(gè)什么樣的位置上，結(jié)果是完全不同的，個(gè)體利益處于中心位置，就必然會(huì)造成個(gè)體利益侵蝕公共利益的問題，公共利益處于中心位置，公共利益的至高無上性就會(huì)得到維護(hù)。
此外，新公共管理還將解決公平與效率的矛盾。我們知道，在統(tǒng)治行政中，階級(jí)統(tǒng)治、階級(jí)利益把整個(gè)社會(huì)割裂了開來，等級(jí)化是統(tǒng)治行政賴以確立的基礎(chǔ)。在這種情況下，是無需考慮什么針對(duì)整個(gè)社會(huì)的公平與公正問題的。隨著管理行政的出現(xiàn)，在政治社會(huì)化的過程中，全體社會(huì)成員的政治平等被作為社會(huì)制度的核心內(nèi)容確立了下來。但是政治平等不可能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，政治平等必須得到社會(huì)生活其他領(lǐng)域的支持，比如經(jīng)濟(jì)平等由于私有權(quán)的神圣性而不可能成為社會(huì)目標(biāo)，但擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)不平等的方式則必須受到限制，允許社會(huì)采用哪些方式來擴(kuò)大社會(huì)成員間的經(jīng)濟(jì)不平等，而哪些造成社會(huì)成員經(jīng)濟(jì)不平等的方式則被禁止使用，并通過這種限制性措施來最大限度地維護(hù)政治平等。然而，管理行政自身所追求的是效率，社會(huì)對(duì)行政管理的期望和要求則是盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。這樣一來，管理行政就具有了公平（或公正）與效率的雙重任務(wù)。從整個(gè)近代管理行政實(shí)踐的歷史看，當(dāng)它因應(yīng)社會(huì)的要求而追求公正、公平時(shí)，往往犧牲了效率；當(dāng)它突出了效率指向時(shí)，往往喪失了公平、公正。所以，在實(shí)踐中，公平與效率是行政管理無法兼為的矛盾著的兩極，甚至管理行政在公平與效率之間追求平衡點(diǎn)的努力也總是徒勞無益的。
在理論分析中，我們可以看到，(1)如上述所講，管理行政表現(xiàn)為一種主體中心主義和永恒的主體中心化運(yùn)動(dòng)，管理者與被管理者之間缺乏平等的基質(zhì)，在它們之間謀求公平與公正必然會(huì)喪失管理所極力追求的秩序，并造成管理自身的混亂，在管理者與被管理者之間不應(yīng)該也不可能倡導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)平等，而這種不平等隨著管理行政作用范圍的擴(kuò)大也在不斷地增長(zhǎng)，以致于在整個(gè)社會(huì)中種下了不公正的“種子”。(2)行政體系的組織結(jié)構(gòu)是一種“官僚制”的等級(jí)結(jié)構(gòu)，在這個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)體系中，自上而下的層級(jí)、職位和崗位上的行政權(quán)力之間有著制約和統(tǒng)屬的關(guān)系，決策與執(zhí)行、命令與服從等等是這種權(quán)力關(guān)系的基本特征，上級(jí)與下級(jí)之間、領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間是等級(jí)分明的，這是一個(gè)嚴(yán)密的等級(jí)體系，讓這個(gè)等級(jí)體系去建立和維護(hù)社會(huì)公平和公正顯然是極其荒唐的，但這種荒唐卻長(zhǎng)期作為行政管理的現(xiàn)實(shí)而存在。管理行政聲言建立和維護(hù)社會(huì)的公平與公正，行政管理的行為表面上也朝著謀求社會(huì)公正的方向努力。而事實(shí)上恰恰是管理行政的體系、行政管理的機(jī)制和行為，不斷地制造出社會(huì)的不公正。在這一點(diǎn)上，如果說新公共管理已經(jīng)超越了管理行政是不現(xiàn)實(shí)的，但它表現(xiàn)出一種新的愿望甚至趨勢(shì)。這在新公共管理的目標(biāo)導(dǎo)向上可以看出，因?yàn)樾鹿补芾硖岢龉卜⻊?wù)的新思維，認(rèn)為政府職能表現(xiàn)為公共產(chǎn)品的輸入—輸出，是一種公共服務(wù)，或稱提供公共產(chǎn)品，它和其他類型的服務(wù)一樣，應(yīng)把改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量作為不懈的追求，，使公眾能夠最便捷最容易地得到政府、公共部門的服務(wù)，而公眾對(duì)這種服務(wù)的滿意度又是評(píng)價(jià)這種服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，效率與公正的追求邊緣化，取而代之，公眾的滿意度進(jìn)入公共行政的中心，管理行政謀求秩序的目標(biāo)也被包含在公眾的滿意度之中了，原先那種行政體系自我評(píng)價(jià)、自我判斷變成了公眾的評(píng)價(jià)和判斷。所以說，新公共管理可能代表著走向一種全新的公共行政模式的方向，是政府變遷中一個(gè)新的時(shí)代的開始。

  本文關(guān)鍵詞：論政府的非管理化——關(guān)于“新公共管理”的趨勢(shì)預(yù)測(cè)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。