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政府績效管理創(chuàng)新中的“樣本點” 公共管理
閻波 高小平 發(fā)布時間：2013-10-14  發(fā)布人：本站  源自：本站     

　　doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.10.04

　　*本文系國家自然科學基金“問責制度何以影響地方政府績效——目標責任制情境下的‘問責悖論’研究”(項目編號：71103140)、“效能建設、創(chuàng)新擴散與績效改進：面向中國地方政府的實證研究”(項目編號：71173167)的階段性成果。

　　[摘要]本文探討了樣本點的特征及其在政府績效管理中的作用，給出了改進政府績效管理研究與實踐的建議。研究發(fā)現(xiàn)，受“測不準原理”的影響，傳統(tǒng)政府績效測量的指標模擬方式難以有效控制測量偏誤，而引入反映政務運行關鍵事項和活動狀況的樣本點可以發(fā)揮“三角驗證”作用，能夠避免片面依賴統(tǒng)計數(shù)據(jù)來評估政府績效的偏誤，有助于提升政府績效信息的真實性和可靠性。

　　[關鍵詞]政府績效管理;測不準原理;樣本點

　　[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2013)10-0021-06

　　一、引言

　　黨的十八大報告指出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。習近平同志在2013年6月28日的全國組織工作會議上強調：“要改進考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了。”盡管學術界和輿論媒體對此有諸多解讀，然而在新形勢下究竟如何創(chuàng)新政府績效管理，仍然是擺在實踐者和學術界面前一個待解的重大課題。在此背景下，“克強指數(shù)”進入了人們的視野。據(jù)新華網等媒體稱，“克強指數(shù)”(Li Keqiang Index)是英國著名政經雜志《經濟學人》在2010年推出的用于評估中國GDP增長量的指標，源于李克強總理2007年任職遼寧省委書記時，喜歡通過耗電量、鐵路貨運量和貸款發(fā)放量三個指標分析當時遼寧省經濟狀況。該指數(shù)由工業(yè)用電量新增、鐵路貨運量新增和銀行中長期貸款新增這三項經濟指標構成，自推出后受到花旗銀行在內的眾多國際機構認可，認為“克強指數(shù)”比中國官方GDP數(shù)字更真實。[1]“克強指數(shù)”是一種較為簡化的結構性指數(shù)，從特定角度反映了國民經濟運行狀況，它的最大優(yōu)點是較為真實、精準和客觀，因計算簡單而統(tǒng)計誤差較小，同時所涉及的三項指標均未列入以往的地方政府績效考核范疇，被人為扭曲數(shù)據(jù)的可能性很小。在政府績效管理已受到重視的同時，人們對“克強指數(shù)”的熱議，折射出對其中一個基本問題的反思，即如何提升政府績效信息的真實性和可靠性?

　　長期以來，由于有的地方官員將操縱統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為獲取政績的一個捷徑，“數(shù)字出官，官出數(shù)字”飽受社會輿論詬病，已經成為嚴重威脅中國地方政府績效管理的痼疾。為了解決這一問題，人們做出了大量努力，譬如采用更復雜的績效指標體系或采用綜合性的評估方法[2][3]，然而從實踐效果來看，對政府績效信息真實性和可靠性的作用依然相當有限。無論是客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)還是主觀感知信息，都容易遭到人為地層層修飾和做假而“失真”，給決策者帶來了較大的信息偏誤。例如，國家統(tǒng)計學核算的GDP與各省匯總GDP數(shù)值之差從1996年的相差1.4%逐年擴大，到2004年已經相差18.9%;經過2005年的重新核算與調整，該差距變?yōu)?.51%，但一年后又上漲到9.6%，信息失真現(xiàn)象始終難以控制。[4]“克強指數(shù)”的出現(xiàn)，則令人們意識到解決這一問題可能存在新的突破口。本文從闡釋政府績效的測量難題入手，分析樣本點對解決信息失真問題的作用，從而提出創(chuàng)新政府績效管理的新思路。

　　二、測不準：政府績效管理的難題

　　“測不準”是政府績效管理的一個難題。[5]政府績效管理是為提升績效而實施的管理，是為提高績效而做的系統(tǒng)化努力[6]，較為準確的測量政府績效則尤為必要。然而，無論是單純從技術層面看還是考慮非技術因素，政府績效都是“測不準”的。盡管人們已意識到作為主觀價值判斷的績效評估難以準確，但卻往往認為客觀的測量，即只要采用科學的績效指標和測量方法就能夠準確地衡量政府績效。事實上，“當一些指標沒有成為考核指標時，測量該指標，獲得的數(shù)據(jù)其真實程度就高一些”[7]，這種“越測量越不準”的悖論現(xiàn)象說明政府績效管理中同樣存在著超出人們常識的規(guī)律。在物理世界中，要觀測特定對象就必然會對其進行干涉，即所觀測對象在觀測過程中已經發(fā)生改變，即存在“測不準原理”(Uncertainty Principle)。測量行為與被測量物相互作用和干擾同樣適用于經濟社會系統(tǒng)[8]，對于組織的績效管理而言同樣如此，因而地方政府決策者和管理者有必要反思“測量什么就實現(xiàn)什么”(What Gets Measured Get Done)的決定論思維并重新審視日益復雜化的績效管理體系，同時對政府績效的本質產生更清晰的認識。

　　政府績效是一個情境依賴的多維構念。在一般情境下，績效是受特定意圖或目的驅動或引導的行為，而政府績效可表現(xiàn)為特定的行為x，例如表現(xiàn)出一定水平的競爭力、生產率以及提供某些產品或結果的政府活動。[9]換言之，政府績效是政府組織及其成員在特定時空情境下的行為表現(xiàn)，是政府組織行為的函數(shù)，可用P=f(x)表示。那么對應于不同的情境，政府績效的形成機理和呈現(xiàn)方式就有所不同。事實上，公共管理的歷史上先后出現(xiàn)的效率、效能、公平、經濟、回應、質量、透明等概念都是從不同維度對政府績效的考察。[10]

　　為了簡化政府績效的概念并對其進行測量，人們習慣采用效率(技術效率和經濟效率)、效果和公平性等維度，但值得注意的是這些盡管都隸屬于政府績效的范疇，卻并不能說這些維度涵蓋了政府績效的全部內容。由這個角度理解，政府績效指標體系是對真實政府績效的模擬。作為一種客觀存在，理想的政府績效具有特定維度(記為n)的結構，并且隨著時間t的變化而變化。在某個確定的情境條件下，政府績效P就是政府行為x從初始到該時刻在各個維度上的連續(xù)累積。借用數(shù)學中的積分概念，這一過程可以表達為式1-1：

　　P=∫Tt=t0∫ni=1xi(t)式1-1

　　測量政府績效的實質是人們用P=f(x)的理論框架來模擬真實的政府績效，即根據(jù)特定價值取向選取刻畫政府行為x的維度n，用多個維度的離散觀測值Xi∈[1,n]，并賦予相應的權重Wi，進而對其加權求和的過程。顯然，用離散觀測值對政府績效的模擬必然存在著誤差。在測量學中，無論測量手段如何精確，抽象概念都難以被毫無誤差的測量，這首先是因為系統(tǒng)誤差Esystem的存在。更重要地，當人們試圖去觀測真實的政府績效時，由于“測不準原理”的作用，所采用的離散觀測值Xi與實際的政府行為x之間總是存在偏誤εi，因而無法絕對準確地對政府績效進行P模擬。況且，人們認知過程中的滯后效應、暈輪效應、首因效應、近因效應、社會刻板印象和基本歸因謬誤等，也會影響到收集績效信息并進行模擬的可靠性。這意味著，從連續(xù)到離散的模擬始終存在著誤差，如式1-2所示。

　　P=∫Tt=t0∫ni=1xi(t)≈∑ni=1(WiXi+εi)+Esystem式1-2

　　從本質上講，這種模擬是一種政治活動，因而政府績效指標體系是政治的產物。政府績效來源于利益相關者對公共服務的需求和利益表達，政府組織及其成員需要通過與利益相關者的互動過程滿足其利益訴求，并且需要在多元化利益相關者所關注的不同績效維度之間取得平衡。[11]由于利益相關者對組織的影響力存在差異，理性的政府及其成員在考慮績效指標時會賦予優(yōu)先權給那些對于組織生存最至關重要的利益相關者。在權力距離相對較大的中國，這種利益相關者之間的差異體現(xiàn)得相當明顯。[12]各類利益相關者可能具有差異化的價值取向，從而對政府績效具有顯在或潛在的價值標準，導致了對于同一政府行為x的評估結果不同，并且也會影響績效指標體系設計者對每個政府績效指標Xi的權重值Wi的分配，而這同樣會造成模擬政府績效時的偏誤εi。

　　如同任何物理系統(tǒng)一樣，地方政府績效測量體系的系統(tǒng)誤差Esystem和隨機誤差εi恒定存在，政府績效P具備“測不準”的特征。減少評估結果偏誤的傳統(tǒng)解決思路一般是增強目標分解的科學性，以及改進績效評估的主體、方法和程序，例如增加評估培訓、引入公民參與等[13][14]，這些方式盡管有效卻具有較高的操作成本。在這種情境下，引入樣本點(Sampling Point)就具有極為重要的價值。在采用績效指標模擬政府績效的同時，總是可以找到一些反映整體績效信息的樣本點，從中提取的信息可用于控制測量結果的偏誤。實際上，“克強指數(shù)”所選取的三項指標，可以看作衡量政府績效的三個“樣本點”，盡管這些“樣本點”并非正式的政府績效指標，卻蘊含了關鍵績效指標的豐富信息，為更加準確地反映地方政府績效提供了可能。

　　三、樣本點的內涵與功能

　　所謂“樣本點”借用自統(tǒng)計學，是一種形象的說法。在科學研究中，人們把對各種隨機現(xiàn)象的觀察或實驗稱之為隨機實驗，而把隨機實驗的一切可能結果的全體稱為樣本空間(記為Ω)，其中實驗的每個結果就稱作樣本點，一般用ω表示。從這個意義上講，樣本點是抽樣的結果，所獲得的樣本值可用于推斷總體的狀況。在傳統(tǒng)的地方政府管理中，人們經常借用這一術語來描述調研對象，例如一些地方采用抽取樣本點的辦法廣泛征求干部群眾對組織工作的滿意度，并將其稱為工作的“聯(lián)系點”、“觀察點”、“信息反饋點”和檢驗工作成效的“晴雨表”。在這種語境下，樣本點與“蹲點”這一傳統(tǒng)的政府工作方法具有內在的淵源。“蹲點”就是選擇典型對象進行調研和試驗，實現(xiàn)從特殊到一般、再由一般到特殊的哲學認識過程，是通過認識局部現(xiàn)象把握全局特征的手段，也是深入管理實踐、踐行“群眾路線”的過程。[15]只不過，這些“點”并非隨機選取而是立意抽樣的結果。

　　從現(xiàn)代科學前沿思想看，樣本點是能夠讓決策者看到政府績效全景的片段，它符合現(xiàn)代全息理論中“部分是整體的縮影”這一思想。在全息理論中，一個系統(tǒng)原則上可以由它的邊界上的一些自由度完全描述，或者說任意小的或任意一部分的分形單元可以與整體自相似。[16][17]這一原理反映出宇宙中最基本的事物之間相互聯(lián)系的規(guī)律，對于社會現(xiàn)象也頗有解釋力。選擇恰當?shù)臉颖军c，辯證地看待局部與全體的關系，能夠讓政府決策者從“國內生產總值增長率論英雄”的“一葉障目”轉向從關鍵片段觀察地方政府整體績效的“一葉知秋”。由此來看，檢驗國內生產總值等政府績效信息的真實性和可靠性，擠出績效信息中的水分，并不是無路可循，樣本點就提供了一個可能的選擇。

　　政府績效管理中的樣本點是由管理者根據(jù)政府組織職能和目標選擇的具有代表性和示范性的業(yè)務單元、關鍵事件及行為，是對政府落實具體工作的現(xiàn)實記錄。[18]盡管這些ωi未必對應于某個具體的指標，但與政府績效P能夠保持一致。如果指標模擬的偏差大到無法解釋ωi的程度時，就說明績效測量體系的準確性與真實性是難以容忍的。在這種情況下，樣本點能夠為判斷政府績效P的測量效度與信度提供佐證。這意味著ω可成為反映政府績效水平一個必要的約束條件，如下式所示。

　　P≈∑ni=1(WiXi+εi)+Esystem

　　PωiωiΩ式1-3

　　從上式來看，政府績效P也可以看作績效測量指標和樣本點的潛變量(Latent Variable)。在傳統(tǒng)的政府績效測量領域，大量冗余甚至虛假的信息是管理者和決策者非常厭惡但又難以消除的水分，特別是在大數(shù)據(jù)時代，職能龐雜、規(guī)模龐大的政府組織在運作過程中產生了海量信息，水分的控制就愈加困難。樣本點的一個優(yōu)勢是它不易“溶于水”，解讀樣本點是從大數(shù)據(jù)中擠出水分的一個捷徑。由于樣本點對應的是政務執(zhí)行過程中具體的關鍵事件和行為，是動態(tài)的活動而非某種靜態(tài)的屬性，可以直接觀測，故而難以操縱。而且在政府績效的形成過程中，總是存在一些非預期或難控制的因素，而高度抽象的統(tǒng)計數(shù)據(jù)會遺漏這些信息，在關鍵事件和行為中才能夠更準確、直接地觀察到這些信息的影響。

　　由“克強指數(shù)”的三項指標來看，耗電量、鐵路貨運量和貸款發(fā)放量正是扮演了這種以小見大的樣本點角色。它們能精確地反映中國的經濟績效，其原理相當簡潔：對人的健康體檢或疾病檢查，通過血液的成分、比值、流速、壓力等數(shù)值的分析就可以得到比較準確的樣本，能源是現(xiàn)代工業(yè)的血液，貨運和金融就相當于人體血液的流速和壓力，故而“耗電量”的多少可以較為準確反映我國工業(yè)生產的活躍度和工廠的開工率，“鐵路貨運量”的多少，可以反映我國貨運最大載體的運行狀況和效率，“貸款發(fā)放量”可以反映市場對當前經濟的信心及未來經濟的風險度(對于我國而言，間接融資占社會融資總量高達84%，銀行貸款又占到我國間接融資的絕對大頭)。[19]當國家經濟績效變動時，這些指標能夠敏感地反映出經濟總體變化的趨勢，與經濟績效的測算結果保持高度的一致性。例如， 2013年人們對宏觀經濟形勢的感知就與“克強指數(shù)”的測算結果非常吻合[20]，說明這些指標的確具有“一葉知秋”的功能。

　　這意味著，樣本點是管理決策者的參照物，是獨立于傳統(tǒng)績效測量體系之外的非正式指標。在政府績效管理中，指標可以用來讓利益相關者預見到可實現(xiàn)的成果(公共產品或服務)，可以驅使政府機構為之而努力，也可以幫助政府樹立特定的形象或實現(xiàn)一些無形的目標。從政府績效管理的視角看，樣本點是政府績效的試金石。在許多地方，政府績效的“成績單”往往看起來都很漂亮，但大量冷冰冰的數(shù)字很可能是“數(shù)字腐敗”和共謀導致的虛假結果。[21]由于存在著上下級之間的信息不對稱，讓上級對下級各項績效指標逐項核查的成本過大且易受干擾，通過抽樣調查和多方比較是可能的解決方案之一。以真實的、具有說服力的具體證據(jù)讓利益相關者了解到地方政府的工作努力和成就，比起抽象的、易于人為操縱的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，更能反映出地方政府的真實表現(xiàn)，也增加了其弄虛作假的風險，具有較強的可操作性。從這個角度說，樣本點就如同用試金石一樣，通過試驗性的抽查來檢驗地方政府績效水平，是“實踐是檢驗真理的唯一標準”思想的一種體現(xiàn)。

　　總體上講，樣本點ω對于測量政府績效P的作用對傳統(tǒng)的績效測量理論是一個巨大的挑戰(zhàn)�！皽y量什么就實現(xiàn)什么”或“測量什么，什么就能管好”常被“新公共管理”運動的擁護者視為公理，然而這無論是在邏輯上還是實踐中都越來越飽受質疑。在理論上，“測量什么就實現(xiàn)什么”忽視了管理的情境條件[22]，而測量指標與被測量的組織行為之間并非存在著決定性的關系，對于理性的官員而言，“測量什么，什么就能管好”只是人們美好的想象而已。[23]更常見的情況是“測量什么就操縱什么”、“上級要什么就給什么”，特別是在“以事為本”的管理思維作用下，這種被稱為“做作業(yè)”的應對方式相當有效。[24]設置樣本點則增加了理性官員的機會成本，由于樣本點可以抽取、更換且易于觀察，還需要與政府績效測量指標的模擬值相互印證，造假的代價就難以預計。

　　另一方面，政府績效信息的質量會嚴重影響到政府績效管理體系的可持續(xù)性，因而確保數(shù)據(jù)的效度與信度至關重要，特別是應及時地提供有效的“績效故事”以佐證政府績效水平。決策者和管理者可以在不改變既有績效測量指標的前提下靈活地選取樣本點，持續(xù)地檢測由代理人報告的績效數(shù)據(jù)質量。換言之，衡量樣本點一個基本的出發(fā)點是確�？冃畔⒌摹叭球炞C”(Triangulation)。對績效的多點測量有助于減少測量偏誤、提升測量效度，這些指標應當來自于不同利益相關者且具有異質性。[25]也就是說，指標Xi和樣本點ωi所反映的績效信息來自于不同的渠道，它們所表達的“故事”如果具有相同的含義，績效測量的信度和效度就有所保障�！翱藦娭笖�(shù)”的三項指標就對傳統(tǒng)以國內生產總值、固定資產投資額和財政收入等政府績效考核指標體系起到了補充績效信息和糾偏的效用，基于這些信息就能對政府績效水平做出更精準的判斷。

　　此外，當?shù)胤秸冃е笜艘蚪洕驼我蛩仉y以變化時，樣本點還可以作為突出執(zhí)政黨價值取向、展示績效亮點(Highlights)的一個途徑。式1-3中的i表示政府績效的維度，它和權重Wi共同反映出政府績效測量的價值取向——是更看重上級政府的價值需求，還是優(yōu)先考慮轄區(qū)社會公眾的需求，或者同時考慮上級政府和社會公眾的價值需求?是注重政府行政的短期結果，還是注重行政的長期結果?是體現(xiàn)政府的行政效能，還是體現(xiàn)政府對社會的回應性?在許多情況下，政府績效指標、標準和權重是利益博弈的結果，西方經濟發(fā)達國家的政府管理者要單方面改變政府績效指標體系并非易事。[26]在轉型時期的中國，政府績效指標更是牽動利益相關者關注的敏感對象。在此情況下，引入樣本點的管理創(chuàng)新(例如將特定的民生治理事項列為樣本點)可以改變信息呈現(xiàn)的方式和重點，使之更具有代表性和示范，這既可彌補傳統(tǒng)政府績效指標體系的不足，又能避免因改變指標體系而引發(fā)的負面效應。

　　樣本點還說明，政府績效管理實踐應從追求外顯的績效指標走向探尋內在的績效影響因素。許多地方的主政領導都有這種認識：績效是干出來的，而不是評出來的，因而績效管理不應舍本逐末，為評估而評估。但另一方面，績效評估又相當重要，尤其是組織領導都將績效評估視為“指揮棒”，不自覺地設置了大量績效指標，為評估投入大量精力和資源。樣本點則為這種矛盾提供了一個相應的解決對策。從一些地方實踐來看，樣本點往往是急、難、險、重且較易于觀察的事務，對于整體政府績效具有重要的影響。[27]為了在上級領導的持續(xù)關注下“攻克”樣本點，地方政府干部通常不得不現(xiàn)場辦公，這讓績效評估能夠真正起到督促政令落實和工作改進的作用�？梢哉f，發(fā)現(xiàn)“樣本點”就是促使組織決策者和管理者識別其績效影響因素的過程，解決了樣本點反映的問題，也就找到了解決類似問題的途徑。

　　由上述分析來看，樣本點對于完善政府績效管理體系具有積極的意義。這一創(chuàng)新的理論價值在于，為本質上具有“測不準”特征的政府績效[28]設置了可以相互印證虛實真?zhèn)蔚闹笜�，突破了以往一味追求量化和關鍵統(tǒng)計指標的目標考核模式。從國際政府績效管理的實踐與理論前沿認識看，績效管理應是一個動態(tài)的過程，所設置的政府績效指標和標準應根據(jù)環(huán)境變化而進行動態(tài)地調整。[29]采用傳統(tǒng)的多指標模擬方式便于得出對整體政府績效的階段性、綜合性認識，而引入樣本點能夠實現(xiàn)從局部出發(fā)“窺一斑見全豹”的信息動態(tài)捕捉作用，二者的有機結合既可以提升政府績效管理的規(guī)范性和動態(tài)性，也可以增強績效評估的靈活性和科學性。

　　四、啟示與建議

　　“克強指數(shù)”不僅反映出政府管理者和決策者在提升政府績效信息真實性和可靠性方面的智慧，也揭示出政府績效管理的復雜性和執(zhí)政者對此的深刻認識。長期以來，政府績效信息的真實性和可靠性一直困擾著績效管理的研究者與實踐者，使政府績效評估的公信力頗受挑戰(zhàn)。原國家統(tǒng)計局局長、中國社科院經濟研究所所長孫冶方先生甚至曾發(fā)出這樣的感嘆：“上級抓什么數(shù)字，什么數(shù)字就不準”。面對這種困境，“克強指數(shù)”為創(chuàng)新政府績效管理提供了啟示，即可在傳統(tǒng)政府績效指標體系之外引入樣本點，，將其作為檢驗地方政府績效信息真實性和可靠性的一個參考。它的意義不僅僅在于為批評“國內生產總值論英雄”提供了現(xiàn)實中的范本，更改變了人們對于政府績效指標乃至績效管理的傳統(tǒng)認識。

　　正如前述分析所言，樣本點是政府績效的試金石，是超越傳統(tǒng)政府關鍵績效指標的直觀載體，能夠揭示出政府績效的影響因素、有效地彌補傳統(tǒng)政府績效指標考核的不足。從實踐來看，河南、貴州、重慶、江蘇各省的一些地方政府已經在此方面做出了探索，取得了積極的效果。在這些實踐中，政府依據(jù)單位職責來選擇具有代表性、典型性、示范性且公眾關注的關鍵事項和活動作為樣本點，確定政府高質量工作可觀察的標準和標桿，避免了片面依賴統(tǒng)計數(shù)據(jù)來評估政府績效的偏誤。這些實踐表明，在政府績效管理體系中引入樣本點兼具必要性和可行性。

　　綜上所述，本研究發(fā)現(xiàn)對政府績效水平的判斷不應僅僅依賴于績效指標的模擬，還應考慮綜合反映指標數(shù)值真實性的樣本點。樣本點所包含的抽樣思想有助于管理者和決策者深化對政府績效管理動態(tài)屬性的理解，能夠揭示出指標與信息收集方式的深層次含義，為探索政府績效管理體系改革的方向提供借鑒。具體來說，本研究能夠為改進政府績效管理研究與實踐提供以下建議：

　　第一，政府績效信息的收集和處理需要“做加法”，通過完善和整合績效信息管理系統(tǒng)促進政府績效信息適度公開和透明，提升政務活動的可問責性。引入樣本點的一個重要意義在于通過比較和校驗多源信息來及時糾正政府績效測量的偏誤，即通過三角驗證的方式減少“測不準原理”對績效測量的影響。由此而論，引入樣本點就是增加了績效信息的來源，為績效信息真實、可靠增強了保障。而從抽樣選取樣本點的方式以及樣本點是政務運行的關鍵事項和活動等方面來看，這也是一種在現(xiàn)有體制下增強信息公開和透明程度的巧妙方式。由于樣本點相對具體、易于觀察且為公眾所關注，在其信息收集和處理方面人為造假的機會成本大大增加，政務執(zhí)行者更難操縱數(shù)據(jù)和推卸責任。相比于以往目標責任考核中上級部門反復對下級政務活動進行檢查的方式，政府和公眾更容易通過樣本點有效地監(jiān)督政務執(zhí)行者，這也是踐行“群眾路線”的一種體現(xiàn)。

　　第二，地方政府績效考核指標體系需要“做減法”，配合簡政放權的行政體制改革來適度精簡指標，從結構上增強政府績效測量的科學性。由于地方政府一般采用指標模擬的方式進行績效測量，如果政府越“全能”則采用的績效指標就越多，考核對象進行數(shù)據(jù)操縱的空間就越大，而根據(jù)本文對政府績效測量偏誤的分析，這會降低績效測量的真實性和可靠性。在加快經濟發(fā)展方式轉變的過程中，轉變政府職能已成為社會共識，相應地減少對微觀事務的干預、改善和加強宏觀管理、嚴格事后監(jiān)管是改善區(qū)域治理的客觀要求，這就需要對政府績效指標作出調適。在“條塊分割”體制下，考核指標過多、過虛、過濫往往是導致地方政府弄虛作假的一個客觀誘因，頗受學術界和實踐者詬病，而在適度和逐步精簡考核指標的同時，提供公眾關心的、看得見且可檢驗的事實證據(jù)來衡量政府干的好壞，能夠降低“政績不夠、數(shù)字來湊”的可能性。

　　第三，地方政府績效管理實踐需要“動起來”，轉變傳統(tǒng)政府績效考核的靜態(tài)思維，從過度強調控制轉向持續(xù)改進績效的動態(tài)管理模式。從前文分析來看，政府績效的產生是一個連續(xù)的過程，政府績效管理是以改進政府績效為目的的動態(tài)管理過程，“重結果、輕過程”的考核與管理模式已越來越難以適應社會對政府績效的訴求，特別是在防范績效信息弄虛作假等方面存在漏洞�！皽y不準”的政府績效會隨著情境因素的改變而變化，要獲得持續(xù)的績效改進就需要動態(tài)調整政務運行的目標和控制手段，盡可能實時地對績效信息進行分析和處理以更好地回應社會公眾的訴求。從動態(tài)的視角理解政府績效管理體系這一復雜系統(tǒng)，是改變以往地方政府和干部過度重視“硬指標”、忽略“軟指標”的一個突破口，樣本點的管理創(chuàng)新也正是體現(xiàn)了這種動態(tài)思維，通過關鍵事項和活動來以小見大地反映整體的政府績效。然而，政府績效管理創(chuàng)新需要突破“下動上不動”的困境，在頂層設計上體現(xiàn)動態(tài)思維。

　　第四，政府績效管理研究和實踐需要“沉下去”，從探索具體現(xiàn)實問題背后的普適性原理入手，致力于推動政府績效管理實踐的進步。績效管理是應用性較強的領域，亟需解釋和解決實際問題的研究，而當前的理論研究總體上滯后于地方實踐，地方政府管理對績效管理研究的需求日益迫切。中國的政府績效管理是一種追求創(chuàng)新和創(chuàng)造的“創(chuàng)效式”管理[30]，因而理論研究不僅要有創(chuàng)造力，更要有解釋力和指導作用。在全球化、信息化和政府職能轉變的背景下，國家和地方治理的環(huán)境存在高度的不確定性，決策者不應完全依賴諸如國內生產總值等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而應深入探索經濟和社會發(fā)展的內在機理，做出科學的決策。相應地，研究者需要將政府績效管理體系視為復雜性系統(tǒng)，建立科學、管用的政府績效影響因素圖譜，運用科學的科學方法探索現(xiàn)實問題的發(fā)生和發(fā)展機理，為政府管理實踐提供“外腦”。

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　　(作者：閻波，西安交通大學公共政策與管理學院講師，西安710049;高小平，中國行政管理學會研究員，北京100017)

Sampling Point in Government Performance Management

Yan Bo   Gao Xiaoping

　　[Abstract]The paper analyzes the sampling point’s characteristics and the effects on government performance management as well as the implications for practice. It’s found that there is the uncertainty principle in government performance measurement, so that it is difficult to control the bias by the traditional methodology of performance measurement. In order to decrease the bias of performance measurement due to statistics error, the sampling point could be used to measure the performance of key issues and events to fulfill the request of data triangulation, and then to promote the validity and reliability of performance information.

　　[Keywords]government performance management, uncertainty principle, sampling point

　　[Authors]Yan Bo is a lecturer of School of Public Policy and Administration, Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710049; Gao Xiaoping is a Researcher fellow of Chinese Public Administration Society. Beijing 100017

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