本文關(guān)鍵詞：基于財(cái)務(wù)視角的政府績(jī)效報(bào)告的構(gòu)建，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

基于財(cái)務(wù)視角的政府績(jī)效報(bào)告的構(gòu)建 投稿：孟門閁

 

 

一、從政府財(cái)務(wù)報(bào)告到政府績(jī)效報(bào)告(一)政府財(cái)務(wù)報(bào)告向政府績(jī)效報(bào)告發(fā)展的動(dòng)因上世紀(jì)50年代以來，西方國(guó)家為了矯正市場(chǎng)失靈，普遍奉行凱恩斯主義，采取積極的財(cái)政政策，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行國(guó)家干預(yù)�？陀^地說，此舉收到一定的效果。但隨著政府職能的擴(kuò)張，也導(dǎo)致政府…

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【摘要】分布式光伏發(fā)電是一種新型的，具有廣闊發(fā)展前景的發(fā)電和能源綜合利用方式，它倡導(dǎo)就近發(fā)電、就近并網(wǎng)、就近轉(zhuǎn)換、就近使用的原則，有效解決了電力在升壓及長(zhǎng)途運(yùn)輸中的損耗問題，然而分布式光伏發(fā)電對(duì)如何保證電網(wǎng)安全提出了更高的要求。針對(duì)分布式光伏發(fā)電存在…

 

作者：李建發(fā)張?jiān)?/p>

會(huì)計(jì)研究 2009年10期

 

　　一、從政府財(cái)務(wù)報(bào)告到政府績(jī)效報(bào)告

 

 

　　(一)政府財(cái)務(wù)報(bào)告向政府績(jī)效報(bào)告發(fā)展的動(dòng)因

 

 

　　上世紀(jì)50年代以來，西方國(guó)家為了矯正市場(chǎng)失靈，普遍奉行凱恩斯主義，采取積極的財(cái)政政策，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行國(guó)家干預(yù)�？陀^地說，此舉收到一定的效果。但隨著政府職能的擴(kuò)張，也導(dǎo)致政府活動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)大，政府規(guī)模急劇膨脹，公共支出節(jié)節(jié)攀高，財(cái)政赤字長(zhǎng)期居高不下，納稅人負(fù)擔(dān)日益加重。由于官僚主義盛行和缺乏責(zé)任意識(shí)，加上信息溝通渠道不暢，導(dǎo)致公共資金使用效益和政府效率低下，社會(huì)公共福利水平下降，最終導(dǎo)致政府失靈。對(duì)此，納稅人怨聲載道，加上上世紀(jì)70年代世界石油危機(jī)造成經(jīng)濟(jì)滯脹，社會(huì)公眾強(qiáng)烈要求壓縮政府規(guī)模，削減公共預(yù)算，減少公共支出，打破政府壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理技術(shù)、方法來改造政府，改善公共管理，提高政府效率和公共資金使用效益。在這樣的政治經(jīng)濟(jì)背景下，旨在提高政府績(jī)效的新公共管理運(yùn)動(dòng)在撒切爾首相執(zhí)政的英國(guó)興起后，便迅速成為一場(chǎng)席卷全球的政府改革運(yùn)動(dòng)。

 

 

　　以績(jī)效為導(dǎo)向的新公共管理運(yùn)動(dòng)的掀起對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露提出了新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以提供遵循預(yù)算合規(guī)性信息為主的政府財(cái)務(wù)報(bào)告已不能適應(yīng)政府績(jī)效管理的需要。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的深入發(fā)展，人們對(duì)政府活動(dòng)和公共支出績(jī)效的關(guān)注，以提供政府績(jī)效信息的績(jī)效報(bào)告得到了發(fā)展。從報(bào)告內(nèi)容上看，與以往政府財(cái)務(wù)報(bào)告主要提供政府財(cái)務(wù)收支是否遵循立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算(即合規(guī)性)信息不同，績(jī)效報(bào)告除了提供這方面信息外，還把政府財(cái)務(wù)收支的合理性、有效性等信息也作為報(bào)告的重要內(nèi)容。此外，為適應(yīng)政府報(bào)告責(zé)任內(nèi)容的變化，履行報(bào)告責(zé)任的技術(shù)和方法也得到很大豐富�？�(jī)效預(yù)算、成本會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)分析等一系列在企業(yè)運(yùn)用的管理技術(shù)在政府會(huì)計(jì)中也得到了廣泛應(yīng)用，項(xiàng)目評(píng)估、績(jī)效審計(jì)等適應(yīng)政府特點(diǎn)的新方法也得到發(fā)展。這些技術(shù)方法對(duì)于改進(jìn)政府信息披露、提高政府效率、完善政府預(yù)算與會(huì)計(jì)都發(fā)揮了重要作用，并促進(jìn)了政府績(jī)效報(bào)告的發(fā)展。

 

 

　　(二)政府績(jī)效報(bào)告與政府會(huì)計(jì)

 

 

　　與政府財(cái)務(wù)報(bào)告相比，政府績(jī)效報(bào)告除了反映政府財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)收支情況外，更強(qiáng)調(diào)對(duì)政府績(jī)效的反映。政府績(jī)效主要包括政府履責(zé)的整體能力、投入產(chǎn)出與效率，以及成果(或效果)三個(gè)方面(Bromwich，1990)。而這三方面的績(jī)效都需要通過政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告：(1)政府履責(zé)的整體能力。政府整體能力的評(píng)價(jià)應(yīng)以政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力為核心，具體包括：政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力；政府因提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的各種債務(wù)、義務(wù)和承諾的規(guī)模與結(jié)構(gòu)；政府用于履行這些債務(wù)、義務(wù)和承諾的資源存量及其補(bǔ)充；政府資源履行其債務(wù)、義務(wù)和承諾后的余額，該余額表示政府履責(zé)能力的可持續(xù)性；政府對(duì)所有可控資源的管理，并使其保值增值的狀況，這是政府履責(zé)能力得以保證的基礎(chǔ)。政府履責(zé)的整體能力得以正確評(píng)價(jià)的前提是政府會(huì)計(jì)能全面反映政府可控資源的總量與構(gòu)成，以及所有義務(wù)、承諾和社會(huì)責(zé)任的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。(2)投入、產(chǎn)出與效率。政府在行使法定職能時(shí)必然要耗費(fèi)各種經(jīng)濟(jì)資源。由于一些政府官員的非完全理性施政，其在資源的投入方面可能存在無效或低效的情況，故有必要比較投入與產(chǎn)出，衡量政府資源投入的使用效率。政府投入－產(chǎn)出情況，以及資源使用效率的正確評(píng)價(jià)有賴于政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目投入(成本)和項(xiàng)目提供公共產(chǎn)品或服務(wù)(產(chǎn)出)的合理確認(rèn)和準(zhǔn)確計(jì)量。(3)成果(或效果)。成果與產(chǎn)出有密切關(guān)聯(lián)，但又不等同于產(chǎn)出。它表明政府項(xiàng)目的效力，或?qū)ι鐣?huì)福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量等方面的宏觀影響。成果評(píng)價(jià)是政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的難點(diǎn)，其衡量需要結(jié)合財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，還需要考慮項(xiàng)目結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)的差異。成果可以通過產(chǎn)出與結(jié)果(政府項(xiàng)目的社會(huì)影響)的比較予以評(píng)價(jià)。成果的評(píng)價(jià)則需要結(jié)合政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)對(duì)產(chǎn)出的計(jì)量，以及社會(huì)統(tǒng)計(jì)體系提供的非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)作支撐(張琦，2006)。

 

 

　　雖然政府績(jī)效報(bào)告比政府財(cái)務(wù)報(bào)告的范圍更廣，但良好的政府財(cái)務(wù)報(bào)告能為政府績(jī)效報(bào)告提供支持。Phillips(2004)認(rèn)為定量績(jī)效信息的缺乏已成為制約績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)務(wù)發(fā)展的瓶頸，脫離數(shù)據(jù)支持的評(píng)價(jià)體系無法準(zhǔn)確地反映政府公共受托責(zé)任的履行情況。而政府會(huì)計(jì)能彌補(bǔ)績(jī)效評(píng)價(jià)的這些不足：它在一定程度上解決了政府行為缺乏可觀測(cè)性的問題，有助于社會(huì)公眾評(píng)價(jià)政府及其官員的績(jī)效；會(huì)計(jì)作為一種貨幣化的經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)，在提供定量財(cái)務(wù)信息方面具有天生優(yōu)勢(shì)。政府可控經(jīng)濟(jì)資源的存量、政府債務(wù)的規(guī)模及其結(jié)構(gòu)、政府財(cái)政收入和公共支出等都可以通過會(huì)計(jì)系統(tǒng)采用特定方法提供的數(shù)據(jù)予以體現(xiàn)。會(huì)計(jì)系統(tǒng)能最大可能地解決現(xiàn)有政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏定量信息的瓶頸問題。比如：(1)衡量工作努力程度，可以采用財(cái)務(wù)信息與非財(cái)務(wù)信息之間的比率關(guān)系予以衡量，財(cái)務(wù)信息包括投入、占用或耗用的資源等，非財(cái)務(wù)信息則包括人員數(shù)量和其他相關(guān)的信息。(2)衡量工作完成程度，可以通過報(bào)告政府運(yùn)用資源提供了什么和取得了什么等產(chǎn)出、成果的指標(biāo)予以衡量，產(chǎn)出反映提供服務(wù)的數(shù)量，成果反映提供這些產(chǎn)出后的影響。對(duì)有些政府項(xiàng)目而言，財(cái)務(wù)信息能衡量工作的完成情況，但大部分應(yīng)以非財(cái)務(wù)信息為基礎(chǔ)。(3)衡量工作努力程度和工作完成情況之間的關(guān)聯(lián)性，對(duì)政府而言，要將兩者聯(lián)系起來有很大的難度。一般方法是：衡量效率的指標(biāo)可把工作努力與產(chǎn)出的服務(wù)相聯(lián)系，而衡量效果的指標(biāo)則將工作努力程度與服務(wù)的成果或結(jié)果相聯(lián)系。

 

 

　　(三)政府績(jī)效報(bào)告對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要作用

 

 

　　廉潔高效、公開透明是政府努力的方向，績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)估是當(dāng)前政府管理的前沿課題。在現(xiàn)行制度背景下，加強(qiáng)政府績(jī)效計(jì)量，提供政府績(jī)效報(bào)告，對(duì)于改進(jìn)政府績(jī)效、緩解政府各委托代理關(guān)系間的信息不對(duì)稱具有重要意義。

 

 

　　首先，提交績(jī)效報(bào)告是政府內(nèi)部和外部受托責(zé)任的關(guān)鍵，也是政務(wù)公開透明的必然要求。績(jī)效報(bào)告提供的公共資源投入、產(chǎn)出及效率等相關(guān)信息，是政府決策的重要考量因素，也是選民、納稅人等利益相關(guān)者評(píng)價(jià)政府履行受托責(zé)任情況的重要依據(jù)。現(xiàn)代民主政治要求政府公開透明，政府有義務(wù)向立法機(jī)構(gòu)和公眾報(bào)告其工作績(jī)效，但僅僅提供政府工作報(bào)告、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告等是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如果沒有全面公開的績(jī)效信息，那么績(jī)效評(píng)價(jià)就難免會(huì)陷入巧婦難為無米之炊的窘境。

 

 

　　其次，績(jī)效報(bào)告能全面反映政府績(jī)效水平。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是績(jī)效報(bào)告一般由得到公眾尤其是納稅人認(rèn)可的獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出，其公允性毋庸置疑。二是績(jī)效報(bào)告采用一定的方法經(jīng)過科學(xué)評(píng)估并參照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比后提出，更能反映政府績(jī)效的相對(duì)水平。

 

 

　　最后，績(jī)效報(bào)告為政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核提供依據(jù)，可以促進(jìn)被評(píng)價(jià)者改進(jìn)工作、提高績(jī)效�？�(jī)效報(bào)告由評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)被評(píng)價(jià)者的績(jī)效水平發(fā)表客觀、獨(dú)立意見，可以作為政府內(nèi)部履職和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的參考�？�(jī)效報(bào)告通常也指出被評(píng)價(jià)者工作的不足，有針對(duì)性地提出改進(jìn)建議，有助于被評(píng)價(jià)者及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，提高工作績(jī)效，并促使其形成一個(gè)有錯(cuò)即改、不斷完善的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

 

 

　　二、國(guó)外政府績(jī)效報(bào)告范例及其借鑒意義

 

 

　　(一)發(fā)達(dá)國(guó)家范例

 

 

　　作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地和推動(dòng)者，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍提供政府績(jī)效報(bào)告。經(jīng)合組織(OECD)成員國(guó)的政府績(jī)效報(bào)告改革大致可分為兩大類：一類是以英國(guó)和澳大利亞為代表的國(guó)家致力于政府整體層面的財(cái)務(wù)報(bào)告建設(shè)，將與政府績(jī)效相關(guān)的財(cái)務(wù)信息作為廣泛的政府財(cái)務(wù)信息的一部分，并鼓勵(lì)在基本報(bào)表之外的其他部分報(bào)告非財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)指標(biāo)，以幫助使用者評(píng)價(jià)政府部門的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。另一類國(guó)家不僅注重在基本報(bào)表中反映政府績(jī)效信息，還要求編制專門的績(jī)效報(bào)告，如美國(guó)的服務(wù)提供與成就報(bào)告系統(tǒng)(SEA)，芬蘭的績(jī)效目標(biāo)和完成情況的責(zé)任報(bào)告；瑞典則將績(jī)效報(bào)告列為政府所屬機(jī)構(gòu)年度報(bào)告的一個(gè)主要組成部分(常麗，2008)。

 

 

　　全面的績(jī)效報(bào)告需求突出表現(xiàn)在1982年英國(guó)公共財(cái)政與會(huì)計(jì)特許會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)(CIPFA)的有關(guān)“3E”指南中：如果項(xiàng)目不能滿足當(dāng)局目標(biāo)以及由于經(jīng)費(fèi)充足而未考慮效果導(dǎo)致沒有對(duì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)，那么項(xiàng)目的執(zhí)行是缺乏經(jīng)濟(jì)性和效率性的。為了評(píng)價(jià)效果，需要明確目標(biāo)，并針對(duì)這些目標(biāo)，評(píng)價(jià)和計(jì)量其績(jī)效，以便采取適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與補(bǔ)救措施。許多方法(如目標(biāo)管理、業(yè)績(jī)預(yù)算、運(yùn)作調(diào)查、合規(guī)性和業(yè)績(jī)審計(jì)、項(xiàng)目評(píng)估、成本會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)分析與公眾調(diào)查等)為加強(qiáng)績(jī)效計(jì)量與報(bào)告，提高服務(wù)質(zhì)量與效果提供了有效的手段。這些方法反過來又能提高決策信息質(zhì)量和加強(qiáng)受托責(zé)任體系。長(zhǎng)期以來，英國(guó)政府按預(yù)算規(guī)則報(bào)告其績(jī)效，各部門則通過聯(lián)合在線系統(tǒng)(COINS)定期向財(cái)政部發(fā)送基于預(yù)算的績(jī)效報(bào)告。

 

 

　　澳大利亞的成果與產(chǎn)出框架。成果與產(chǎn)出框架旨在回答三個(gè)問題：政府希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是什么(即成果)；政府如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)(即產(chǎn)出和委托經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目)；政府如何了解產(chǎn)出和委托經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的情況(即績(jī)效報(bào)告)。澳大利亞政府要求所有部門都要明確成果和產(chǎn)出，并確定相關(guān)的成果、產(chǎn)出和委托經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的績(jī)效。政府主要通過根據(jù)特定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)提供商品或服務(wù)來使公眾受益，它關(guān)注的是最終成果。各部門在其預(yù)算框架內(nèi)有權(quán)決定如何支配預(yù)算資金，從而實(shí)現(xiàn)本部門的目標(biāo)�？�(jī)效指標(biāo)通常反映：不同項(xiàng)目對(duì)實(shí)現(xiàn)成果貢獻(xiàn)程度的有效性；產(chǎn)出價(jià)格、質(zhì)量和數(shù)量；相關(guān)委托經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的預(yù)期特征。所有政府部門都被要求在預(yù)算表和年度報(bào)告中披露績(jī)效信息。財(cái)政部制定了成果與產(chǎn)出框架下績(jī)效報(bào)告的編制指南。

 

 

　　美國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告強(qiáng)調(diào)以反映政府受托責(zé)任為目標(biāo)，幫助使用者評(píng)估政府運(yùn)營(yíng)績(jī)效(主要從財(cái)務(wù)方面)和政府提供公共服務(wù)的能力和成果(主要從非財(cái)務(wù)角度)。為更全面、客觀、準(zhǔn)確地反映政府履行受托責(zé)任的情況，聯(lián)邦政府、州和地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告越來越注重非財(cái)務(wù)信息的披露。GAO強(qiáng)化其對(duì)政府受托責(zé)任的監(jiān)管職責(zé)后，聯(lián)邦部門已不再局限于以純粹的財(cái)務(wù)報(bào)告來反映政府的受托責(zé)任，而是開始加入反映非財(cái)務(wù)信息的績(jī)效評(píng)價(jià)。目前，聯(lián)邦各部門對(duì)外編制的績(jī)效與受托責(zé)任報(bào)告包括績(jī)效報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告兩部分；聯(lián)邦政府年度綜合財(cái)務(wù)報(bào)告不但反映政府的托管資產(chǎn)和責(zé)任，而且將財(cái)務(wù)信息放在更廣泛的反映政府整體活動(dòng)信息的績(jī)效和受托責(zé)任報(bào)告中反映，使報(bào)告使用者結(jié)合財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息能更全面地了解政府履行受托責(zé)任的狀況。GASB還一直致力于服務(wù)績(jī)效報(bào)告，其第2號(hào)概念公告為服務(wù)績(jī)效報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)提供了框架，通過績(jī)效評(píng)價(jià)反映政府提供服務(wù)所使用的資源及非財(cái)務(wù)資源來衡量服務(wù)努力程度，政府服務(wù)的產(chǎn)出及效果以及產(chǎn)出的成本效果分析來衡量服務(wù)努力度及成果間的關(guān)系。

 

 

　　(二)發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效報(bào)告的啟示及借鑒意義

 

 

　　通過對(duì)上述三個(gè)國(guó)家政府績(jī)效報(bào)告范例的介紹，可以給我們以下幾點(diǎn)啟示：首先，政府績(jī)效報(bào)告是在政府財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，他們或是在原有財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上增加反映政府績(jī)效的財(cái)務(wù)報(bào)表和非財(cái)務(wù)報(bào)表，或是在財(cái)務(wù)報(bào)告之外要求提供專門的政府績(jī)效報(bào)告。第二，政府績(jī)效報(bào)告都有明確的目標(biāo)，并圍繞該目標(biāo)提出明確的績(jī)效信息披露要求。第三，注重績(jī)效報(bào)告內(nèi)容的完整性。第四，從實(shí)踐上看，這些國(guó)家的政府績(jī)效報(bào)告提供的信息都需要向社會(huì)公開披露。

 

 

　　我們認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效報(bào)告實(shí)踐的可取之處，以完善我國(guó)政府績(jī)效報(bào)告。首先，應(yīng)當(dāng)建立政府績(jī)效報(bào)告制度，規(guī)定政府及政府預(yù)算單位在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)應(yīng)提出績(jī)效計(jì)劃，明確使用公共資源的績(jī)效目標(biāo)和承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容。其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的需要，豐富績(jī)效報(bào)告的內(nèi)容，注重發(fā)揮績(jī)效報(bào)告的建設(shè)性功能。特別是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建能夠反映政府績(jī)效情況的財(cái)務(wù)報(bào)告體系，將績(jī)效信息融入政府財(cái)務(wù)報(bào)告。第三，以適當(dāng)?shù)姆绞桨l(fā)布含有政府績(jī)效信息的財(cái)務(wù)報(bào)告，使社會(huì)公眾能夠真正了解政府工作的績(jī)效，更好地評(píng)價(jià)政府履行責(zé)任的情況。

 

 

　　三、基于財(cái)務(wù)視角的政府績(jī)效報(bào)告的構(gòu)建

 

 

　　下面從財(cái)務(wù)的視角探討我國(guó)政府績(jī)效報(bào)告構(gòu)建的問題。我們認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)完整的政府績(jī)效報(bào)告應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

 

 

　　(一)政府績(jī)效報(bào)告的主體、客體與使用者

 

 

　　績(jī)效報(bào)告的主體是績(jī)效報(bào)告的提出人，即由誰來提出評(píng)價(jià)報(bào)告。通常，績(jī)效報(bào)告由績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施者提出。所以，評(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)施者就是績(jī)效報(bào)告的主體。

 

 

　　績(jī)效報(bào)告的客體是評(píng)價(jià)的對(duì)象，即政府的公共管理活動(dòng)。但評(píng)價(jià)時(shí)需確定能夠體現(xiàn)政府績(jī)效的載體，即評(píng)價(jià)的組織單元，它可以是一級(jí)政府，也可以是一個(gè)部門、一項(xiàng)活動(dòng)、一項(xiàng)職能，或者一項(xiàng)政策。按評(píng)價(jià)客體的不同，績(jī)效報(bào)告分為政府績(jī)效報(bào)告、政府部門績(jī)效報(bào)告和政府項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告。其中，政府項(xiàng)目要履行規(guī)定的立項(xiàng)、建設(shè)和資金申報(bào)、審批和使用程序，確定項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和資金使用計(jì)劃，并據(jù)此組織實(shí)施。按照政府項(xiàng)目及其管理特點(diǎn)，政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)主要確認(rèn)其是否符合法律要求，是否實(shí)現(xiàn)“3E”目標(biāo)，評(píng)價(jià)內(nèi)容是評(píng)價(jià)政府項(xiàng)目的過程、效益、影響和持續(xù)性等。從財(cái)務(wù)視角，政府項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有資金到位率、資金到位及時(shí)性、資金支出情況、資金節(jié)約率、財(cái)務(wù)制度執(zhí)行情況和持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力等。

 

 

　　績(jī)效報(bào)告的使用者是報(bào)告報(bào)送的對(duì)象，即報(bào)告的接收人。通常，報(bào)告使用者應(yīng)是績(jī)效評(píng)價(jià)的委托人，即由誰委托(或授權(quán))評(píng)價(jià)政府績(jī)效就應(yīng)向誰提出報(bào)告。根據(jù)政府活動(dòng)的特殊性和報(bào)告對(duì)象的特殊要求，我國(guó)政府績(jī)效報(bào)告的對(duì)象應(yīng)包括以下五類：(1)人大及其常委會(huì)。人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，依法對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，政府有責(zé)任向其報(bào)告工作；(2)本級(jí)政府。對(duì)政府部門的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)向本級(jí)政府提供，以便政府對(duì)其工作進(jìn)行考核；(3)上級(jí)政府。對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)向其上一級(jí)政府提供，以便對(duì)下級(jí)政府的工作進(jìn)行考核，并加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)；(4)政府監(jiān)督部門。監(jiān)督部門的主要職責(zé)就是對(duì)其他政府部門的工作進(jìn)行考核、監(jiān)督和評(píng)價(jià)；(5)社會(huì)公眾。由于政府活動(dòng)的公共性，社會(huì)公眾同樣關(guān)心政府績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果。

 

 

　　(二)政府績(jī)效報(bào)告的目標(biāo)與特征

 

 

　　與政府財(cái)務(wù)報(bào)告一樣，政府績(jī)效報(bào)告也應(yīng)明確其目標(biāo)。我們認(rèn)為，政府績(jī)效報(bào)告的目標(biāo)應(yīng)建立在政府績(jī)效信息是衡量政府績(jī)效主要方面、評(píng)估受托責(zé)任和做出決策所必需的基礎(chǔ)上，提供有關(guān)政府機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)的信息。一個(gè)政府機(jī)構(gòu)績(jī)效的計(jì)量不僅要求提供資源的取得和使用的信息，還需要提供服務(wù)的產(chǎn)出和成果以及資源使用與產(chǎn)出、成果之間關(guān)系的信息。通過對(duì)投入產(chǎn)出的財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)計(jì)量，政府績(jī)效報(bào)告為外部信息使用者提供更多的信息。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府績(jī)效報(bào)告應(yīng)首先關(guān)注政府績(jī)效和政府投入與產(chǎn)出的計(jì)量。由于政府績(jī)效報(bào)告直接為使用者提供有關(guān)政府機(jī)構(gòu)服務(wù)成果的信息，報(bào)告的計(jì)量應(yīng)重點(diǎn)放在績(jī)效上。

 

 

　　政府績(jī)效報(bào)告具有五個(gè)基本特征。一是相關(guān)性�？�(jī)效報(bào)告應(yīng)提供對(duì)評(píng)價(jià)政府績(jī)效、受托責(zé)任以及潛在決策有重大影響的信息。廣泛的政府績(jī)效計(jì)量應(yīng)滿足大多數(shù)使用者的不同要求，報(bào)告不同機(jī)構(gòu)、部門、項(xiàng)目和服務(wù)的眾多目標(biāo)，涉及不同的決策和受托責(zé)任水平。二是可靠性�？�(jī)效信息應(yīng)可核實(shí)、準(zhǔn)確和中立。政府績(jī)效報(bào)告在本質(zhì)上必須源自產(chǎn)生可控的和可核實(shí)的內(nèi)控結(jié)構(gòu)的價(jià)值。如果政府績(jī)效報(bào)告作為外部報(bào)告的一部分，用以收集和核實(shí)信息的體系和方法應(yīng)比照財(cái)務(wù)信息體系進(jìn)行分析。三是可理解性。政府績(jī)效報(bào)告應(yīng)將機(jī)構(gòu)、部門、項(xiàng)目或服務(wù)的績(jī)效傳遞給任何理性的相關(guān)方。為強(qiáng)化使用者的理解，不同政府機(jī)構(gòu)和不同服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用不同的報(bào)告形式。四是及時(shí)性。政府績(jī)效應(yīng)及時(shí)報(bào)告，使用者最好能在它沒有失去評(píng)價(jià)受托責(zé)任和制定決策價(jià)值之前獲得。五是一貫性。政府績(jī)效報(bào)告的口徑應(yīng)保持前后一致，從而方便使用者進(jìn)行同一政府部門前后期和不同部門之間的業(yè)績(jī)比較，但政府績(jī)效計(jì)量同時(shí)需要定期修正、修改和替換，以適應(yīng)環(huán)境變化的要求。

 

 

　　(三)政府績(jī)效報(bào)告的要素

 

 

　　政府績(jī)效報(bào)告的要素由績(jī)效計(jì)量和解釋性信息組成。

 

 

　　績(jī)效計(jì)量�？煞譃槌潭扔�(jì)量、成果計(jì)量和績(jī)效計(jì)量三類。(1)程度計(jì)量。程度是提供公共服務(wù)所用的財(cái)務(wù)或非財(cái)務(wù)資源的數(shù)量，對(duì)服務(wù)程度的計(jì)量還包括比率計(jì)量、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)資源和其他表明潛在服務(wù)需求的計(jì)量。財(cái)務(wù)計(jì)量包括對(duì)項(xiàng)目、服務(wù)財(cái)務(wù)資源耗費(fèi)的計(jì)量，如為提供某項(xiàng)服務(wù)所耗費(fèi)的薪金福利、物料用品、合同服務(wù)和設(shè)備等。非財(cái)務(wù)計(jì)量如人員數(shù)量等，因?yàn)槿藛T是一項(xiàng)主要資源，那些用于某項(xiàng)服務(wù)所使用的全日制人員或人工工時(shí)的計(jì)量通常適當(dāng)?shù)赜?jì)量了所用資源，這些計(jì)量影響著投入資源的薪金福利及相關(guān)支出差異的變動(dòng)。(2)成果計(jì)量。分為產(chǎn)出和成果兩類。產(chǎn)出計(jì)量即對(duì)提供服務(wù)數(shù)量的計(jì)量，這些指標(biāo)計(jì)量了一項(xiàng)服務(wù)所提供的實(shí)物數(shù)量，如計(jì)量可能包括升級(jí)或畢業(yè)學(xué)生的數(shù)量。提供服務(wù)的數(shù)量應(yīng)符合一定的質(zhì)量要求，這些指標(biāo)衡量了通過質(zhì)量測(cè)試的服務(wù)的實(shí)物數(shù)量，如已達(dá)到預(yù)定最低成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生升級(jí)率或畢業(yè)率。在某些情況下，符合質(zhì)量要求的產(chǎn)出指標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為成果指標(biāo)。成果計(jì)量即對(duì)提供服務(wù)所產(chǎn)生成果或結(jié)果的計(jì)量，效果也同時(shí)包括公眾對(duì)成果認(rèn)識(shí)的計(jì)量，如閱讀方面達(dá)到特定水平的學(xué)生比例的計(jì)量。為提高成果計(jì)量的效用，應(yīng)與以前年度的結(jié)果、主體設(shè)立的目標(biāo)、公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)相比較。(3)績(jī)效計(jì)量。一是服務(wù)的投入產(chǎn)出效率計(jì)量。這些指標(biāo)衡量每單位產(chǎn)出所消耗的資源或成本(如貨幣、工時(shí)和使用設(shè)備)。它們提供了某種給定使用資源水平上的產(chǎn)出量，同以往記錄、內(nèi)部設(shè)定的目標(biāo)、公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或同等條件下取得的成果相比可以反映出一個(gè)主體相對(duì)的效率，如每個(gè)乘客的花費(fèi)或每公里的乘客數(shù)。二是服務(wù)的投入與成果或結(jié)果的成本計(jì)量。這些計(jì)量報(bào)告了每單位成果或結(jié)果的成本。它們將成果與結(jié)果相聯(lián)系，讓使用者、官員和公眾評(píng)價(jià)一個(gè)主體所提供服務(wù)的價(jià)值，，如每一乘客在特定時(shí)刻到達(dá)目的地的成本。

 

 

　　解釋性信息。它們同時(shí)包括量化的和敘述性的信息，有助于使用者理解政府績(jī)效披露的計(jì)量，評(píng)價(jià)主體業(yè)績(jī)和估價(jià)可能影響已披露的關(guān)鍵因素的重要性�？赡芘c政府績(jī)效計(jì)量同時(shí)披露的量化解釋信息分為兩類：一是主體無法控制的因素，如人口統(tǒng)計(jì)的特征等；二是主體可以充分掌握的因素，如職員類型等。敘述性信息可以解釋計(jì)量已采取或正采取的措施。

 

 

　　(四)政府績(jī)效報(bào)告的內(nèi)容

 

 

　　按照財(cái)務(wù)報(bào)告的一般范式，基于財(cái)務(wù)視角的政府績(jī)效報(bào)告應(yīng)在原有財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上，增加反映政府績(jī)效的相關(guān)報(bào)表、附表和附注說明。具體而言，應(yīng)包括財(cái)務(wù)報(bào)表、報(bào)表附注和其他報(bào)告三部分。

 

 

　　政府財(cái)務(wù)報(bào)表�，F(xiàn)行的政府整體層面的財(cái)務(wù)報(bào)表主要指資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表、預(yù)算執(zhí)行情況表等。在應(yīng)計(jì)制下，還應(yīng)編制現(xiàn)金流量表，并編制財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)表取代收入支出表；如采用修正應(yīng)計(jì)制，取代收入支出表的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)表在反映政府運(yùn)營(yíng)績(jī)效方面有一定的局限性，需要發(fā)揮附表和報(bào)表附注的輔助性作用。為反映政府績(jī)效情況，將政府財(cái)務(wù)報(bào)告轉(zhuǎn)換為政府績(jī)效報(bào)告，在上述應(yīng)計(jì)制財(cái)務(wù)報(bào)表的基礎(chǔ)上至少應(yīng)增加以下報(bào)表：(1)成本表，按組織、項(xiàng)目或發(fā)生目的分類，反映支付的現(xiàn)金、耗費(fèi)的其他資產(chǎn)以及發(fā)生的負(fù)債，以幫助使用者了解服務(wù)的總成本和凈成本，評(píng)價(jià)政府為提供服務(wù)所作的努力。(2)業(yè)績(jī)指標(biāo)表，反映政府活動(dòng)的“3E”，它用反映產(chǎn)出和結(jié)果的指標(biāo)評(píng)價(jià)有效性，用產(chǎn)出、結(jié)果與投入、努力、成本的對(duì)比指標(biāo)評(píng)價(jià)效率，用經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)性。該表包括財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)總表和產(chǎn)出與業(yè)績(jī)分析表。其中，財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)總表提供政府在一定期間內(nèi)營(yíng)運(yùn)結(jié)果的信息，包括所有已確認(rèn)的收入與費(fèi)用的詳細(xì)內(nèi)容，該表對(duì)于政府是否設(shè)法使當(dāng)期收入滿足當(dāng)期費(fèi)用、凈資源狀況是否增減、與支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)的資源耗費(fèi)是否正常，提供一個(gè)有用的度量標(biāo)準(zhǔn)；產(chǎn)出與業(yè)績(jī)分析表是對(duì)政府政策、目標(biāo)、職能的履行和實(shí)現(xiàn)情況的績(jī)效說明，并反映相關(guān)的資源耗費(fèi)狀況。(3)項(xiàng)目績(jī)效衡量報(bào)表，可參照美國(guó)聯(lián)邦財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)2的要求，提供有助于使用者確定與政府項(xiàng)目有關(guān)的工作努力程度和完成情況，及其與成本的關(guān)系。該報(bào)表的產(chǎn)出和成果應(yīng)與主體本身及它的項(xiàng)目的績(jī)效相聯(lián)系。該表還應(yīng)適當(dāng)披露衡量方法、有助于評(píng)價(jià)主體的績(jī)效以及有助于對(duì)所報(bào)告績(jī)效存在影響的重大基本因素的評(píng)價(jià)的解釋性信息。還應(yīng)披露與以前年度或相似項(xiàng)目和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相比較的信息。而被選出用于報(bào)告的衡量方法應(yīng)與項(xiàng)目的目標(biāo)相關(guān)。不應(yīng)包括太多瑣碎的衡量方法，以免產(chǎn)生混亂。對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行報(bào)告時(shí)還應(yīng)考慮完整性、合法性、可理解性、可比性、與成本相關(guān)的能力、及時(shí)性、一致性和可靠性。政府績(jī)效評(píng)價(jià)所需要的更詳細(xì)的信息還可以通過其他附表提供，如預(yù)算收支明細(xì)表、借款表和承諾事項(xiàng)表、固定資產(chǎn)情況表以及人員和設(shè)備統(tǒng)計(jì)表等。

 

 

　　財(cái)務(wù)報(bào)表附注。由于政府績(jī)效的復(fù)雜性，很多績(jī)效不能量化反映，不能以報(bào)表的形式表述，但可以附注的形式說明。為此，應(yīng)當(dāng)把原來的財(cái)務(wù)情況說明書改為績(jī)效報(bào)告附注。也可以借鑒GASB第34號(hào)準(zhǔn)則的要求，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中提供管理討論與分析(MD&A)，用特定的議題、圖形、圖標(biāo)和表格等形式，對(duì)涉及財(cái)務(wù)、非財(cái)務(wù)的事項(xiàng)及相關(guān)的受托責(zé)任加以表述。由于政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的特殊性，評(píng)價(jià)政府績(jī)效不僅要依據(jù)量化的財(cái)務(wù)信息，也需要定性化的非財(cái)務(wù)信息。在報(bào)表附注中應(yīng)側(cè)重披露國(guó)家性資產(chǎn)(如公共基礎(chǔ)設(shè)施)的價(jià)值以及價(jià)值變動(dòng)或維護(hù)費(fèi)用、預(yù)計(jì)負(fù)債和或有負(fù)債等與政府績(jī)效相關(guān)的財(cái)務(wù)信息。非財(cái)務(wù)信息可以簡(jiǎn)要反映政府提供服務(wù)的數(shù)量或受益范圍等信息，以幫助使用者更加綜合全面地了解政府的業(yè)務(wù)活動(dòng)和業(yè)績(jī)。但非財(cái)務(wù)信息不是主要內(nèi)容，不同政府部門的非財(cái)務(wù)信息內(nèi)容也并非具有統(tǒng)一性，為全面、客觀地反映政府的績(jī)效情況，其報(bào)告形式可以采用文字?jǐn)⑹鍪�，也可以采用統(tǒng)計(jì)表格式。同時(shí)，還應(yīng)補(bǔ)充解釋性信息，以及幫助使用者理解和比較的可比性信息。

 

 

　　其他報(bào)告。它主要指與政府財(cái)務(wù)績(jī)效相關(guān)的以文字分析說明為主的各種報(bào)告。如果為了滿足外部使用者的需要，還應(yīng)當(dāng)提供其他與政府績(jī)效相關(guān)的非財(cái)務(wù)報(bào)告，包括各類統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告(如服務(wù)結(jié)果調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告)以及宏觀經(jīng)濟(jì)狀況分析報(bào)告等，以使報(bào)告使用者對(duì)政府績(jī)效有更深層次的了解。其他報(bào)告還應(yīng)包括對(duì)公民滿意度調(diào)查而收集到的信息。對(duì)公眾滿意度問卷調(diào)查是收集政府業(yè)績(jī)信息及業(yè)績(jī)指標(biāo)的一種有效方式，是地方政府受托責(zé)任的關(guān)鍵組成部分。

 

 

　　(五)政府績(jī)效報(bào)告的內(nèi)在局限與改進(jìn)

 

 

　　與其他績(jī)效報(bào)告相比，基于財(cái)務(wù)視角的政府績(jī)效報(bào)告僅僅是用于評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任和政府決策參考信息的一部分，故也存在內(nèi)在的局限性：(1)政府績(jī)效報(bào)告本身不能解釋績(jī)效高低的原因、如何提高績(jī)效、一項(xiàng)服務(wù)或解釋性因素對(duì)已報(bào)告成果的貢獻(xiàn)情況等。除了為充分理解一項(xiàng)成果與許多影響該成果因素的關(guān)系而提供的解釋外，使用者還需要其他信息。(2)政府績(jī)效計(jì)量不包括對(duì)提供服務(wù)的過程和策略的計(jì)量，也不提供所有決策過程或策略與結(jié)果關(guān)系的信息，但所采取的過程和策略為了解產(chǎn)出或成果所達(dá)到的水平提供了重要信息。通常過程和策略的計(jì)量不反映主體運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)出或成果，故不包括在政府績(jī)效計(jì)量中。(3)很難確定報(bào)告中的政府績(jī)效計(jì)量是與所達(dá)到的目標(biāo)最相關(guān)的計(jì)量。(4)對(duì)很多公共服務(wù)而言，不可能計(jì)量出最重要的成果。報(bào)告中的績(jī)效計(jì)量可能是一定程度上預(yù)定目標(biāo)的替代計(jì)量。(5)政府績(jī)效報(bào)告提供了有關(guān)取得目標(biāo)成果的數(shù)據(jù)，但并不提供評(píng)價(jià)這些目標(biāo)是否是最恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)以及這些目標(biāo)是否最能體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值方面的信息。(6)政府績(jī)效報(bào)告無法提供有助于評(píng)價(jià)政府責(zé)任所需的所有信息，尤其是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不充分。這一評(píng)價(jià)包括確定一項(xiàng)服務(wù)對(duì)社會(huì)或接受者的有關(guān)價(jià)值，或兩項(xiàng)或多項(xiàng)服務(wù)的比較價(jià)值。而對(duì)哪項(xiàng)服務(wù)需要增加資金的決定，在很大程度上取決于決策者對(duì)每項(xiàng)服務(wù)取得成果的評(píng)價(jià)。

 

 

　　盡管政府績(jī)效報(bào)告存在上述局限，但通過努力可以將這些不足控制在能夠接受的合理范圍內(nèi)。歸納起來，克服其局限性或增加其有用性的措施有：一是說明性信息與解釋性信息同時(shí)使用。尤其在使用替代計(jì)量時(shí)，解釋什么是最理想的計(jì)量、為什么不使用最理想的計(jì)量，以及如何使用替代計(jì)量。這些解釋、說明將對(duì)使用者大有幫助；二是將一些不受或少受主觀控制但對(duì)結(jié)果有重大影響且表現(xiàn)明顯的解釋性因素，與政府績(jī)效計(jì)量一起報(bào)告，以清晰合理解釋它們的影響；三是通過公共項(xiàng)目評(píng)估、業(yè)績(jī)審計(jì)等方式收集更多的信息，尤其是相關(guān)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)信息，以幫助使用者理解特定業(yè)績(jī)水平的原因。這些信息應(yīng)與政府績(jī)效報(bào)告的計(jì)量一起提供；四是要求提交單列報(bào)告，以提供更具體的信息和對(duì)可能在匯總信息時(shí)所隱藏業(yè)績(jī)進(jìn)行分類來促進(jìn)信息傳遞；五是基于財(cái)務(wù)視角的政府績(jī)效報(bào)告應(yīng)當(dāng)只包括那些為評(píng)價(jià)績(jī)效提供基礎(chǔ)或?qū)υu(píng)價(jià)受托責(zé)任和做出決策起關(guān)鍵作用的計(jì)量，以達(dá)到兼顧簡(jiǎn)明又不失完整、方便使用者閱讀和理解的目的。

 

作者介紹：李建發(fā)，廈門大學(xué)會(huì)計(jì)研究中心，361005； 張?jiān)�，北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，100083。

 

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