本文關(guān)鍵詞：公共管理范式:反思與批判，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

政治學(xué)研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3期licAdministration)”,提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個(gè)領(lǐng)域(spheres)。他認(rèn)為就政府應(yīng)當(dāng)做什么而言,政治領(lǐng)域就是由大多數(shù)選舉出來的代表來決定各種選擇;行政領(lǐng)域就是政

ω??府貫徹執(zhí)行經(jīng)過合法程序所通過的各種規(guī)定,這種執(zhí)行過程不是政治干預(yù)。μ根據(jù)威爾遜

的觀點(diǎn),政治與公共政策的形成有關(guān),行政與公共政策的執(zhí)行有關(guān)。在此基礎(chǔ)上,他進(jìn)一步闡發(fā)了公共行政應(yīng)當(dāng)從政治中分離出來的基本思想:(1)行政學(xué)科應(yīng)當(dāng)建立在單一的組織原型的基礎(chǔ)上,它能普遍運(yùn)用于一切政治制度;(2)任何良好的行政科學(xué)必須使它自己從政治學(xué)領(lǐng)域中分離出來;(3)行政科學(xué)的指導(dǎo)價(jià)值是效率;(4)有效的公共行政要求政府權(quán)力有單一的領(lǐng)導(dǎo)中心。同時(shí),他還認(rèn)為建立獨(dú)立的公共行政學(xué)的目的就是“使政府不走彎路,使政府專心處理公務(wù)和少作政治干預(yù),加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu),為政府的盡職盡責(zé)帶來美

ξμ??譽(yù)�！边@對(duì)于公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來,建立獨(dú)立的公共行政學(xué)學(xué)科,以及調(diào)和發(fā)展民主與追求行政效率、行政專業(yè)化之間的沖突具有重要的意義。

(IntroductiontheStudy1926年懷特發(fā)表了美國第一本公共行政學(xué)教科書《行政學(xué)導(dǎo)論》

ofPublicAdministration),更鮮明地提出:(1),,其基本特征是大致相同的;(2)基礎(chǔ)上;(3);)μ??。ψ。

、、基本概念和理論所構(gòu)成的公共行政學(xué)范式的形成與產(chǎn)。所有關(guān)于公共行政學(xué)的研究都是在這個(gè)范式的指導(dǎo)下進(jìn)行的,拋棄了公共行政學(xué)范式就等于不再研究這個(gè)范式所規(guī)定的這一門學(xué)科。公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來成為獨(dú)立的學(xué)科,這是新的范式的形成,而不是范式的轉(zhuǎn)換。

概括起來,公共行政(publicadministration)的基本理論特征是:a)在主體上,公共行政是以政府為核心的公共部門、權(quán)威性機(jī)構(gòu)、第三部門等社會(huì)公共組織的活動(dòng);b)在內(nèi)容上,公共行政包含著涉及到協(xié)調(diào)人的行為和人的努力的廣泛問題,必須明確地表達(dá)和執(zhí)行公共政策,擔(dān)負(fù)著提供公共服務(wù)和管理公共事務(wù)的職責(zé),公共行政行為必須以法律為基礎(chǔ);c)在目標(biāo)上,公共行政是在建立與維護(hù)公共秩序的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)公共利益,滿足社會(huì)公眾的需要,既包括了效率目標(biāo),也還包括公共責(zé)任目標(biāo);d)在方法上,公共行政是綜合運(yùn)用管理的、政治的、法律的和經(jīng)濟(jì)的理論與方法,同時(shí)還廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息和計(jì)算機(jī)技術(shù),以提高管理的能力與效率;e)在性質(zhì)上,它不同于私域管理,它依靠建立和發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制和社會(huì)公眾的監(jiān)督機(jī)制來保證公共行政增進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與環(huán)境的改善保障社會(huì)公平。

關(guān)于公共管理(publicmanagement),胡德認(rèn)為“公共管理是國家的藝術(shù)———也可以松散

ζμ??地定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問題,以及政府行政部門的細(xì)微工作�！辈既R頓?米爾

沃德認(rèn)為“公共管理與社會(huì)科學(xué)理論有著而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系。它研究的是

μ??基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的方法(experience2basedprescription)和管理技術(shù)”。{詹姆斯?佩里認(rèn)為“簡而,

言之,公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢條件下如何做出行為的有用的、實(shí)用的普遍性原理

�！杏玫暮蛯�(shí)用的’這個(gè)詞是表示公共管理理論必須是有實(shí)用價(jià)

|μ??值和以問題為導(dǎo)向(problem2oriented)�！睔W文?休斯認(rèn)為,公共管理包括的含義是強(qiáng)調(diào)管理

技術(shù)而不是政策;強(qiáng)調(diào)績效評(píng)估和效率;把公共官僚組織分解為自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu);引入市?82?

公共管理范式:反思與批判

場機(jī)制和實(shí)行合同承包,鼓勵(lì)競爭;降低成本;重視產(chǎn)出、目標(biāo)、短期合同、金錢刺激和自由管

}??理的管理方式。μ

從國外學(xué)者關(guān)于“公共管理”的論述中我們發(fā)現(xiàn),公共管理是公共行政中重視公共組織或非盈利組織實(shí)施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。它在實(shí)施公共管理的主體、公共管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面,仍然堅(jiān)持與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視“設(shè)計(jì)”,公共管理則更加重視實(shí)現(xiàn)公共行政目的的具體“運(yùn)作”過程;公共行政更加強(qiáng)調(diào)管理過程中的政治的、法律的手段,公共管理則更加強(qiáng)調(diào)管理過程中的管理的、經(jīng)濟(jì)的手段。

因此,從公共行政學(xué)與公共管理所包含的基本特征中可以看出,公共管理并沒有超出公共行政學(xué)的特征范圍;公共管理中的一些理論與方法,對(duì)于公共行政學(xué)而言,并不是什么新鮮東西,只不過是西方國家根據(jù)社會(huì)變化的需要,時(shí)而采取這種管理方法和理論,取那種方法和理論。正如列寧所指出的“～μ個(gè)別人的惡意,也不是由于偶然的原因,何種方法與理論,正因?yàn)槿绱?,更不像有些學(xué)者所說,,)到公共政策(publicpolicy)和公共)范式,在美國目前存在的三種相關(guān)專業(yè)碩士學(xué)位公共行政碩士(MasterofPublicAd2ministration)、公共事務(wù)碩士(MasterofPublicAffair)和公共政策碩士(MasterofPublicPolicy),但尚無公共管理碩士(MasterofManagement);即使有獨(dú)立的公共管理學(xué)院或公共管理學(xué)系,也是為數(shù)極少。同時(shí),美國最大的三家公共行政組織,美國行政學(xué)會(huì)(AmericanSocietyforPublicAdministration)、美國公共事務(wù)與行政學(xué)院聯(lián)合會(huì)(NationalAssociationofSchoolsofPublicAffairsandAdministration)和美國國家行政科學(xué)院(NationalCollegeofPublicAdministrationSci

2ence)都仍然使用“行政(administration)”而不是“管理(management)”這個(gè)名詞。認(rèn)為現(xiàn)在是由“公共行政(PublicAdministration)”發(fā)展到“公共管理(PublicManagement)”的時(shí)代,這是沒有充分的學(xué)理依據(jù)和事實(shí)依據(jù)的,是十足的誤導(dǎo)(misguiding)。

因此,無論是從范式轉(zhuǎn)換的意義上,還是從新范式形成的意義上“公共管理范式”,興起的觀點(diǎn)都是不能成立的,也極不符合學(xué)術(shù)規(guī)范。特別是以西方國家的理論與實(shí)踐為例來證明“公共管理范式”的興起,更是難以成立。公共行政學(xué)在西方國家并沒有任何危機(jī)的跡象,“公共管理”一詞也并不像“公共管理范式”論所認(rèn)為的在西方國家是如何時(shí)髦。相反,在經(jīng)濟(jì)、全球化和信息時(shí)代,西方公共行政學(xué)者所關(guān)注與研究的是如何建立和發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制來促使公共行政主體達(dá)成目標(biāo),滿足社會(huì)公眾的需求;如何改進(jìn)管理方法和手段,充分利用現(xiàn)代信息與計(jì)算機(jī)技術(shù)來促使公共行政主體提高效率(Efficiency)和管理能力(Effectiveness),提高公共服務(wù)質(zhì)量(ServiceStandard)和社會(huì)公眾的滿意程度(LevelofSatisfac2tion)。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展階段不同,滿足社會(huì)公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益是第一位的,效率則是第二位的;效率只有用來滿足社會(huì)公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)才有意義。如此等等,都是原有公共行政學(xué)范式的體現(xiàn)與指導(dǎo)的結(jié)果。

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政治學(xué)研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3期

三、“范式”與中國公共行政學(xué)學(xué)科建設(shè)

批判性反思“公共管理范式”論的目的是為了建構(gòu)有中國特色的公共行政學(xué)學(xué)科。中國行政學(xué)自20世紀(jì)80年代恢復(fù)以來,配合我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革,進(jìn)行了卓有成效的研究。各高等院校都先后成立了相關(guān)專業(yè)的院、系,出版了各類教材、專著1000多種,發(fā)表專業(yè)論文數(shù)以千計(jì);從國家到地方都先后成立了行政學(xué)院,培養(yǎng)了一批又一批的專業(yè)人才,極大地緩解了社會(huì)對(duì)該專業(yè)人才的需求,取得的成就是顯著的。

但是,嚴(yán)格說來,我國原有的“行政管理”實(shí)際上就是政府管理。西方意義上的公共行政學(xué)目前在中國并不存在,公共行政學(xué)依附于政治學(xué),還沒有真正成為一門獨(dú)立的學(xué)科而完成它的范式轉(zhuǎn)換。為國人所普遍接受的“行政管理”,在理念上,過分強(qiáng)調(diào)了直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具性作用,;過分強(qiáng)調(diào)了“行政管理”主體與社會(huì)公眾之間關(guān)系的不對(duì)等性,參與以及社會(huì)公眾需求對(duì)“行政管理”;治理性,忽視了社會(huì)和社會(huì)公眾對(duì)“,“行政管理”、行政活動(dòng)領(lǐng),“行政管理”日益凌駕于社會(huì)和公眾之上的,行政管理”的理念、理論、體系及其名稱與我國社會(huì)主義市,與政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢極不適應(yīng)。因此,我國公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來,建立公共行政學(xué)范式,或?qū)υ小靶姓芾韺W(xué)”進(jìn)行范式轉(zhuǎn)換已勢在必行。

在這一點(diǎn)上“,公共管理范式”論與其說它是通過西方國家的改革來倡導(dǎo)西方公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)換而代之以“公共管理范式”,倒不如說它是回避我國的現(xiàn)實(shí)狀況,

借西方公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)換來倡導(dǎo)我國公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)換,徹底拋棄過去“行政管理”理念。在某種程度上“,公共管理范式”論又起了啟蒙的作用。但它由否定“行政管理”理念與名稱到否定公共行政學(xué)則是不可取的,不利于公共行政學(xué)學(xué)科建設(shè)與發(fā)展。強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來成為獨(dú)立的新范式,并不等于就是主張政治與行政分離,也并不等于否定公共行政活動(dòng)是一種意志活動(dòng),而是要使公共行政從過去更多地強(qiáng)調(diào)“特殊集團(tuán)”的意志到更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的意志;從公共行政活動(dòng)以行政主體的規(guī)則為導(dǎo)向到以社會(huì)公眾的需求為依歸;從強(qiáng)調(diào)公共行政對(duì)直接維護(hù)統(tǒng)治的工具性到強(qiáng)調(diào)為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的服務(wù)性;從強(qiáng)調(diào)公共行政活動(dòng)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)到對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé),建立和發(fā)展廣泛的社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制。因此,這是公共行政管理理念與管理體制的全新設(shè)計(jì)。它既謀求提高公共行政的效率與管理能力,又謀求公共行政活動(dòng)對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。

任何一門獨(dú)立學(xué)科的發(fā)展都經(jīng)歷了一個(gè)學(xué)科內(nèi)部前后的持續(xù)的演進(jìn)過程。這種演進(jìn)過程主要的不是表現(xiàn)為名稱的變化。政治民主化、經(jīng)濟(jì)全球化使“行政管理學(xué)”出現(xiàn)了空前的危機(jī)。中國必須進(jìn)行“行政管理學(xué)”范式轉(zhuǎn)換和學(xué)科建設(shè),從過去“行政管理學(xué)”范式轉(zhuǎn)到公共行政學(xué)范式;或者從政治學(xué)范式中分離出來,形成為獨(dú)立的公共行政學(xué)范式,才能適應(yīng)社會(huì)和全球化發(fā)展的要求。目前的問題是完成這種范式的轉(zhuǎn)換工作將如何進(jìn)行。

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公共管理范式:反思與批判

第一,必須確定公共行政學(xué)共同體的信念。只有在這種公認(rèn)的、共同遵守的信念指導(dǎo)下,公共行政學(xué)研究才有基礎(chǔ)。這是信念選擇與評(píng)價(jià)公共行政學(xué)究竟應(yīng)該是怎樣的問題。

第二,必須明確該學(xué)科領(lǐng)域的研究對(duì)象與范圍。這實(shí)際上是在共同體信念指導(dǎo)下的更為具體的學(xué)科建設(shè)問題。一個(gè)學(xué)科的研究對(duì)象與范圍是由組成該學(xué)科的核心概念與基本范疇所決定的。因此,進(jìn)行學(xué)科建設(shè)就必須確定公共行政學(xué)的核心概念、基本范疇與理論。同時(shí),還應(yīng)明確公共行政的實(shí)踐功能和理論研究功能。核心概念、基本范疇與理論、功能是相互聯(lián)系的,它們的確定在具體內(nèi)容與研究視野上表明了公共行政學(xué)與其它具體科學(xué)的區(qū)別。

第三,必須明確該學(xué)科的研究方法。具有獨(dú)特的研究方法是一個(gè)學(xué)科成熟的重要標(biāo)志,也是體現(xiàn)學(xué)科差別的標(biāo)志。有人也把研究方法叫做研究模型。研究方法、研究模型必須是開放的,要不斷地更新。因?yàn)橐欢〞r(shí)期人們所采用的研究方法與手段,受社會(huì)發(fā)展水平、人們對(duì)客觀事物的認(rèn)識(shí)能力、人們所認(rèn)識(shí)和解決問題本身等多方面的限制。研究方法、研究模型又必須是具體的。與規(guī)范。研究方法的具體性、,還必須借助現(xiàn)代信息與計(jì)算機(jī)技術(shù)等科學(xué)技術(shù)手段,例如

ν??

建立績效評(píng)估體系、建立公共管理網(wǎng)絡(luò)υ

第四,。目前我國建—、公共行政專業(yè)碩士(MPA)學(xué)位的教育但與此相關(guān)的課程體系和科學(xué)的評(píng)估體系尚未建立起來。概論性、;專業(yè)性、實(shí)際操作性的課程少,專業(yè)性不突出。公共行政學(xué)是一門實(shí)踐性、應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科。因此,公共行政學(xué)教育必須使受教育者在獲得公共行政的理念和專業(yè)意識(shí)的前提下,使他們熟悉與掌握從事實(shí)際公共行政活動(dòng)的理論、方法與操作規(guī)程。這不只是靠教育體系所能完成的,還要靠建立一套完整、科學(xué)的課程體系與評(píng)估體系來完成。

經(jīng)濟(jì)全球化給公共行政帶來了巨大變化,各種資源、甚至人力資源都可以跨國界地自由流動(dòng),國與國之間的公共政策相互影響。這為公共行政學(xué)理論研究提出了許多新的課題,也為公共行政活動(dòng)提出了更高的要求。在這種大趨勢下,公共行政所隱含的政府公共部門的基本運(yùn)行方式,政府公共部門與市場的關(guān)系、與社會(huì)公眾的關(guān)系的基本定位都將產(chǎn)生重要變化,在我國甚至將是革命性的變化。政府公共部門一方面要通過減少其職能,實(shí)現(xiàn)其從社會(huì)的部分撤退,將原先由政府公共部門包攬或壟斷提供公共服務(wù)的職責(zé)民營化,將其投入市場,由市場主體競爭來提供。另一方面,對(duì)于必須由政府公共部門負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù),政府公共部門也必須以社會(huì)公眾的需要為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)顧客至上,以效率、管理能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾的滿意程度為公共行政績效的評(píng)價(jià)指標(biāo),以較低的成本來提供最有效的服務(wù)。這種趨向給國際公共行政學(xué)提出了挑戰(zhàn),或許在不久的將來公共行政學(xué)是要出現(xiàn)一種范式的轉(zhuǎn)換。但在中國,目前還處于從過去“行政管理學(xué)”到公共行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)換,或從政治學(xué)中分離出來建立獨(dú)立的公共行政學(xué)范式的發(fā)展階段。

2001年12月11日,中國已正式成為WTO成員國。經(jīng)濟(jì)全球化使中國的政府管理和公共行政學(xué)都面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果公共行政學(xué)范式不能在中國有效建立起來,那么,中國的政府管理將很難順應(yīng)政府管理國際化(internationalization)的發(fā)展潮流,中國的這門學(xué)科領(lǐng)域也將不可能融入到國際上公共行政學(xué)范式轉(zhuǎn)換的潮流之中。

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政治學(xué)研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3

期

注　釋:

①　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.Vi.②　ThomasSamuelKuhn,TheStructureofScientificRevolutions(SecondEdition,Enlarged).Chicago:UniversityofChicagoPress,1970,p.10.

③④⑤⑥⑦⑧⑨　同上書,p.3;p.23;pp.3—4“;序言”第Vii頁;p.12;p.82;pp.84—85。⑩　ThomasSamuelKuhn,TheStructureofScientificRevolutions(SecondEdition,Enlarged).Chicago:UniversityofChicagoPress,1970,P.90.

?λ??　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.Vi.ωλ??　陳振明《公共管理范式的興起與特征》:《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》,,2001年第1期。

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ζλ??　DonaldF.KettlandH.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,oreandLondon:TheUniver2sityPress1996,P.3.

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υν??　DonaldF.Kettle,PuttingperformanceMeasurementtoWorkintheFederalGovernment.Paperofthe2001AnnualofMeetingoftheAmericanPoliticalScience.

作者:蔡立輝,中山大學(xué)行政管理研究中心(廣州市,510275)

(責(zé)任編輯:羅　威)

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