本文關(guān)鍵詞：公共政策程序正義及其價值，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國社會科學　2009年第1期

然,現(xiàn)代社會不同于“家國同構(gòu)”的宗法制社會,家庭私德不一定能推出社會公德和國家公德,因此對于孔孟的一些觀點,今人仍需細致分梳,做到真正意義上的批判繼承。

〔責任編輯:魏長寶〕

公共政策程序正義及其價值

李建華

一、(決策選擇,,那么,公共政策程序正義是指在公共政策的制定、執(zhí)行、,依照憲法與行政法規(guī)的要求,按照一定的順序、方式與步;如果說程序正義就是最好地實現(xiàn)正義結(jié)果的方法,那么公共政策程序正義就是通過理性權(quán)衡,尋找并選擇最有效地實現(xiàn)正義要求的公共政策的方法。

對公共政策程序正義的簡單定義,并不意味著我們對公共政策程序正義本質(zhì)的深刻理解,還需要進行類型學的分析。羅爾斯在討論分配的份額問題時,提出過純粹的程序正義問題。他認為,純粹的程序正義可以通過完善和不完善的程序正義的比較來理解。完善的程序正義是指有一種確定的有關(guān)結(jié)果公正的標準,并可以設(shè)計出有效地實現(xiàn)這一結(jié)果的程序。其條件是有一個決定結(jié)果是正義的正當標準和保證達到這一結(jié)果的程序。不完善的程序正義是指盡管有一種關(guān)于正確結(jié)果的獨立標準,但是由于人類有限理性所決定,還是可能因為某些偶然的因素而使我們偏離正確的結(jié)果,我們無法設(shè)計出一種程序以確保正確結(jié)果會萬無一失地實現(xiàn)。不完善程序正義的基本標志是:“當有一種判斷正確結(jié)果的獨立標準時,卻沒有可以保證達到它的程

①序。”

公共政策程序正義屬于不完善的程序正義。首先,公共政策就是政府選擇作為或不作為。政府作為權(quán)威的公共組織其任務(wù)是按公共利益的要求,協(xié)調(diào)不同的利益主體的利益要求,維護社會和諧與穩(wěn)定。所以,公共利益是判斷政府行為正當與否的標準,也是判定公共政策是否正義的標準。其次,由于理性的不及,存在著公職人員將公共權(quán)力蛻化為謀取私利的工具的可能,因此,我們需要設(shè)置一些抑制性的程序,以限制政府公權(quán)力的運行,以確保公共政策不偏離公共性的目標取向。由此可見,公共政策程序是一種抑制性程序,其目的就是保證政策結(jié)果的正當性。

判定一個公共政策程序的正義與否,主要依據(jù)三個標準:程序所產(chǎn)生的結(jié)果與實質(zhì)正義相一致,公民參與性的廣度、深度,以及這種程序所允許的政治權(quán)力使用的正當性。公共政策程序正義的倫理價值就是通過抑制性的程序,保證補充理性不足,使其不偏離公共性的目標。因此,判定一種程序是否正義,最基本的是要考察這一程序的選擇是否合乎公共政策實質(zhì)正義的要求。在任何可行的程序中,只有更好地實現(xiàn)公共利益目標的程序才是最合乎正義要求的程序。規(guī)則(程序)正義要由實質(zhì)正義所決定,實質(zhì)正義是判斷程序正義的核心標準。

①約翰?羅爾斯:《正義論》,第86頁。

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社會公平正義與政治文明建設(shè)

公共政策本質(zhì)上是國家運用公共權(quán)力協(xié)調(diào)社會各種利益主體與利益集團的利益。任何一項公共政策的制定、執(zhí)行與終結(jié)都會使不同的利益主體的利益產(chǎn)生某種變動,這種變動是否合乎社會公正的要求,就看它是否源于公共利益的要求。但是,公共利益是一個抽象的概念,也不可以還原成某種個人的利益,它的識別與取得只有經(jīng)過民主的公共論壇才可以得到全體公民的認同。所以,公共政策的任何一個步驟與環(huán)節(jié)都應(yīng)該允許公民參與其中,表達其利益要求,他們的意見與建議都應(yīng)當受到國家(政府)的平等的重視。政府不能單憑自己的意志創(chuàng)造公共利益,公共利益源于公共意志,只有在公共意志之中,我們才可以找到公共利益的實質(zhì)所在。公民參與的廣度與深度是公共利益能否被識別并得以實現(xiàn)的根本途徑了公民參與的要求,才有正義性。。

就權(quán)力使用的正當性而言,,程序設(shè)計才可能是正義的。,由,現(xiàn)代社會的公共決策都必須體現(xiàn)公眾的要求,、甚至損害大眾利益。然而,現(xiàn)代民主社會是建,不同利益主體之間的價值沖突是不可避免的。所以,“在一定條

①在價值多元時件下,把價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題來處理也是打破政治僵局的一個明智選擇。”

代,通過程序的設(shè)置,使不同的價值與利益要求達成共識,并藉此作出政治決策,不失為處理政治決策成本與決策風險負擔兩者矛盾的一種恰當?shù)姆椒ā?/p>

公共政策程序正義必須滿足以下四個要求:

第一,公民參與并決定決策,即公民有權(quán)提出公共決策議程設(shè)置,并參與決策討論,最后結(jié)果應(yīng)當體現(xiàn)公民理性協(xié)商所達成的共識�！芭c程序的結(jié)果有利害關(guān)系或者可能因該結(jié)果而蒙受不利影響的人,都有權(quán)參與該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)以及反駁對方提出之主

②公共政策影響到所有公民的生活,所以,至少是與政策有利害關(guān)系的公民張和證據(jù)的機會。”

應(yīng)當有權(quán)參與制定公共政策,發(fā)揮各自的角色作用,具有充分而對等的自由發(fā)言機會,從而使決策集思廣益,引起共鳴并獲得支持,這是程序正義之價值所在。

第二,程序過程中公民地位平等,即公民在決策制作過程中具有平等的地位并受到平等的尊重。如果說正義的要求首先是平等,那么給每個公民平等參與并決定公共決策的權(quán)利,是公共政策程序正義的基本條件。就程序設(shè)計目的而言,要限制決策者的恣意裁量,由公民共同決定關(guān)系到他們利益的重大事務(wù)的公共政策,以實現(xiàn)公民對公共生活自治的目標。這一目標實現(xiàn)有賴于公民通過參與程序,表達他們的政策意見,平等地與其他公民及政府決策者進行協(xié)商。

第三,決策過程的價值中立性,即決策過程中,政府必須在各種互相競爭的利益要求中保持中立的態(tài)勢,平等對待各種利益要求,不有意偏向任何一種價值取向。公共政策體現(xiàn)了一定時期公共管理的價值取向。但公共價值取向并不是由政府隨意決定的,它是公民理性協(xié)商的結(jié)果。在決策的過程中,政府只有保持價值中立的態(tài)勢,才能為不同的利益要求與價值取向提供平等協(xié)商的機會。政府作為一種公共權(quán)力,在倫理上負有回應(yīng)公共需要的義務(wù)。

第四,決策程序的自治,即決策的結(jié)果不是產(chǎn)生于程序之前或程序的協(xié)商過程中,而是由①季衛(wèi)東:《法律程序的意義———對中國法制建設(shè)的另一種思考》,《中國社會科學》1993年第1期。②參見陳瑞華:《通過法律程序正義———薩默斯程序價值理論評析》,《北大法律評論》第1卷,北京:法

律出版社,2000年,第188頁。

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程序協(xié)商的結(jié)果最后決定。程序具有開放的結(jié)構(gòu),又具有作繭自縛的效應(yīng)�！俺绦驔]有預(yù)定的真理標準,程序通過促進意見疏通、加強理性思考、擴大選擇范圍、排除外部干擾來保證決定的

①程序并沒有設(shè)定決策真理的標準是什么,只是一個開放性結(jié)構(gòu),在程序開始成立和正確性�！�

之時所有的決定都沒有成立依據(jù),只有經(jīng)過決策程序,通過公民之間理性協(xié)商取得共識,才可以作出決策。在民主的決策過程中,各種聲音都有可能出現(xiàn),也應(yīng)當都得到平等的重視。但是,程序為了效率的需要,必須形成一個程序的真空,排除雜多信息的干擾,而且,程序必須具有作繭自縛的效應(yīng),任何經(jīng)過程序所確定的決定都具有法律的強制性,全體公民都必須認同并遵守。在程序之中,公民擁有充分的自治權(quán),平等表達他們的政策建議,,他們共同決定公共政策的制定。

二、,,,實現(xiàn)對公共權(quán)力的合理性限制。公共政、理性選擇等功能,發(fā)現(xiàn)并實現(xiàn)公共利益。

,逐漸演變成兩個或兩個以上的組織或角色功能的過程,就是分化與獨立的過程。經(jīng)過分化與獨立的組織和角色都具有自己特殊的意義,因而要求明確各自的活動范圍與權(quán)限,以實現(xiàn)其獨立的價值。某些社會組織和角色為了達到一定的目的,經(jīng)過不斷反復(fù)而自我目的化。這種現(xiàn)象被稱為功能自治。程序的自治就是在程序設(shè)計中分配程序參與者以角色并明確其職責與義務(wù),從而排除外在因素的影響和外部環(huán)境的干擾,最終形成一個平等對話、自主判斷的理想的程序世界,以解決程序所要解決的問題。

經(jīng)濟民主與政治民主互動并構(gòu)成其社會秩序的內(nèi)在驅(qū)動力,是現(xiàn)代市民社會的根本特征。公共利益是市民社會各種力量的平衡點,也是市民社會秩序不斷完善的內(nèi)在動力。但是,在一個多元的民主政治體系中,如何實現(xiàn)公共利益仍然存在諸多困難。一種完全開放的政治決策過程,過于理想化而且成本極其高昂,事實上,往往達不成任何協(xié)議。因此,通過由憲法或法律規(guī)定一種程序,克服信息雜多的干擾,才可能更好地實現(xiàn)公共利益。以分化為基礎(chǔ)的程序,通過分配程序參與者的角色的權(quán)利與義務(wù),可以對政治權(quán)力的恣意進行有效的限制,以創(chuàng)造出一個相對獨立的決策“隔音空間”。理想的程序世界為平等的各方提供了一個有效的公共論壇的組織方式,最終為公共利益的識別與創(chuàng)造提供了條件。如果沒有程序的這種分化與獨立的功能,現(xiàn)實的政治權(quán)力就可能會左右決策的選擇,因而導(dǎo)致決策偏離公共利益的軌道。比如,政治利益集團就可以憑借其強大的經(jīng)濟勢力,通過金錢操縱輿論而制造出虛假的“公共呼吁”,以控制政治決策而實現(xiàn)其特殊的利益,使公共決策的選擇偏離公共利益的軌道。相反,弱勢群體的利益要求盡管是十分急迫,也完全符合公共利益的需要,但是由于他們發(fā)出的呼吁聲音太小而不為公共決策者所注意。一旦進入到程序之中,在民主的公共論壇上,參與程序的各方都是平等的,這里沒有金錢多寡、職務(wù)高低與社會角色的區(qū)別。在程序的展開過程中,程序的參與各方都擁有平等的權(quán)利以表達自己的意愿與見解,而且各方的意見都可以得到平等的重視。只要各方意見都得到了充分的表達與平等的尊重,最終選擇偏離公共利益的可能性就會較小。

程序的理性選擇功能是指公正合理的程序具有提高從多個備選方案中篩選出更適合公共利益的具體決策方案的功能。公共政策的目的是公共利益,但是公共利益是一個抽象的、變動不

①季衛(wèi)東:《法律程序的意義———對中國法制建設(shè)的另一種思考》,《中國社會科學》1993年第1期。?66?

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居的概念,具體決策中的公共利益要求并沒有一個統(tǒng)一的模式,我們只能在各種備選方案中作出選擇。程序本身就是一種民主的方式,它開放性的結(jié)構(gòu)要求公民廣泛參與其中,有助于克服理性不及的弊端,從而使選擇的結(jié)果更具有合理性。

程序之所以具有保證選擇的合理性的功能,首先是因為程序創(chuàng)造了一個自由平等對話的條件與氛圍,使得各方的意見都得到充分的考慮,以優(yōu)化選擇的合理性。人類是不完全的理性存在者,理性所設(shè)計出的程序都有理性所不及的危險性。為了避免這種危險,我們必須對自發(fā)的秩序懷有深切的敬意。自發(fā)的秩序所以是合理的,是因為它經(jīng)過了長期試錯過程的檢驗。在公共政策過程中,當有一種公正的程序存在并實際發(fā)揮對政策的控制作用時,甚至于全體公民都擁有平等地表達他們意見與建議的機會壇中都得到了合理的呈現(xiàn),,并檢驗其合理性。經(jīng)過這一過程所作的決策,,因而自下而上的。

其次,,。從系統(tǒng)的觀點看,我們可。國家(政府)是一架政策輸出的機器,當我們,它通過加工整理的過程將政策作為結(jié)果輸出。但是,最初選擇的方案可能會有理性不及,所以,我們要根據(jù)系統(tǒng)所反饋的信息不斷修正我們的決定使其更符合現(xiàn)實情況。只要程序是公開的,公民參與到政策的制定過程之中,并且信息反饋的途徑暢通,政策制定過程中的不合理的選擇和政策執(zhí)行過程中的偏差與走樣就可以得到及時糾正。

最后,程序具有調(diào)動公民參政積極性的作用。只要公民積極參與公共政策的制定,不合理選擇的可能性就會較小。民主選擇是避免錯誤的最佳方法之一。當公民發(fā)現(xiàn)他們的意見與建議被國家(政府)所接受,他們就與國家(政府)有著共同的價值背景,從而增強了他們對國家(政府)的信心,參與政治的愿意會更強烈。反之,公民則會喪失對國家(政府)的信心,產(chǎn)生出政治冷漠感。公共政策程序化有助于公民參政積極性的提高。因為程序是一個開放的結(jié)構(gòu),沒有預(yù)設(shè)任何結(jié)果。在程序開始之時,一切都是可能的,經(jīng)過程序決定之后,其結(jié)果卻具有普遍的約束性。所以,公民參與其中,可以公開發(fā)表自己的意見與建議,并受到?jīng)Q策者平等的重視,決策的結(jié)果會有助于他們計劃的實現(xiàn);相反,如果不參與政策的制定過程,他們的計劃無法實現(xiàn)并可能受到更大挫敗。公民對他們的計劃實現(xiàn)的關(guān)心將會促使他們積極參與到政策的制定過程之中。這樣,政治的民主程序?qū)袠O大的提高,公共政策失誤的可能性就更小。

三、公共政策程序正義的內(nèi)在價值

程序的內(nèi)在價值是相對于程序產(chǎn)生的結(jié)果之外的獨立的價值,其價值證明不依賴于程序結(jié)果的正當性而內(nèi)在于程序自身之中。一種正當?shù)某绦虿粌H具有確保政策的選擇不偏離公共性的方向的功能,其自身也體現(xiàn)了國家公共權(quán)力在決策過程中對其所管理的公民的權(quán)利的尊重和社會秩序的自覺合理建構(gòu),這就是公共政策程序的內(nèi)在價值。

首先,從公共政策程序正義與公民尊嚴的內(nèi)在關(guān)聯(lián)看,可以將社會視為一個合作體系,公民在這一體系中與他人互動,以實現(xiàn)其個人的目標。公民自尊包括“一個人對自己的價值的感覺以及他的善的概念,他的合理生活計劃值得努力去實現(xiàn)這樣一個確定的信念”和對“自己實

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①公民自尊的實現(xiàn)取決于兩個條件:一是公民的自信心。如果公現(xiàn)自己的意圖的能力的自信”。

民通過適當復(fù)雜的方式可以將他的能力組織起來,并使這些能力在合作博弈中得以實現(xiàn),他的信心就可以得到極大的提高;二是公民的合理生活計劃的實現(xiàn)。社會是一個利益合作與博弈體系,公民生活計劃的實現(xiàn)取決于公民自身計劃的合理性與社會對公民生活計劃的支持。社會合作體系的組成方式如何,決定著公民的自尊及其合理生活計劃是否可以實現(xiàn)。

當社會基本結(jié)構(gòu)處于不公平狀態(tài),其中一部分人的利益為另外一部分人的利益所剝奪時,社會就不是將所有公民都當做目的,而是將被剝奪者當做是實現(xiàn)剝奪者利益的手段。對于被剝奪者而言,他們失去的不僅是利益,還包括他們的自尊。相反,時,每個人的利益都被包括在一種互利互惠的結(jié)構(gòu)中,并支持每一個人的自尊。所以,的前提。把人當做目的,,也。

,可以從以下幾個方面來理解。首先,原初。當人們的行動原則受其社會地位、,就是受他律的支配。在原初狀態(tài)中,除了關(guān)于正義環(huán)境的知識與基本的善的知識之外,人們處在“無知之幕”中,經(jīng)過理性慎思而選擇的行動原則是作為獨立的理性的存在者所選擇的行動原則。遵循這些原則行動表現(xiàn)了人們作為自由的、平等的理性存在物的本質(zhì)。其次,正義原則的第一個原則確立了公民平等的政治自由。在正義原則指導(dǎo)下的社會合作體系的安排將政治權(quán)力當做是公共權(quán)力,其合法的使用由公共理性所指導(dǎo)并受其節(jié)制。在政治生活中,公民們應(yīng)當相互尊重并且按照也支持他們的自尊方式調(diào)整他們的政治要求,這樣,自由就是按照我們給予自己的法律而行動,因而導(dǎo)向一種互尊和自尊的倫理學。最后,正義原則確立了社會合作、利益平等分配的原則。正義原則是在原初狀態(tài)中選擇出來的,排除了基本的善的知識與正義環(huán)境的一般知識之外的信息,這樣選擇出的正義原則將自然能力的分配當做是一種集體的資產(chǎn),以致于較幸運者只有通過幫助那些較不幸者才可能獲得自己的利益,這樣就將自然的不平等融入互惠的目的,并將其作用于社會合作體系之中,以保證公民自尊的實現(xiàn)。

現(xiàn)代社會本質(zhì)上是法治社會,而法治的本質(zhì)是程序之治,公民權(quán)利的實現(xiàn)與公民尊嚴的維護均離不開程序。公共政策程序是對公民尊嚴維護的一個重要方面,一種正義的程序設(shè)計充分體現(xiàn)出國家對公民權(quán)利的保護與公民尊嚴的維護。如果說社會是一個利益合作體系,其合理性就在于這一體系所決定的合作不是為合作體系中的某個人或某些人的利益服務(wù),而是為實現(xiàn)合作體系中的所有成員的利益而存在,那么,在一個正義的社會中,每一個公民的權(quán)利和利益都擁有基于正義的不可侵犯性,即使以社會整體之名也不可以逾越其上。正義的要求否認了以整體的名義侵害任何一個公民的自由權(quán)利,也不承認整體利益可以綽綽有余地去補償強加于個人利益之上的自我犧牲,這是公民尊嚴得以維護的最基本條件。任何一項公共政策的制定與變動對公民利益的實現(xiàn)都會產(chǎn)生某種影響。因此,允許公民(至少是利益相關(guān)者)擁有平等的自由權(quán)利,讓他們參與政策活動之中,表達他們的意見與建議,并公平地對待這些意見與建議的要求,是政府保護公民權(quán)利、尊重公民人格尊嚴的應(yīng)盡的基本職責。讓那些與某一決定有直接利害關(guān)系的人參與該決定的制作過程,并向其陳述決定的理由,不僅是提高效率的需要,而且是

①約翰?羅爾斯:《正義論》,第442頁。

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