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　　(三)就業(yè)與失業(yè)保險問題

　　就業(yè)是民生之本，擴大就業(yè)關系到改革發(fā)展和穩(wěn)定的大局。在今后的若干年內，就業(yè)將成為影響我國社會發(fā)展最大的難點。目前我國就業(yè)主要面臨著來自城鄉(xiāng)的雙重壓力。據估計，現在我國每年最多能夠創(chuàng)造的就業(yè)機會是900多萬個，但競崗的人數是2000多萬。到2005年3月底，全國共有城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員832萬，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，但如果加上未登記的實際失業(yè)人員，失業(yè)率可能超過10% [7]。今后10年，還將有1.5億-2億以上的農村勞動力需要向非農行業(yè)和城鎮(zhèn)轉移。此外，下崗職工再就業(yè)的問題已成為當前就業(yè)矛盾的焦點。

　　(四)城鎮(zhèn)貧困人口問題

　　改革開放以來，在人民生活水平全面提高的同時，社會貧富差距也在擴大。目前我國人均GDP已超過1000美元，但收入差距不但沒有縮小，而且還在快速擴大。衡量收入不平等的基尼系數已達到045左右，而且居高不下，城鎮(zhèn)20%富裕家庭擁有全部金融資產的67%以上，城鄉(xiāng)實際收入和福利差距接近6比1，城鄉(xiāng)平均有20年的收入增長距離。目前，我國已建立起了城市居民最低生活保障制度。

　　城市居民最低生活保障制度的建立，對解決城市貧困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些問題，如資金來源不足，保障的標準較低。全國低保全年支出約150億元，各城市最低生活保障金人均水平從高的約300元到低的不到40元不等，全國人均為55元 [8]。實施范圍有限，僅限于城市的低收入人群，廣大的農村貧困人口還未能包括其中。

　　(五)農村養(yǎng)老保障問題

　　農村養(yǎng)老保障問題同樣是目前社會保障制度建設中的一個難點。農村養(yǎng)老問題如何解決，這是一個涉及面很大的問題。我國有8億多農民，對農民的養(yǎng)老問題不解決，就難以實現建立社會保障的目的，也會對社會構成巨大的不安全隱患。上世紀80年代農村經濟體制改革以前，農民養(yǎng)老主要由農村集體組織承擔了大部分的責任，后隨著土地和收入分配舊體制的瓦解，贍養(yǎng)老人的責任又轉由家庭來承擔，但由于制度的變遷，傳統的家庭贍養(yǎng)老人的功能正逐步弱化，建立適合當前農村特點的養(yǎng)老保障制度勢在必行。

　　(六)社會保障管理體制問題

　　目前，社會保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統一的管理體制。如養(yǎng)老保障問題，國企職工歸勞動和社會保障部門負責，公務員歸人事部門負責，貧困群體歸民政部門負責，多頭管理現象嚴重。由于眾多機構共同行使社會保險職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協調，又缺少綜合平衡，同時，又加大了管理成本，阻礙了社會保障改革進程。

　　中國改革開放以來，經濟以前所未有的速度發(fā)展，其成就為世界所矚目。在經濟發(fā)展的同時，社會也獲得全面發(fā)展，人民生活水平大幅度提高，適用社會主義市場經濟秩序的社會保障制度已基本建立。社會保障制度已成為當前構建和諧社會的重要內容。

　　一、中國社會保障制度的建立和發(fā)展

　　(一)我國傳統社會保障法律制度的建立

　　1949年新中國成立即著手建立社會保障制度。1951年2月26日政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》(以下簡稱《保險條例》)，《保險條例》的頒布實施，標志著我國除失業(yè)保險外，包括養(yǎng)老、工傷、疾病、生育、遺屬等的職工社會保險制度已初步建立。該法規(guī)適用于國營企業(yè)和部分集體企業(yè)。與此同時，國家機關工作人員的社會保險制度也以頒布單行法規(guī)的形式逐步建立起來。此后的三十多年，國家也頒布了許多相關法律法規(guī)，建立起了適用于計劃經濟時代的社會保障制度。

　　(二)改革開放以來我國社會保障法律制度的重構

　　改革開放以來，我國開始了社會保障制度的重構。這一過程與國家經濟體制改革是同步的。從20世紀80年代開始，在部分城市實行社會保險制度的試點改革，繼而在全國范圍內實行，經過20年的努力，我國已建立起了適用市場經濟秩序的社會保障制度。目前我國社會保障制度基本包括兩大部分：一是完全由國家財政支撐的項目，包括對社會弱勢群體的救助、對軍人及其軍烈屬的優(yōu)撫安置、對無依無靠的孤老殘幼、殘疾人員以及社會大眾舉辦的社會福利和有關的社區(qū)服務，完全屬于國民收入再分配范疇，充分體現社會公平;二是由用人單位、職工個人繳費、國家給予適當補助的三方共同籌資的項目，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等(目前我國有關社會保險法律規(guī)定，屬于用人單位、職工個人和國家三方共同繳費的項目是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險，生育保險和工傷保險主要由用人單位繳費、國家財政給予適當補助。)，屬于社會保險范疇，其中，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險實行個人賬戶與統籌相結合，其他三項保險屬于完全統籌的項目。與前項內容比較，現行我國社會保險是在勞動者與用人單位建立勞動關系的基礎上實行的，既體現公平與效率，又注重權利與義務相結合。

　　1.養(yǎng)老保險制度。實行社會統籌和個人賬戶相結合的辦法，在全國范圍內建立了職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶。1997年國務院發(fā)布《關于建立統一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4%，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8%。按本人繳費工資11%的數額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費中劃入。個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提取支取。截止2005年3月底，全國養(yǎng)老保險參保人數16554萬 [1]。

　　2.醫(yī)療保險制度。1994年經國務院批準，國家體改委、財政部、勞動部、衛(wèi)生部印發(fā)了《關于職工醫(yī)療制度改革的試點意見》，明確提出職工醫(yī)療保障制度改革的目標是建立社會統籌醫(yī)療基金和個人賬戶相結合的制度，并使醫(yī)療保險制度逐步覆蓋城鎮(zhèn)所有勞動者。1996年國務院再次批準了《關于職工醫(yī)療保障制度改革擴大試點的意見》，在全國范圍內進行了醫(yī)療保險制度改革的試點。1998年國務院正式發(fā)布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(國發(fā)[1998]44號)，規(guī)定城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)、機關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險�；踞t(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納，用人單位繳費率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入的2%�；踞t(yī)療保險統籌基金由統籌基金和個人賬戶構成，職工個人繳納的基本醫(yī)療保險費，全部計入個人賬戶，用人單位繳納的基本醫(yī)療保險費分為兩部分，一部分用于建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶。該決定明確了建立城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度的目標。截至2005年3月底，全國醫(yī)療保險參保人數為12708萬人。其中，參保職工人數為9238萬人，參保退休人員為3470萬人 [2]。

　　3.失業(yè)保險制度。1999年1月22日國務院在1986年和1993年待業(yè)保險規(guī)定的基礎上，再次發(fā)布了《失業(yè)保險條例》，該條例進一步擴大了失業(yè)保險的范圍，調整了失業(yè)保險基金的來源。按規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工都要參加失業(yè)保險，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統籌。截至2005年3月底，全國參加失業(yè)保險人數為10441萬人，領取失業(yè)保險金人數為411萬人 [3]。

　　4.工傷保險制度。2003年4月27日國務院頒布《工傷保險條例》，規(guī)定所有企業(yè)及其職工都要參加工傷保險制度，由用人單位交納工傷保險費，工傷保險實行社會統籌，設立工傷保險基金，對工傷職工提供經濟補償和實行社會化管理服務。該條例對工傷的范圍及其認定、勞動鑒定和工傷評殘、工傷保險待遇、工傷保險基金的管理和使用等問題都作了具體規(guī)定。截至2005年3月底，全國工傷保險參保人數為7009萬人，享受工傷保險待遇人數為29萬人 [4]。

　　5.生育保險制度。1994年12月，勞動部頒發(fā)了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，規(guī)定生育保險按屬地原則組織，生育保險費用實行社會統籌。生育保險基金由企業(yè)按照其工資總額的一定比例向社會保險經辦機構繳納生育保險費，建立生育保險基金。生育保險費提取比例一般不超過企業(yè)工資總額的1%。女職工在生育期間可享受生育待遇。截至2005年3月底，全國生育保險參保人數為4488萬人 [5]。

　　6.社會救濟方面。國家開始更多地關注社會弱者，為了解決社會低收入人群的生活，1999年9月國務院發(fā)布了《城市居民最低生活保障條例》。根據規(guī)定，享受城市最低生活保障制度的對象主要是家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業(yè)戶口的城市居民。據統計，全國城鎮(zhèn)享受最低生活保障金的人數1998年為184萬人，1999年為266萬人，2000年為402萬人，2001年為1170萬人，2002年為2064萬人，到2003年9月底為2180萬人 [6]。

　　二、當前社會保障制度面臨的主要問題

　　社會保障制度的建立，對于保障公民的基本人權、維護社會穩(wěn)定、發(fā)展社會主義市場經濟、實現社會正義與公平等方面有著積極的作用。當前，我國社會保障制度還面臨著許多問題，主要有：

　　(一)社會保障的覆蓋面問題

　　社會保障的覆蓋面直接影響到社會保障制度的適用范圍，它關系到社會成員中有多少人能夠直接享受到社會保障權利，關系到社會保障制度的作用能否充分發(fā)揮。目前我國社會保障的覆蓋面還比較低。例如，在社會保險五險中，養(yǎng)老保險是參保人數最多的，但也只有16554萬人，而我國城鄉(xiāng)就業(yè)人員為73740萬人，其中第一產業(yè)從業(yè)人員等于第二、第三產業(yè)從業(yè)人員之和(第一產業(yè)從業(yè)人數為36870萬人，占50.0%;第二產業(yè)15780萬人，占21.4%;第三產業(yè)21090萬人，占28.6%。資料來源：http：//www.molss.gov.cn.)。從上述參加社會保障的人數與從業(yè)人員的人數相比看，我國社會保障覆蓋面仍然很低。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進城農民工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員以及許多靈活就業(yè)人員大多沒有參加社會保險，而這部分人員占從業(yè)人員的比例逐年增大。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當于低收入國家的水平。

　　(二)個人賬戶與社會保障基金問題

　　社會統籌與個人賬戶相結合是目前我國養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險所采取的籌資和管理模式(社會統籌和個人賬戶相結合是1993年11月14日中共中央十四屆三中全會所作的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中首次提出，國務院《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)[1995]6號)正式規(guī)定。具體的操作是：為每一個職工設立一個個人賬戶，由個人和企業(yè)共同繳費，個人繳費部分全部記入個人賬戶，企業(yè)的繳費一部分歸為社會統籌，另一部分記入職工的個人賬戶。)。但在這套制度的實施過程中，出現了一些難以回避的矛盾和問題，最突出的是個人賬戶的空賬問題。實現個人賬戶以后，不同年齡段的職工因繳費年限不同而出現個人賬戶資金的不同。針對這種情況，考慮歷史遺留的問題，目前對不同年齡的職工采取了不同的辦法來計發(fā)養(yǎng)老金，也即所謂“新人新辦法、老人老辦法、中人中辦法”。由于“老人”和“中人”在過去的傳統制度下并沒有養(yǎng)老金的繳費積累，所以他們也就無法憑借現在的個人賬戶領取養(yǎng)老金。實際上，對于這兩部分人的養(yǎng)老金問題，不得不依靠當前基本養(yǎng)老保險制度中的繳費積累來支付，甚至動用“新人”個人賬戶中的資金來填補“老人”的退休金，其結果是“老人”“中人”的賬戶是空的，“新人”的賬戶也是空的，再加上一些企業(yè)采取各種手段逃避或拖延繳費，這就使得個人賬戶變得有名無實。如果空賬繼續(xù)維持，將會在未來若干年后造成養(yǎng)老保險金的支付危機。個人賬戶的做實，取決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。由于“老人”和“中人”在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤上繳給國家，當職工生老病死時再由國家補償給勞動者。現在實行新的養(yǎng)老保險制度，，國家對這部分勞動者予以補償，在理論上是完全公平和合理的。

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