本文關鍵詞：土地流轉制度下我國農村社會保障體系的建構，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　第42卷　　第5期鄭州大學學報(哲學社會科學版)

2009年9月　土地流轉制度下我國農村社會保障體系的建構

范會芳

(鄭州大學公共管理學院,河南鄭州450001)

摘　要:土地流轉制度獲得合法化認同之后,。在此制度前提下,,具有弱小、社會化程度偏低等特點,,還是新型農村合,,關鍵詞:;建構

中圖分類號:　　　文獻標識碼:A　　　文章編號:1001-8204(2009)05-0033-03

　　中共十七屆三中全會《決定》提出:“建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營�！蓖瑫r要求“土地承包經營權流轉,不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益”。

土地流轉的實踐和制度創(chuàng)新實際上最早發(fā)生在農民種地的比較收益降至其成本以下的時候,之前在很多地方都已經有多種形式和多種渠道在進行。在2002年《中華人民共和國土地承包法》中,國家以立法的形式賦予了農民土地承包經營權流轉的合法性。之后,黨的十七大報告以及《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等重要文件都又反復重申了土地流轉制度的合法性以及對于促進農業(yè)適度規(guī)模經營、促進農村經濟發(fā)展的重要意義�？梢灶A見,在今后的若干年里,土地流轉應該是大勢所趨、不可逆轉的潮流。那么,在土地流轉獲得合法化的制度認可之后,它將對于原來由土地承擔的對農民的基本生活保障功能產生怎樣的沖擊?原本就薄弱的農民社會保障體系將在此背景下面臨哪些新的挑戰(zhàn)和機遇?我國農村的社會保障制度改革將遵循怎樣的思路呢?本文擬就上述問題進行探討。

一、土地流轉對于農民基本生活保障功能的沖擊在中國,土地自古就是農民的“命根子”。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中曾經描述過中國社會的這種鄉(xiāng)土性:“鄉(xiāng)下人離不開泥土,是因為在鄉(xiāng)下住,種地是最

[1](P6)而只有“基本的謀生辦法�！笨糠N地謀生的人

[1]才明白泥土的可貴。在鄉(xiāng)下,‘土’是他們的命根”

收稿日期:2009-06-20

作者簡介:范會芳(1976-),女,河南宜陽人,鄭州大學公共管理學院講師,社會學博士。

(P7)。農業(yè)社會的特點決定了農民對于土地的依賴以

及他們身上的鄉(xiāng)土氣息。

新中國成立以后到20世紀80年代之前,我國農村實行的是傳統(tǒng)的集體經濟體制,農村土地實行“集體所有,統(tǒng)一經營”。在這種土地制度下,土地幾乎承擔了對于農民及其家庭在就業(yè)、生活福利以及傷病養(yǎng)老等全方位的保障功能。但是這種傳統(tǒng)的集體經濟的長期運行導致農民缺乏生產經營的積極性,也嚴重地妨礙了農業(yè)生產力的發(fā)展和農村經濟效益的提高。

實行家庭聯(lián)產承包責任制之后,土地對于農民的保障功能得到進一步加強,尤其是土地對于農民的失業(yè)保障和社會穩(wěn)定的功能得到了強化。姜長云認為:“實行家庭聯(lián)產承包責任制,賦予了農民對部分土地的承包經營權。這種土地承包經營權可以作為農民從事非農職業(yè)的退路,同時有利于增強其抵御非農就業(yè)風

[2]險的能力�！�

與土地的現(xiàn)實保障功能相對應的是,新中國成立后,由于工業(yè)化的壓力以及當時現(xiàn)實條件的局限,絕對數(shù)量龐大的農民一直是處于社會保障制度之外的。上個世紀90年代,雖然中央在各地也搞過一些關于建立農村養(yǎng)老保險制度的試點,卻最終因種種原因而沒有能夠落到實處。也正因為如此,土地對于農民的重要性和保障功能更非同一般。

另一方面,20世紀90年代以后,隨著種地比較收益的降低,越來越多的農民認識到,完全依靠在土地里“刨生存”已不能實現(xiàn)他們的富裕之夢,種地成了一項“虧本的買賣”。于是,一部分青壯年農民開始踏上“背井離鄉(xiāng)”的外出打工之路。始于上個世紀90年代

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的這股“打工潮”一直持續(xù)至今。農民外出打工,大量土地拋荒,這便是實行土地流轉的部分現(xiàn)實原因。

目前,土地流轉盡管還沒有在全國范圍變?yōu)楝F(xiàn)實,但可以預計的是,隨著提高土地規(guī)模效益的內在驅動以及農民內部的分層和分化,會有越來越多的農民在自愿基礎上自發(fā)地進行土地流轉的實踐,而自身則從事與農業(yè)相關或者完全無關的工作。那么,隨著土地進一步流向農村中的少數(shù)人如農村精英,而脫離了農業(yè)勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人(如農民工)在徹底失去土地之后,如何應對現(xiàn)代社會中的種種風險?另外,伴隨著城市化和工業(yè)化的進程而被迫失去土地的失地農民,他們也同樣面臨現(xiàn)代社會潛伏的各種風險的威脅。因此,土地流轉之后,,出臺,后底線。

二、目前我國農村社會保障體系的現(xiàn)狀

目前,我國農村社會保障體系主要由以下三個方面構成:農村養(yǎng)老保險制度、新型農村合作醫(yī)療制度以及農民最低生活保障制度。盡管這三項制度的實施與保障水平因地區(qū)的經濟發(fā)展水平不同而有所差異,但整體而言,目前我國農村社會保障制度的特點是“幼弱”的,社會化程度偏低,遠遠不能滿足農民對于各項保障制度的迫切需求。

(一)我國農村養(yǎng)老保險制度實施的現(xiàn)狀

我國農村現(xiàn)行的農村養(yǎng)老保險體系是依據民政部1992年頒布的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》建立起來的,主要按照“個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”的原則,在有條件的地方開展個人賬戶儲備積累制的農村社會養(yǎng)老保險的試點。但是,由于農民的收入長期徘徊不前,而集體經濟又幾乎徒有虛名,因此,農村的養(yǎng)老保險制度遲遲未能建立,在有試點的地方也是成效甚微。以河南省為例,截止到1999年7月,農村社會養(yǎng)老保險制度的試點處于停頓萎縮狀態(tài),除鄭州、開封、南陽等7市外,其他省轄市已停止開展工作,其中濮陽、周口、駐馬店、信陽、三門峽5市已將保費退還參保農民。2006年底,全省共有參保農民148.51萬人,農�；饾L存結余36191.8萬元,其中責任金37082.32萬元、調劑金-891.14萬元,有4.7萬人領取養(yǎng)老金。這相對于絕對數(shù)目龐大的農村老年人口而言,無異于杯水車薪,形同虛設。

(二)農民最低生活保障制度

有關資料顯示,目前我國城鎮(zhèn)中有1000多萬低收入居民生活困難,而農村則有近2500萬貧困人口沒有解決溫飽問題。全國絕大多數(shù)地區(qū)尚未建立農民最低生活保障制度,農村低保僅覆蓋367.1萬村民,176.8萬戶家庭。多數(shù)農村只是針對特困戶初步建立了救助制度[3]。

2007年,溫家寶總理在向第十屆全國人民代表大

會第五次會議做政府工作報告時,明確提出了在全國農村建立最低生活保障制度的目標任務;同年7月11日,國務院發(fā)出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,對農村低保制度建設提出了明確的要求與具體的標準。2008年,中央財政支持全面建立和完善農村最低生活保障制度,月人均財政補助標準由30元提高到50元,中央財政對中西部地區(qū)以及東部的一部分地區(qū)補助比例由2007年的三分之一提高到2008年的70%[4](P157)。這意味著,中央已經下定決心、花引導、支,,個人、集體、政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農村合作醫(yī)療互助共濟制度,是在2003年1月10日國務院辦公廳轉發(fā)的《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度意見》的基礎上建立起來的。目前為止,全國農村的大多數(shù)地方農民都加入了新制度,此項制度在解決農民“看病難”的問題上發(fā)揮了很大的作用,確實幫助不少農民解決了實際的困難。但是,新型農村合作醫(yī)療制度還存在一些不夠完善的地方,主要體現(xiàn)為:第一,報銷的程序較為復雜,同時采用先支付,后報銷的方式,在很大程度上增加了該項制度運行和執(zhí)行的成本;第二,作為主要解決大病統(tǒng)籌的重要手段,新制度不包括農民因意外傷害而導致的醫(yī)療費用。

三、土地流轉制度下我國社會保障體系建構的思路與重點

(一)基本共識

目前,我國學術界有關農民社會保障改革已經達成如下一些基本共識,土地流轉制度下我國社會保障制度建構的思路將在這些共識的基礎上展開。

第一,當前農村社會保障制度創(chuàng)新的時機已經成熟,我國的財政有能力負擔起農村社會保障制度建設的支出[5];第二,中國現(xiàn)行的土地制度已經不能滿足農民的保障需求,在中國建立全民養(yǎng)老保險的條件已經具備[6];第三,當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度的時代已經來臨,建設中國特色的社會保障制度必須堅持城鄉(xiāng)一體化的目標[7]。

(二)建構的思路

1.建構城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系

在現(xiàn)代社會,享受社會保障及經濟和社會發(fā)展成果,已成為公民不可剝奪的基本權利。因此,向包括農村居民在內的全體社會成員提供有效的社會保護就成為社會保障政策的首要目標,也是最基本的目標。

目前,在我國農村,土地的保障功能受到來自土地流轉趨勢的沖擊,雖然在較長時間內仍將發(fā)揮一定的作用,但不能作為未來農民社會保障制度的核心。因此,唯有建構社會化的養(yǎng)老保障體系才能滿足日益分化的農民對于養(yǎng)老問題的迫切需求,這同時也是讓農

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民分享社會、經濟發(fā)展成果的一條現(xiàn)實途徑。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系的思路下,在具體的政策安排上,就是要從原來的城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧和統(tǒng)籌發(fā)展轉變。就保障覆蓋面而言,要盡快建構覆蓋城鄉(xiāng)所有居民的多層次社會保障體系,確保城鄉(xiāng)勞動者都能夠應保盡保,市民和農民都能夠享有基本社會保障。在制度項目方面,要加快農村最低生活保障制度在全國范圍內的推廣,同時在農村重點推進新型農村養(yǎng)老保險和新型合作醫(yī)療制度,同時建立農村社會保險和城鎮(zhèn)社會保險之間的銜接機制,加快建設農村的社會福利體系。

2.政府應承擔起制度設計和規(guī)范、財政保障以及監(jiān)督、執(zhí)行等責任

目前,,政府在制度的設計,財政的監(jiān)督、作用。具體而言,必須明確政府在農村社會保障資金來源中的主導責任,加大中央和地方財政對農村社會保障的投入力度。而在中央和地方財政的負擔分配上,應該根據地區(qū)經濟的發(fā)展情況從而確定地方財政和中央財政分配的比例。對于欠發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū),中央財政應當給予一定程度的補貼。

3.制度安排要有前瞻性和一體化的特點

伴隨著土地流轉制度的合法化,農民將進一步分化和出現(xiàn)更頻繁的社會流動,由此會對未來的社會保障制度產生更為多樣和更為迫切的要求。因此,未來農民社會保障制度的安排就一定要具有前瞻性和一體化的特點,既能夠切合當前的實際,滿足農村目前對于社會保障制度的需求,同時還能夠保障農民向外和向上的社會流動(進城),能夠和城鎮(zhèn)的社會保障體系相銜接。

(三)重點突破

農村社會保障體系是一項系統(tǒng)工程,幾個部分之間既相互聯(lián)系,又相互影響。而在當前的情況下,社會保障制度的安排一方面要統(tǒng)籌兼顧,另一方面又要重點突破。而農村養(yǎng)老保險制度是農村社會保障體系的重要組成部分,是該體系的主體。因此,農村社會保障體系的突破應該從農村養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新中去尋求。

然而,農民自身的經濟承受能力則是阻礙農民進入社會保障體系的最主要障礙,而對于制度本身的質疑與不完全信任則會在一定程度上減緩農民進入社會保障體系的步伐。

那么,如何在既有的條件下實現(xiàn)農村社會保障制度的突破呢?目前,學術界主要有兩種思路:一種觀點認為,要發(fā)展農民的社會保障,必須把增強土地的養(yǎng)老保障能力與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結合起來,積極實現(xiàn)

養(yǎng)老方式的轉變,由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉。具體而言,建議以土地折合成股份入股,以土地為資本建立起農村養(yǎng)老保險制度[8]。這一種觀點充分考慮到了中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老資源以及農民擁有土地這一現(xiàn)實因素,對于解決目前農村的養(yǎng)老問題具有一定的借鑒意義。但是,在當前土地流轉的制度背景下,以土地入股面臨很大的局限性,而且也忽視了政府對于農村社會保障制度的財政投入,不能從根本上解決農民對于養(yǎng)老、失業(yè)等方面的保障需求。

,認為65歲以上擁,按月領取的有保障

[9],與此普惠制養(yǎng)老模式”

觀點相近的一種說法是“農村最低社會養(yǎng)老金制度”[10]。持上述觀點的學者目前在國內學術界有一定的比例。

應該說,根據當前我國各級政府的財政支付能力以及農村老齡化的現(xiàn)狀和壓力,在農村實現(xiàn)普惠制的基礎養(yǎng)老模式具有較強的可行性和必要性,筆者認為,這也是在當前情況下實現(xiàn)我國農村養(yǎng)老保險制度和整個社會保障體系突破的關鍵所在。

此外,還應該按照中央相關文件的精神,盡快完善農村最低生活保障制度以及新型農村合作醫(yī)療制度等,實現(xiàn)農村社會保障制度創(chuàng)新的多重突破。

參　考　文　獻

[1]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京:北京大學出版社,1998.[2]姜長云.農村土地與農民的社會保障[J].經濟社會體制

比較,2002,(1).

[3]張百順.廣西師范大學碩士學位論文[D].2007.

[4]鄭功成.中國社會保障30年[M].北京:人民出版社,

2008.

[5]楊立雄.我國農村社會保障制度創(chuàng)新研究[J].中國軟科學,2003,(10).

[6]杜飛進,張怡恬.中國社會保障制度的效率與公平研究

[J].學習與探索,2008,(1).

[7]王競.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度的時代已經來臨[N].中國勞動保障報,2008-09-25.

[8]尚長風,張翰文.土地流轉及農村養(yǎng)老保險制度設計

[J].審計與經濟研究,2008,(3).[9]楊德清,董克用.普惠制養(yǎng)老金———中國農村養(yǎng)老保障的一種嘗試[J].中國行政管理,2008,(3).

[10]申策.中國農村老年人最低社會養(yǎng)老金制度的必要性、可行性和可能的社會效益[J].中國農村經濟,2006,(8).

(責任編輯　辛世俊)

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