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完善我國社會保障性住房制度:基于政府視角

發(fā)布日期： 2014-05-30 發(fā)布：  

  2013年10期目錄       本期共收錄文章20篇

　　[摘要]我國社會保障性住房普遍受到資金瓶頸、土地瓶頸制約，保障房的進入、退出機制不完善，動態(tài)管理難度較大。同時，住房保障機構(gòu)不健全，管理力量不足，且保障房職能分由不同部門履行，存在部門間的協(xié)調(diào)問題。文章認為需進一步明確政府在住房社會保障制度中的職責(zé)，盡快出臺保障性住房的專門法律法規(guī)，科學(xué)界定住房保障面和保障方式，明確保障范圍，確定住房補貼標準和住房建設(shè)標準，擴大社會保障性住房的覆蓋面，提高住房保障的效率。
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　　[關(guān)鍵詞]社會保障性住房；住房政策；住房管理
　　[中圖分類號]D632.1[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863（2013）10-0057-04
　　一、我國社會保障性住房制度及其界定
　　住房社會保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分，其實質(zhì)是政府利用國家和社會的力量，通過國民收入再分配，為中低收入階層、住房困難群體及其他特殊社會群體提供適當住房，以保障其基本居住水平的制度，是對市場化住房分配機制的必要補充。住房社會保障包括以下內(nèi)涵：（1）國家或政府是住房社會保障的責(zé)任主體；（2）住房社會保障的目標是滿足中低收入家庭的基本居住要求；（3）住房社會保障實施的保證和依據(jù)是相應(yīng)的社會立法。
　　住房社會保障制度建設(shè)是一項政策性、社會性強，涉及面廣的系統(tǒng)工程，應(yīng)遵循以下原則：一是住房保障水平應(yīng)與生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，實行基本保障，須充分考慮住房保障需求狀況和財政支付能力。要在認真分析國情和經(jīng)濟承受能力的基礎(chǔ)上，確定住房社會保障制度的總體目標，明確界定住房保障對象，量力而行，保障面不能過大，保障程度不能過高，確保住房社會保障具有可持續(xù)性。二是必須注重形成保障水平的層次性和保障手段的多元化。要采用多種保障手段使不同收入水平的居民享受不同程度的保障。三是必須正確處理住房保障與市場機制的關(guān)系。在市場經(jīng)濟國家，住房的特殊性決定了在住房資源配置中既有市場的作用，又有政府的作用。政府作為住房社會保障的責(zé)任主體，并不意味著政府要完全取代市場機制，更不是要破壞市場機制，政府對市場的干預(yù)主要是在市場機制無法發(fā)揮作用或無法充分發(fā)揮作用的情況下引導(dǎo)市場，對市場運行機制進行補充和修正，要盡可能利用市場機制和社會資源。
　　近年來，我國已經(jīng)陸續(xù)頒布《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》、《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟適用住房管理辦法》、《廉租住房保障資金管理辦法》和《公共租賃住房管理辦法》等相關(guān)文件，形成了以廉租住房、經(jīng)濟適用房、公共租賃住房、限價商品房為主體的住房保障體系。目前，從保障功能運行效果看，廉租房、公共租賃房等租賃型住房最能體現(xiàn)保障性功能，特別是公租房產(chǎn)權(quán)由政府持有，并由政府房屋主管部門和住房保障機構(gòu)負責(zé)管理，具有較強的公共保障屬性。
　　二、我國社會保障性住房制度運行中暴露出的主要問題
　�。ㄒ唬┤狈τ行У娜珖c地方建設(shè)計劃，并未充分發(fā)揮社會保障的功能
　　目前，各地的保障性住房建設(shè)普遍存在著供需不均衡現(xiàn)象，這表現(xiàn)在數(shù)量和結(jié)構(gòu)兩個方面。從數(shù)量看，保障性住房房源緊張，建設(shè)分配速度跟不上申請的速度，“人等房”的情況比較普遍，占居民家庭60%的中等及以下收入家庭無力購買商品房，需要借助政府的支持或通過保障方式改善居住條件[1]；從結(jié)構(gòu)看，保障房建設(shè)的針對性、適用性不夠，區(qū)位規(guī)劃不合理，影響保障效果。目前，不少地方對本地區(qū)需要建設(shè)多少保障房，建什么樣的保障房，盲目性較大。這些地方仍然按計劃經(jīng)濟的老一套辦法，通過估算方式確定保障房建設(shè)計劃，未能準確反映困難和低收入群眾的需求。據(jù)反映，在一些二、三線城市，符合經(jīng)適房條件的人買不起房，買得起房的人卻不符合條件，造成經(jīng)適房丟空。
　　同時，各地不同區(qū)縣在保障性住房的供應(yīng)量和本區(qū)縣的實際需求量上也存在不平衡。新建保障性住房在開發(fā)時通常采用獨立式運作，即廉租住房或者經(jīng)濟適用房住區(qū)與一般商品住宅是相互分離。在土地“招拍掛”出讓中，保障性住房往往只能選擇交通極其不便、配套設(shè)施不完善的遠郊區(qū)域，雖然初始購買成本低于一般普通住宅，由于用地規(guī)劃失配，交通、配套設(shè)施建設(shè)滯后使中低收入居民入住后需要支付較高的通勤成本、教育成本、服務(wù)成本。[2]特別是城市中心區(qū)在土地資源有限和急需改善住房條件之間存在著較大的矛盾，使跨區(qū)選房的現(xiàn)象客觀存在，而市與區(qū)縣、區(qū)縣之間目前還缺乏科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度安排和必要的補償機制，保障性住房工作還需進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
　�。ǘ┍Ｕ闲宰》康姆峙錂C制不合理
　　保障困難家庭和低收入群體“住有其居”是政府實施住房社會保障制度的主要目標。因此，保障群體的界定、保障房資源的合理分配成為住房保障制度的關(guān)鍵。目前，我國在保障性住房資源配置方面存在的問題表現(xiàn)在：
　　其一，保障性住房的保障對象模糊，現(xiàn)行政策規(guī)定的標準條件過于籠統(tǒng)，不易界定，操作有一定難度。從原則上說，城鎮(zhèn)住房保障對象應(yīng)該面向全部常住人口而不僅僅關(guān)注戶籍人口，即住房保障對象除了城鎮(zhèn)低收入家庭以外，還應(yīng)包括城鎮(zhèn)長期務(wù)工人員。另外，公務(wù)員顯然不是低收入階層，但公務(wù)員住房一直列入經(jīng)濟適用房政策管理。由于我國社會保障性住房供給對象界定的不合理，在實際實施過程中，許多城市都面臨無法準確界定住房保障對象的尷尬局面，，出現(xiàn)保障不足和過度保障共存的問題。
　　其二，住房保障面和保障房種類面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整。一方面，一些地方將中等偏下收入家庭納入住房保障范圍，并主要通過經(jīng)適房、限價房方式予以保障。我國城鎮(zhèn)居民大多是中低收入者，政府目前要全部解決他們的保障房，顯然是不現(xiàn)實的；另一方面，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正進入城市以后屬于無房戶，迫切需要解決住有所居的問題。同時，保障房種類趨多。目前，基本保障房形態(tài)有廉租房、公租房、經(jīng)適房、限價房等類型，而一些省市區(qū)還將集資房、團購房等納入保障房范疇。保障房種類越多，管理的難度就越大；差價越大，尋租的空間就越大，越容易滋生分配不公、騙租騙買、尋租等亂象。 　　其三，我國社會征信信息平臺建設(shè)滯后，由此帶來保障性住房的申請資格難以核實，準入機制不健全。目前，在保障性住房分配中，雖然實行市、區(qū)和街道辦事處“三級審核”和區(qū)、街道辦事處的“兩級公示”制度，但由于住房保障、民政、公安、工商、地稅、社保、銀行、證券、住房公積金、車管等部門還沒有做到資源互通共享，多部門共同審核把關(guān)卻無法有效整合分散在各部門的社會信用信息，保障性住房申請人的收入、存款、證券、高檔消費品等資產(chǎn)情況存在核而難清問題。
　　其四，目前通行的搖號分配不科學(xué)。搖號分配保障房只能保證程序公正，不能保證結(jié)果公平。目前一些市縣并不篩選困難群眾的困難程度、申請時序、個性差異，在保障性住房分配上，簡單化地實行搖號分配辦法。其結(jié)果是，急需住房的群眾不一定搖得到、輪候早的群眾不一定搖得到、特別困難的群眾不一定搖得到。個人的運氣因素基本左右了保障性住房的分配，政府的調(diào)控職能和人文關(guān)懷沒有起到應(yīng)有的作用。
　�。ㄈ┥鐣Ｕ闲宰》康娜粘９芾頇C制滯后
　　各地經(jīng)濟適用住房、廉租住房基本上采取集中建設(shè)住宅小區(qū)的形式，以利于綜合開發(fā)、配套建設(shè)，但保障性住房建設(shè)相對集中，容易形成“窮人”扎堆并易導(dǎo)致社會不同階層對立。同時，低收入人群居住相對集中，會導(dǎo)致廉租住房后期管理難度大，運行成本高，經(jīng)濟包袱過重。住戶在入住時能夠繳納有關(guān)費用，但入住后拖欠物業(yè)費、水電氣暖等費用的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致小區(qū)各項物業(yè)管理應(yīng)收款項目收費困難，管理難度大，給公共管理帶來困境，容易引發(fā)環(huán)境衛(wèi)生和治安狀況逐漸弱化并演變成新的社會管理死角。[3]另外，跨區(qū)域安置保障對象，在社會治安管理、社會保障等方面，存在屬地和戶籍所在地管理上的交叉，既不便于居民生活又造成諸多管理難題。
　　此外，保障房后續(xù)管理滯后。一方面，保障房管理的規(guī)則制定滯后，保障房的進入、退出機制不完善，動態(tài)管理難度較大，公開公平仍未得到很好實現(xiàn)。特別是現(xiàn)在已經(jīng)享受到保障房待遇的家庭將來經(jīng)濟狀況好轉(zhuǎn)后，不再具備享受保障房的條件，如何退出等問題缺乏操作性的管理規(guī)定；另一方面，住房保障機構(gòu)不健全，管理力量不足，而且保障房職能分由不同部門履行，存在部門間的協(xié)調(diào)問題。
　　三、完善我國保障性住房制度運行機制的政策建議
　　社會保障性住房體系建設(shè)是一項重大的民生工程，它不僅對于城鎮(zhèn)中低收入 家庭的住房困難問題至關(guān)重要，而且能增加居民的財產(chǎn)性收入，是惠及多方的民心工程。在實踐中，我們應(yīng)從明確政府責(zé)任、加強制度與機制建設(shè)等方面完善保障性住房建設(shè)工作。
　�。ㄒ唬┰鰪姳Ｕ闲宰》空叩挠媱澬耘c責(zé)任性
　　住房作為商品不同于普通商品：其位置固定不能移動，受到土地供給的制約，住房建設(shè)需要巨額資金，作為普通消費者難以承擔，等等。因此住房市場供求的平衡不僅關(guān)系到居民福利，還會對宏觀經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生直接影響。目前的住房建設(shè)盡管已經(jīng)被納入各級政府的規(guī)劃中，但問題在于，一是年度計劃居多，集中體現(xiàn)在各級政府每年的“兩會”文件中；二是地方政府的政策往往又是來自中央政府的壓力驅(qū)動，帶有臨時性質(zhì)。直到今天，對于我國究竟有多少閑置住宅、為什么閑置、還有多少無房戶（包括進城農(nóng)民）、未來五年需要多少住房等，有關(guān)部門未必很清楚。經(jīng)濟發(fā)展計劃作為宏觀調(diào)控的一種手段，有其存在的合理性，這在西方發(fā)達國家也得到了證實。日本早在1950年鳩山內(nèi)閣就制定了住宅建設(shè)10年計劃，自1965年以來已實施的了八個“住宅建設(shè)五年計劃”，每個計劃都是在充分調(diào)查需求的基礎(chǔ)上制定了詳細發(fā)展目標。如第一個五年計劃（1965-1970）的目標就是達到一戶一套房、一人一居室。[4] “十二五”期間，我國明確要加強宏觀調(diào)控以確保經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和安全，因此對住房市場應(yīng)該制定合理的計劃。這就要求：必須進行充分的住房調(diào)研，對當前住戶的住房情況、收入情況、住戶家庭的變動情況、無房戶以及未來五年將大約增加多少新的需求等進行調(diào)查摸底，在此基礎(chǔ)上制定為期五年的住房建設(shè)計劃，把政府資金、民間資金的建設(shè)均納入計劃之內(nèi)，力求做到住房的供求平衡。
　�。ǘ┍M快出臺社會保障性住房的專門法律法規(guī)
　　完善住房保障立法，是解決城鎮(zhèn)居民住房問題的重中之重。政府應(yīng)盡快制定與住房保障有關(guān)的專門法律法規(guī)，提高住房保障的法律地位，明確住房保障的目的、目標，政府與組織管理機構(gòu)的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，確定住房保障的融資方式和資金來源、稅收減免政策；結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等相關(guān)內(nèi)容制定保障性住房土地供應(yīng)、土地規(guī)劃細則，規(guī)定對城市政府與組織運營機構(gòu)在住房保障工作實施狀況的考評細則，制定保障性住房的發(fā)展與投資計劃、建設(shè)標準、住房補貼實施管理辦法、確定準入審核標準、退出機制等。通過法律、法規(guī)的強制約束力要求政府、保障性住房管理運營機構(gòu)依法進行投資、組織、運營、管理等活動，加大對弄虛作假、隱瞞家庭收入資產(chǎn)、人口和住房情況等欺詐行為的懲治力度，以此提高住房保障的運行績效。要通過立法、制定配套的政策等措施，明確有關(guān)違法、違規(guī)行為的民事、行政、刑事責(zé)任，打擊騙取、套取保障性住房的行為，遏制保障性住房分配過程中的腐敗現(xiàn)象，促進保障房分配公開公平公正，保證保障性住房真正落實到困難群體和低收入群體身上，做到群眾滿意、社會公認、政府認可。
　　市場經(jīng)濟強調(diào)法治的重要性。政府作為國家的管理者，首先應(yīng)該遵紀守法，維護政策的嚴肅性。日本經(jīng)濟高速增長時期實施的住宅金融公庫、公營住房、公團住房、公社住房等公共住房政策時首先就制定了相應(yīng)的法律作為依據(jù)。因此在“十二五”應(yīng)該制定相應(yīng)的法律法規(guī)，如廉租房法、經(jīng)濟適用房法等，明確中央與地方各級政府的責(zé)權(quán)利，確保公共住房政策實施所需要的資金到位以及資源的公平分配。一旦出現(xiàn)問題，必須追究有關(guān)人員的責(zé)任。[5]
　　（三）科學(xué)界定住房保障面和保障方式，合理安排不同層次的保障性住房
　　住房保障面的界定應(yīng)該從社會主義初級階段這個基本國情出發(fā)，不能過窄，但也不能過寬。從當前實際看，保障房應(yīng)該主要面對城市困難群體和低收入群體。低收入群體的收入標準界定要做到科學(xué)和實事求是。標準太低，享受保障房的面會很廣，難以滿足需求；標準太高，享受保障房的面會很窄，達不到住房保障的政策效果。目前，部分地區(qū)廉租住房存在空置現(xiàn)象，主要是申請廉租住房有較嚴格的準入條件，而目前各地急需解決住房的是外來務(wù)工人員、新參加工作的大中專畢業(yè)生等，受條件所限他們無法申請廉租住房。[6]準確界定社會保障性住房的供應(yīng)對象，明確住房保障的范圍，將包括長期務(wù)工人員在內(nèi)的全部常住低收入家庭納入住房保障的范圍，公務(wù)員不宜統(tǒng)一納入住房保障體系，對于“夾心層”的住房問題，必須明確不包含在住房保障的范圍之內(nèi)，對這部分家庭可考慮采取優(yōu)惠財稅政策進行住房補貼。 　　與上述的住房保障面相適應(yīng)，合理安排保障性住房建設(shè)項目的不同層次和不同方式。落實國家保障性安居工程，要用發(fā)展的眼光、人文關(guān)懷的標準對待公租房、廉租房的建筑面積標準問題。公租房、廉租房的規(guī)劃、設(shè)計、功能、面積既要考慮保障的對象問題，考慮政府財力問題，也要考慮發(fā)展問題，考慮與小康社會目標的銜接問題，要有前瞻性，防止顧此失彼；要以人為本，考慮不同家庭的人口數(shù)量、性別、年齡、代際關(guān)系等差異化問題，適度放寬廉租房、經(jīng)適房面積標準，不搞“一刀切”，使困難群眾也能夠有尊嚴地、體面地享受政府政策的溫暖。比如，廉租房在縣城、鎮(zhèn)，50平方米戶型的房子要減少，防止因規(guī)劃、設(shè)計落后造成過幾年群眾不愿租、政府租不出而造成的大規(guī)模資源浪費。要按照“城市要分類、地域要分區(qū)”的原則，根據(jù)大、中、小城市的不同特點，科學(xué)合理安排保障房建設(shè)項目的不同層次、不同比例，對土地價格、土地資源緊張程度不同的地方，實行面積不同的保障性政府標準。要堅持合理混搭，避免形成“貧民區(qū)”，影響社會和諧。同時，在廉租房群體“應(yīng)保盡�！钡那闆r下，建議適當降低準入門檻，同時加大公租房的建設(shè)力度，滿足“夾心層”群體住房保障需求。[7]
　�。ㄋ模┛茖W(xué)設(shè)計公租房保障制度，積極探索廉租住房、公共租賃住房并軌試點
　　用改革的精神處理好公租房、廉租房、經(jīng)適房的建設(shè)比例問題。現(xiàn)實中經(jīng)濟適用房存在面積標準難以控制、分配亂象難以預(yù)料、腐敗現(xiàn)象難以遏制等諸多問題，已經(jīng)很難起到應(yīng)有的社會保障作用，應(yīng)該慎行，不宜擴大。棚戶區(qū)改造和單位利用自有土地建設(shè)保障性住房要防止倒退到計劃經(jīng)濟時代“福利分房”舊路。從建立科學(xué)的、分層的保障性住房體系目標和國際經(jīng)驗，以及從現(xiàn)實中保障性住房建設(shè)和分配暴露出的問題看，今后保障性住房應(yīng)以公租房、廉租房為主。廉租房、公租房產(chǎn)權(quán)歸國家所有，能真正把最需要保障的群體納入保障范圍，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括外來務(wù)工人員以及新就業(yè)職工等目前不在經(jīng)適房和限價房保障范圍內(nèi)的群體可以公租房的形式予以保障，有利于解決更多中低收入家庭的住房困難，有利于把有限的資金用到最需要保障的社會群體，有利于退出機制的形成，有利于保障性住房制度的可持續(xù)發(fā)展。[8]創(chuàng)新保障方式，實施廉租房“先租后售、租售并舉”以利于加快資金回籠周轉(zhuǎn)。待條件成熟時，應(yīng)考慮減少保障性住房的種類，逐步將廉租房并入公租房范圍，并取消經(jīng)適房、限價房，以降低管理的行政成本和難度。
　�。ㄎ澹┩晟粕鐣Ｕ闲宰》繙嗜牒屯顺鰴C制
　　科學(xué)劃分家庭收入水平，或根據(jù)不同地區(qū)居民的實際收入水平，進行定量分類；或根據(jù)當年的商品房房價水平，分城市每年計算并公布可享受不同層次保障性住房的家庭收入線。對申請對象的審核可以引入現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)筑信息化管理系統(tǒng)，將申請輪候系統(tǒng)進行全區(qū)并網(wǎng)，建設(shè)專門的廉租房門戶網(wǎng)站，在網(wǎng)站中，公開本區(qū)的廉租房相關(guān)情況及申請人基本申請情況，便于社會對申請人的資格進行社會監(jiān)督，保證申請程序的公開、公正、公平，避免申請輪候過程中的不規(guī)范和違法操作。
　　構(gòu)筑信息化管理系統(tǒng)，需要我們根據(jù)社會收入水平的變化，及時調(diào)整低收入家庭的標準，并定期向社會公布。對已經(jīng)調(diào)查摸底和制定保障規(guī)劃以及分年度保障計劃的地區(qū)，要建立健全城市住房困難低收入家庭檔案，通過加強住房保障部門、民政部門、房產(chǎn)管理部門、街道辦事處、社區(qū)、就業(yè)和再就業(yè)機構(gòu)以及銀行之間的聯(lián)系，對城市住房困難低收入家庭的收入和住房狀況實行動態(tài)管理，并建立按季、按年復(fù)審制度，每隔三年或稍長時間對原保障對象進行重新認定，只有符合條件方可繼續(xù)享受住房保障。
　　綜上所述，住房保障是新時期的一項重要的民生工程和民心工程，保障性安居工程建設(shè)一頭連著民生，一頭連著發(fā)展，既能增加投資，又能帶動消費，對擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式具有重要作用。推進保障性住房建設(shè)，不僅對全局發(fā)展有利，而且對地方發(fā)展有利；不僅對眼前有利，而且對長遠有利。通過實施保障性安居工程特別是推進棚戶區(qū)改造，既可解決貧困人口集中成片居住的問題，促進社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化，又可改善城市環(huán)境和形象，吸引各類生產(chǎn)要素集聚，有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)再造和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。
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　�。ㄗ髡撸簩O守紀，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院講師；孫潔，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院教授，北京100029）
　�。ㄘ�(zé)任編輯魏珊）

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