本文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民保障，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)失地農(nóng)民人數(shù)已經(jīng)超過2000萬。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，這一群體今后還會(huì)進(jìn)一步增加。在農(nóng)地征用過程中，由于有些地方和部門不按政策規(guī)定辦事、不妥善處理失地農(nóng)民的安置問題，甚至在征地補(bǔ)償?shù)确矫媾c民爭(zhēng)利，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去就業(yè)崗位和社會(huì)保障，生活陷入貧困難，影響社會(huì)穩(wěn)定。解決失地農(nóng)民的保障問題，必須加強(qiáng)征地管理，規(guī)范征地行為，解決失地農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)；積極探索土地制度改革，進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民變失地為經(jīng)營(yíng)土地，讓他們能夠從土地上得到長(zhǎng)久穩(wěn)定的收入。

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1987年至2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.》萬畝，從1990年至今失地農(nóng)民超過2000萬人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過《4《0萬畝，這意味著失地農(nóng)民的規(guī)模還將繼續(xù)擴(kuò)大。土地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，在沒有建立一套完善的保障農(nóng)民就業(yè)、生活、就醫(yī)、養(yǎng)老等問題的機(jī)制之前，失去土地就意味著失去保障，進(jìn)而成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題。如何解決失地農(nóng)民保障問題，已經(jīng)引起了中央的高度重視和社會(huì)的廣泛關(guān)注，筆者對(duì)此進(jìn)行了一些調(diào)查和思考。

　　一、失地農(nóng)民面臨的困難及其消極影響

　　土地是農(nóng)民工作、生活的重要場(chǎng)所和生存基礎(chǔ)，來自土地的收入應(yīng)該是農(nóng)民最基本、最可靠的收入來源。土地也是國(guó)家賦予農(nóng)民社會(huì)保障的載體，是家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從某種意義上講，失地農(nóng)民的增加，是工業(yè)化和城市化過程中不可避免的矛盾。對(duì)此，國(guó)家予以充分考慮，出臺(tái)了一系列配套保障措施。然而，在現(xiàn)實(shí)操作中，往往是農(nóng)民失去土地后得不到妥善的安置，帶來一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

　　(一)“失地”等于“失業(yè)”

　　由于生活觀念、勞動(dòng)技能等多方面的原因，農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位，在其他工作崗位上的競(jìng)爭(zhēng)一般又處于弱勢(shì)，往往難以找到工作。據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局《我省部分失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀簡(jiǎn)析》，被調(diào)查的115戶失地農(nóng)戶中共有303個(gè)勞動(dòng)力，只有3.6%的勞動(dòng)力被有關(guān)部門安置就業(yè)，其余的只能自謀職業(yè)。自謀職業(yè)的勞動(dòng)力當(dāng)中，40. 9%找不到工作，目前基本賦閑在家。尤其是土地被全部征用的農(nóng)戶，，基本賦閑在家的富余勞動(dòng)力比例更大，占調(diào)查戶全部富余勞動(dòng)力的68. 6%。在68.1%已經(jīng)就業(yè)的勞動(dòng)力中，其就業(yè)結(jié)構(gòu)為: 31%外出務(wù)工，33%在本地從事農(nóng)業(yè)，36%在本地從事二、三產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)建設(shè)占用耕地每年以250 - 300萬畝的速度進(jìn)展如果按人均一畝地推算，意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。加上前20多年間的失地農(nóng)民，中國(guó)在大約30年的時(shí)間里要轉(zhuǎn)化大約1億失地農(nóng)民為非農(nóng)業(yè)人口。如果得不到較好的安置，其中有幾千萬可能成為失業(yè)人員。

　　(二)生活陷入貧困

　　許多地方征用農(nóng)民土地，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高、層層分流等原因，農(nóng)民所得資金非常有限，無法進(jìn)行規(guī)范性的上項(xiàng)目、搞經(jīng)營(yíng)，還有的農(nóng)民由于觀念、能力的限制，不知道如何管理使用有限的安置補(bǔ)償費(fèi)，往往過不了多久，就被當(dāng)做生活費(fèi)花掉了。就業(yè)沒有崗位，但日常生活必須要有支出。某地失地村民們算了一個(gè)細(xì)賬:以一個(gè)5口之家為例，一年至少要3000斤糧食約3000元; 100斤食用油約300多元;最低的蔬菜支出一年就得600元。這3項(xiàng)開支，對(duì)于有承包地的農(nóng)民來說，糧食、蔬菜和油都是地里長(zhǎng)的，不需花錢。而失去土地以后，這3900元就變成了硬性支出，還只是最低生活標(biāo)準(zhǔn)。如果失地以后，又沒有穩(wěn)定的收入來源，恐怕連最低的生活都無法保證。即使是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、就業(yè)比較充分的地區(qū)，失地農(nóng)民的生活也不可避免地出現(xiàn)下降情況。據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局2003年10月的調(diào)查，被調(diào)查失地農(nóng)戶，土地征用后的人均純收入為3590元，比土地征用前下降了18. 4%。其中土地被全部征用的農(nóng)戶人均純收入下降幅度更大，降幅達(dá)21. 9%。人均純收入在3000元以下的較低收入農(nóng)戶比例，由土地征用前的23%上升到土地征用后的41%；人均純收入3000——5000元的農(nóng)戶，由52%下降到37%；5000元以上的農(nóng)戶，由25%下降到22%。

　　(三)失去社會(huì)保障

　　我國(guó)農(nóng)村的土地不是一般意義上的土地資源，不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有很強(qiáng)的社會(huì)、政治功能。從某種意義上講，現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行的土地制度，實(shí)際上也是我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障制度，即失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)民承包的小塊土地至少可以保證農(nóng)民有活干、有飯吃，能夠保證社會(huì)穩(wěn)定。征地權(quán)的濫用，導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來的社會(huì)保障權(quán)利，又無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，使得失地農(nóng)民成為一個(gè)特殊的邊緣群體——弱勢(shì)群體。他們沒有土地，又無法享受到與城市居民同等的福利待遇，即:失業(yè)后無法辦理再就業(yè)優(yōu)惠證，無法享受城市低保待遇。土地被占后，既無糧又無錢，不但無力改善生活，而且難以應(yīng)付教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等方面的開支。交不起學(xué)費(fèi)看不起病的農(nóng)民有增無減。子女上學(xué)成為最重的現(xiàn)金支出負(fù)擔(dān)，大專院校學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高后，“失地”民子弟大多數(shù)要靠舉債上學(xué)，政府和社會(huì)各界的扶持只能解決其中少數(shù)人的問題。

　　(四)影響社會(huì)穩(wěn)定

　　農(nóng)民失去土地后，由于經(jīng)濟(jì)上受到損失、生活沒有著落，大都會(huì)表現(xiàn)出對(duì)生活前景的彷徨、焦慮，甚至失去信心，必然會(huì)影響到社會(huì)的安定。據(jù)報(bào)道，目前許多地方的農(nóng)民上訪案件中，征地引起的矛盾占60%。

　　二、農(nóng)村征地過程中存在的主要問題

　　目前，某些地方濫用征地權(quán)，有妥善安置失地農(nóng)民，引發(fā)了一系列問題。根本原因在于目前這些地方使用的征地辦法仍然是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政占用方式，具有強(qiáng)制性壟斷性，不注意維護(hù)農(nóng)民的利益，沒有統(tǒng)籌考慮農(nóng)民就業(yè)、生活、就醫(yī)、養(yǎng)老等問題，忽視土地作為農(nóng)民基本保障這一事實(shí)。部分地方甚至把擠占征用農(nóng)民土地獲取的收益作為取得財(cái)政收入的手段，或者通過低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，作為引進(jìn)項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，來實(shí)現(xiàn)自己的“政績(jī)”程。土地征用中沒有引入市場(chǎng)機(jī)制，征地失控，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏離農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。

　　(一)不切實(shí)際的發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)致“圈地風(fēng)”盛行

　　據(jù)介紹，1990年代開始，許多地方大興開發(fā)區(qū)熱，最高峰時(shí)全國(guó)達(dá)8000多個(gè)，規(guī)劃總面積達(dá)3.6萬平方公里，其中經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的僅占6%。1996年，中央嚴(yán)令限制新增征用土地、要求土地總量平衡之后每年大約還有200萬- 300萬畝土地被征占。據(jù)報(bào)道，某總?cè)丝诓蛔?0萬的一個(gè)小縣，竟準(zhǔn)備將縣城的建成區(qū)面積擴(kuò)大到126平方公里。按城市每萬人占地為1至1.2平方公里推算，未來的城應(yīng)當(dāng)有100多萬人!一些城市一方面大叫土地不夠用，另一方面卻浪費(fèi)寶貴的土地資源，有的地方甚至是“圈地風(fēng)”盛行，“征而不用”。某省農(nóng)調(diào)隊(duì)失地農(nóng)戶調(diào)查資料顯示”征而未用0的土地占被征地總數(shù)的20. 4%。還有一些企業(yè)和私營(yíng)老板，看到土地市場(chǎng)的升值潛力后，利用開發(fā)工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)、特色園區(qū)等種種名目，變相圈地，以實(shí)業(yè)投資為名，對(duì)征用土地進(jìn)行炒作謀利。少數(shù)地方政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，也把征地賣地作為自己的生財(cái)之道。長(zhǎng)三角某發(fā)區(qū)以2萬元畝的補(bǔ)償費(fèi)從農(nóng)民手中征得土地，轉(zhuǎn)手以不少于30萬元”畝的價(jià)格賣出，僅此一項(xiàng)就賺了900億元。這樣”蔚然成風(fēng)0的征地，使得農(nóng)民土地越來越少。據(jù)《大眾日?qǐng)?bào)》2003年9月5載《山東:失地農(nóng)民如何保障》報(bào)道，目前，人均耕地不足0. 3畝的農(nóng)民，青島市城陽、黃島、嶗山三區(qū)有42.24萬人;淄博市張店區(qū)達(dá)1. 6萬人，占全區(qū)農(nóng)村人口的12. 8% ;濟(jì)南市歷城區(qū)有1. 88萬人。

　　(二)基層管理不規(guī)范，補(bǔ)償資金分配和使用暗箱操作，農(nóng)民補(bǔ)償款被層層截留

　　《土地管理法》規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有0，“土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”安置補(bǔ)助費(fèi)必須�？顚Ｓ�，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或征得被安置人員同意后用于被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用0。但是，在某些地方基層政權(quán)財(cái)務(wù)困難和管理不規(guī)范、政務(wù)不公開的情況下，農(nóng)民的利益根本難以得到保證。有的地方熱衷于“少花錢多辦事”，追求小團(tuán)體和個(gè)人“政績(jī)”，一般以“政府定價(jià)”的方式確定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)用，大多按法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低限額核算;有的業(yè)主管部門還以別的地方在土地上有優(yōu)惠來要挾，迫使地方政府為了爭(zhēng)取建設(shè)資金，只好讓步壓價(jià);尤其是在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中自行制定土政策，侵害農(nóng)民利益，比如高速公路兩邊綠化帶不計(jì)為征用補(bǔ)償面積，把農(nóng)田配套的溝、渠、路不以耕地面積計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，宅基地不給安置補(bǔ)助金等等。據(jù)2003年第23期《望》雜志介紹，中部某省修高速公路給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)僅為法定標(biāo)準(zhǔn)的10. 4% ;東部某2000年征地補(bǔ)償費(fèi)付給農(nóng)民的只占征地法定價(jià)的2. 7%，剩下的絕大部分被某些基層組織和小團(tuán)體據(jù)為己有。在某些地方，征用土地款猶如”唐僧肉0，各方刮地皮，征地稅費(fèi)名目繁多，大量”擠占0對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，扭曲了政府、用地單位、農(nóng)民集體和個(gè)人之間的土地收益分配關(guān)系。加上集體資產(chǎn)管理制度不健全，造成一些地方征地安置補(bǔ)償費(fèi)分配混亂。農(nóng)民雖然失去了土地，但有些地方針對(duì)他們的涉農(nóng)收費(fèi)仍未停止，有的地方仍然收取明令取消的各種收費(fèi);甚至有的地方擅自搭車亂收費(fèi)，使得失地農(nóng)民雪上加霜。

　　據(jù)報(bào)道，2001年7月，某鄉(xiāng)政府實(shí)施集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工程，經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，將某村的農(nóng)用耕地征用約1公頃后，給予征地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)10萬元，經(jīng)過層層分流，最后”有承包土地和戶口的農(nóng)民，分得2400元。僅有戶口，無土地的農(nóng)民，分得1500元。有些地方即使留下一部分資金用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，由于缺乏善經(jīng)營(yíng)、懂管理的人才，也不知如何去發(fā)展、壯大集體經(jīng)濟(jì)，集體資產(chǎn)難以保值增值。更有少數(shù)地方由于監(jiān)督管理制度不健全，少數(shù)基層干部把提留出來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償款用于個(gè)人揮霍，導(dǎo)致資產(chǎn)嚴(yán)重流失。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，20多年來通過低價(jià)征用土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。

　　(三)不考慮失地農(nóng)民實(shí)際情況，善后處理簡(jiǎn)單，農(nóng)民土地被征用缺乏系統(tǒng)的就業(yè)、培訓(xùn)引導(dǎo)，也沒有為城市所接納，被農(nóng)村和城市雙雙拋棄，成為現(xiàn)代流民

　　目前征用土地大都采用單一的貨幣安置方式，對(duì)失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等問題，未予充分考慮，往往是以最低的代價(jià)獲得土地后，便將農(nóng)民一推了之。農(nóng)民歷來在土地上生產(chǎn)，不需要其它技能。失去土地后，原來的生產(chǎn)技能用不上，就業(yè)新崗位所需的能力卻沒有，為數(shù)不多的征地款被花光后，一部分人成為沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的“流民”。鄉(xiāng)鄉(xiāng)有開發(fā)區(qū)，村村有拆遷戶，老人被圈保命田，卻沒盼來養(yǎng)老錢。0這句流傳于江浙一帶的順口溜，吐露出了一些被征地農(nóng)民的辛酸。

　　三、對(duì)解決失地農(nóng)民保障問題的幾點(diǎn)建議

　　解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題，關(guān)鍵在于建立市場(chǎng)化的農(nóng)民土地征用機(jī)制，統(tǒng)籌考慮征地、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)民保障、就業(yè)、培訓(xùn)。既要加大源頭治理力度，在加強(qiáng)法制建設(shè)、健全征地機(jī)制上下功夫；又要加強(qiáng)對(duì)基層政府工作的規(guī)范引導(dǎo)，防止侵害農(nóng)民利益的行為發(fā)生;還要加大對(duì)失地農(nóng)民的扶持力度，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，變被動(dòng)補(bǔ)償為主動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身分轉(zhuǎn)變。目前，尤其是要解決地群眾的困難，加強(qiáng)社會(huì)保障工作。

　　(一)加強(qiáng)管理，嚴(yán)格控制征地

　　土地是不可再生資源，我國(guó)又是一個(gè)耕地貧乏的國(guó)家，要用占世界總量不足1/10的耕地養(yǎng)活占世界1/5的人口。同時(shí)，土地又是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，征用土地涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的問題。因此，要強(qiáng)調(diào)”地是民生之本”要有節(jié)約用地的責(zé)任感和緊迫感;要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》精神，進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序，“實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度0;要完善法律法規(guī)，進(jìn)一步明確征地目的，縮小征地范圍。對(duì)有禁不止，突擊審批，以各種借口拒不糾正違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)的行為，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。對(duì)已清理出的開發(fā)區(qū)，該撤銷的要堅(jiān)決撤銷，該核減面積的要堅(jiān)決核減。

　　(二)規(guī)范征用行為，合理補(bǔ)償失地農(nóng)民

　　在很多國(guó)家，給予被征地者的補(bǔ)償往往要超過土地的市場(chǎng)價(jià)值，既有利于保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。目前，在江浙等地，已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行生活補(bǔ)貼的實(shí)施意見》、《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的若干意見》和《關(guān)于實(shí)施3宅基地管理暫行辦法4的有關(guān)補(bǔ)充意見》等政策和法規(guī)，對(duì)保護(hù)失地農(nóng)民利益作出了具體規(guī)定，并收到了一定的效果。其它地方也應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，處理好土地開發(fā)與維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益的關(guān)系。國(guó)家可以考慮改革我國(guó)現(xiàn)行土地制度，使農(nóng)民集體所有的土地物權(quán)化、股權(quán)化�？梢越梃b國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般要求的《土地公平交易法》，從法律上支持農(nóng)民集體所有的土地按照市場(chǎng)效益原則自由流動(dòng)，保障農(nóng)民從工業(yè)化、城市化中得到合理經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，認(rèn)真執(zhí)行《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，發(fā)現(xiàn)土地征用中出現(xiàn)與民爭(zhēng)利、暗箱操作等各種違規(guī)的做法，要堅(jiān)決予以糾正;對(duì)違反黨紀(jì)政紀(jì)、觸犯刑律的，要移

　　送紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任。

　　(三)建立失地農(nóng)民保障基金，健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

　　設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，�？钣糜谑У剞r(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)，有助于降低他們面臨的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。征地中土地補(bǔ)償安置費(fèi)以及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益是失地農(nóng)民社保障基金的主要來源，為此，可以考慮改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償和安置辦法，修改《土地管理法實(shí)施條例》，在土地補(bǔ)償資金中增加”社會(huì)保障基金”內(nèi)容，為建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金提供法律依據(jù)。嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益兩種征地行為，采用不同的征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于非公共利益占用農(nóng)民集體土地，安置補(bǔ)償除了為農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險(xiǎn)方法外，應(yīng)引入談判機(jī)制，由用地單位和農(nóng)民集體談判確定補(bǔ)償安置費(fèi)。同時(shí)，出臺(tái)《失地農(nóng)民保障條例》，從法律法規(guī)上保障失地農(nóng)民的利益。一是最低生活保障。1999年國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，目前，浙江等省市也出臺(tái)了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。在國(guó)家出臺(tái)失地農(nóng)民保障的政策前，各地要自覺做好失地農(nóng)民的最低生活保障工作。二是養(yǎng)老保障。農(nóng)民失去土地之后，尤其要關(guān)心養(yǎng)老問題。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育基本國(guó)策的推行起到積極的作用。三是醫(yī)療保障。醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步，提高了醫(yī)療服務(wù)水平，在保障和提高居民健康水平的同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用大幅攀升。高額的醫(yī)療費(fèi)用支出，對(duì)失地農(nóng)民是巨大的壓力。因此，醫(yī)療保障也是失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要內(nèi)容。四是受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。美、日等國(guó)家都非常重視普通教育和職業(yè)培訓(xùn)的作用，以發(fā)揮非物質(zhì)性的社會(huì)保障對(duì)現(xiàn)代化的重要作用。從1960年代開始，美國(guó)頒布了許多關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育的法令，通過職業(yè)培訓(xùn)，提高了勞動(dòng)者素質(zhì)，有利于就業(yè)，在一定程度上緩解了失業(yè)問題，成為社會(huì)保障不可缺少的組成部分。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和知識(shí)技能低下，失去土地后，競(jìng)爭(zhēng)能力十分有限，面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，既可以提高農(nóng)民素質(zhì)，又可以減少保障基金的支出，增加就業(yè)崗位。

　　(四)改革土地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民變股民、市民，變失地為經(jīng)營(yíng)土地

　　要從根本上解決征地中存在的諸多問題，就必須用發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維模式來探討農(nóng)民的土地征用問題。首先要明晰農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都直接來自于農(nóng)民集體土地所有權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。因財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于物權(quán)，使用權(quán)則是由這一物權(quán)派生的“準(zhǔn)物權(quán)”。之所以對(duì)農(nóng)地實(shí)行“流轉(zhuǎn)”，而不是稱為“交易”并非簡(jiǎn)單的約定俗成。事實(shí)上，流轉(zhuǎn)只是在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺少應(yīng)有界定情況下的一種模糊定義。正是在農(nóng)民土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)缺少法律法規(guī)的充分保護(hù)下，給“流轉(zhuǎn)”主體通過行政手段強(qiáng)制性剝奪農(nóng)民提供了機(jī)會(huì)和依據(jù)。所以應(yīng)盡快明晰農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立和完善農(nóng)民承包土地所具有”占有、使用、收益、處置0的完整物權(quán)制度，切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益。二是建立健全平等的土地交易制度。對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不能采取強(qiáng)制性征地，應(yīng)在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，參照國(guó)有土地出讓辦法，建立健全農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)并軌入市的交易制

　　度。對(duì)協(xié)議出讓農(nóng)民集體土地使用權(quán)的，無論是出租土地的租金、入股土地的股權(quán)，還是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的價(jià)格，必須由農(nóng)民集體土地所有者代表、土地承包經(jīng)營(yíng)者和投資方共同組成的協(xié)商組織談判確定，達(dá)成的協(xié)議須受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員監(jiān)督。三是建立公正的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。為了讓農(nóng)民從土地上獲取長(zhǎng)久穩(wěn)定的收益，江蘇省吳中區(qū)重點(diǎn)加快推進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)股份合作社、土地股份合作社和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織這三大改革。該區(qū)木瀆鎮(zhèn)金星村率先成立蘇州市第一家農(nóng)村社區(qū)股份合作社，實(shí)現(xiàn)當(dāng)年每戶農(nóng)民分得紅利413元，次年每股股金分紅930元，實(shí)現(xiàn)了集體增效、資產(chǎn)增值和農(nóng)民增收。安徽蕪湖試行農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，核心是土地所有權(quán)不發(fā)生變化，在轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等形式的使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限結(jié)束后，土地仍然是農(nóng)民集體所有。其它地方也可以參照上述經(jīng)驗(yàn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目所征用的土地，允許原土地所有者和承包者以土地作為資產(chǎn)參與開發(fā)和入股經(jīng)營(yíng)，獲得土地增值帶來的收益。對(duì)失地農(nóng)民宜采用土地入股的方式，讓他們從土地上得到長(zhǎng)久穩(wěn)定的收益。

　　(五)加強(qiáng)扶持和引導(dǎo)，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題

　　就業(yè)是民生之本，對(duì)于失去土地的農(nóng)民更是如此。從某種意義上講，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，實(shí)際上就是從根本上解決他們的社會(huì)保障問題。要把失地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，統(tǒng)一管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)機(jī)制、統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和勞動(dòng)預(yù)備制。積極制定實(shí)施失地農(nóng)民的保護(hù)性就業(yè)政策和措施。出臺(tái)傾斜政策，鼓勵(lì)自謀職業(yè)。盡快把失地農(nóng)民就業(yè)納入再就業(yè)工程范疇，失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，實(shí)行稅費(fèi)減免。拓寬就業(yè)渠道，營(yíng)造就業(yè)空間；大力發(fā)展以勞動(dòng)密集型為主的加工業(yè)，支持失地農(nóng)民開辦企業(yè)，鼓勵(lì)用地單位優(yōu)先安排失地農(nóng)民。加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，提高競(jìng)爭(zhēng)能力。

　　(六)為失地農(nóng)民提供法律援助和保障

　　失地農(nóng)民是一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)他們的權(quán)利受到侵害時(shí)，往往沒有能力支付維護(hù)自身權(quán)益所需的各種費(fèi)用。這就要求為失地農(nóng)民提供法律援助和保障。一方面，有關(guān)部門要將解決失地農(nóng)民保障問題作為實(shí)踐”三個(gè)代表0思想的重要內(nèi)容，盡快制定和健全有關(guān)失地農(nóng)民保障的法律、法規(guī)。一方面，要充分運(yùn)用現(xiàn)有的法律依據(jù)和手段糾正農(nóng)村土地征用中的種種不規(guī)范行為，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的根本利益。

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