本文關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織參與社會(huì)保障的理論基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

以使救助資金真正發(fā)放給被救助主體。[65]這些程序機(jī)制的設(shè)定不僅使各主體明確如何申請(qǐng)、如何審查、如何回復(fù)，合理規(guī)制組織活動(dòng)，也有利于提高結(jié)果的公平、公正和可接受性，實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與程序公正的統(tǒng)一。

　　 轉(zhuǎn)型期社會(huì)救助更多的表現(xiàn)為直接的金錢和物資救濟(jì)，作為資金和物資一般提供主體的政府部門深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和人治思想殘余的影響，存在行政權(quán)力恣意的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)救助權(quán)益的實(shí)現(xiàn)形成嚴(yán)重的阻礙�！俺绦虻膶�(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化”。[66]正當(dāng)程序?qū)φ畽?quán)力的恣意行使具有先天的控制性。在程序法治理念導(dǎo)引下，以預(yù)防和控制權(quán)力恣意、實(shí)現(xiàn)社會(huì)被救助主體權(quán)利最優(yōu)化保障為目標(biāo)的社會(huì)救助正當(dāng)程序的構(gòu)建便成為我國(guó)社會(huì)救助立法的題中之義�！墩髑笠庖姼濉分嘘P(guān)于限制政府濫用救助權(quán)力的程序——不論是政府救助資金的確定程序、變更程序還是有關(guān)政府救助不利或救助資金濫用責(zé)任的追究程序都處于空白。結(jié)合《征求意見稿》完善社會(huì)救助相關(guān)程序立法應(yīng)從以下幾點(diǎn)著手：首先，必須將各級(jí)救助資金納入預(yù)算程序，使政府社會(huì)救助資金的總量透明化，同時(shí)增加救助資金變更和執(zhí)行的程序以及各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，保證在政策變動(dòng)導(dǎo)致各部門或各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任不平衡的情況下救助資金流動(dòng)的暢通；其次，明確救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、變更和執(zhí)行的程序，減少政府權(quán)力濫用的可能；再次，完善社會(huì)救助事后救濟(jì)程序，如對(duì)救助行政過(guò)程中的復(fù)核、復(fù)議程序的完善，就對(duì)政府互相推諉責(zé)任或過(guò)分依賴行政強(qiáng)制具有重要的限制作用；最后，加強(qiáng)社會(huì)救助的法律監(jiān)督程序的構(gòu)建�！墩髑笠庖姼濉穼�(duì)社會(huì)救助監(jiān)督程序僅在第9條規(guī)定了救助資金使用的監(jiān)督機(jī)關(guān)為各級(jí)政府財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)，不免有“自己監(jiān)督自己”之嫌。要想使監(jiān)督程序發(fā)揮應(yīng)有作用，在發(fā)揮財(cái)政部門和審計(jì)部門政府內(nèi)部監(jiān)督作用的同時(shí)，還必須調(diào)動(dòng)人大和社會(huì)組織等多元化監(jiān)督力量，建立說(shuō)明理由程序——即被救助主體對(duì)社會(huì)救助機(jī)關(guān)作出的救助決定不認(rèn)同可要求其說(shuō)明理由，提升社會(huì)救助的實(shí)效。

　　

　　 七、結(jié)  語(yǔ)

　　 《征求意見稿》頒布已有五年，雖然近來(lái)一些社會(huì)救助立法的出臺(tái)對(duì)推進(jìn)社會(huì)救助活動(dòng)發(fā)揮了積極作用，國(guó)內(nèi)某些地方社會(huì)救助制度的超前改革、實(shí)踐和立法的經(jīng)驗(yàn)也值得總結(jié)、借鑒，但社會(huì)救助基本法依舊未出臺(tái)，不禁昭示出社會(huì)救助立法背后的重重阻力以及對(duì)法理念的漠視。轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)代背景要求盡快實(shí)現(xiàn)分配正義、縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這無(wú)形當(dāng)中成為了社會(huì)救助法出臺(tái)的“催化劑”；且隨著社會(huì)主義法律體系的形成，作為七大部門法之一的社會(huì)法要求社會(huì)救助法的建構(gòu)、完善亦是題中之意；國(guó)家財(cái)政實(shí)力的逐步雄厚更為社會(huì)救助活動(dòng)提供了物質(zhì)保障，使得社會(huì)救助行為具有現(xiàn)實(shí)性和可行性。立足于我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，系統(tǒng)的闡釋社會(huì)救助立法的基本價(jià)值理念，建構(gòu)一套包含法理念和技術(shù)規(guī)則的理論體系，不僅是社會(huì)救助法理論研究的核心命題[67]，更有助于在價(jià)值導(dǎo)向與具體制度設(shè)計(jì)上推動(dòng)我國(guó)社會(huì)救助法的出臺(tái)與完善。

　　 值得指出的是，從法理念上把握整個(gè)社會(huì)救助法的制定，雖然可以指導(dǎo)并影響具體法律規(guī)范和法律制度的建構(gòu)甚至實(shí)施，但卻不能代替法律規(guī)范、法律制度本身。社會(huì)救助立法理念與法律制度不能混同。本文在具體社會(huì)救助法律制度設(shè)計(jì)和法律條文創(chuàng)設(shè)領(lǐng)域上的的探討有限，更多的是制度建構(gòu)上的示例或方法論上的宣導(dǎo)。因此，以相應(yīng)的法理念作指導(dǎo)，社會(huì)救助立法仍應(yīng)考慮并注意與其他相關(guān)法律制度（理念）的銜接（如社會(huì)保險(xiǎn)法、收養(yǎng)法、侵權(quán)法、財(cái)稅法和戶籍制度等），改變以往與其他法律之間存在錯(cuò)位、矛盾和脫節(jié)的現(xiàn)象，從而增強(qiáng)未來(lái)社會(huì)救助法適用過(guò)程中的可操作性和可實(shí)用性。

　　

　　 注釋:

　　 [1] 史尚寬：《法律之理念與經(jīng)驗(yàn)主義之綜合》，載刁榮華主編：《中西法律思想論集》，臺(tái)北漢林出版社1984年版，第259頁(yè)。

　　 [2] 自1994年始，《社會(huì)救濟(jì)法》先后列入八屆、九屆、十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2005年更名為《社會(huì)救助法》。2006年全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司介入社會(huì)救助法立法工作并進(jìn)行了相關(guān)立法調(diào)研。2008年民政部公布《中國(guó)人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見稿）》（下文稱《征求意見稿》）向社會(huì)征求意見，列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2009年11月和2010年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先后兩次對(duì)社會(huì)救助法草案進(jìn)行審議，提出需要進(jìn)一步論證的有關(guān)問(wèn)題。國(guó)務(wù)院法制辦和民政部針對(duì)有關(guān)問(wèn)題對(duì)草案作進(jìn)一步修改，被列入2011年全國(guó)人大立法工作計(jì)劃。2013年5月民政部會(huì)同有關(guān)部門研究起草了社會(huì)救助法草案送審稿，并已經(jīng)報(bào)送國(guó)務(wù)院并轉(zhuǎn)法制辦研究辦理。

　　 [3] 參見史際春、李青山：《論經(jīng)濟(jì)法的理念》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期，第48頁(yè)。

　　 [4] 社會(huì)學(xué)者研究指出，我國(guó)轉(zhuǎn)型期 “斷裂”社會(huì)的特征主要表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)貧富懸殊，造成社會(huì)不公心理日益普遍；經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)環(huán)境污染，影響可持續(xù)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致利益分化加劇，社會(huì)矛盾日益明顯等等。參見孫立平：《斷裂——20世紀(jì)90年代以來(lái)的中國(guó)社會(huì)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第1-29頁(yè)。

　　 [5] 黨的十八大報(bào)告中指出，“社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度”、“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。完善社會(huì)救助體系，支持發(fā)展慈善事業(yè)。”

　　 [6] 參見劉翠霄：《社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治基礎(chǔ)》，《法學(xué)研究》2011年第3期，第38-42頁(yè)。

　　 [7] 參見[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館2010年版，第77-80頁(yè)。

　　 [8] 參見[美]菲利克斯·格羅斯：《公民與國(guó)家——民族、部族和族屬身份》，王建娥、魏強(qiáng)譯，新華出版社2003年版，第31頁(yè)。

　　 [9] 社會(huì)中間層主體是指“獨(dú)立于政府與市場(chǎng)主體，為政府干預(yù)市場(chǎng)、市場(chǎng)影響政府和市場(chǎng)主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體”，具有中介性、公共性、民間性等特征。參見王全興：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專題研究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第524-531頁(yè)。

[10] 參見王素芬：《非營(yíng)利組織參與社會(huì)保障的理論基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第3期，第96-98頁(yè)。

　　 [11] 福利多元組合理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的來(lái)源應(yīng)由政府轉(zhuǎn)化為政府、社會(huì)與市場(chǎng)主體的多元化的組合。參見[丹麥]安德森：《福利資本主義的三個(gè)世界》

　　 引言：?jiǎn)栴}與背景

　　 法的制定是一種合目的性行為，是在一定法理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的。法理念是一種高度系統(tǒng)化、抽象化的終極法律意識(shí)，是對(duì)法的本質(zhì)的一種深刻反映，是法的生命之所在，正所謂“法律制度乃運(yùn)用之最高原理，為之法律之理念”[1]。法理念的研究目的在于為法的制定與實(shí)施提供思想引導(dǎo)。社會(huì)救助立法作為當(dāng)前我國(guó)重要的社會(huì)立法內(nèi)容，幾經(jīng)討論，卻至今懸而未決[2]，其中面臨的諸多難題甚至阻力備受矚目。只有在理念上突破相關(guān)思維的束縛，從法的本質(zhì)上深化立法理念的變革，社會(huì)救助立法能的創(chuàng)設(shè)和完善才具有可行性與合理性。

　　 社會(huì)救助法理念的提煉、厘定和形成不僅僅受制于法的宗旨，更依賴于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景。因?yàn)槿魏畏ɡ砟疃际墙⒃谝欢A段既定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件之上，都是人們主觀上對(duì)客觀法現(xiàn)象的一種反映[3]。不同社會(huì)救助制度的建構(gòu)，都會(huì)有相應(yīng)理念和背景的支撐，從而在闡釋社會(huì)救助制度出發(fā)點(diǎn)和歸宿的同時(shí)，亦可窺探其在此背景中發(fā)展的方向。轉(zhuǎn)型期我國(guó)社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相脫節(jié)，社會(huì)資源分配不公，弱勢(shì)群體被甩到社會(huì)結(jié)構(gòu)之外，呈現(xiàn)出“斷裂”的特征[4]。因而強(qiáng)調(diào)社會(huì)和諧、加強(qiáng)民生保障以及維護(hù)社會(huì)安全是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律制定、實(shí)施的核心目標(biāo)。[5]鑒于社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治基礎(chǔ)，對(duì)減少貧困、縮小貧富差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用[6]，因此，加快推進(jìn)社會(huì)救助立法，完善社會(huì)保障法律體系，進(jìn)而維護(hù)人權(quán)、改善民生、促進(jìn)文明，已成為我國(guó)法制建設(shè)的必然邏輯和目標(biāo)導(dǎo)向。

　　 在這樣的背景下，社會(huì)救助立法理念及其向度必須高度關(guān)注“中國(guó)問(wèn)題”。國(guó)家應(yīng)在社會(huì)救助責(zé)任上彰顯國(guó)家責(zé)任，保證社會(huì)救助機(jī)制的合理運(yùn)行；在救助對(duì)象上注重農(nóng)民（村）問(wèn)題，推進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)一體化；在救助方式上倡導(dǎo)造血手段，促進(jìn)社會(huì)救助公平與效率的統(tǒng)一；在救助內(nèi)容上突出常規(guī)措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的規(guī)范化、普適化；在救助功能上推崇社會(huì)底線救助，保障被救助主體的人權(quán)；在救助價(jià)值目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)程序正義，確保社會(huì)救助的公平、公正。我國(guó)社會(huì)救助法《征求意見稿》與社會(huì)救助制度的構(gòu)建在立法技術(shù)上認(rèn)真考量這些重要元素。

　　

　　 一、國(guó)家與社會(huì)并重理念及責(zé)任體系的明確

　　 （一）救助責(zé)任理念：國(guó)家與社會(huì)并重

　　 現(xiàn)代社會(huì)救助對(duì)國(guó)家而言是一種行政給付行為，天然就是國(guó)家的責(zé)任，正如洛克認(rèn)為，人們將自然狀態(tài)中享有的權(quán)利讓渡給國(guó)家是為了更好地保護(hù)自己，而國(guó)家的存在亦只能是為了實(shí)現(xiàn)民眾的和平、安全和公共福利。[7]隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)致，單獨(dú)個(gè)體對(duì)自身存在的社會(huì)條件的影響越來(lái)越弱，市場(chǎng)的負(fù)外部性（貧困、資源分配的不公平等）日益顯現(xiàn)，社會(huì)救助無(wú)疑成為國(guó)家干預(yù)分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要方式。在社會(huì)救助法治實(shí)踐中，除了受助對(duì)象，國(guó)家（主要是指政府及其職能部門）往往是最積極和最根本的救助主體，是社會(huì)救助責(zé)任最基本的承當(dāng)者。

　　 然而，過(guò)于強(qiáng)化國(guó)家社會(huì)救助責(zé)任也可能走向反面，如歐洲所實(shí)施的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠�，就出現(xiàn)有限社會(huì)救助資源配置的失靈。且囿于實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的政府是由一小部分人組成，其既可以在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，也能以不加約束的個(gè)人意志進(jìn)行統(tǒng)治，[8]故國(guó)家的社會(huì)救助有時(shí)難免流于形式或功利化，加上現(xiàn)代政府也會(huì)受制于財(cái)政負(fù)擔(dān)等因素，實(shí)行國(guó)家包攬社會(huì)救助很可能出現(xiàn)力不從心的狀況。在政府與市場(chǎng)的社會(huì)救助出現(xiàn)“盲點(diǎn)”時(shí)，作為主體參與自我利益配置機(jī)制而建構(gòu)的社會(huì)中間層主體[9]的出現(xiàn)，則對(duì)政府與市場(chǎng)在社會(huì)救助中的失靈作出了必要的補(bǔ)充和回應(yīng)。社會(huì)組織之所以有此功能，從法益角度，其是基于對(duì)主體的博愛而建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)主體生存權(quán)和平等發(fā)展權(quán)為最終目標(biāo)，與社會(huì)救助法法益內(nèi)在契合，天然具有正義性；從功能角度，與市場(chǎng)相比，社會(huì)組織不以贏利為目的，不存在市場(chǎng)提供公共物品失靈的現(xiàn)象，保障了社會(huì)救助資源的有效供給，與政府相比，其具有更大的靈活性和活動(dòng)范圍，彌補(bǔ)了政府作用域的不足；從效率角度，社會(huì)組織克服了市場(chǎng)和過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家單一主體在社會(huì)救助中的無(wú)效率，促進(jìn)了社會(huì)救助供給的多元化，有助于平衡各方利益并達(dá)到利益配置的帕累托最優(yōu)。[10]

　　 在現(xiàn)代社會(huì)救助立法中，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)救助責(zé)任并重理念，構(gòu)建“政府——社會(huì)中間層主體——市場(chǎng)主體”的多元化社會(huì)救助主體，對(duì)于實(shí)現(xiàn)各救助主體間的良性互動(dòng)和功能互補(bǔ)具有重要作用。安德森的合作模式理論以及Rose、Evers等人的福利多元組合理論對(duì)社會(huì)救助中國(guó)家與社會(huì)責(zé)任并重理念作出了系統(tǒng)且合理的闡釋[11]：國(guó)家除了提供救助資金外，最大的職責(zé)是為社會(huì)救助提供政策、法律等方向上的引導(dǎo)和監(jiān)管；社會(huì)組織則是國(guó)家與民眾間協(xié)調(diào)的橋梁，國(guó)家通過(guò)社會(huì)組織協(xié)調(diào)社會(huì)救助活動(dòng)、增強(qiáng)救助效果，民眾也借助社會(huì)組織對(duì)國(guó)家的救助活動(dòng)予以監(jiān)督，使國(guó)家權(quán)力受到社會(huì)多元權(quán)利的制衡[12]，同時(shí)，社會(huì)主體擴(kuò)充了救助資金的來(lái)源，彌補(bǔ)了國(guó)家在救助中信息的不對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)了救助活動(dòng)的合理化；另外，市場(chǎng)與市場(chǎng)主體的作用不可或缺，一般的市場(chǎng)主體為政府和社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)更高效的社會(huì)救助提供了可能。[13]

　　 （二）彰顯政府責(zé)任以促進(jìn)責(zé)任體系的明確

　　 強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)責(zé)任并重理念已成為各國(guó)社會(huì)救助立法的共識(shí)。面對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期被救助群體基數(shù)龐大、社會(huì)組織力量薄弱、社會(huì)資源大多為政府控制等客觀現(xiàn)實(shí)，我國(guó)社會(huì)救助立法應(yīng)彰顯國(guó)家救助理念，突出政府的社會(huì)救助職責(zé)[14]。國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義主要有兩種表現(xiàn)形式：給付責(zé)任和保障責(zé)任[15]，這為社會(huì)救助立法中明確政府救助責(zé)任指明了方向。

　　 第一，明確政府作為社會(huì)救助主體并合理安排其給付責(zé)任。“現(xiàn)代社會(huì)保障制度的確立與發(fā)展表明，慈悲已經(jīng)升華為正義與平等，而正義與平等已成為制度化的公理”。[16]因此，現(xiàn)代社會(huì)救助不是施舍而是權(quán)利，明確政府社會(huì)救助給付責(zé)任至關(guān)重要。由于社會(huì)力量救助實(shí)質(zhì)上是一種道德性救助，“援助的性質(zhì)和范圍都是沒(méi)有規(guī)定和不確定的”，被救助者“不具有從私人資源那里獲得救助的權(quán)利或權(quán)力授予”，[17]故社會(huì)力量救助只能是一種補(bǔ)充性的救助，政府在社會(huì)救助中才是最基礎(chǔ)的責(zé)任主體，具有兜底作用。在社會(huì)救助資金（物質(zhì)）的提供主體方面，現(xiàn)有的《征求意見稿》第9條“以地方政府預(yù)算為主”的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，亟待明確各級(jí)政府職責(zé)，特別是對(duì)于救助資助資金或物質(zhì)予以嚴(yán)格的法治化監(jiān)管[18]。此外，資金主要由地方政府提供亦不合理。我國(guó)財(cái)政主要集中于中央政府，且各地政府的財(cái)政能力差距，必然使得各地救助標(biāo)準(zhǔn)、效果不一，從而有悖社會(huì)救助立法的法益目標(biāo)。因此，在我國(guó)實(shí)行財(cái)政分權(quán)的體制框架下，建構(gòu)以中央政府為主要的社會(huì)救助資金提供主體，根據(jù)地方政府的具體情形，在中央與地方間采用不同比率來(lái)配置社會(huì)救助資金的模式，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的公平合理較為有利，也具有可行性。

　　 第二，明確政府在社會(huì)救助活動(dòng)中的引導(dǎo)與監(jiān)管責(zé)任。現(xiàn)階段，政府對(duì)社會(huì)救助活動(dòng)的保障責(zé)任主要表現(xiàn)為引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)組織與社會(huì)救助行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其運(yùn)行。然而實(shí)踐中政府嚴(yán)格的雙層管理體制，使得社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)行面臨著諸多的障礙，特別是掛靠制度使許多社會(huì)救助機(jī)構(gòu)因未有掛靠機(jī)關(guān)而無(wú)法設(shè)立[19]，或即使設(shè)立了也難以實(shí)施社會(huì)救助活動(dòng)，對(duì)此《征求意見稿》未有明確規(guī)定。因此，國(guó)家應(yīng)完善相關(guān)立法，明確社會(huì)救助組織的權(quán)利。首先，簡(jiǎn)化社會(huì)救助組織設(shè)立程序，特別是掛靠程序。我國(guó)部分地區(qū)（如北京、天津、浙江、湖南等）正在積極探索的社會(huì)組織直接登記便是有益的嘗試[20]。其次，在政策和稅收上對(duì)社會(huì)組織予以合理傾斜，鼓勵(lì)其發(fā)展。如江蘇省對(duì)社會(huì)救助組織實(shí)行的資金、技術(shù)、人才等多元扶持機(jī)制及《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》第五章相關(guān)規(guī)定就值得借鑒。再次，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)救助法中對(duì)慈善組織行為進(jìn)行明確規(guī)范。一方面，要建立透明的信息公示制度以加強(qiáng)監(jiān)督；另一方面，也應(yīng)當(dāng)對(duì)慈善組織運(yùn)行中可能出現(xiàn)的違法行為予以明確的制裁。

　　

　　 二、城鄉(xiāng)一體化理念及救助公平的保障

　　 （一）救助公平理念：城鄉(xiāng)一體化

　　 社會(huì)救助是國(guó)家提供的公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性[21]。社會(huì)救助的存在是為了糾正過(guò)度自由競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的社會(huì)不公正，天然具有正義性和公平性。而“正義或公平確實(shí)要求，人們生活中由政府決定的那些狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)平等地提供給所有人享有”[22]。社會(huì)救助以弱者救助與傾斜保護(hù)為宗旨，以對(duì)社會(huì)中的弱者的基本生活和基本權(quán)利的保障為目的，[23]弱者的保護(hù)其實(shí)是社會(huì)全體成員利益的體現(xiàn)，故社會(huì)救助不應(yīng)有城鄉(xiāng)之分。社會(huì)救助立法作為對(duì)社會(huì)救助關(guān)系的調(diào)整之法，要反映社會(huì)救助關(guān)系的本質(zhì)，公平正義則成為其建構(gòu)所必須秉承的原則，而城鄉(xiāng)一體化理念正是這一原則的具體體現(xiàn)。社會(huì)救助立法的城鄉(xiāng)一體化理念是指立法者在制定社會(huì)救助法律法規(guī)時(shí)應(yīng)全面考慮城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展情況，構(gòu)建均衡的法律制度，給城鄉(xiāng)主體平等的權(quán)利，對(duì)城鄉(xiāng)主體實(shí)施平等的保護(hù)。具體而言，這一理念包涵著權(quán)利平等、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息同步三個(gè)維度：

　　 第一，所謂權(quán)利平等，即社會(huì)救助法在規(guī)定城市和農(nóng)村的救助對(duì)象、措施等方面不可差別對(duì)待。社會(huì)救助權(quán)是“人依據(jù)其自然屬性和社會(huì)本質(zhì)所應(yīng)當(dāng)享有的”[24]人權(quán)之一�！妒澜缛藱�(quán)宣言》第七條規(guī)定，“在法律前人人平等，并有權(quán)享受法律的平等保護(hù)，不受任何歧視。人人有權(quán)享受平等保護(hù)”，社會(huì)救助權(quán)城鄉(xiāng)一體化是世界各國(guó)的普遍趨勢(shì)。從憲法上來(lái)看，社會(huì)救助權(quán)脫胎于公民的物質(zhì)幫助權(quán)，無(wú)論我國(guó)公民的具體特征有多大差異，均應(yīng)平等地享有社會(huì)救助權(quán)利。現(xiàn)下的城鄉(xiāng)二元化救助結(jié)構(gòu)造成社會(huì)救助資源分配不均，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)救助法“安全閥”功能的發(fā)揮。因此，在社會(huì)救助法律規(guī)范中，城鄉(xiāng)主體應(yīng)當(dāng)平等地享受各項(xiàng)社會(huì)救助權(quán)利。

　　 第二，所謂標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，即要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)一體化。城鄉(xiāng)社會(huì)救助應(yīng)該統(tǒng)一考量最低生活保障、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本生活服務(wù)項(xiàng)目，滿足被救助主體的基本生活需求。但主體是同一性與差異性的統(tǒng)一，要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的公平，公平就必須因不同主體而異�！耙粋�(gè)人的差異性與同一性都同時(shí)得到應(yīng)有重視與合理安排的社會(huì)，則是一個(gè)公平與效率真正統(tǒng)一的正義的、和諧的社會(huì)”。[25]由于現(xiàn)階段城市和農(nóng)村的實(shí)際消費(fèi)水平、人均收入等方面存在較大差別，在確定城鄉(xiāng)具體的社會(huì)救助資金或物資方面有所區(qū)分才是差異性社會(huì)救助公平的體現(xiàn)。

　　 第三，所謂的信息同步，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助信息的一體化，構(gòu)建救助信息聯(lián)網(wǎng)和信息流通統(tǒng)一渠道。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)條件差異導(dǎo)致大量農(nóng)民涌向城市，而這些流動(dòng)人口的社會(huì)救助信息單純依靠城鄉(xiāng)二元分壘的體制是無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享的，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)救助制度出現(xiàn)各類問(wèn)題和漏洞。因此，社會(huì)救助立法必須明確規(guī)定建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)，確保每一個(gè)城鄉(xiāng)主體都可以充分、及時(shí)、便捷地享有相關(guān)的保障權(quán)利。

　　 （二）注重農(nóng)村救助以增強(qiáng)救助公平的保障

根據(jù)羅爾斯正義實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先原則，在堅(jiān)持機(jī)會(huì)平等的基礎(chǔ)上，運(yùn)用差別原則，從社會(huì)中甄別出最少受惠者，使之得到補(bǔ)償，才能使社會(huì)弱勢(shì)主體的生活條件得到最大限度的改善，逐步縮小社會(huì)的不平等[26]。從我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，在堅(jiān)持機(jī)會(huì)平等原則的前提下運(yùn)用好差別原則以協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作，是我國(guó)社會(huì)救助立法實(shí)現(xiàn)公平正義的關(guān)鍵。相對(duì)而言，我國(guó)目前城市的社會(huì)救助立法較為完善，如城市低保、廉租房、醫(yī)療救助等制度都已建構(gòu)。因而，社會(huì)救助立法的理念傾向應(yīng)更多地結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，注重農(nóng)民（工）的社會(huì)救助法制建設(shè)，從而在確保城鄉(xiāng)主體發(fā)展機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

達(dá)到發(fā)展利益共享，真正地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化目標(biāo)。

　　 第一，完善農(nóng)村社會(huì)救助法律體系。就目前農(nóng)村社會(huì)救助法律規(guī)定的整體而言，不僅立法層次、位階不高，且相關(guān)內(nèi)容較為分散，需要進(jìn)行內(nèi)部調(diào)和與完善。一是注重現(xiàn)有法律間的協(xié)調(diào)。如《征求意見稿》中低保救助對(duì)象不僅包括五保供養(yǎng)人員，還包括具有勞動(dòng)能力但因?yàn)槠渌蚨萑肷罾Ь车墓瘢敲次灞?duì)象是否可以再次申請(qǐng)農(nóng)村低保，《征求意見稿》并無(wú)明確規(guī)定。社會(huì)救助立法應(yīng)當(dāng)注意各子系統(tǒng)之間的耦合性，避免重復(fù)，形成一個(gè)有機(jī)的體系。如將農(nóng)村五保制度納入到最低生活保障制度之中，就可減少制度的重復(fù)構(gòu)建。二是應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化理念建構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助法，規(guī)范全國(guó)的社會(huì)救助活動(dòng)。[27]這樣不僅可以為城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助提供法律上的支持，為城鄉(xiāng)主體平等的發(fā)展提供保障，而且可以提升社會(huì)救助法的位階，從而保證法律適用中的高效性和平等性。

　　 第二，構(gòu)建合理的農(nóng)村社會(huì)救助資金保障體系。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助資金多數(shù)由市、縣以下財(cái)政和村集體共同負(fù)擔(dān)，只有少數(shù)省級(jí)財(cái)政給予一定支持，農(nóng)村社會(huì)救助制度的實(shí)施缺乏穩(wěn)定的資金籌集機(jī)制[28]�！墩髑笠庖姼濉穼�(duì)農(nóng)村社會(huì)救助資金的供給機(jī)制缺乏相應(yīng)規(guī)定，因此立法者應(yīng)注重在立法中完善農(nóng)村社會(huì)救助資金保障體系。一是要明確加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的投入。中央財(cái)政給予了城市社會(huì)救助以大力支持，而給予農(nóng)村的支持力度卻相對(duì)薄弱。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助資金的穩(wěn)定，中央的財(cái)政支持至關(guān)重要。二是在整體上加強(qiáng)各級(jí)政府的財(cái)政投入，保障資金的穩(wěn)定。有學(xué)者曾估算，解決農(nóng)村還沒(méi)享受低保的最低生活保障，每年需約100億，僅相當(dāng)于2005年財(cái)政收入的0.33%。[29]三是是加大各級(jí)財(cái)政支持，明確中央與地方在農(nóng)村社會(huì)救助中各自負(fù)責(zé)的項(xiàng)目和財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政投入上，中央與地方政府負(fù)擔(dān)項(xiàng)目和財(cái)政分擔(dān)比例仍處于模糊狀態(tài)，且財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。[30]正如前文所述，以中央財(cái)政為主，根據(jù)各地的實(shí)際情況，合理明確地配置各級(jí)政府責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展農(nóng)村社會(huì)救助活動(dòng)的積極性，亦可更好地追究各級(jí)政府不作為的責(zé)任。此外，政府要引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織的慈善活動(dòng)，為農(nóng)村社會(huì)救助拓寬資金或物資來(lái)源。

　　 第三，打破城鄉(xiāng)壁壘，消除身份差異，以職業(yè)為依據(jù)建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化救助制度，從而解決進(jìn)城務(wù)工人員的救助問(wèn)題。我國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致現(xiàn)有1億多“農(nóng)民工”由于身份限制，不僅受到就業(yè)歧視——從事高危險(xiǎn)、高強(qiáng)度、低待遇的工作的狀況無(wú)法予以糾正，更被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保障之外，無(wú)法獲得平等的發(fā)展起點(diǎn)。農(nóng)民工作為享有平等權(quán)的社會(huì)主體，在城市中應(yīng)具有與城市主體同等的發(fā)展權(quán)益，在困難中也應(yīng)享有同等的被救助的權(quán)益。對(duì)此問(wèn)題，《征求意見稿》應(yīng)從以下兩方面予以完善：一方面，消除制約民工享受社會(huì)救助的戶籍障礙，擴(kuò)大城市基層組織的救助范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)這些外來(lái)務(wù)工人員的“就近救助”（如農(nóng)民工子女的受教育問(wèn)題）；另一方面，針對(duì)農(nóng)民工群體的特殊需要設(shè)計(jì)專門性的救助制度，加強(qiáng)社會(huì)救助的廣泛性、靈活性和公平性。

　　

　　 三、“輸血”與“造血”同步理念及救助方式的變革

　　 （一）救助方式理念：“輸血”與“造血”同步

　　 判斷一項(xiàng)制度正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)在于其是否具有增進(jìn)最大多數(shù)人幸福的效用[31]。就社會(huì)救助法而言，完善社會(huì)救助方式的規(guī)定無(wú)疑是最大限度的保障被救助主體的權(quán)益、增進(jìn)最大多數(shù)人的幸福、實(shí)現(xiàn)有限社會(huì)救助資源最優(yōu)配置的有效途徑。現(xiàn)代社會(huì)最基本的救助手段可分為輸血式和造血式兩種類型，輸血式救助主要指直接性和暫時(shí)性措施，造血式救助則強(qiáng)調(diào)救助的長(zhǎng)期性和再生性。立法上必須正確處理輸血與造血救助方式間的復(fù)雜關(guān)系，協(xié)調(diào)好二者的共生性與互補(bǔ)性，以提高社會(huì)救助立法的有效性。

　　 對(duì)于無(wú)生存能力人員的生活救助或?yàn)?zāi)難救助，使用金錢或?qū)嵨锏戎苯拥妮斞戎绞斤@然可以對(duì)其人格尊嚴(yán)和生命健康的保護(hù)起到顯著效果。然而，現(xiàn)代社會(huì)救助狀況日趨復(fù)雜，針對(duì)不同救助對(duì)象必須采取不同的救助方式，否則既可能產(chǎn)生養(yǎng)“懶漢”現(xiàn)象，也可能出現(xiàn)有限資源的不合理配置。有鑒于此，現(xiàn)代社會(huì)救助立法越來(lái)越注重對(duì)造血方式的規(guī)定。如瑞典在失業(yè)救助改革中注意對(duì)失業(yè)者能力的提升，對(duì)領(lǐng)取失業(yè)救助金的資格予以限制，對(duì)拒絕參加就業(yè)培訓(xùn)、不接受政府推薦工作的失業(yè)者在進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查合格后才發(fā)放救助，從而減少了利用制度漏洞的“食利者”。[32]貧困作為人類社會(huì)普遍存在的一種客觀現(xiàn)象，伴隨著社會(huì)的運(yùn)行及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而生。一方面，救助主體需要積極消除由貧困所造成的現(xiàn)實(shí)損害，“輸血”救助是脫困的必要形式；另一方面，提高受助對(duì)象生存發(fā)展能力、改善全社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境，“造血”救助是脫困的根本途徑。從消除物質(zhì)資源貧困到消除受助群體能力貧困的過(guò)渡是社會(huì)救助立法理念客觀性和科學(xué)性的體現(xiàn)。

　　 現(xiàn)代社會(huì)為了實(shí)現(xiàn)人所具有的建設(shè)性和創(chuàng)造性的能力，應(yīng)當(dāng)采取一切可能的合理手段激勵(lì)其在發(fā)展和奮斗方面的欲求。[33]從法的積極導(dǎo)向功能層面看，激勵(lì)機(jī)制[34]較好地詮釋了造血救助方式的基本功效，其不僅可以調(diào)動(dòng)受助群體工作的積極性，也可以引導(dǎo)他們從個(gè)人利益與社會(huì)利益的結(jié)合角度出發(fā)，從事一些相對(duì)有效的社會(huì)活動(dòng)，進(jìn)而達(dá)到個(gè)人利益與社會(huì)利益相統(tǒng)一的理想目標(biāo)。“把構(gòu)成社會(huì)整體的個(gè)人看做社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要要素，那么人的要素質(zhì)量就會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起決定性作用”[35]。社會(huì)救助法不僅保護(hù)被救助者的發(fā)展權(quán)，也要求被救助者切實(shí)履行提升自身發(fā)展能力的義務(wù)。事實(shí)表明，激勵(lì)機(jī)制的缺乏正是我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行的“低水平、廣覆蓋”的救助方式救助力度低下的瓶頸所在。倡導(dǎo)社會(huì)救助的輸血與造血同步理念，通過(guò)正向激勵(lì)機(jī)制的建構(gòu)引導(dǎo)弱勢(shì)群體提高自身素質(zhì)以適應(yīng)生存發(fā)展的需要，在民生法治環(huán)境中建立“法律與人的需要之間的良性互動(dòng)關(guān)系”，[36]是社會(huì)救助法實(shí)現(xiàn)對(duì)公民發(fā)展權(quán)全方位保護(hù)的有力途徑。

　　 （二）倡導(dǎo)“造血”救助以激發(fā)救助方式的變革

　　 縱觀各國(guó)救助立法，追求造血式的救助理念是社會(huì)救助立法漸趨成熟的必經(jīng)之路。如以“高福利”著稱的“北歐模式”，曾一度堪稱福利國(guó)家的典范，在面臨福利危機(jī)挑戰(zhàn)時(shí)，正是從提升造血能力角度對(duì)相關(guān)救助政策予以了改革，如對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)定條件的改變、社會(huì)責(zé)任承擔(dān)主體的擴(kuò)展等。[37]近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展對(duì)逐漸走向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的社會(huì)救助事業(yè)提出了更高的要求，明確造血救助方式在救助立法中的法律地位，不僅是國(guó)際大勢(shì)所趨，更是國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)需要。

　　 我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)救助制度置身于社會(huì)變革中，不可避免地烙上了轉(zhuǎn)型期特有的烙印。如國(guó)家先后頒布的《城市最低生活保障條例》、《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《自然災(zāi)害救助條例》等都帶有鮮明的輸血救助特征，《征求意見稿》的出臺(tái)理論上應(yīng)確保各類救助制度的落實(shí)與實(shí)施，救助方式相較以往應(yīng)更趨于綜合化。但從內(nèi)容上考察，《征求意見稿》仍舊延續(xù)了傳統(tǒng)輸血救助方式的思路，對(duì)造血方式鮮有提及，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)充。從救助方式的選擇與運(yùn)用上看，既要包含提升救助對(duì)象脫困能力的指導(dǎo)激勵(lì)政策，又需具備完善的鼓勵(lì)受助者退出救助的幫扶機(jī)制。基于此，我國(guó)社會(huì)救助法相應(yīng)條文的設(shè)立，要以調(diào)動(dòng)受助對(duì)象的積極性為前提，注重發(fā)展性（尤其關(guān)注兒童和未成年人的發(fā)展問(wèn)題），采取精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)相結(jié)合的救助模式，著重加強(qiáng)對(duì)造血救助方式的鼓勵(lì)與引導(dǎo)。一是發(fā)揮教育的促進(jìn)作用，以改變受助對(duì)象的知識(shí)結(jié)構(gòu)為首要任務(wù)；二是鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，形成多元化的救助格局；三是強(qiáng)調(diào)受助對(duì)象的“社會(huì)責(zé)任”，培養(yǎng)工作習(xí)慣，逐步深化對(duì)自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的認(rèn)識(shí)水平。此外，還應(yīng)規(guī)定適當(dāng)減少對(duì)具備勞動(dòng)能力的受助者的輸血救助力度，以增加他們的就業(yè)緊迫感，進(jìn)一步提高受助者的造血積極性，把救助外力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助標(biāo)本兼治的重要途徑。

　　 特別指出的是，當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于完善之中，貫徹相關(guān)造血式救助的立法理念，發(fā)揮造血式社會(huì)救助的積極功能，需要相關(guān)配套機(jī)制予以牽引，如對(duì)于弱勢(shì)對(duì)象必要時(shí)可依靠一定的資金扶持（如小額貸款）或鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策（如稅收減免）等，將政府的宏觀調(diào)控職能和社會(huì)服務(wù)職能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)救助的促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)受助群體的救助范圍與社會(huì)救助效率、救助流動(dòng)性間的良性互動(dòng)[38]。

　　

　　 四、常規(guī)與應(yīng)急結(jié)合理念及救助內(nèi)容的更新

　　 （一）救助內(nèi)容理念：常規(guī)與應(yīng)急結(jié)合

　　 社會(huì)救助制度是國(guó)家為了應(yīng)對(duì)社會(huì)主體遭遇風(fēng)險(xiǎn)而建構(gòu)的一種機(jī)制。應(yīng)急措施與常規(guī)措施則是國(guó)家在社會(huì)救助中采取的基本內(nèi)容。前者指國(guó)家在突發(fā)性急難救助中為了維護(hù)主體的人格尊嚴(yán)、生命及安全等權(quán)益而采取的救助手段或措施，或者是指國(guó)家為了應(yīng)對(duì)特殊的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)情形，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展而對(duì)特定主體采取的臨時(shí)性的應(yīng)急策略，具有特定性、臨時(shí)性、應(yīng)急性和被動(dòng)性；后者指國(guó)家在一般性救助中為了維護(hù)主體人格尊嚴(yán)、生存及安全等權(quán)益而采取的救助手段或措施，具有一般性、普適性、主動(dòng)性和激勵(lì)性。

　　 常規(guī)措施和應(yīng)急措施作為社會(huì)救助法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和承載機(jī)制，貫穿于社會(huì)救助立法理念的變遷、發(fā)展和成熟之中，具有互補(bǔ)性。針對(duì)特殊情形，應(yīng)急措施比常規(guī)措施具有更大的適應(yīng)性，可以依據(jù)不同情形對(duì)不同主體采取不同的救助方式，但救助主體自由裁量權(quán)過(guò)大，存在權(quán)力濫用的可能。且應(yīng)急措施以輸血為主，無(wú)法兼顧緊急狀態(tài)之后的救助工作，不利于實(shí)現(xiàn)充分救助和有限資源的優(yōu)化配置。相對(duì)而言，常規(guī)措施則可以彌補(bǔ)應(yīng)急措施之不足。主要表現(xiàn)為：常規(guī)措施中的相關(guān)制度的建構(gòu)可以提高應(yīng)急措施的合理性和實(shí)效性，如常規(guī)措施中的急難預(yù)警機(jī)制可以減少應(yīng)急措施在急難中的不確定性，提高救助的針對(duì)性，而相關(guān)救助程序和主體救助責(zé)任制度的建構(gòu)亦可以限制權(quán)力的濫用；急難救助后，采取以造血為主的常規(guī)措施可以發(fā)揮激勵(lì)功能，實(shí)現(xiàn)救助效率和公平的統(tǒng)一。

　　 現(xiàn)代常規(guī)救助措施源自傳統(tǒng)應(yīng)急救助措施。世界各國(guó)的社會(huì)救助法在早期基本上由應(yīng)急措施組成，以實(shí)現(xiàn)特定目的為目標(biāo)[39]。現(xiàn)代社會(huì)為了更好地實(shí)現(xiàn)被救助主體權(quán)利，主體往往基于經(jīng)驗(yàn)，遵循法治理性對(duì)應(yīng)急措施予以總結(jié)，從而使應(yīng)急措施轉(zhuǎn)向常規(guī)措施，使相關(guān)救助常規(guī)化。同時(shí)，合理的價(jià)值必須借助恰當(dāng)?shù)囊?guī)范才能實(shí)現(xiàn)。其中，法律規(guī)范是價(jià)值最主要的一種表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)手段，好的法律規(guī)范能更好地表達(dá)價(jià)值的涵義，增大其效力，不好的則歪曲或隱晦其涵義，并減弱其效力[40]。常規(guī)措施制度上的優(yōu)點(diǎn)使其比應(yīng)急措施能更好地表達(dá)社會(huì)救助法的價(jià)值，增大其效力。當(dāng)然，社會(huì)救助立法的過(guò)程是各方主體力量比較的過(guò)程，是不同法律價(jià)值抉擇的過(guò)程，是對(duì)社會(huì)救助整體運(yùn)行機(jī)制的審慎甄別與歸納的過(guò)程，更是常規(guī)措施與應(yīng)急措施的建構(gòu)和組合的過(guò)程。只有在堅(jiān)持常規(guī)措施與應(yīng)急措施相結(jié)合、充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，當(dāng)代社會(huì)救助立法才能更好地承載與實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的價(jià)值目標(biāo)。

　　 （二）突出常規(guī)救助以助推救助內(nèi)容的更新

　　 有學(xué)者認(rèn)為，包含社會(huì)救助內(nèi)容的社會(huì)保障法規(guī)政策體系呈現(xiàn)出非常鮮明的“碎片化”特征，既不適用于中國(guó)國(guó)情，也不利于改革的發(fā)展和完善。[41]在社會(huì)救助領(lǐng)域，其碎片化主要體現(xiàn)為常規(guī)措施與應(yīng)急措施的不平衡[42]。一項(xiàng)法律的制定過(guò)程，往往是對(duì)某一制度理性思考的結(jié)果，一部良好的法律必然能夠蘊(yùn)涵社會(huì)某階段所公認(rèn)的準(zhǔn)則與價(jià)值。在社會(huì)救助立法中突出常規(guī)性社會(huì)救助理念，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助規(guī)范化、普適化的關(guān)鍵。

常規(guī)性社會(huì)救助理念在立法設(shè)計(jì)上要求完善各類救助制度機(jī)制。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

首先，實(shí)現(xiàn)常規(guī)性立法和應(yīng)急性立法的銜接，通過(guò)甄別制度的構(gòu)建，將過(guò)去應(yīng)急立法進(jìn)程中產(chǎn)生的制度經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為常規(guī)性法律規(guī)定，形成統(tǒng)一的社會(huì)救助法，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助活動(dòng)的規(guī)范性、統(tǒng)一性；通過(guò)困難應(yīng)急預(yù)警機(jī)制和困難評(píng)估機(jī)制的設(shè)立增加應(yīng)急性救助的穩(wěn)定性和時(shí)效性[43]。其次，建構(gòu)應(yīng)急措施特別程序，降低自由裁量帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)�！墩髑笠庖姼濉穼�(duì)于相關(guān)救助程序規(guī)定不夠明晰（后文將詳細(xì)論述），更沒(méi)有任何關(guān)于應(yīng)急措施中的特別程序[44]的規(guī)定。社會(huì)救助法作為我國(guó)社會(huì)救助的基本法，必須設(shè)定應(yīng)急措施特別程序及相關(guān)最低限度的救助標(biāo)準(zhǔn)，以降低實(shí)踐中的道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)救助資源的最大利用。

　　 “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止�！盵45]政府社會(huì)救助權(quán)力的行使必須有相應(yīng)的監(jiān)管措施來(lái)保障其中立性和公正性。應(yīng)急性救助理念主導(dǎo)下的社會(huì)救助法律政策體系，往往過(guò)分注重制度短期的局部的公平，容易忽視對(duì)救助活動(dòng)長(zhǎng)期的整體的保護(hù)。[46]加強(qiáng)常規(guī)性救助就必須強(qiáng)化對(duì)于社會(huì)救助的監(jiān)督力度，而《征求意見稿》在此方面的規(guī)定幾近空白。故應(yīng)以社會(huì)救助行政權(quán)為核心，立足不同的制約力量，設(shè)計(jì)完善的監(jiān)管體系：一方面，通過(guò)行政主體間權(quán)力的合理配置實(shí)現(xiàn)行政主體內(nèi)部間的權(quán)力制約；另一方面，強(qiáng)化立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用，通過(guò)行政問(wèn)責(zé)制的創(chuàng)設(shè)來(lái)制約行政權(quán)的濫用。此外，要加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)社會(huì)救助的參與，通過(guò)廣泛的公民監(jiān)督來(lái)保證社會(huì)救助的公平。

　　

　　 五、救助與保險(xiǎn)協(xié)調(diào)理念及功能體系的優(yōu)化

　　 （一）救助功能理念：救助與保險(xiǎn)協(xié)調(diào)

　　 從社會(huì)保障發(fā)展歷史來(lái)看，社會(huì)救助是最早的社會(huì)保障形式，社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上由其衍生而來(lái)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)越來(lái)越取代社會(huì)救助成為社會(huì)保障體系之核心。但是，“社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)具有鮮明的互補(bǔ)性”，[47]相互依存、相互支持和相互配合，在法治實(shí)踐中體現(xiàn)出鮮明的協(xié)調(diào)特征。社會(huì)救助法以實(shí)現(xiàn)被救助主體的人格尊嚴(yán)、安全及生存等權(quán)利為基點(diǎn)，救助是第一位的，并在救助過(guò)程中彰顯出一定的保險(xiǎn)功能——民眾以權(quán)利或其讓渡的其他利益向國(guó)家投保[48]，在此意義上，可稱為主體的“權(quán)利保險(xiǎn)”；社會(huì)保險(xiǎn)法則以克服主體在養(yǎng)老、健康、工傷及失業(yè)等方面的“風(fēng)險(xiǎn)”為基點(diǎn)，推崇保險(xiǎn)功能，特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)作為投保人和保險(xiǎn)人的責(zé)任、義務(wù)，在落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)過(guò)程中彰顯了一定的（間接性的）救濟(jì)目標(biāo)。社會(huì)救助法與社會(huì)保險(xiǎn)法功能的協(xié)調(diào)性，為兩法功能的組合與互補(bǔ)提供了現(xiàn)實(shí)可能。

　　 在立法上要認(rèn)定一部法律或一套法律體系的功能必須先厘清其所調(diào)整的各類利益組合，明確各利益組合中所存在的重疊和沖突。因此，需將該法律體系之下的每個(gè)利益項(xiàng)目與其他利益項(xiàng)目并而估之，以求達(dá)到一種立法上的平衡。[49]社會(huì)救助法是社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是主體基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的“最后安全網(wǎng)”，但面對(duì)多元化的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，要合理實(shí)現(xiàn)其法益目標(biāo)，則需注意社會(huì)救助立法與其他社會(huì)保障法系統(tǒng)功能的協(xié)調(diào)，尤其是與其最密切的社會(huì)保險(xiǎn)法功能的協(xié)調(diào)配合。

　　 第一，從脫困機(jī)制上看，社會(huì)保險(xiǎn)法是國(guó)家強(qiáng)制力干預(yù)下的自力救助，而社會(huì)救助法則是公民失去脫困能力時(shí)的外力救助。單純依靠?jī)?nèi)力或者外力往往很難實(shí)現(xiàn)充分救助，只有內(nèi)外力結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)救助實(shí)效的最優(yōu)化。因此，針對(duì)不同主體的不同情形強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助功能的組合比單純的社會(huì)救助無(wú)疑更能減少社會(huì)救助主體的負(fù)擔(dān)，優(yōu)化資源的配置。

　　 第二，從風(fēng)險(xiǎn)防治時(shí)機(jī)上看，社會(huì)保險(xiǎn)法是事前預(yù)防，社會(huì)救助法是事后化解。社會(huì)保險(xiǎn)法伴隨著中國(guó)的工業(yè)化發(fā)展逐漸成為社會(huì)保障法體系之核心，但其自身局限性也導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)防治效用不夠全面；社會(huì)救助法可以較為全面系統(tǒng)地降低甚或消除風(fēng)險(xiǎn)危害，但是其自身的滯后性“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要嚴(yán)重不相適應(yīng)”[50]。二者在風(fēng)險(xiǎn)防治機(jī)制的建構(gòu)上需特別注意在彼此功能協(xié)調(diào)上取長(zhǎng)補(bǔ)短�，F(xiàn)代國(guó)家大多要求職工或鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)能力者加入保險(xiǎn)，而對(duì)不能解決基本生活問(wèn)題者，通過(guò)社會(huì)救助予以協(xié)助，以彌補(bǔ)保險(xiǎn)制度之不足，從而全面應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)。

　　 第三，從對(duì)收入分配的影響上看，社會(huì)保險(xiǎn)法通過(guò)基金化籌資管理模式調(diào)節(jié)代際收入的再分配，以期有效利用當(dāng)代人的資源減輕后代人的資源壓力，卻并不利于代內(nèi)收入再分配的優(yōu)化，[51]而社會(huì)救助法通過(guò)多元化籌資渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的再配置以降低市場(chǎng)化帶來(lái)的代內(nèi)財(cái)富不均等和外部效應(yīng)，卻對(duì)代際收入的調(diào)節(jié)無(wú)能為力。因此，兩者的有機(jī)結(jié)合無(wú)疑有助于實(shí)現(xiàn)代內(nèi)和代際間資源配置的平衡。總而言之，現(xiàn)代社會(huì)救助立法應(yīng)保持開放的姿態(tài)，秉承社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)功能相協(xié)調(diào)的法治理念，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公民社會(huì)救助權(quán)的維護(hù)。

　　 （二）推崇底線救助以推動(dòng)功能體系的優(yōu)化

　　 特定的社會(huì)背景決定著特定法律機(jī)制的建構(gòu)及不同機(jī)制間的主次地位。轉(zhuǎn)型期面對(duì)我國(guó)幾千萬(wàn)的貧困人口、幾個(gè)億的農(nóng)民工大潮、懸殊的貧富差距和頻發(fā)的各種災(zāi)害，以解決勞動(dòng)者風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的社會(huì)保險(xiǎn)并不能完全適合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。而在秉承救助與保險(xiǎn)相協(xié)調(diào)理念的基礎(chǔ)上，以“公力救濟(jì)”為基礎(chǔ)的社會(huì)救助法，卻能更好地發(fā)揮其在社會(huì)救助中的基礎(chǔ)和兜底作用，更好地實(shí)現(xiàn)各主體權(quán)益的最大化和社會(huì)的安全穩(wěn)定。社會(huì)救助作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相容的“權(quán)利保險(xiǎn)”，是保險(xiǎn)商無(wú)法提供的公共物品[52]。國(guó)家必須強(qiáng)化社會(huì)救助立法的科學(xué)性，建構(gòu)合理的救助責(zé)任落實(shí)機(jī)制和救助標(biāo)準(zhǔn)，在充分彰顯社會(huì)救助兜底性功能的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)受助主體的人文關(guān)懷。

　　 第一，救助責(zé)任落實(shí)機(jī)制。救助責(zé)任落實(shí)機(jī)制包括政府一般社會(huì)救助責(zé)任機(jī)制和政府財(cái)政墊付責(zé)任機(jī)制。前文已對(duì)前者有所探討，此處主要論述后者�，F(xiàn)代法治社會(huì)中，侵權(quán)責(zé)任制度、責(zé)任保險(xiǎn)制度作為風(fēng)險(xiǎn)防御法律體系并不能填平風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的所有損害，因?yàn)榍謾?quán)責(zé)任制度以行為人具有賠償能力為前提，存在救濟(jì)過(guò)程時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜等缺點(diǎn)，而責(zé)任保險(xiǎn)則受到保險(xiǎn)金額、覆蓋率和適用范圍的限制，同時(shí)兩者都具有無(wú)法確認(rèn)加害人或加害人免責(zé)的情形。[53]此外，一些合同或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵害在某些情況下也可能使主體無(wú)法得到救濟(jì)從而危及主體的人格尊嚴(yán)或生存權(quán)。因此不管是侵權(quán)責(zé)任、責(zé)任保險(xiǎn)還是合同救濟(jì)制度都有可能使受害人得不到及時(shí)救助，從而使相關(guān)主體陷入貧困。在上述情形下，政府作為保障公眾安全的第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)救助底線功能。在社會(huì)救助立法中引入政府“財(cái)政墊付”責(zé)任機(jī)制[54]對(duì)以上主體的救助無(wú)疑至關(guān)重要。具體到制度設(shè)計(jì)方面，在對(duì)墊付資金的籌集和管理上，社會(huì)救助立法可以吸收并改進(jìn)《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》中有關(guān)救助基金的規(guī)定（該條例第24-25條規(guī)定了相關(guān)救助基金的使用管理內(nèi)容），以期在落實(shí)與社會(huì)保險(xiǎn)法制度銜接的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)效率價(jià)值的維護(hù)；在相關(guān)墊付標(biāo)準(zhǔn)、墊付條件以及執(zhí)行程序的建構(gòu)上，可以借鑒日本國(guó)家補(bǔ)償法的相關(guān)規(guī)定[55]；同時(shí)基于道德風(fēng)險(xiǎn)的防范和公共財(cái)政合理支出的考量，對(duì)于臨時(shí)救助中的受害人也不能一概補(bǔ)償之，應(yīng)有所區(qū)分。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《犯罪被害人保護(hù)法》第8條和第10條規(guī)定了不予補(bǔ)償?shù)闹T多情形，并以社會(huì)救助的補(bǔ)償?shù)匚粊?lái)解決各類救濟(jì)制度的競(jìng)合關(guān)系。

　　 第二，合理的救助標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)救助的目的在于保障貧困者最基本的生活，而非推行普遍的公共福利。一般而言，以政府為主體的社會(huì)救助是一種最低水平的保障，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)必須低于社會(huì)保險(xiǎn)待遇[56]。《征求意見稿》在社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定上存在兩大“硬傷”：一是，社會(huì)救助體系內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)分化不明確。不同救助種類的救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所界分，但是《征求意見稿》只在最低生活保障救助中規(guī)定了相應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)，而在專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助以及臨時(shí)救助中缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。對(duì)此，可以借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立差額補(bǔ)助和定額補(bǔ)助相結(jié)合的復(fù)合救助標(biāo)準(zhǔn)方案；[57]二是，與其他保障標(biāo)準(zhǔn)不銜接�！墩髑笠庖姼濉返�12條規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)制定的主體、參考的因素以及動(dòng)態(tài)變更制度，但是并沒(méi)有明確規(guī)定限定額，容易導(dǎo)致社會(huì)保障體系內(nèi)部資源分配不均[58]。因此，立法上應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)不得高于其他社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)注意與其他標(biāo)準(zhǔn)（如社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)）的協(xié)調(diào)。

　　

　　 六、實(shí)體與程序配套理念及實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善

　　 （一）救助實(shí)現(xiàn)理念：實(shí)體與程序配套

　　 社會(huì)救助法作為形式理性[59]的建構(gòu)必然是實(shí)體法與程序法的融合，唯有如此，社會(huì)救助法才能體系其對(duì)生存、發(fā)展、安全、秩序等特定價(jià)值的追求。社會(huì)救助法的實(shí)體法主要是對(duì)救助主體和救助對(duì)象權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，這些規(guī)定更多地表現(xiàn)為一種宣示性的、形式性的規(guī)定，并非主體現(xiàn)實(shí)擁有的權(quán)利。被救助主體要真正地獲得救助利益必須借助于相關(guān)程序機(jī)制，正如拉德布魯赫所言：“如果將法律解釋為社會(huì)生活的形式，那么作為‘形式的法律’的程序法，則是這種形式的形式”[60]�？v觀各國(guó)社會(huì)救助立法，程序法制的建構(gòu)不可或缺。如美國(guó)社會(huì)保障法中在老年援助、失業(yè)補(bǔ)償、兒童補(bǔ)助等領(lǐng)域都對(duì)相關(guān)被救助主體資格的認(rèn)證、機(jī)構(gòu)主體權(quán)利的實(shí)施等方面規(guī)定了具體的程序。[61]這些程序的設(shè)置為實(shí)體性的權(quán)利規(guī)定轉(zhuǎn)化為真實(shí)的、公平的權(quán)利提供了可能和保障。在此意義上，社會(huì)救助程序法成為實(shí)體法價(jià)值——社會(huì)救助對(duì)象權(quán)益保障和實(shí)現(xiàn)的必不可少的工具。

　　 當(dāng)然，社會(huì)救助程序法還具有獨(dú)立于社會(huì)救助實(shí)體法的價(jià)值。社會(huì)救助實(shí)體法為了彰顯對(duì)權(quán)益的宣示性，必然具有相對(duì)的確定性，這種確定性往往難以跟隨社會(huì)變化的步伐，而表現(xiàn)出相對(duì)的滯后性。為了克服此滯后性，則需要發(fā)揮程序法的功能。尤其是救助權(quán)益糾紛過(guò)程中，裁判主體可以運(yùn)用程序法探尋實(shí)體法背后的道德性權(quán)利——裁判者“用來(lái)解釋他們對(duì)先例推理的那種人們熟悉的概念，深埋于普通法背后或根植于其中的那些原則的概念的形而上學(xué)的陳述”[62]，以此來(lái)填補(bǔ)實(shí)體法的空白，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)主體權(quán)益的維護(hù)，如現(xiàn)代救助機(jī)構(gòu)遵循正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)Τ霈F(xiàn)的新型被救助主體資格的推導(dǎo)和認(rèn)定等。更重要的是合理、合法的程序適用過(guò)程可以對(duì)主體行為態(tài)度起到暗示作用，使主體認(rèn)同在此程序下做出結(jié)論的正義性。社會(huì)救助法程序的合理創(chuàng)設(shè)，不僅有助于社會(huì)救助機(jī)構(gòu)樹立相應(yīng)的合法程序意識(shí)，在公平、公開、公正的程序下行使社會(huì)救助行為，也有利于被救助主體在維護(hù)自身利益、實(shí)現(xiàn)被救助權(quán)益的過(guò)程中，感受到各方主體行使權(quán)利（力）過(guò)程的公正性，培養(yǎng)其遵循合法程序行使正當(dāng)權(quán)利的習(xí)慣。社會(huì)救助立法需要從實(shí)體立法和程序立法雙重角度予以關(guān)注。

　　 （二）強(qiáng)調(diào)程序救助以確保實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善

“每一種社會(huì)管理形式都會(huì)產(chǎn)生一套程序要求，正是這些程序要求保障了此種社會(huì)管理形式的公正性”。[63]社會(huì)救助活動(dòng)的正當(dāng)性不僅在于社會(huì)救助權(quán)力（利）彰顯和運(yùn)行的結(jié)果，更在于相關(guān)權(quán)力或結(jié)果取得的過(guò)程。轉(zhuǎn)型期社會(huì)救助立法尤應(yīng)重視程序法治理念及其相關(guān)制度建設(shè)，不僅要規(guī)定主體的權(quán)利、義務(wù)，更要規(guī)定主體資格、救助程序、權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式，特別是社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)及相關(guān)救助組織的準(zhǔn)入（退出、監(jiān)督）等基本程序。而現(xiàn)有的《征求意見稿》對(duì)這些程序規(guī)定要么過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏可操作性，要么缺位。[64]因此，救助對(duì)象認(rèn)定程序的細(xì)化、救助主體（機(jī)構(gòu)）資格認(rèn)定、準(zhǔn)入、退出程序的建構(gòu)以及救助主體權(quán)利義務(wù)實(shí)施程序的完善，已成為轉(zhuǎn)型期社會(huì)救助立法中的重點(diǎn)內(nèi)容。具體包括：合理的社會(huì)救助申請(qǐng)程序，使得被救助主體可以通過(guò)程序啟動(dòng)救助活動(dòng)，維護(hù)自身權(quán)益；明確救助資格審核程序——通過(guò)書面審查程序(主要指相關(guān)主管部門按一定程序?qū)Ρ痪戎黧w的書面材料予以審查)和實(shí)質(zhì)審查程序（如家庭情況調(diào)查制度、公示公告程序和聽證程序等）的建構(gòu)予以實(shí)現(xiàn)；設(shè)置合理的救助資金發(fā)放程序，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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