本文關(guān)鍵詞：“新三農(nóng)問題”背景下農(nóng)地優(yōu)化配置的制度保障研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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源星火資源網(wǎng) w ww.j*_G zy^ w .cOm“新三農(nóng)問題”背景下農(nóng)地優(yōu)化配置的制度保障研究

　　摘要：三農(nóng)問題有新老之分，老三農(nóng)問題集中表現(xiàn)為農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)非常沉重，而新三農(nóng)問題的矛盾焦點(diǎn)卻是農(nóng)地資源的濫用。農(nóng)地資源被濫用，直接原由于其正外部性未能內(nèi)在化，深層次的原由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺失。遵循科斯定理，國家立法創(chuàng)設(shè)和界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)、通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)的市場交易來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，使農(nóng)民更多地分享到國家的發(fā)展成果。為此目的，需要?jiǎng)澏ㄞr(nóng)地發(fā)展權(quán)的輸入、輸出區(qū)域，嚴(yán)格核定輸入?yún)^(qū)的容積率、建立承擔(dān)市場調(diào)節(jié)功能的農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易銀行等配套措施，以保障農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場交易的順利進(jìn)行。

　　關(guān)鍵詞：新老三農(nóng)問題，農(nóng)地正外部性，農(nóng)地發(fā)展權(quán)

　　農(nóng)地資源未能優(yōu)化配置，其根本在于產(chǎn)權(quán)的缺失，唯有通過立法創(chuàng)新，，設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，方為治本之道。

　　一、新老三農(nóng)問題

　　時(shí)至本日中央已連續(xù)9年以發(fā)布一號(hào)文件的形式，以表示對(duì)“三農(nóng)問題”的高度重視。當(dāng)下的“三農(nóng)問題”明顯不同于上個(gè)世紀(jì)的，于是有新老三農(nóng)問題之分：“老三農(nóng)問題”集中表現(xiàn)為農(nóng)民收入低下但稅費(fèi)負(fù)擔(dān)卻異常沉重，根本原因在于國家過度汲取農(nóng)業(yè)剩余。其解決之道為讓利于民，公元2006年國家鄭重宣布免去一切農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，“老三農(nóng)問題”遂成為歷史。

　　“老三農(nóng)問題”甫息，“新三農(nóng)問題”相繼而至。何謂“新三農(nóng)問題”？“新三農(nóng)題”是在我國快速產(chǎn)業(yè)化、城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的，包括因新型農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣使農(nóng)民從繁重的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中解放出來，大量涌入城市打工而產(chǎn)生的“農(nóng)民工問題”，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)�；�(jīng)營問題，因城市化、產(chǎn)業(yè)化需要而產(chǎn)生的農(nóng)地非農(nóng)使用問題。這三者中間，農(nóng)地非農(nóng)使用收益的分配直接制約著“農(nóng)民工問題”和土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模化經(jīng)營問題的解決，而成為“新三農(nóng)問題”的核心。[1]之所以如此，關(guān)鍵在于現(xiàn)行農(nóng)地制度的缺陷，因此“老三農(nóng)問題”的讓利解決之道，已遠(yuǎn)不能奏效，因時(shí)而化“賦權(quán)于民”才是治本之綱要。

　　時(shí)下，我國城市化發(fā)展勢頭迅猛，其成就為世界所矚目，但值得憂心的問題也頗多，最為突出的是城市無序蔓延，農(nóng)地大量被吞噬。這首先發(fā)生在東部沿海地區(qū)，當(dāng)前述地區(qū)勞動(dòng)成本上升、產(chǎn)業(yè)升級(jí)時(shí)，其低端產(chǎn)業(yè)涌入內(nèi)地，大量占用農(nóng)地，集中表現(xiàn)為地方一窩蜂地建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，房地產(chǎn)業(yè)大肆擴(kuò)張等。農(nóng)地大量被非農(nóng)使用，地方政府能收一時(shí)之利，但卻嚴(yán)重威脅到國家糧油安全，進(jìn)而是社會(huì)穩(wěn)定。國務(wù)院雖劃定18億畝的農(nóng)地保護(hù)紅線，可是以目前境況觀之，能否守住卻很不樂觀；另一方面，征地補(bǔ)償太低，致使群體性事件層出不窮。

　　我國農(nóng)地非農(nóng)使用過程大致如下：政府首先將農(nóng)村集體組織的土地征收為國有，然后再利用招拍掛的形式將其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。國家僅按農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能給予農(nóng)民補(bǔ)償，未涉及其社會(huì)功能，1畝地也就數(shù)萬元而已，而開發(fā)商支付給政府的出讓金，卻十倍、數(shù)十倍、甚至上百倍于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。如此一來，農(nóng)民失地，失業(yè)，又失去保障，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧；另一方面，政府征地行為的正當(dāng)性備受質(zhì)疑，頗讓人有“與民爭利”之觀感。因而亟需進(jìn)行制度創(chuàng)新，以制止農(nóng)地的濫征濫用，公道配置農(nóng)地資源，保障農(nóng)民權(quán)益，重塑政府親民之形象。

　　政府在征收農(nóng)民土地時(shí)，僅按農(nóng)地現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)功能給予補(bǔ)償，那么農(nóng)民要求更多補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)何在？這緣于農(nóng)地的多功能性。農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能僅是這一生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)功能之一——供給功能，其他尚有調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)、文化服務(wù)等多項(xiàng)生態(tài)服務(wù)功能，農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能的價(jià)值在其全部生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值中所占比例甚低。①此外，農(nóng)地還有為農(nóng)民提供社會(huì)保障、為國家提供糧油安全等重要社會(huì)功能。除農(nóng)地供給功能可通過市場交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值外，其他諸項(xiàng)功能的價(jià)值均不能通過市場途徑來實(shí)現(xiàn)，也就是農(nóng)地為具有頗多正外部性的準(zhǔn)公共物品，在無產(chǎn)權(quán)制度約束下，農(nóng)地濫用在所難免。

　　國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，惟有設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，才能真正解決此類問題。②參照西方農(nóng)地使用和保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國基本國情，創(chuàng)設(shè)具有中國特色的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，亦即通過制度供給來解決農(nóng)地未能優(yōu)化配置的社會(huì)困難。

　　二、農(nóng)地正外部性的內(nèi)在化——農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)

　　農(nóng)地未能優(yōu)化配置，緣于我國現(xiàn)行農(nóng)地制度未能保障其正外部性內(nèi)部化。現(xiàn)行制度以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，忽略農(nóng)地的社會(huì)效益，助長人們急于將其變現(xiàn)的短期行為。因農(nóng)地非農(nóng)使用的經(jīng)濟(jì)效益非常明顯，故只要存在可能，作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府官員和農(nóng)民就想方想法為之。但我國土地法規(guī)嚴(yán)禁農(nóng)民將土地用于非農(nóng)開發(fā)，政府主導(dǎo)下的非農(nóng)開發(fā)，正外部性未給予補(bǔ)償，即正外部性未能內(nèi)部化。

　　唯有實(shí)現(xiàn)正外部性的內(nèi)部化，方可消除其對(duì)資源配置的影響。何謂正外部性的內(nèi)部化？也就是使經(jīng)濟(jì)主體外溢的收益轉(zhuǎn)化為其私人收益的過程。主要途徑有兩個(gè)：一是庇古路徑；二是科斯路徑。庇古主張國家干預(yù)(提供補(bǔ)助或補(bǔ)貼)，而科斯則訴諸于產(chǎn)權(quán)交易。因國家代表公益，就理論層面而言，庇古理論有其公道性，但在實(shí)踐中，由于政府信息不對(duì)稱和權(quán)力尋租等因素，庇古路徑的實(shí)際效果便會(huì)大打折扣；科斯路徑充分發(fā)揮市場的主體作用，可克服庇古路徑的缺陷。固然正外部性因經(jīng)濟(jì)主體收益的外溢而產(chǎn)生，但以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角觀之，則意味著一個(gè)新權(quán)利——收益權(quán)的產(chǎn)生。依照科斯進(jìn)路一切正外部性的內(nèi)在化，都是對(duì)這一新收益權(quán)的設(shè)置或界定問題。只要國家通過立法創(chuàng)新，使這種收益權(quán)得到界定，也就是對(duì)正外部性設(shè)置了產(chǎn)權(quán)，而產(chǎn)權(quán)一經(jīng)設(shè)定，便可在市場上自由交易，藉此正外部性也就內(nèi)部化了。依照科斯進(jìn)路，農(nóng)地的正外部性，可通過設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)來實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部化，進(jìn)而使農(nóng)地資源得以優(yōu)化配置。

　　何謂農(nóng)地發(fā)展權(quán)？農(nóng)地發(fā)展權(quán)是自20世紀(jì)50年代始，英、法、美、加等國相繼設(shè)置的一項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)制度，是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要有兩種歸屬模式，即英國的國家所有和美國的所有人所有。但在實(shí)踐中，這兩種模式各有利弊：美國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度是以效率為導(dǎo)向，在保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地、生態(tài)環(huán)境等方面成效明顯，但該權(quán)利僅由土地所有人獨(dú)享，有失社會(huì)公允；英國的發(fā)展權(quán)制度，因農(nóng)地所有人怠于合作，未能完全實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，但該權(quán)利由國家專有，對(duì)社會(huì)成員一視同仁，可以防止因有無農(nóng)地或農(nóng)地的多少及區(qū)位差異而造成不公平。我國雖無農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，但農(nóng)地用途管制和征地審批制度已經(jīng)隱含著將農(nóng)地發(fā)展權(quán)賦予國家的制度設(shè)計(jì)，在此意義上講我國設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)有其制度基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行事實(shí)上的農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家的制度設(shè)計(jì)，其弊端很大，主要矛盾體現(xiàn)在被征地農(nóng)民因無法分享農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，而產(chǎn)生的而不滿和抗?fàn)�。[2]但若農(nóng)地發(fā)展權(quán)僅為所有者獨(dú)享，則是以效率為趨向的制度設(shè)計(jì)，在人多地少的我國顯失公允。因此，參照英美經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，在農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬問題上，筆者支持“二元主體論”，即國有農(nóng)地的發(fā)展權(quán)歸國家，農(nóng)村集體組織的農(nóng)地，其發(fā)展權(quán)歸該組織所有，這樣的制度設(shè)計(jì)使得國家和農(nóng)村集體(進(jìn)而是個(gè)人)，都可分享到農(nóng)地增值收益，可兼顧公平和效率。同時(shí)，又因不需要進(jìn)行土地所有制變革，亦即不觸動(dòng)我國現(xiàn)行的兩種土地所有制形式，不僅可節(jié)約大量的制度變遷成本，亦使得農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度易于推行。

　　農(nóng)地發(fā)展權(quán)以其可否能在原地實(shí)施，可細(xì)分為實(shí)體發(fā)展權(quán)和虛擬發(fā)展權(quán)。虛擬發(fā)展權(quán)的價(jià)值，為提供生態(tài)服務(wù)、提供社會(huì)保障、保障糧油安全等功能的價(jià)值之和。農(nóng)地生態(tài)服務(wù)價(jià)值為供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)、文化服務(wù)等諸項(xiàng)服務(wù)價(jià)值之和；農(nóng)地社會(huì)保障價(jià)值是指當(dāng)前國家對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障的投入有限、農(nóng)民自發(fā)的社會(huì)救濟(jì)基本缺失的條件下，農(nóng)地在相當(dāng)程度上仍發(fā)揮著為農(nóng)民提供基本社會(huì)保障的價(jià)值；保障糧油安全的價(jià)值，我國人口數(shù)量世界第一，糧油安全對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國家安全，其價(jià)值不問可知。農(nóng)地實(shí)體發(fā)展權(quán)的價(jià)值可由農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)出讓收入減去虛擬發(fā)展權(quán)價(jià)值、征地補(bǔ)償、土地開發(fā)成本(含相關(guān)稅費(fèi))等得到。特別需要指出的是集體農(nóng)地的實(shí)體發(fā)展權(quán)雖歸農(nóng)村集體組織所有，但國家可通過開征農(nóng)地開發(fā)增值稅的形式實(shí)現(xiàn)共享，以此專用于為農(nóng)民提供飲水、交通、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施。

　　三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)

　　通過市場交易來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，必須滿足兩個(gè)條件條件：一是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值必須得到精確計(jì)量，二是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的輸出區(qū)與輸入?yún)^(qū)必須得到公道劃分。

　　農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值的精確計(jì)量是進(jìn)行市場交易的條件。農(nóng)地虛擬發(fā)展權(quán)的各項(xiàng)價(jià)值的計(jì)量，學(xué)界已有較為深入的研究，可參見美國學(xué)者Costanza、[3]我國學(xué)者謝高地、[4]張安祿等人研究，[5]此不贅述；農(nóng)地實(shí)體發(fā)展權(quán)的價(jià)值可由農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)出讓收入減去征地補(bǔ)償、土地開發(fā)成本(含相關(guān)稅費(fèi))、虛擬發(fā)展權(quán)價(jià)值等得到。

　　公道劃分農(nóng)地發(fā)展權(quán)的輸入與輸出區(qū)，是其進(jìn)行市場交易的另一個(gè)必要條件。根據(jù)國務(wù)院制定的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，我國國土被分成四類主體功能區(qū)，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)。與此相適應(yīng)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的輸出區(qū)為限制開發(fā)區(qū)，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)的接受區(qū)則為：優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)輸出區(qū)輸出的是虛擬發(fā)展權(quán)，該權(quán)利一經(jīng)出售，則相應(yīng)的農(nóng)地就不能進(jìn)行任何形式的非農(nóng)開發(fā)，保持其原有功能；實(shí)體發(fā)展權(quán)則是在開發(fā)礦產(chǎn)資源、發(fā)展工貿(mào)易、房地產(chǎn)業(yè)和建設(shè)公路、鐵路、水電站等基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，因農(nóng)地的征用而實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地一經(jīng)破壞很難再生，因而應(yīng)對(duì)進(jìn)行實(shí)體開發(fā)的農(nóng)地進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免造成不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)破壞。

　　農(nóng)地發(fā)展權(quán)上市交易，制度保障不可或缺。為治理農(nóng)地展權(quán)交易，國家有必要設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易治理委員會(huì)，其核心職能為制定交易規(guī)則、監(jiān)管制度的執(zhí)行，協(xié)調(diào)地區(qū)間發(fā)展權(quán)的輸出、輸入，但不參與具體交易事項(xiàng)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易，完全是買賣雙方當(dāng)事人之間的事情。但因賣方很多，而買方相對(duì)較少，易形成買方市場壟斷，嚴(yán)重影響資源配置，所以國家有必要設(shè)立一國有政策性銀行——農(nóng)地發(fā)展權(quán)銀行，來調(diào)節(jié)市場交易，它完全獨(dú)立于農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易治理委員會(huì)。其基本業(yè)務(wù)是以不低于虛擬發(fā)展權(quán)價(jià)值的價(jià)格收購農(nóng)地發(fā)展權(quán)，擇機(jī)出售給開發(fā)商。這樣，既有利于市場穩(wěn)定，又有利于良性競爭。

　　農(nóng)地發(fā)展權(quán)接受區(qū)的城鎮(zhèn)依照經(jīng)濟(jì)職能劃分為產(chǎn)業(yè)區(qū)、貿(mào)易區(qū)、居住區(qū)等職能區(qū)。綜合本城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位、人口等諸要素，對(duì)不同的職能區(qū)設(shè)立不同的基準(zhǔn)容積率，考慮到人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力等諸多因素，同時(shí)也應(yīng)設(shè)定上限容積率，同一職能區(qū)的容積率嚴(yán)格統(tǒng)一。開發(fā)商欲進(jìn)行超過基準(zhǔn)容積率開發(fā)，必須購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。這首先要將所需的容積率換算成農(nóng)地發(fā)展權(quán)，[6]然后開發(fā)商在農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易市場上購買相應(yīng)額度的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。如此一來，農(nóng)村可紓解民眾貧困、資本缺乏，為進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)；開放商則因進(jìn)行高密度開發(fā)獲得更多的收益；國家則通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)的交易，不僅可優(yōu)化農(nóng)地資源的配置，制止農(nóng)地濫用，還有助于實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)區(qū)域差異、全民共享改革成果、調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)、扼制土地財(cái)政等諸多目標(biāo)。

　　注釋：

　　①參見Constanza于1997年在《Nature》卷386上發(fā)表的論文，謝高地于2003在《自然科學(xué)學(xué)報(bào)》第2期和2008年在《資源科學(xué)》第1期上所發(fā)相關(guān)論文。

　�、凇癓AND DEVELOPMENT RIGHTS”直譯為“土地發(fā)展權(quán)”，但由于“土地發(fā)展權(quán)”創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)地、保護(hù)自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共利益，因而又稱之為“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”。

　　參考文獻(xiàn)：

　　〔1〕華生.老“三農(nóng)”問題的終結(jié)與新“三農(nóng)”問題的挑戰(zhàn)[J].農(nóng)經(jīng)，2010，(08).

　　〔2〕楊明洪，劉永湘.壓抑與抗?fàn)帲阂粋�(gè)關(guān)于農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的理論分析框架[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2004，(06).

　　〔3〕Constanza R, Arge R, Groot R, et al. The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J].Nature, 1997, (386).

　　〔4〕謝高地等.生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給、消費(fèi)和價(jià)值化[J].資源科學(xué)，2008，(01).

　　〔5〕宋敏，張安錄.湖北省農(nóng)地資源正外部性價(jià)值量估算[J].長江流域資源與環(huán)境，2009，(04).

　　〔6〕劉國臻.論美國的土地發(fā)展權(quán)制度及其對(duì)我國的啟示[J].法學(xué)評(píng)論，2007，(03).

　　（本文系2011年度國家社科基金“地方政府農(nóng)地非農(nóng)化失范問題及其制度規(guī)制研究”(編號(hào)：11BF*064)、中國法學(xué)會(huì)2011年重點(diǎn)課題“資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的法制保障研究”(編號(hào)：CLS(2011)B02)的階段性研究成果。）

　　（作者系河南師范大學(xué)法學(xué)院研究員）

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