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中國特色城鎮(zhèn)化與我國的“三農(nóng)”問題 投稿：蔣方斺

 

 

從理論上說，城鎮(zhèn)化與城市化的提法，本身并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。十六大報告之所以采用“城鎮(zhèn)化”的提法，而不是采用“城市化”提法，主要是考慮內(nèi)涵更加符合我國的實際。我國農(nóng)村需要向外轉(zhuǎn)移的人口達數(shù)億之多，僅僅依靠大中小城市是有很大的難度的，這就必須采取“兩條腿…

《哀江頭》是唐代偉大詩人杜甫創(chuàng)作的一首七言古詩。葉嘉瑩先生在其著作《葉嘉瑩說杜詩》中有這樣的一段評說：“‘清渭東流劍閣深。去住彼此無消息。’‘渭’就是渭水，我說過，在長城外的‘八川’之中，涇和渭是最有名的兩條河流，而中國習(xí)慣上認為涇水是渾濁的，渭水是…

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作者：任柏強

人口與經(jīng)濟 2005年05期

 

　　從理論上說，城鎮(zhèn)化與城市化的提法，本身并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。十六大報告之所以采用“城鎮(zhèn)化”的提法，而不是采用“城市化”提法，主要是考慮內(nèi)涵更加符合我國的實際。我國農(nóng)村需要向外轉(zhuǎn)移的人口達數(shù)億之多，僅僅依靠大中小城市是有很大的難度的， 這就必須采取“兩條腿走路”的方針，即大中小城市和小城鎮(zhèn)共同吸納農(nóng)村人口。在長達幾十年的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下，我國大中小城市的發(fā)展，一直是獨立于農(nóng)村之外，與農(nóng)村問題的解決無關(guān)；而改革開放以來我國政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時，總是同解決農(nóng)村問題緊密聯(lián)系在一起。這就形成了十六大報告所提出的：“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。

 

 

　　一、農(nóng)村經(jīng)濟體制改革推動了農(nóng)村工業(yè)化

 

 

　　我國農(nóng)村工業(yè)化的啟動，根源于對傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟制度的變革。我國經(jīng)濟體制改革之前，農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，受到極其嚴格的限制，其目的是為了保證國家統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的貫徹落實，即保證國家獲得一定數(shù)量的、廉價的商品糧供應(yīng)城市居民，以維持城市職工的低工資制度， 而其實質(zhì)則是將農(nóng)業(yè)部門的利潤乃至農(nóng)民一部分必要勞動報酬轉(zhuǎn)移到國家控制的工業(yè)部門，支撐國家工業(yè)化的資本原始積累。由于大量農(nóng)村勞動力被約束在當(dāng)時效率極低的農(nóng)業(yè)部門，受日趨下降的人均土地面積的制約，勞動邊際收益近乎等于零。以市場取向為特征的農(nóng)村制度變革，促使生產(chǎn)要素由邊際生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門，流向邊際生產(chǎn)率高的非農(nóng)業(yè)部門，逐漸成為拉動我國國民經(jīng)濟增長的重要支柱。1978～2002年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增就業(yè)1.20億人，占全部農(nóng)村勞動力的28％，對GDP增長的貢獻率由1978年的4％上升到27％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在全國工業(yè)增加值中的比重超過1/3，也明顯超過國有工業(yè)。

 

 

　　按照市場經(jīng)濟運行的一般規(guī)律，工業(yè)化應(yīng)該越來越主要地表現(xiàn)在城市，即工業(yè)化過程與城市化過程是相輔相成的。因為城市化具有推進工業(yè)化所特有的優(yōu)勢，如規(guī)模經(jīng)濟和聚集效應(yīng)等。一般情況下，農(nóng)村工業(yè)化在前，城市工業(yè)化在后，城市工業(yè)化是農(nóng)村工業(yè)化的必然趨勢。但改革開放以來，我國卻出現(xiàn)逆常規(guī)的現(xiàn)象，即工業(yè)化重心從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，城市工業(yè)化在前，農(nóng)村工業(yè)化在后。因為以往建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城市偏好的超前工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，即優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，只完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，卻沒有完成就業(yè)結(jié)構(gòu)和生存方式的轉(zhuǎn)變，城市化明顯滯后于工業(yè)化。1949～1978年的30年間，我國城市化率僅提高8.3個百分點，年平均增長0.28個百分點，比世界同類發(fā)展水平國家偏低20個百分點。城市人口僅占總?cè)丝诘?9.4％。80％以上的國民被排斥在現(xiàn)代工業(yè)文明和城市文明之外。 以城市為基地的工業(yè)化并沒有完成改造中國社會的歷史使命，而是將這個艱巨的歷史任務(wù)留給了為城市工業(yè)作出重大貢獻的幾億農(nóng)民。

 

 

　　以市場取向為特征的制度變革所導(dǎo)致的農(nóng)村工業(yè)化加速進程，已經(jīng)持續(xù)一二十年，有力地推動著我國國民經(jīng)濟的增長。但是，隨著時間的推移，農(nóng)村內(nèi)部的制度變革對推動農(nóng)村工業(yè)化乃至國民經(jīng)濟增長的力度，正在逐漸減弱。其主要原因在于，雖然就總體而言， 直接影響勞動力等生產(chǎn)要素在農(nóng)村各部門之間流動的制度和政策限制，已經(jīng)基本上被消除，但仍然存在著大量的生產(chǎn)要素（尤其是勞動力要素）尚未得到合理配置。在過去的20多年，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)吸納了大量農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力，但農(nóng)村勞動力在此期間的自然增長則超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對勞動力的吸收。如果不打開城鄉(xiāng)之間的勞動力流動閘門，農(nóng)業(yè)部門的勞動力數(shù)量不僅不會減少，還會持續(xù)增加。僅1997年、1998年兩年的統(tǒng)計，從事農(nóng)業(yè)的勞動力就凈增366萬人，1999年、2000年每年至少也凈增100多萬人。問題的癥結(jié)在于我國農(nóng)村工業(yè)化，是在城鎮(zhèn)化嚴重滯后的背景下運行的。農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，是采取“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移方式。剩余農(nóng)業(yè)勞動力就地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，比起舊體制下農(nóng)民沒有選擇職業(yè)的自由，缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個大的進步。但是，這種初級形態(tài)的勞動力市場，畢竟存在著很大的局限性。這突出表現(xiàn)在剩余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，在就業(yè)空間上的封閉性和分散性。這里所說的封閉性，指的是面向農(nóng)村，就地轉(zhuǎn)移；這里所說的分散性，即88％分布在村落，向小城鎮(zhèn)集中僅占12％。這就必然嚴重地制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模效益、競爭能力和集聚能力。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為發(fā)達的蘇州、無錫、常州地區(qū)為例，至1993年底，平均每平方公里擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)11.3個，每個企業(yè)僅有從業(yè)人員19.2個，固定資產(chǎn)總值24.7萬元。至于內(nèi)地和邊遠省份廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其分散、簡陋、技術(shù)落后的狀況，更是可想而知[1]。為了改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種先天性弱點，即布局過于分散，規(guī)模過于狹小，競爭力異常脆弱，客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須向城鎮(zhèn)集中。

 

 

　　特別需要指出的是，我國國民經(jīng)濟經(jīng)過20多年高速增長的量變積累，已經(jīng)呈現(xiàn)質(zhì)的變化，即絕大部分商品的供給已經(jīng)滿足或超過市場需求，由賣方市場變成買方市場，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場導(dǎo)向下經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)飽和，不再有超常發(fā)展的空間，而高技術(shù)含量的生產(chǎn)領(lǐng)域雖然市場廣闊，卻需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行重大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，不可能再以低技術(shù)和粗放經(jīng)營的方式跨進結(jié)構(gòu)升級這道門坎。況且，80％以上分布在村落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于缺乏所必需的公共基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏素質(zhì)較高的技術(shù)和管理人才，這就難以再走“離土不離鄉(xiāng)”的道路。與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力的能力趨于下降。即從“七五”期間年均925萬人，降到“八五”期間年均 719萬人，降到“九五”期間年均320萬人，再降到2001年的101萬人[2]。我國經(jīng)濟改革以來的一二十年間，數(shù)以千萬計的農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在一定程度上替代城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但是這種替代終究是有限度的。農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化規(guī)律是不可阻擋的，限制城鎮(zhèn)化是積累矛盾， 加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把農(nóng)村工業(yè)化轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)業(yè)勞動力與城鎮(zhèn)化有機地結(jié)合起來。

 

 

　　二、農(nóng)村工業(yè)化推進了農(nóng)村城鎮(zhèn)化

 

 

　　伴隨農(nóng)村工業(yè)化的推進和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化問題便逐漸被提到議事日程上來。早在1983年，費孝通教授就提出了“小城鎮(zhèn)、大問題”，當(dāng)時就受到黨中央的高度重視。與大中城市相比較，農(nóng)村小城鎮(zhèn)的計劃體制包袱較輕，容易實行新的戶籍制度。1984年1 月下發(fā)的《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，就正式宣布允許農(nóng)民自理口糧進入集鎮(zhèn)落戶。由于小城鎮(zhèn)戶籍含金量低，福利性補貼少，決定我國戶籍制度改革，是從小城鎮(zhèn)開始。早在20世紀80年代初，浙江省溫州地區(qū)就率先突破城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，鼓勵農(nóng)民自理口糧進城，自建住宅落戶，自辦企業(yè)發(fā)展，成功地走出一條依靠農(nóng)民自身力量建設(shè)城鎮(zhèn)的新路子。溫州市的龍港鎮(zhèn)曾被譽為“中國第一座農(nóng)民城”。龍港鎮(zhèn)是由5個小漁村組成的，僅有6000人，現(xiàn)在已建成一個擁有10萬鎮(zhèn)區(qū)人口的新興工貿(mào)港口城鎮(zhèn)，工業(yè)產(chǎn)值達70多億元。目前城區(qū)10萬人就有6 萬人來自周邊鄉(xiāng)村先富起來的農(nóng)民。1993年9月30日，國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主持召開會議，專門研究小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。1997年10月，黨的十五屆五中全會進一步提出了積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標。指出發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑。隨后，中央出臺了第一個有關(guān)城鎮(zhèn)化的專門文件， 即《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見》。“十五”規(guī)劃把城鎮(zhèn)化提升為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略。2001年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，并于當(dāng)年10月1日起在全國范圍內(nèi)推行小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。

 

 

　　與此同時，我國小城鎮(zhèn)呈加速發(fā)展態(tài)勢。據(jù)國務(wù)院體改辦中國小城鎮(zhèn)發(fā)展研究中心介紹，1978年，我國有建制鎮(zhèn)2176個，到1988年發(fā)展到11481個；1992年以后進入高速增長期，到2001年底已突破2萬個，達到20374個。也就是說，最近10年間，我國平均每年新增小城鎮(zhèn)800個左右。 發(fā)展小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中占有重要地位。1978～1999年，我國城鎮(zhèn)人口增加2.1億人，扣除城鎮(zhèn)人口自然增長部分，吸納農(nóng)村人口1.4億人，其中小城鎮(zhèn)吸納8000萬人左右[3]。20世紀80年代，我國各地的實踐是，先創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，爾后發(fā)展小城鎮(zhèn)，這樣做容易造成過于分散的弊病。正確的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)是，把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)小城鎮(zhèn)有機結(jié)合起來。在做好小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的同時，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步吸引到鎮(zhèn)上來使小城鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供各方面的服務(wù)。小城鎮(zhèn)本身也因為可以得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在財力等方面的支持而日益興旺繁榮起來。使小城鎮(zhèn)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化的中心。目前我國仍然有相當(dāng)數(shù)量分布過散、缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迫切需要改善布局和基礎(chǔ)設(shè)施條件，但由于自身條件和外界條件的限制，它們中的絕大多數(shù)還很難向大中城市集中。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入小城鎮(zhèn)的門檻較低，又可以提供比村落相對優(yōu)越的環(huán)境條件。我國廣大農(nóng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)相對于分散的村落，基本上都具備以下功能和優(yōu)勢：勞動力集聚優(yōu)勢、公用性生產(chǎn)設(shè)施集聚優(yōu)勢、社會事業(yè)性設(shè)施集聚優(yōu)勢、生產(chǎn)資料和生活資料市場集聚優(yōu)勢，等等。由于具備上述一系列優(yōu)勢，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中，可以獲得聚集經(jīng)濟效益與規(guī)模經(jīng)濟效益，即使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營活動變得更加有效率、經(jīng)濟效益更高。

 

 

　　今后我國農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，將有很大一部分面向第三產(chǎn)業(yè)。如果絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在村落，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會嚴重受阻。目前，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的總產(chǎn)值中，第三產(chǎn)業(yè)只占13.15％，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員中，第三產(chǎn)業(yè)只占26.4％。明顯低于全國平均水平。與第一、第二產(chǎn)業(yè)相比，第三產(chǎn)業(yè)具有生產(chǎn)過程與消費過程合二而一的特點。不象第一、第二產(chǎn)業(yè)那樣，，可以在甲地生產(chǎn)，拿到乙地消費。而且第三產(chǎn)業(yè)要求有一定人口集中度，即人口必須集中到一定規(guī)模，第三產(chǎn)業(yè)才有盈利的可能，才能作為產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營，也才能有供給。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那種“離土不離鄉(xiāng)”的制度性障礙，使得我國經(jīng)濟增長中潛在的就業(yè)空間始終沒有釋放出來。農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力就地轉(zhuǎn)移模式，極大地限制著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的這種分散型布局，未能有效地促進每個“點”的人口集中，絕大多數(shù)的“點”，都達不到多數(shù)第三產(chǎn)業(yè)所要求的基本“入門人口”。而當(dāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展起來之后，各種商業(yè)、服務(wù)行業(yè)，以及交通、運輸、通訊和文化娛樂業(yè)，都會跟著發(fā)展起來。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，每增加一個制造業(yè)的就業(yè)崗位，就可以相應(yīng)增加兩個服務(wù)業(yè)的就業(yè)崗位。由此可見，我國第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)容量還是相當(dāng)大的。小城鎮(zhèn)發(fā)展起來之后，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展有了相適應(yīng)的載體，而且第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也有了相適應(yīng)的載體，這就可以容納大量勞動力就業(yè)，為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移開辟廣闊的空間。

 

 

　　綜上所述，要解決我國“三農(nóng)”問題的最核心問題，即農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，除了繼續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)外，還應(yīng)重視發(fā)展小城鎮(zhèn)。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中心城鎮(zhèn)集聚、集中的過程，必然會帶動周圍農(nóng)村的勞力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素，不斷地從農(nóng)村中分離出來，向中心小城鎮(zhèn)集中， 特別是第三產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展，可以成為吸納農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力的重要載體。小城鎮(zhèn)初期興起的第三產(chǎn)業(yè)，一般是以商業(yè)服務(wù)業(yè)為主，具有投資少、見效快、技術(shù)條件低的特點，比較適合剛剛進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民謀生的手段。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)還會進一步向縱深化發(fā)展，即從簡單的僅包括衣、食、住、行等商業(yè)服務(wù)業(yè)，擴展到為生產(chǎn)服務(wù)的廣告、運輸、批發(fā)、零售，金融、保險、房地產(chǎn)等活動，為生活消費服務(wù)的旅游、文化、娛樂等領(lǐng)域，以及為社會公共需要服務(wù)的機關(guān)、社會團體也都成為第三產(chǎn)業(yè)的一項內(nèi)容。第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)活動專業(yè)化的特性，必將有力地推進著城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，使其處于一個方興未艾的旺盛時期。一方面是城鎮(zhèn)化的全面推進必將促進和帶動第三產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，另一方面第三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展又是城鎮(zhèn)化的后續(xù)動力，這種后續(xù)動力的作用主要表現(xiàn)在：生產(chǎn)配套性服務(wù)的增加和生活消費性服務(wù)的增加。如果說，農(nóng)村工業(yè)化帶來的是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張和城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，即主要是城鎮(zhèn)化在“量”上的擴張，那么，第三產(chǎn)業(yè)促進的是城鎮(zhèn)軟硬件設(shè)施的完善和人民生活水平的提高，即主要是城鎮(zhèn)化在“質(zhì)”上的提升。因為第三產(chǎn)業(yè)大多是勞動密集型和知識、技術(shù)密集型行業(yè)，不僅能夠吸納較多的勞動者就業(yè)，成為加快城鎮(zhèn)化進程的重要因素，還有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟運行的質(zhì)量和效益。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)是一對孿生姐妹，相互促進，共同繁榮。

 

 

　　當(dāng)前擺在我們面前的問題，已經(jīng)不是要不要發(fā)展小城鎮(zhèn)，而是如何發(fā)展小城鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2000年我國的建制鎮(zhèn)已超過2萬個，比1978年增長近10倍。大約2億多人口生活在小城鎮(zhèn)。也就是說，在我國目前（2001年）城鎮(zhèn)4.8億人口中，小城鎮(zhèn)占50％左右。小城鎮(zhèn)近20年的快速發(fā)展，對解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，發(fā)揮著重要作用。但是，在小城鎮(zhèn)發(fā)展問題上，也存在著值得引起注意的傾向。2000年底對全國17805個鎮(zhèn)（不包括縣城）進行統(tǒng)計，平均每個鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口僅2248人，由于小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，不少地方出現(xiàn)了“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”的現(xiàn)象， 缺乏投資和就業(yè)的吸引力。也就是說，由于小城鎮(zhèn)規(guī)模小，聚集效應(yīng)差，第三產(chǎn)業(yè)比重低，社會保障嚴重滯后，極大地制約著農(nóng)民轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度。20世紀90年代以來，農(nóng)民工持續(xù)不斷地涌向大中城市，一些經(jīng)濟實力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也開始向大中城市進軍。這種市場導(dǎo)向說明大中城市的聚集效應(yīng)明顯超過小城鎮(zhèn)。就小城鎮(zhèn)搞得較好的江蘇省來說，目前平均每個建制鎮(zhèn)總?cè)丝跒?671人，其中非農(nóng)業(yè)人口僅2605人。由于人口規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投入的機會成本偏高，不能有效吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中。與此相聯(lián)系的，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后。為了改變這種狀況，十六大報告指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局。在城鎮(zhèn)數(shù)量的布局、城鎮(zhèn)規(guī)模的把握、城鎮(zhèn)功能的定位上，需要有一個科學(xué)的規(guī)劃，不能遍地開花，盲目鋪攤子，搞低水平重復(fù)建設(shè)。今后要把小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點放到縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，使之盡快地完善功能，集聚人口，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟、文化中心的作用。發(fā)展小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)。城市的核心是“市”，從來應(yīng)當(dāng)是先有“市”后有“城”，水到渠成。規(guī)劃小城鎮(zhèn)要著重考慮這個問題。要把引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理集聚、完善農(nóng)村市場體系和社會化服務(wù)等與小城鎮(zhèn)建設(shè)有機結(jié)合起來，把發(fā)展小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)夯實。

 

 

　　三、中國特色城鎮(zhèn)化應(yīng)著眼于解決我國的“三農(nóng)”問題

 

 

　　在討論我國城市化道路時，學(xué)術(shù)界一直存在著不同的看法。有的主張把重點放在發(fā)展大城市（包括特大城市），有的主張把重點放在發(fā)展中等城市。我們并不否認，大中城市的城市功能、城市競爭力，的確有著小城市和小城鎮(zhèn)無可比擬的優(yōu)勢。與此相聯(lián)系，大中城市的第三產(chǎn)業(yè)（衡量城市質(zhì)量的一個重要指標）比起小城市和小城鎮(zhèn)要發(fā)達得多。統(tǒng)計資料表明，我國100萬～200萬人的大城市，第三產(chǎn)業(yè)比重都在45％以上，而20萬人以下的小城市，第三產(chǎn)業(yè)僅占23％。但是，應(yīng)當(dāng)指出的是，無論大中城市具備多大的優(yōu)勢，也不可能取代小城市和小城鎮(zhèn)的作用。“十五”計劃綱要在闡述我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時，著重指出：“要遵循客觀規(guī)律，與經(jīng)濟發(fā)展水平和市場發(fā)育程度相適應(yīng)，循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系”。十六大報告也著重指出：“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”那么，這里所說的中國特色表現(xiàn)在哪里？有人認為，中國特色表現(xiàn)在發(fā)展小城鎮(zhèn)上。我們認為，這種看法并沒有完全抓住問題的實質(zhì)。因為在當(dāng)今世界上，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都存在著大量的小城鎮(zhèn)。例如，美國、法國、德國、意大利等，都有數(shù)千個小城鎮(zhèn)。應(yīng)當(dāng)說，發(fā)展小城鎮(zhèn)是世界城市化的一個共同特點。正確的觀點應(yīng)當(dāng)是，中國特色的城鎮(zhèn)化道路，突出表現(xiàn)在是和解決中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題緊密聯(lián)系在一起。改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生三大歷史性變革：第一次是廢除人民公社，實行家庭承包；第二次是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就地轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)業(yè)勞動力；第三次是發(fā)展小城鎮(zhèn)，允許并鼓勵農(nóng)民進城。前兩次變革給農(nóng)村帶來巨大的變化，后一次變革，將對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民產(chǎn)生全方位、更深遠的影響。只有相繼經(jīng)歷這三次大變革，我國農(nóng)村生產(chǎn)力才能得到充分發(fā)展，農(nóng)村的面貌才能得到根本的改觀。因此，我們必須把小城鎮(zhèn)建設(shè)放在從根本上解決我國“三農(nóng)”問題的視野中考慮。如果說，我國以往發(fā)展大中小城市，始終沒有顧及“三農(nóng)”問題，那么，當(dāng)今的小城鎮(zhèn)建設(shè)，則是著眼于解決我國的“三農(nóng)”問題。也就是十五屆三中全會所指出的“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。其中所蘊含的道理是不難理解的。因為我國“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題；農(nóng)民問題的核心是收入問題；收入問題的核心是就業(yè)問題；就業(yè)問題的核心在于城鎮(zhèn)化滯后[4]。從黨的十六大報告論述的體系來看，關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進程的要求，是結(jié)合著繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的內(nèi)容提出來的。這就不難看出，現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化的主要目的，是解決農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，以逐步優(yōu)化城鄉(xiāng)人口分布的總體格局，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入創(chuàng)造更加適宜的環(huán)境和條件。

 

 

　　我國農(nóng)村改革與發(fā)展的實踐表明，長期保留和發(fā)展一個獨立的農(nóng)村經(jīng)濟社會領(lǐng)域，是不可能最終解決農(nóng)村的經(jīng)濟社會問題的。只有改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會分工格局，把過去集中于城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不斷地擴散到農(nóng)村去，才有利于合理地配置生產(chǎn)要素，科學(xué)地進行地區(qū)開發(fā)， 建設(shè)發(fā)達的道路——運輸設(shè)施，改善農(nóng)村的社會服務(wù)、文化服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、生活服務(wù)以及削弱乃至消滅生產(chǎn)與人口過分集中城市的現(xiàn)象。換句話說，要逐步解決作為獨立系統(tǒng)的農(nóng)村所無法解決的經(jīng)濟社會問題，就必須在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展一系列以往集中于城市領(lǐng)域的新的產(chǎn)業(yè)部門，同時結(jié)合改變生產(chǎn)領(lǐng)域與社會服務(wù)領(lǐng)域之間的比例，迅速提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與社會服務(wù)業(yè)的比重。這不僅有利于滿足農(nóng)村居民選擇勞動就業(yè)門路的多樣化需要，而且有利于使城鄉(xiāng)的勞動條件、生活條件、生活方式、社會結(jié)構(gòu)、社會服務(wù)系統(tǒng)漸漸吻合起來。只有逐步克服農(nóng)村經(jīng)濟社會所固有的分離性，不斷地改造歷史上形成的城鄉(xiāng)社會分工格局，才有可能從根本上克服作為相對獨立系統(tǒng)的城市領(lǐng)域與農(nóng)村領(lǐng)域所必然產(chǎn)生的一系列矛盾，并為整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展開辟廣闊的前景。正是從這個意義上，十六大報告在論述解決“三農(nóng)”問題的第一句話，就是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。”

 

 

　　要徹底解決我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，走出一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路，就必須順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流，加快城鎮(zhèn)化進程。發(fā)展小城鎮(zhèn)的過程，是農(nóng)村逐步變?yōu)槌擎?zhèn)、農(nóng)民逐步變?yōu)槭忻竦倪^程，這個過程是與農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民職工化、市民化相互交織、同步運行的過程，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村社會進步的必然結(jié)果。反過來，小城鎮(zhèn)建設(shè)又會大大推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的進步。我國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民太多是貧窮的要源，要讓農(nóng)民富起來，就得把農(nóng)民減少下去；不把相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民變成市民，全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化，就是一句空話。把農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，意味著把經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步結(jié)合起來，這有利于提高農(nóng)民的素質(zhì)，增加農(nóng)民的收入，改善農(nóng)民生活質(zhì)量。也就是說，農(nóng)民不用再跑到大城市，而是在小城鎮(zhèn)就可以享受到城市的文明，有更好的文化、教育條件。我們強調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快城鎮(zhèn)化進程，并不意味著可以把農(nóng)村消滅掉，把農(nóng)村通通變成為城鎮(zhèn)。這里所說的城市化，不僅僅是指人口的空間轉(zhuǎn)移，還包括內(nèi)涵上的轉(zhuǎn)化，即農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費方式的轉(zhuǎn)變。也就是說，在農(nóng)村，除經(jīng)營農(nóng)業(yè)外，還發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，使從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動力占絕大多數(shù)，使農(nóng)民的物質(zhì)和文化生活接近或達到城市居民的水平。我們之所以強調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，是因為小城鎮(zhèn)居于城之尾、鄉(xiāng)之首，既具有農(nóng)村某些優(yōu)勢，又能發(fā)揮城市的一定功能，可以作為聯(lián)系大中城市和農(nóng)村的紐帶，以其逐步增強的經(jīng)濟輻射力和帶動力，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。尤其是小城鎮(zhèn)分布于廣大農(nóng)村之中，小城鎮(zhèn)建設(shè)得越好，對周圍農(nóng)村剩余勞動力的吸引力就越大。

 

 

　　我們強調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)的重要性，并不意味著可以放松大中小城市的發(fā)展，而是必須按照十六大報告所指出的，堅持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的中國特色的城鎮(zhèn)化道路。蘇南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)之所以發(fā)展那么快，小城鎮(zhèn)在帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中之所以發(fā)揮著巨大的作用， 就是它們依附于上海、南京以及無錫、蘇州、常州等大中城市，珠江三角洲、京津唐地區(qū)也是如此。我國沿海發(fā)達地區(qū)的廣大農(nóng)村，正是借助于大中小城市分布密度高、輻射能力強以及輻射范圍廣的條件，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化的進程。就當(dāng)前我國的現(xiàn)實情況看，只有大中城市的繼續(xù)發(fā)展，才能為農(nóng)民的流動就業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，同時也只有小城市和小城鎮(zhèn)的加快發(fā)展，才能為農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裉峁l件[5]。應(yīng)當(dāng)指出的是，改革以來我國農(nóng)村興起的小城鎮(zhèn)，更多的是從農(nóng)村地區(qū)自身的角度來做規(guī)劃的，而忽略了它與大中小城市之間的依存關(guān)系， 所以在一些地區(qū)雖然也興建了一些小城鎮(zhèn)，但并沒有起到帶動周圍農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。這樣的教訓(xùn)值得吸取，可以這樣說，完整意義上的中國特色城鎮(zhèn)化道路應(yīng)當(dāng)堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，離開大中小城市的輻射功能，小城鎮(zhèn)是不可能獨立地發(fā)揮改造農(nóng)村經(jīng)濟社會的重任。

 

作者介紹：任柏強，溫州大學(xué)副校長、社會經(jīng)濟發(fā)展研究所研究員（浙江 溫州 325035）

 

從理論上說，城鎮(zhèn)化與城市化的提法，本身并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。十六大報告之所以采用“城鎮(zhèn)化”的提法，而不是采用“城市化”提法，主要是考慮內(nèi)涵更加符合我國的實際。我國農(nóng)村需要向外轉(zhuǎn)移的人口達數(shù)億之多，僅僅依靠大中小城市是有很大的難度的，這就必須采取“兩條腿…

從理論上說，城鎮(zhèn)化與城市化的提法，本身并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。十六大報告之所以采用“城鎮(zhèn)化”的提法，而不是采用“城市化”提法，主要是考慮內(nèi)涵更加符合我國的實際。我國農(nóng)村需要向外轉(zhuǎn)移的人口達數(shù)億之多，僅僅依靠大中小城市是有很大的難度的，這就必須采取“兩條腿…

從理論上說，城鎮(zhèn)化與城市化的提法，本身并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。十六大報告之所以采用“城鎮(zhèn)化”的提法，而不是采用“城市化”提法，主要是考慮內(nèi)涵更加符合我國的實際。我國農(nóng)村需要向外轉(zhuǎn)移的人口達數(shù)億之多，僅僅依靠大中小城市是有很大的難度的，這就必須采取“兩條腿…

 

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