本文關(guān)鍵詞：法治思維——社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期治國(guó)理政的應(yīng)然向度，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　 12《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》第3條第4項(xiàng)：“堅(jiān)持黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一，把黨的主張通過(guò)法定、民主程序轉(zhuǎn)化為本單位領(lǐng)導(dǎo)班子的決定”。

　　 13中國(guó)人民銀行《金融機(jī)構(gòu)協(xié)助查詢(xún)、凍結(jié)、扣劃工作管理規(guī)定》（銀發(fā)〔2002〕第1號(hào)）第2條：“協(xié)助查詢(xún)是指金融機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律或行政法規(guī)的規(guī)定以及有權(quán)機(jī)關(guān)查詢(xún)的要求，將單位或個(gè)人存款的金額、幣種以及其他存款信息告知有權(quán)機(jī)關(guān)的行為。協(xié)助凍結(jié)是指金融機(jī)構(gòu)依照法律的規(guī)定以及有權(quán)機(jī)關(guān)凍結(jié)的要求，在一定時(shí)期內(nèi)禁止單位或個(gè)人提取其存款賬戶(hù)內(nèi)的全部或部分存款的行為”。

　　 141995年1月18日，中共中央紀(jì)委發(fā)出的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于對(duì)<中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例>第二十八條第七項(xiàng)如何理解的答復(fù)》（中紀(jì)法復(fù)〔1995〕第1號(hào)）指明，《案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》第32條所稱(chēng)“中央紀(jì)委、中國(guó)人民銀行關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)查詢(xún)和暫停支付被調(diào)查對(duì)象存款有關(guān)規(guī)定”是指：1990年7月18日中國(guó)人民銀行《關(guān)于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查詢(xún)被檢查對(duì)象存款的有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀發(fā)〔1990〕176號(hào)），1990年7月20日中共中央紀(jì)委《關(guān)于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查詢(xún)和暫停支付被檢查對(duì)象存款有關(guān)問(wèn)題的通知》（中紀(jì)函〔1990〕22號(hào)），1993年11月13日中共中央紀(jì)委辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查詢(xún)和暫停支付被調(diào)查對(duì)象存款問(wèn)題答復(fù)的通知》（中紀(jì)辦發(fā)〔1993〕8號(hào)）。  

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　　 Qin Qianhong

　　 Abstract: The Fourth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee incorporates the Party's rules and regulations into the socialist rule of law system with Chinese characteristics, and puts forward the topic of "paying attention to linking and coordinating the Party's rules and regulations", which requires people to avoid the fixed mindset of "national law-centeredness" and the traditional Party building theory, be based on the general principle of rule of law and the Chinese political reality, and understand them and their relationship from the perspective of modernization of national governance. Inner-Party regulations are the basis for governing, managing and building the Party as well as the institutional carrier for making the intra-party governance law-based, while national laws are code of conduct with general binding force and are enforced by the coercive force of state, significant differences exist between them, yet both are the unity of the Party's views and the people's will, and also the ground for standardizing the national governance. So we need to follow the principle of putting national laws in a higher position than the regulations of the Party, and ensuring that the Party regulations are stricter than national laws when dealing with their relationship. The linking and coordination of the Party's regulations and the state laws is the realistic requirement for government administration according to the law, so there is the need to solve the problems of any incoordination, incongruence and inconsistency between them.

　　 Keywords: inner-Party regulations, national laws, integration, coordination, basis of understanding

　　 【摘要】十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系涵括于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的命題，需要我們首先跳脫“國(guó)家法中心主義”和傳統(tǒng)黨建理論的思維定勢(shì)，立足法治一般規(guī)律和中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度認(rèn)識(shí)二者及其相互關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨建設(shè)黨的基本依據(jù)和黨內(nèi)治理法治化的制度載體，國(guó)家法律是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)則，二者存在顯著區(qū)別，但都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國(guó)理政的規(guī)范依據(jù)，需要遵循國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的原則處理二者關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)是依法執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)要求，需要妥善解決二者間不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致等問(wèn)題。

　　 【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī)  國(guó)家法律  銜接  協(xié)調(diào)  認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)

　　 國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)成員必須按照特定的規(guī)則運(yùn)行和活動(dòng)，這是法治的應(yīng)有之義。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中的當(dāng)代中國(guó)，規(guī)約國(guó)家權(quán)力運(yùn)行和社會(huì)成員活動(dòng)的各類(lèi)規(guī)則可謂浩如煙海，但國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系顯然是最有影響力和最為重要的規(guī)則體系。十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將形成“完備的法律規(guī)范體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，確立了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這個(gè)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，并提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的命題。那么，在全面推進(jìn)依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，如何理解黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的定位，如何處理二者之間的關(guān)系，二者何以需要“銜接和協(xié)調(diào)”，都是亟待厘清的基礎(chǔ)問(wèn)題。

　　 從漢語(yǔ)語(yǔ)義學(xué)角度分析，“銜接”和“協(xié)調(diào)”兼有動(dòng)詞和名詞的用法和語(yǔ)義：當(dāng)作為名詞時(shí)，表示已經(jīng)達(dá)致的靜態(tài)情勢(shì)；作為動(dòng)詞時(shí)，則表示為了實(shí)現(xiàn)理想狀態(tài)，在動(dòng)態(tài)過(guò)程中有意為之的特定行為。誠(chéng)然，作為一項(xiàng)有待具體推進(jìn)的工作，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是在二者的規(guī)劃論證、起草制定等動(dòng)態(tài)過(guò)程中，有意識(shí)地加以促成。在探索二者銜接和協(xié)調(diào)的基點(diǎn)和可能進(jìn)路之前，有必要廓清對(duì)其間若干關(guān)鍵問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。筆者以三個(gè)呈遞進(jìn)關(guān)系的問(wèn)題加以闡釋?zhuān)嗉椿卮瘘h內(nèi)法規(guī)為何存在，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律為何并存，以及黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律為何需要銜接和協(xié)調(diào)三個(gè)問(wèn)題。   黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)治理法治化的制度載體   在十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”后，“黨內(nèi)法規(guī)”一時(shí)間成為名副其實(shí)的“熱詞”，在學(xué)界和社會(huì)上引起了許多討論，贊同者有之，疑慮者亦有之，還有為“全會(huì)明確將黨規(guī)納入國(guó)家法規(guī)制度體系”而歡呼者。其中具有代表性的疑慮觀點(diǎn)是：黨內(nèi)法規(guī)究竟是不是“法”？如果不是，那么為何稱(chēng)為“法”？如果是，那么它與國(guó)家法律是何關(guān)系，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)和完善會(huì)否貶損國(guó)家法律的權(quán)威，會(huì)否形成兩個(gè)規(guī)范體系之間的矛盾沖突，從而使得社會(huì)成員彷徨而無(wú)所適從？應(yīng)該說(shuō)，這些疑慮并非沒(méi)有道理，也恰恰是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)并且可以澄清的問(wèn)題。

　　 在現(xiàn)代公共治理中，國(guó)家機(jī)關(guān)制定的憲法和法律法規(guī)只是社會(huì)規(guī)范體系中的一部分，盡管是最重要的組成部分，但也絕非全部。國(guó)家機(jī)關(guān)制定的成文法律不管多么健全，永遠(yuǎn)無(wú)法窮盡社會(huì)生活的全部，很多領(lǐng)域是法律無(wú)法顧及或者不能觸及的，但這些領(lǐng)域同樣必須有規(guī)矩。從“法”的含義而言，狹義的“法”單指國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)則，即法律法規(guī)。然而社會(huì)規(guī)范體系或調(diào)整系統(tǒng)是由許多不同性質(zhì)、不同領(lǐng)域和層次的規(guī)則構(gòu)成的，從廣義層面理解，這些規(guī)則都可以稱(chēng)作“法”。因?yàn)樵谛问胶蛯?shí)施方式等方面存在差異，故而有學(xué)者將依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范稱(chēng)為“硬法”（hard law），而將事實(shí)上存在、可以有效約束人們行動(dòng)，并且其實(shí)施總體上不直接依賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)制力保障的行為規(guī)則稱(chēng)為“軟法”（soft law）。政黨的規(guī)章制度用以規(guī)范本黨組織和活動(dòng)及黨員的行為，不當(dāng)然地需要國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，因而也屬于“軟法”的范疇。

　　 具體到黨內(nèi)治理，這些規(guī)則就被稱(chēng)為“黨內(nèi)法規(guī)”。然而，即便屬于“軟法”，又何以直接稱(chēng)作“法”和“法規(guī)”呢？抑或“黨內(nèi)法規(guī)”并非“軟法”而是“硬法”？回溯黨史不難發(fā)現(xiàn)，注重歷史正當(dāng)性和延續(xù)性是黨的重要的行為風(fēng)格。“黨內(nèi)法規(guī)”一詞最早出現(xiàn)于1938年毛澤東在六屆六中全會(huì)上的報(bào)告——《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》中。毛澤東在這份報(bào)告中提出，為了使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了“個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央”這四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。劉少奇在全會(huì)上以《黨規(guī)黨法的報(bào)告》為題發(fā)言，指出“要保證黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一，除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可，以避免個(gè)別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志”。建國(guó)后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)曲折跌宕，十年動(dòng)亂結(jié)束后，鄧小平在十一屆三中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法”，全會(huì)決定“健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)”。1990年，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》首次界定了“黨內(nèi)法規(guī)”概念，并明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)、適用范圍、制定程序等事項(xiàng)，十四大又將“黨內(nèi)法規(guī)”載入黨章，標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”語(yǔ)匯和概念得到黨的根本大法正式確認(rèn)。“黨內(nèi)法規(guī)”概念興起于中國(guó)共產(chǎn)黨生死存亡之秋，建構(gòu)的主要目的是嚴(yán)明黨的紀(jì)律，而毛澤東在延安起草上述報(bào)告時(shí)，緣何想到采用“法規(guī)”這個(gè)詞匯，是否受到共產(chǎn)國(guó)際和蘇共相關(guān)制度、文獻(xiàn)，以及外文翻譯抑或民國(guó)時(shí)期法學(xué)用語(yǔ)的影響，由于缺乏史料釋疑，我們無(wú)法確知。但是，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的話(huà)語(yǔ)傳承，“黨內(nèi)法規(guī)”已經(jīng)成為約定俗成的語(yǔ)匯，在沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行政治和法律秩序造成沖擊的前提下，棄用這一極具歷史正當(dāng)性和傳承意義的語(yǔ)匯而另立新詞，顯然不符合中國(guó)共產(chǎn)黨的行為風(fēng)格，這也就要求我們對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)”的研究不要停留于字眼和表象，而應(yīng)探究其實(shí)質(zhì)。

　　 按照2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下稱(chēng)《制定條例》）的定義，黨內(nèi)法規(guī)是“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)”�！皟�(nèi)”字恰好點(diǎn)明了它的調(diào)整范圍，即它是黨的各級(jí)組織和全體黨員開(kāi)展工作、從事活動(dòng)的基本遵循，并且不依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)屬于行為規(guī)則意義上的“法”，即便在字面上避開(kāi)“法”字，改做“黨內(nèi)規(guī)范”或“黨內(nèi)規(guī)則”，也并不改變其內(nèi)涵與性質(zhì)，我們大可不必咬文嚼字，糾結(jié)于字眼，而應(yīng)聚焦于問(wèn)題的關(guān)鍵——黨內(nèi)法規(guī)就是黨內(nèi)的行為規(guī)范，屬于“軟法”的范疇，它自然不是國(guó)家法律亦即“硬法”的組成部分，不依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施，也不會(huì)當(dāng)然地與國(guó)家法律發(fā)生沖突。有學(xué)者提出，“黨規(guī)具有強(qiáng)制力，是法律”，并以憲法確立了中共的領(lǐng)導(dǎo)地位和中共掌握武裝力量等國(guó)家暴力為理?yè)?jù)，認(rèn)定“黨規(guī)具有應(yīng)然法律效力和實(shí)然法律效力”，而中國(guó)法學(xué)界之所以不認(rèn)同該“現(xiàn)實(shí)”，“根本原因在于法學(xué)界的代議民主制教條思維”。我們認(rèn)為，這種論證邏輯和價(jià)值取向是值得商榷的，論者實(shí)際上是以一個(gè)極具包容性的“法律”概念來(lái)證成黨規(guī)的“法律性”，再以黨的領(lǐng)導(dǎo)地位推導(dǎo)出黨內(nèi)法規(guī)具備“國(guó)家強(qiáng)制約束力”，從而詭辯式地將“軟法”或“堅(jiān)硬的軟法”拉入“硬法”的范疇，其論證瑕疵不言自明。而執(zhí)政黨已然明確地將黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系分開(kāi)闡釋?zhuān)瑥?qiáng)調(diào)二者的銜接和協(xié)調(diào)，就是清晰地向黨內(nèi)外表明無(wú)意將二者混合、混同，否則就是重回“以黨治國(guó)”“黨政不分”的舊路，與自己宣示的依法治國(guó)和依法執(zhí)政的價(jià)值取向背道而馳。歸結(jié)而言，黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員的行為規(guī)范，否認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)作為“法”的規(guī)范屬性，顯然是“國(guó)家法中心主義”的思維慣性使然，而將黨內(nèi)法規(guī)想當(dāng)然地認(rèn)定為國(guó)家法律甚至超越國(guó)家法律，又忽視了不同規(guī)范間的性質(zhì)和效力差別。

　　 政黨本質(zhì)上是政治組織，在法律框架內(nèi)有“法不禁止皆自由”的自主活動(dòng)權(quán)利，只要不與國(guó)家法律相抵觸，應(yīng)當(dāng)按照自己規(guī)章制度辦事、進(jìn)行內(nèi)部治理。形成良善的黨內(nèi)治理首先需要一套完善的、體現(xiàn)先進(jìn)性的黨內(nèi)制度和規(guī)范體系的支撐引領(lǐng)，亦即良善的黨內(nèi)治理首先要求黨內(nèi)治理的法治化，在決策、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、組織管理、黨員權(quán)利保障和紀(jì)律檢查等黨內(nèi)生活的各方面全方位實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化，這是為政黨發(fā)展的一般規(guī)律所印證的有益經(jīng)驗(yàn)，這條經(jīng)驗(yàn)對(duì)于從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的中國(guó)共產(chǎn)黨而言尤為珍貴。倘若仍然依靠領(lǐng)導(dǎo)人的魅力和碎片化的文件、指示治理政黨，自然難言“成熟的”執(zhí)政黨，更為人治和權(quán)力專(zhuān)橫留下了可能和空間。同時(shí)，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，建設(shè)法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化也需要良善的黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)揮其積極的輻射作用。治黨治國(guó)各方面的因素都迫切要求黨實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化，而黨內(nèi)法規(guī)恰恰為黨內(nèi)治理法治化提供了最佳的制度載體。十八大以后，特別是十八屆三中、四中全會(huì)以后，黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)上升到了更高的層次，完善黨內(nèi)法規(guī)體系的速度明顯加快，中央文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)多次提及黨內(nèi)法規(guī)的重要意義，比如，提出“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)”“黨內(nèi)法規(guī)制度體系體現(xiàn)著黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和先進(jìn)性要求，使管黨治黨建設(shè)黨有章可循、有規(guī)可依”，以及“運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處”“依規(guī)管黨治黨”等，都是追求黨內(nèi)治理法治化的表征。

　　 在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)存在并發(fā)揮作用有其現(xiàn)實(shí)必要性與合理性，不宜漠視甚或否定其作用，也不宜夸大其效能�；邳h內(nèi)法規(guī)的歷史源流和本質(zhì)屬性，以及執(zhí)政黨高層表述的價(jià)值指向綜合分析，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系下的黨內(nèi)法規(guī)體系，就是黨組織和黨員工作和活動(dòng)基本規(guī)范、行為的“基本遵循”，是用以落實(shí)管黨、治黨、建設(shè)黨，貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨、制度建黨原則，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的制度載體。   黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都是治國(guó)理政的規(guī)范依據(jù)   治國(guó)理政規(guī)范依據(jù)的“雙軌制”。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政地位并非像西方國(guó)家政黨一樣通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉贏得，而是基于革命的成功和改革的績(jī)效，經(jīng)由憲法直接確認(rèn)的。從時(shí)間維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生遠(yuǎn)早于共產(chǎn)黨建立政權(quán)后領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律的時(shí)間；從關(guān)系維度上看，在新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并非相互影響，或者替代與被替代的關(guān)系；從實(shí)踐維度上看，這期間的國(guó)家治理更多地體現(xiàn)為依靠包括政策、黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的各類(lèi)規(guī)范性文件甚或領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)、批示，通過(guò)政治動(dòng)員和政治行動(dòng)的方式進(jìn)行，這當(dāng)然與黨的治國(guó)理念特別是法律觀高度相關(guān)。從1949年2月廢除“六法全書(shū)”宣告“法律是統(tǒng)治階級(jí)公開(kāi)以武裝強(qiáng)制執(zhí)行的所謂國(guó)家意識(shí)形態(tài)。法律和國(guó)家一樣，只是保證一定統(tǒng)治階級(jí)利益的工具”①開(kāi)始，期間“階級(jí)本位”的工具主義法律觀得以確立和發(fā)展，直至由“文化大革命”中的“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政”發(fā)展到極致，“法律虛無(wú)主義”成為社會(huì)主流思想。換言之，由于黨在革命時(shí)期形成的思想和行為慣性，加之歷經(jīng)若干次政治運(yùn)動(dòng)凸顯了黨的政策的最高權(quán)威性、廣泛適用性和靈活有效性，使得干部群眾形成了“政策治國(guó)”“文件治國(guó)”的思維定勢(shì)，相信黨的政策文件比國(guó)家法律更具權(quán)威性和有效性，法律的地位和尊嚴(yán)一度完全被遮蔽。

“政策—政治動(dòng)員”的治理模式隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，逐漸過(guò)渡到同時(shí)依靠政策和法律兩種手段、兩個(gè)系統(tǒng)治理的模式。以“黨和人民共同意志”的憲法的實(shí)施為例，也“逐漸由單一依靠政治化實(shí)施，過(guò)渡到政治化實(shí)施與法律化實(shí)施同步推進(jìn)、相互影響的雙軌制格局”。歷經(jīng)波折的執(zhí)政黨也意識(shí)到，這種治理手段的“雙軌制”要求政治手段符合法律精神，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

法律手段符合政治原則，兩種手段相互影響但并不合一，也互不取代，同時(shí)在相應(yīng)領(lǐng)域發(fā)揮作用，因而鄧小平提出，“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問(wèn)題，法律范圍的問(wèn)題應(yīng)該由國(guó)家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹(shù)立法制觀念。這是一個(gè)黨和政府的關(guān)系問(wèn)題，是一個(gè)政治體制的問(wèn)題”。1982年通過(guò)的現(xiàn)行憲法對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位予以確認(rèn)，以及其后若干政治體制改革的基本方針凸顯在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本前提下推進(jìn)“黨政分開(kāi)”的思路，即為對(duì)待政治系統(tǒng)（手段）與法律系統(tǒng)（手段）存續(xù)及其相互關(guān)系理念的現(xiàn)實(shí)佐證。而隨著法治理念的確立和法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)也日趨相對(duì)分離，在以執(zhí)政黨為核心的政治系統(tǒng)內(nèi)生成了黨章和黨內(nèi)法規(guī)為核心的政治性規(guī)范體系的同時(shí)，國(guó)家法律體系不斷完善。至2010年底，“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”。由此，形成了國(guó)家治理體系中兩套最為重要的規(guī)范體系，亦即作為政治系統(tǒng)內(nèi)核規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系和作為政治系統(tǒng)外部規(guī)范的國(guó)家法律體系，與黨內(nèi)法規(guī)銜接和協(xié)調(diào)的“國(guó)家法律”即國(guó)家法律體系，屬于廣義的法律范疇。

　　 同時(shí)，現(xiàn)代民主政治以政黨政治為核心內(nèi)容和普遍形式，政黨政治作為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容也要求實(shí)現(xiàn)法治化。觀諸我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度與域外政黨制度的顯著區(qū)別在于，域外政黨制度甚至部分黨內(nèi)制度可以由憲法、政黨法或其他單行法律等國(guó)家法律直接型構(gòu)，而中國(guó)的政黨制度除在憲法序言中宣示“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”等內(nèi)容外，并無(wú)其他國(guó)家法律進(jìn)一步予以明確。政黨政治法治化自然是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要面向，完善政黨法制就當(dāng)然是完善國(guó)家法律體系的重要內(nèi)容，但事實(shí)上，現(xiàn)時(shí)中國(guó)通過(guò)制定政黨法或其他政黨制度法律，以國(guó)家法律形式型塑政黨制度，顯然面臨著理論短板和立法技術(shù)瓶頸，而中國(guó)社會(huì)正在深度轉(zhuǎn)型等變量的存在也使此方面的國(guó)家立法未得成熟時(shí)機(jī)。在此期間，領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)就可以把黨內(nèi)事務(wù)、政黨關(guān)系和黨政關(guān)系等事項(xiàng)首先在黨的一側(cè)規(guī)約起來(lái)，成為連接參政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的“橋梁”，以及未來(lái)政黨制度國(guó)家立法的“樣本”。

　　 黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的區(qū)別與聯(lián)系。盡管作為治國(guó)理政手段的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都是“法”，但二者除去發(fā)生機(jī)理和性屬的區(qū)別外，其余方面的差異也是不難辨明的。我們結(jié)合理論規(guī)范，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度試作歸納：

　　 首先，制定主體不同。按照中央規(guī)定和具體實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體可分為“兩層五類(lèi)”�！皟蓪印狈謩e是中央的中央組織、中央紀(jì)委和中央各部門(mén)、中央軍委及其政治工作機(jī)關(guān)，以及地方的省、自治區(qū)、直轄市黨委，其中，中央組織包括全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)，以及中央政治局及其常委會(huì)②，而“五類(lèi)”即中央組織、中央紀(jì)委、中央各部門(mén)、中央軍委及其政治工作機(jī)關(guān)和省市區(qū)黨委。國(guó)家法律則由法定的有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)制定，我國(guó)現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類(lèi)結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。按照立法法等法律法規(guī)規(guī)定，立法主體包括了全國(guó)人大及其常委會(huì)；國(guó)務(wù)院；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、自治州人大及其常委會(huì)；經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)；民族自治地方人大；國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府；以及中央軍事委員會(huì)及其各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)等主體。最高人民法院、最高人民檢察院還有權(quán)作出審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。

　　 其次，表現(xiàn)形式和體系構(gòu)成不同。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的表現(xiàn)形式有著明顯的區(qū)別，這與二者在制定主體上的差異相關(guān)聯(lián)。與“兩層五類(lèi)”的黨內(nèi)法規(guī)制定主體相對(duì)應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)體系由中央黨內(nèi)法規(guī)、軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢條規(guī)③、部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)等五類(lèi)組成，依據(jù)各自權(quán)限表現(xiàn)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七種形式；國(guó)家法律體系則根據(jù)不同主體的立法權(quán)限，由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和軍事法規(guī)、軍事規(guī)章等規(guī)范性法律文件構(gòu)成。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在名稱(chēng)上會(huì)有“重合”，例如，行政法規(guī)的名稱(chēng)一般稱(chēng)“條例”“規(guī)定”和“辦法”等，規(guī)章一般稱(chēng)“規(guī)定”“辦法”，這就與黨內(nèi)法規(guī)的部分表現(xiàn)形式相同。多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)可從文件全稱(chēng)將其與行政法規(guī)規(guī)章相區(qū)別，比如黨內(nèi)法規(guī)會(huì)注明“中國(guó)共產(chǎn)黨”或某方面黨務(wù)工作的規(guī)范等，但也有一些黨內(nèi)法規(guī)特別是地方黨內(nèi)法規(guī)從名稱(chēng)上較難分辨，如《湖北省安全生產(chǎn)黨政同責(zé)暫行辦法》《海南省“庸懶散奢貪”行為問(wèn)責(zé)辦法（試行）》等，只能從制定主體和公布主體等方面來(lái)判斷。此外，立法法規(guī)定了國(guó)家法律體系內(nèi)各規(guī)范性法律文件的效力位階，黨內(nèi)法規(guī)也建立了相應(yīng)的效力規(guī)則，但較為簡(jiǎn)單，可以概括為黨章具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得與之相抵觸；中央黨內(nèi)法規(guī)效力高于紀(jì)檢條規(guī)、部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)；地方黨內(nèi)法規(guī)不得與紀(jì)檢條規(guī)、部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。

　　 第三，制定程序不同。從宏觀上看，黨內(nèi)法規(guī)制定工作包含制定五年工作規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和具體制定等階段，進(jìn)入具體制定程序后，一般需要經(jīng)過(guò)起草、審核、審議批準(zhǔn)和報(bào)請(qǐng)公布等程序。中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)委、中央各部門(mén)起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)委、中央有關(guān)部門(mén)起草或者成立專(zhuān)門(mén)起草小組起草，其他黨內(nèi)法規(guī)由制定主體自行組織起草。審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；審核通過(guò)的草案則按不同權(quán)限，分別由上述制定主體予以審議批準(zhǔn)，經(jīng)審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案，由負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)核文后按規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)發(fā)布，并且一般采用文件的形式發(fā)布。依照規(guī)定，國(guó)家法律法規(guī)必須經(jīng)過(guò)起草、提出、審議（審查）、表決（決定）和公布等法定程序，此處不再贅述，但有兩點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起注意：第一，國(guó)家機(jī)關(guān)立法過(guò)程中，普遍存在人大常委會(huì)黨組、政府及其部門(mén)黨組就重要的規(guī)范性法律文件草案向同級(jí)黨委請(qǐng)示的做法，譬如，全國(guó)人大常委會(huì)黨組就《立法法》修改草案兩次向中央政治局及其常委會(huì)請(qǐng)示匯報(bào)，其后“根據(jù)黨中央的重要指示精神，對(duì)修正案草案又作了進(jìn)一步修改完善”。此類(lèi)“請(qǐng)示—指示”程序不是國(guó)家立法的法定程序，也不是黨內(nèi)法規(guī)制定程序與國(guó)家立法程序的交叉，而是黨運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政權(quán)力的體現(xiàn)。第二，國(guó)家立法的表決（決定）程序依法通過(guò)會(huì)議作出，比如，盡管行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但規(guī)章也要求經(jīng)過(guò)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議，地方政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定，不得以行政首長(zhǎng)簽批或負(fù)責(zé)人傳批等形式?jīng)Q定。而除了重要的黨內(nèi)法規(guī)須經(jīng)黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央全會(huì)、政治局或其常委會(huì)會(huì)議審批外，部分中央黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢條規(guī)、部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)均未要求必須經(jīng)會(huì)議審批，因此，部分中央黨內(nèi)法規(guī)還可按程序報(bào)請(qǐng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志簽批，個(gè)別省市區(qū)黨委更直接規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案可以經(jīng)書(shū)記等個(gè)人審批，這與國(guó)家機(jī)關(guān)立法程序殊為相異。

　　 第四，適用范圍不同。黨內(nèi)法規(guī)是用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活秩序，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)則，因此，其適用范圍原則上僅限于黨組織和黨員，盡管具體的使用范圍會(huì)因黨內(nèi)法規(guī)的制定主體而有所不同，比如地方黨內(nèi)法規(guī)就僅適用于該省級(jí)行政區(qū)內(nèi)的黨組織和黨員。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，作為其制度規(guī)范高級(jí)形式的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整到黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨與參政黨和群團(tuán)組織的關(guān)系等內(nèi)容，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨管干部等重大原則，但從規(guī)范層面而言，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整上述關(guān)系時(shí)，其調(diào)整范圍也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守“黨內(nèi)側(cè)”的界限，亦即不超出調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、維護(hù)黨內(nèi)生活秩序的黨內(nèi)治理范疇，上述事項(xiàng)涉及“黨外側(cè)”的，應(yīng)由國(guó)家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范予以承接。現(xiàn)行部分黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍實(shí)際上延伸至一些非黨組織團(tuán)體和非黨員個(gè)人，這類(lèi)情形正是在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)過(guò)程中需要認(rèn)真研究和妥善處理的。國(guó)家法律的調(diào)整范圍較為清晰，它調(diào)整社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，具有普遍性，適用于所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，其適用范圍比黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍廣，并且包含了黨組織和黨員在內(nèi)的組織和個(gè)人。

　　 第五，規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不同。比照法理學(xué)一般理論，法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式在邏輯上應(yīng)當(dāng)包括假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)要素。盡管黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容用條款形式表述，并且要求不同于一般不用條款形式表述的決定、意見(jiàn)等規(guī)范性文件，但從現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容來(lái)看，除了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下稱(chēng)《紀(jì)律處分條例》）等少數(shù)以義務(wù)性規(guī)范為主的黨內(nèi)法規(guī)以外，其他黨內(nèi)法規(guī)一般并不具備完整的結(jié)構(gòu)形式，尤其缺乏明確的責(zé)任條款。此外，，由于政黨特性、黨內(nèi)行文習(xí)慣和法規(guī)制定技術(shù)等因素影響，黨內(nèi)法規(guī)的詞匯、條款較之國(guó)家法律呈現(xiàn)出更多的政治性言辭、宣示性條款甚至生活化語(yǔ)言，比如“黨組織對(duì)于黨員提出的請(qǐng)求，要及時(shí)受理。根據(jù)具體問(wèn)題，有的要及時(shí)解決，有的要說(shuō)明情況，有的要進(jìn)行說(shuō)服教育”⑤等。國(guó)家法律的條款則一般具備完整的邏輯結(jié)構(gòu)，有的規(guī)范性法律文件還會(huì)設(shè)置專(zhuān)章明確相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織和黨員的行為要求比國(guó)家法律對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、社會(huì)組織和公民的要求更為嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)更高，比如“生活奢靡、貪圖享樂(lè)、追求低級(jí)趣味”的行為并不受?chē)?guó)家法律調(diào)整，卻是受黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制、黨的紀(jì)律處分的行為，這在理論上主要是基于黨在思想理論、組織、作風(fēng)和制度等方面的先進(jìn)性，“始終保持黨的先進(jìn)性，加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)，是黨的生命所系、力量所在”。

　　 第六，實(shí)施方式不同。如前所述，規(guī)范是否具備國(guó)家強(qiáng)制約束力，是否直接依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施是“軟法”與“硬法”的重要分界。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)的行為規(guī)范，通過(guò)政治教育和宣傳動(dòng)員，依靠黨組織負(fù)責(zé)人、黨員對(duì)黨的政治認(rèn)同及其個(gè)人的政治自覺(jué)實(shí)施，并以黨的紀(jì)律作為強(qiáng)制手段作為保證，比如《紀(jì)律處分條例》第1條首先言明“為維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)……根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定本條例”，第6條又規(guī)定“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)……依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究”。通過(guò)對(duì)“違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)追究的黨組織和黨員”進(jìn)行審查和處分，直至解散黨組織或開(kāi)除黨員黨籍，以此嚴(yán)明黨的紀(jì)律，保證黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施。國(guó)家法律則具備國(guó)家強(qiáng)制約束力，由軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄等國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，盡管有黨員違反刑律被處以黨紀(jì)處分和刑事處罰，但并不說(shuō)明二者的實(shí)施方式相同，兩種制裁不同的實(shí)施主體和先后順序恰好映證了這種差別。當(dāng)然，現(xiàn)行部分黨內(nèi)法規(guī)因涉及黨外公共事務(wù)而實(shí)際上具備了“硬法”的色彩，例如中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，這也在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，以及與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)過(guò)程中需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。

　　 在把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律區(qū)別的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到二者相互聯(lián)系的一面，這也是二者銜接和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)�！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”⑥中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。依據(jù)憲法和法律享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)也要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，制定法律規(guī)范性文件，因而黨既“制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)秩序，為公民、法人和其他組織提供活動(dòng)依據(jù)”。盡管黨內(nèi)法規(guī)的首要目的是為黨組織和黨員提供行為遵循，實(shí)現(xiàn)管黨治黨建設(shè)黨的目標(biāo)，但中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，那么黨制定黨內(nèi)法規(guī)就必然以黨章和黨的方針政策為依據(jù)，以人民意志為依歸。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，憲法和法律就必然將黨的主張和人民意志相統(tǒng)一。那么，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雖然有著顯著的區(qū)別，但同時(shí)也有著本質(zhì)一致的基礎(chǔ)，那就是二者都是黨的基本理論、基本路線和基本綱領(lǐng)的具體體現(xiàn)，都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。

　　 黨內(nèi)法規(guī)是黨的主張和黨內(nèi)規(guī)章制度的高級(jí)形態(tài)，國(guó)家法律是黨和人民意志的共同載體，二者都是實(shí)現(xiàn)法治的必要前提，都是國(guó)家治理體系的重要組成部分，因而黨治國(guó)理政既需要依靠黨內(nèi)法規(guī)，也需要依靠國(guó)家法律。如前所述，有的國(guó)家以國(guó)家憲法和法律形式直接規(guī)定政黨的組織和成員、權(quán)利與義務(wù)、經(jīng)費(fèi)和執(zhí)政程序等事項(xiàng)，在中國(guó)治理手段“雙軌制”的國(guó)情下，徑直由國(guó)家法律對(duì)部分黨務(wù)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政程序作出規(guī)定，從而取消黨內(nèi)法規(guī)，目前在理論和技術(shù)層面都頗有障礙，實(shí)踐上也不具可能性。然而，可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)體系在逐漸完善和成熟的過(guò)程中，會(huì)有一部分黨內(nèi)法規(guī)“轉(zhuǎn)化”為國(guó)家法律法規(guī)，改以國(guó)家法律法規(guī)的形式承載，因而黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量有所起伏，這是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的必然，并不代表黨內(nèi)法規(guī)不再有存在的必要。

　　 處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的基本原則。綜合前述分析，建設(shè)法治國(guó)家，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系將是并存并行的規(guī)范體系。然而，基于法治的普遍規(guī)律和中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，首先應(yīng)當(dāng)遵循以下兩點(diǎn)原則明確二者的關(guān)系定位。

　　 第一，國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，禁止黨內(nèi)法規(guī)逾越。法治思維就是憲法法律至上的思維，在我國(guó)的社會(huì)調(diào)整系統(tǒng)中，以憲法法律為核心的法律系統(tǒng)是最重要的、最權(quán)威的系統(tǒng)，其他任何社會(huì)調(diào)整手段都不得與之相對(duì)抗，同時(shí)所有社會(huì)關(guān)系參加者都必須遵守。政黨作為政治組織，在選舉、執(zhí)政和黨內(nèi)治理等內(nèi)外部活動(dòng)中也必須遵守國(guó)家法律，概莫能外。我國(guó)吸取歷史教訓(xùn)，在憲法序言闡明憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。第五條進(jìn)一步規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)�！币虼�，在法律地位和法治權(quán)威層面上，國(guó)家法律無(wú)疑高于黨內(nèi)法規(guī)。在新的社會(huì)背景下，黨的憲法觀念也將超越將憲法視為確認(rèn)事實(shí)的形式，而更加強(qiáng)調(diào)憲法是規(guī)范政治行為的，對(duì)政治主體具有引導(dǎo)和引領(lǐng)功能的基本規(guī)范，即便共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，也沒(méi)有超越憲法和法律的特權(quán)。黨內(nèi)具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)——黨章規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須恪守“憲法為上、黨章為本”的原則，這種取向在“四個(gè)全面”進(jìn)程中被突出宣示。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)注意到，黨在特定場(chǎng)域和時(shí)域，以特定形式表達(dá)的主張與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定會(huì)呈現(xiàn)出合法性與正當(dāng)性層面的緊張關(guān)系，這是深化改革過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)的情形，比如十八屆五中全會(huì)提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”與當(dāng)時(shí)《人口與計(jì)劃生育法》的規(guī)定相矛盾，但這是執(zhí)政黨為推進(jìn)各領(lǐng)域改革提出的建議，不屬于黨內(nèi)法規(guī)，屬于黨的政策范疇，不能因“違法”而歸于無(wú)效。

　　 這里有必要連帶分析一個(gè)問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是具有“法政二重屬性的規(guī)范性文件”，“基于它的政策特征，在國(guó)家法與黨的政策的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇”。我們認(rèn)為，若此處的“政策”泛指黨的主張，則尚無(wú)問(wèn)題，但若是狹義的“政策”，那在中國(guó)語(yǔ)境下就會(huì)產(chǎn)生歧義。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的主張和黨內(nèi)規(guī)章制度的高級(jí)形態(tài)，盡管帶有鮮明的政治意味，但與決議、決定、意見(jiàn)、通知等黨內(nèi)規(guī)范性文件不同，它“將原則性的政策話(huà)語(yǔ)精準(zhǔn)化，運(yùn)用規(guī)范化的語(yǔ)言進(jìn)行表達(dá)，程序化的方式予以貫徹，使之具有可執(zhí)行性和可操作性”，表現(xiàn)為剛性、穩(wěn)定的行為規(guī)范，而非建議、倡議等方向性、引導(dǎo)性話(huà)語(yǔ)，故其公共性特質(zhì)與政策性色彩遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益等方面的黨內(nèi)政策性文件。同時(shí)，依據(jù)《制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下稱(chēng)《備案規(guī)定》）的規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策”，而“是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸”同時(shí)是黨內(nèi)法規(guī)備案審查的重要內(nèi)容，由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)并不屬于“政策”的范疇，而且“政策”相較于黨內(nèi)法規(guī)而言是更上位的概念，往往成為制定黨內(nèi)法規(guī)的重要淵源。十八屆四中全會(huì)也提出“發(fā)揮政策和法律的各自?xún)?yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)”，將黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)相區(qū)分，同時(shí)說(shuō)明二者與國(guó)家法律的關(guān)系。而那些體現(xiàn)于黨的各類(lèi)規(guī)范性文件中具體的、具有可操作性的“政策”，黨內(nèi)法規(guī)也較其更穩(wěn)定、更可預(yù)期、更嚴(yán)密和更規(guī)范。因而政策性既非黨內(nèi)法規(guī)的首要屬性，也非主要特征，不宜以“政策”定位黨內(nèi)法規(guī)，也不宜將其與黨的其他政策性文件相混淆。

　　 因此，用以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化，管黨治黨建設(shè)黨的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不一致是不被容許的，這一重要原則也為作為“黨內(nèi)立法法”的兩個(gè)條例所吸收⑦，若黨內(nèi)法規(guī)逾越了憲法和法律的規(guī)定，就必須予以糾正。國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)完全無(wú)涉“黨大還是法大”的問(wèn)題，而是關(guān)乎憲法和法律普遍約束力的憲理法理問(wèn)題，關(guān)乎憲法和法律權(quán)威的法治根基問(wèn)題。有人認(rèn)為不能將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相提并論“一較高下”，或是認(rèn)為黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的黨，而且黨內(nèi)法規(guī)僅在黨內(nèi)適用，那么黨內(nèi)法規(guī)就可以不受?chē)?guó)家法律的約束。這些觀點(diǎn)顯然違背常識(shí)、邏輯不通，無(wú)疑與法治精神相左，完全站不住腳。

　　 第二，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，保障國(guó)家法律實(shí)施�！跋冗M(jìn)性是馬克思主義政黨的根本特征,也是馬克思主義政黨的生命所系、力量所在�！秉h自身定位為中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，如果黨組織和黨員的行為標(biāo)準(zhǔn)低于其他機(jī)關(guān)團(tuán)體和公民，甚至沒(méi)有差別，那么黨的先進(jìn)性就無(wú)從體現(xiàn)。因此，相較于國(guó)家法律為其他機(jī)關(guān)團(tuán)體和公民設(shè)定的行為規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)特別是黨的紀(jì)律為各級(jí)黨組織和全體黨員設(shè)定的行為規(guī)則會(huì)更加嚴(yán)格，以監(jiān)督黨組織和黨員遵守黨章，執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律，模范遵守國(guó)家法律法規(guī)，體現(xiàn)黨的先進(jìn)性，這方面前文已有闡述。然而，此方面應(yīng)當(dāng)注意的是，“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律”原則并不必然與“國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)的”原則相沖突，因?yàn)椤皣?yán)于”并不意味著當(dāng)然地出現(xiàn)“不一致”。例如，“與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系”的行為不受法律追究，但卻是違反黨的生活紀(jì)律而應(yīng)受黨紀(jì)處分的行為；普通公民“見(jiàn)死不救”不承擔(dān)法律責(zé)任，至多受到道德和輿論譴責(zé)，但黨員“遇到國(guó)家財(cái)產(chǎn)和群眾生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，能救而不救”的，將視情節(jié)給予警告直至開(kāi)除黨籍的處分。⑧可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)“高標(biāo)準(zhǔn)”是在行為標(biāo)準(zhǔn)和紀(jì)律處分“紅線”層面比國(guó)家法律嚴(yán)格，但并不當(dāng)然地與國(guó)家法律相抵觸。

　　 “辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”。中國(guó)共產(chǎn)黨一直是整合國(guó)家治理資源，確保有效治理的軸心力量和領(lǐng)導(dǎo)力量，其政治地位、政治能量和政治現(xiàn)實(shí)決定了黨在國(guó)家治理中的統(tǒng)帥作用和決定性影響，因而其主張自然會(huì)影響國(guó)家治理和人民福祉，而且盡管黨不直接行使國(guó)家權(quán)力，然而黨事實(shí)上與國(guó)家權(quán)力保持著極強(qiáng)的親和性，除執(zhí)政活動(dòng)以外，黨的其他活動(dòng)都有相當(dāng)分量的外溢效應(yīng)和示范效應(yīng)，當(dāng)然也包括黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)必須符合憲法和法律，并且雖然屬于“軟法”，但其對(duì)國(guó)家法律法規(guī)原則和內(nèi)容影響至近至深、舉足輕重，其他政治組織的自律規(guī)范、社會(huì)組織的自治規(guī)范顯然與黨內(nèi)法規(guī)的“硬度”相提并論，因此黨內(nèi)法規(guī)可謂“堅(jiān)硬的軟法”，兩個(gè)規(guī)范體系也是始終相互影響著的。比如黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程民主科學(xué)與否，內(nèi)容良善與否，執(zhí)行到位與否，事實(shí)上都影響著國(guó)家法律的實(shí)施效果和國(guó)家法治進(jìn)程。建國(guó)以來(lái)的歷史教訓(xùn)也已經(jīng)證明，如果管黨治黨建設(shè)黨的黨內(nèi)法規(guī)不健全，黨內(nèi)政治生活和黨政關(guān)系不正常，國(guó)家法律就勢(shì)必難以付諸實(shí)施；如果黨內(nèi)法規(guī)未能被嚴(yán)格貫徹落實(shí)，國(guó)家法律的尊嚴(yán)和權(quán)威也就難以保證。因此，鄧小平才深刻地指出：“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障�！敝挥兄贫ǹ茖W(xué)良善、管用有效的黨內(nèi)法規(guī)，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)把黨管好治好建設(shè)好，管好權(quán)、用好權(quán)，黨才可能模范地遵守憲法和法律，保障憲法和法律的事實(shí)，把國(guó)家治理好，實(shí)現(xiàn)良政善治。   黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)是依法執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)要求   依法執(zhí)政是黨治國(guó)理政的基本方式，實(shí)際上折射了執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)、國(guó)家法律和國(guó)家治理體系的關(guān)系，也涵括了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。在邏輯和事實(shí)上，“黨取得執(zhí)政地位后，國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國(guó)理政、管黨治黨的重器”，由此，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。這實(shí)際表明，執(zhí)政黨治國(guó)理政所依憑的“法”，不僅包括國(guó)家法律，同時(shí)也包括黨內(nèi)法規(guī)。然而，良法是善治之前提，要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理和國(guó)家治理的善治，就需要良善的黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系，使二者的內(nèi)部構(gòu)成及其相互關(guān)系都符合客觀規(guī)律，符合法治和現(xiàn)代治理的要求，并且獲得多數(shù)黨員和社會(huì)成員的認(rèn)同。然而，在此方面，必須承認(rèn)現(xiàn)實(shí)情況與理想狀態(tài)仍有一定差距，主要表現(xiàn)為以下幾類(lèi)現(xiàn)象：

　　 黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)尚不適應(yīng)黨內(nèi)治理法治化和依法執(zhí)政的需求。從近年黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的情況來(lái)看，黨“力圖用一種規(guī)范主義的方法來(lái)建構(gòu)黨的內(nèi)部行為規(guī)則”，若以調(diào)整對(duì)象劃分，目前黨內(nèi)法規(guī)體系由黨章及相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)和機(jī)關(guān)工作等八個(gè)方面的黨內(nèi)法規(guī)組成，或者按大類(lèi)劃分為規(guī)范黨的自身建設(shè)活動(dòng)、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)、規(guī)范黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障三個(gè)板塊。但是，在規(guī)范體系建設(shè)中也存在著不少突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，比如，對(duì)照國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，黨內(nèi)尚缺乏全面規(guī)范黨的各級(jí)、各類(lèi)組織設(shè)立、職責(zé)和運(yùn)行等方面的組織條例。又如，碎片化和重復(fù)化現(xiàn)象嚴(yán)重，改革開(kāi)放以來(lái)全國(guó)省市區(qū)以上黨委和部門(mén)制定的反腐倡廉法規(guī)和文件曾多達(dá)3000余件，要么各有側(cè)重，要么相互“復(fù)制移植”，嚴(yán)重欠缺系統(tǒng)性和體系感。再如，公開(kāi)工作滯后，一些并不涉密的黨內(nèi)法規(guī)被定密或一段時(shí)期內(nèi)不予公開(kāi)，有統(tǒng)計(jì)顯示，1978年以來(lái)中央在作風(fēng)建設(shè)方面曾制定了150多個(gè)規(guī)范性文件，其中定密近80件，機(jī)密級(jí)就有20件。新華社2015年5月26日發(fā)布消息，中共中央印發(fā)關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，該條例于同年4月30日由中央政治局會(huì)議審議通過(guò)，自5月18日起正式施行⑨，但其后數(shù)月間該條例僅在統(tǒng)戰(zhàn)工作系統(tǒng)內(nèi)部傳達(dá)學(xué)習(xí)，直至9月22日才由新華社受權(quán)全文發(fā)布。實(shí)事求是地講，黨內(nèi)法規(guī)“秘而不宣”或“告而不宣”的做法容易引起黨員群眾的猜疑和誤會(huì)，甚至一定程度上還會(huì)消解黨員群眾的期盼熱情，以及制定相關(guān)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的積極效應(yīng)。此外，還普遍存在著黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程仍然欠缺科學(xué)性和民主性，具體規(guī)范缺乏實(shí)際可操作性，重“實(shí)體法”輕“程序法”等問(wèn)題⑩，這些問(wèn)題阻滯了給黨內(nèi)治理法治化和依法執(zhí)政供給良善的規(guī)范基礎(chǔ)和制度資源。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)定不協(xié)調(diào)。作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，黨主要實(shí)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，并通過(guò)法定程序使黨組織的主張成為國(guó)家意志，向國(guó)家機(jī)關(guān)和團(tuán)體組織推薦領(lǐng)導(dǎo)人等途徑實(shí)現(xiàn)執(zhí)政意圖，因而在組織建設(shè)、作風(fēng)和反腐倡廉制度建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)是首先需要與國(guó)家相應(yīng)領(lǐng)域的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)的，但實(shí)際上也存在一些問(wèn)題。比如，《地方組織法》規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，1996年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》規(guī)定地方委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)包括“對(duì)本地區(qū)的重大問(wèn)題作出決策”。那么，地方黨委的“重大問(wèn)題決策權(quán)”和人大及其常委會(huì)的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”有何差別、如何協(xié)調(diào)？單憑文本和相關(guān)制度很難在實(shí)踐中清晰界分，2015年修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》似乎注意到了這個(gè)問(wèn)題，在重申地方黨委“對(duì)本地區(qū)重大問(wèn)題作出決策”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)地方黨委重在“把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”，但仍然未能徹底解決這個(gè)問(wèn)題。又如，2012年修訂后的《刑事訴訟法》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，由此，與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的同級(jí)黨委紀(jì)委在紀(jì)檢程序中獲得的符合該條立法精神的上述證據(jù)是可以進(jìn)入刑事訴訟程序的。在2013年薄熙來(lái)案庭審中，公訴機(jī)關(guān)將紀(jì)檢機(jī)關(guān)移交所得的薄接受中央紀(jì)委審查期間的自書(shū)材料作為犯罪證據(jù)提交法庭，而當(dāng)事人陳述、證人證言等主觀性證據(jù)實(shí)際并不被前述《刑事訴訟法》的規(guī)定所涵括，并且組織審查期間的自書(shū)材料也不符合“嫌疑人、被告人供述與辯解”的形式要件，因而自書(shū)材料是否應(yīng)當(dāng)被法庭采信一時(shí)引發(fā)不小爭(zhēng)議。類(lèi)似這樣不相協(xié)調(diào)的情況并非個(gè)別，它并不是直接地表現(xiàn)為兩類(lèi)規(guī)范相牴啎，而是在制度設(shè)計(jì)理念和具體規(guī)范構(gòu)想上脫節(jié)甚至失序，以致存在交錯(cuò)、留白或模糊的空間。

　　 黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)定不銜接。由于黨的地位特殊，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律應(yīng)當(dāng)在執(zhí)政權(quán)力運(yùn)行程序與國(guó)家權(quán)力運(yùn)行程序、黨紀(jì)責(zé)任與法律責(zé)任等方面實(shí)現(xiàn)雙向銜接，使黨的行為特別是執(zhí)政行為有連貫的“法”依據(jù)，然而現(xiàn)實(shí)尚有差距。

　　 其一，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有關(guān)規(guī)定銜接不足。除憲法外，在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律中，諸多公法和甚至私法性質(zhì)的法律都含有堅(jiān)持或擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，許可在軍隊(duì)、公司、基層自治組織等特定組織中設(shè)立中共黨組織等規(guī)定，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、武裝力量、干部、民族區(qū)域自治和村民自治、工會(huì)、國(guó)家安全、高等教育等方面的工作作出原則性規(guī)定⑪。從規(guī)范意義而言，這些規(guī)定是對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一政治原則的法律確認(rèn)，也是法律授權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)如何具體實(shí)施，國(guó)家法律不宜作具體規(guī)定，需要黨內(nèi)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制和方式上的具體制度安排，這就需要黨內(nèi)法規(guī)來(lái)加以具體化、細(xì)致化。但是，目前除了如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法和《公務(wù)員法》《村民委員會(huì)組織法》等法律部分銜接外，黨內(nèi)多以零散的規(guī)范性文件或會(huì)議決定對(duì)法律規(guī)定加以具體化，許多領(lǐng)域還存在空白，未能與國(guó)家法律相銜接。

　　 其二，國(guó)家法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的承接不夠。嚴(yán)格而言，黨內(nèi)法規(guī)效力只應(yīng)及于黨組織和黨員，對(duì)黨組織和黨員以外的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)、組織章程和規(guī)則等予以規(guī)范。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，選拔任用參照公務(wù)員法管理的縣級(jí)以上黨委和政府直屬事業(yè)單位和工青婦等人民團(tuán)體及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員，以及機(jī)關(guān)、單位選拔任用非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、處級(jí)以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，參照該條例執(zhí)行�！饵h政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》除了適用于黨的機(jī)關(guān)外，也適用于人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及工青婦等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。盡管這些黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨管干部等重要原則，將規(guī)范對(duì)象延伸至黨外，但從法治高度考量，涉及黨外的公權(quán)力機(jī)關(guān)、團(tuán)體和人員等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家法律等規(guī)范予以調(diào)整。從現(xiàn)實(shí)可操作性考慮，可先以黨的規(guī)范性文件而非黨內(nèi)法規(guī)的形式提出要求，有關(guān)機(jī)關(guān)或團(tuán)體黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照特定程序在國(guó)家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范中對(duì)黨的要求加以“吸收轉(zhuǎn)化”，落實(shí)“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用與支持依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一”的原則⑫，或者先以黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)試行，時(shí)機(jī)成熟后再依程序制定為國(guó)家法律，如此以法治思維和法治方式堅(jiān)持和貫徹了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　 黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)定不一致。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，因而黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律不一致。在實(shí)踐中，二者不一致的情形仍然存在，個(gè)別情形還較為復(fù)雜。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（1994年5月施行，以下稱(chēng)《案件檢查工作條例》）第28條第7項(xiàng)規(guī)定，調(diào)查組“經(jīng)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）紀(jì)檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以對(duì)被調(diào)查對(duì)象在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的存款進(jìn)行查核，并可以通知銀行或其他金融機(jī)構(gòu)暫停支付”“有關(guān)組織和個(gè)人必須如實(shí)提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓”。其后生效的《商業(yè)銀行法》（1995年7月施行）第29條和第30條則明確規(guī)定，除非法律另有規(guī)定，對(duì)于個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，僅有法律規(guī)定的單位或個(gè)人可以查詢(xún)、凍結(jié)、扣劃；對(duì)于單位存款，僅有法律和行政法規(guī)規(guī)定的單位或個(gè)人可以查詢(xún)，僅有法律規(guī)定的單位或個(gè)人可以?xún)鼋Y(jié)、扣劃，否則商業(yè)銀行有權(quán)予以拒絕。然而，《案件檢查工作條例》所指“查核”和“暫停支付”實(shí)際上無(wú)異于“查詢(xún)”和“凍結(jié)”⑬。同時(shí)，依據(jù)《行政監(jiān)察法》（1997年5月施行）等法律法規(guī)，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)查詢(xún)、凍結(jié)、扣劃個(gè)人或單位存款，與其合署辦公的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也僅有權(quán)查詢(xún)個(gè)人或單位存款，在必要時(shí)“可以提請(qǐng)人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款”，亦即無(wú)權(quán)徑直予以?xún)鼋Y(jié)、扣劃。然而，《關(guān)于〈案件檢查工作條例〉第二十八條第七項(xiàng)的解釋答復(fù)》（中紀(jì)法復(fù)〔1995〕第1號(hào)）、《案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》（1994年5月施行）第32條所指的查核和暫停支付依據(jù)的“中央紀(jì)委、中國(guó)人民銀行關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)查詢(xún)和暫停支付被調(diào)查對(duì)象存款有關(guān)規(guī)定”⑭，實(shí)際上也已經(jīng)被《商業(yè)銀行法》和《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)的規(guī)定改變。至1998年10月，最高人民法院、監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉第二十一條若干問(wèn)題的規(guī)定》（監(jiān)發(fā)〔1998〕30號(hào)），1999年12月中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳印發(fā)《關(guān)于查辦案件中需查詢(xún)或者凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象存款時(shí)應(yīng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)名義使用監(jiān)察文書(shū)的通知》（中紀(jì)辦發(fā)〔1999〕17號(hào)），指出“根據(jù)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公、行使兩種職能的實(shí)際”，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)今后在辦案中確實(shí)需要到銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)查詢(xún)存款或者凍結(jié)存款時(shí)，均應(yīng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)名義使用監(jiān)察文書(shū)，并應(yīng)按規(guī)定履行審批程序。然而，直至2004年3月中央紀(jì)委監(jiān)察部才發(fā)文（中紀(jì)發(fā)〔2004〕9號(hào)）決定，中紀(jì)法復(fù)〔1995〕第1號(hào)文件因“主要內(nèi)容已經(jīng)被新的規(guī)定替代”予以廢止。

　　 至此，這一系列規(guī)范沖突才看似得以“解決”，但問(wèn)題依然存在：其一，同一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件，前者效力高于后者，即便其后以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式作出了符合相關(guān)法律的規(guī)定，其效力也不足以改變《案件檢查工作條例》第28條第7項(xiàng)的規(guī)定。其二，即便援引《制定條例》“同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”，以及“黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力”等規(guī)定，但現(xiàn)行有效的上述“規(guī)定”和“通知”等規(guī)范性文件也并不屬于“解釋”和“答復(fù)”等黨內(nèi)法規(guī)解釋的范疇。因此，從規(guī)范意義而言，第28條第7項(xiàng)的規(guī)定實(shí)際未被改變，仍然存在黨內(nèi)法規(guī)效力。盡管上述情形因紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)辦案的實(shí)際需要等因素而有其現(xiàn)實(shí)合理性，且因歷史原因使情況復(fù)雜而不易厘清，但從法治建設(shè)的大局著眼，亟需理順黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)制度，消除黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律不一致的情形。

　　 可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間仍然存在著諸多不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的情形，亟需予以妥善處理。實(shí)際上，中央領(lǐng)導(dǎo)在2006年就注意到了此方面的問(wèn)題，曾要求“既重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又注意與國(guó)家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合，使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系過(guò)程中加以注意，及早謀篇布局。

　　 黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)治理法治化的制度載體，依法執(zhí)政需要良善的黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系，要求我們首先跳脫“國(guó)家法中心主義”和傳統(tǒng)黨建理論的思維定勢(shì)，立足法治一般規(guī)律和中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度去認(rèn)識(shí)二者及其相互關(guān)系。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間也仍然存在著一些不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的問(wèn)題，亟需予以解決。十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系涵括于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，并要求注重二者的“銜接和協(xié)調(diào)”，為完善兩個(gè)規(guī)范體系、處理兩個(gè)規(guī)范體系關(guān)系提出了適切的“頂層設(shè)計(jì)”，有必要在此認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究其實(shí)現(xiàn)路徑。

　　 （本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究”和國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“中國(guó)人大議事規(guī)則研究”的成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：14JZD003、15CFX014；武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生蘇紹龍是本文的共同作者）  

　　 注釋

　　 ①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)與確定解放區(qū)的司法原則的指示》（1949年2月28日）。

　　 ②結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，梳理以往實(shí)踐情況，黨的全國(guó)代表大會(huì)制定的唯一的黨內(nèi)法規(guī)即為黨章；特別地，依據(jù)黨章，黨的全國(guó)代表會(huì)議有權(quán)“討論和決定重大問(wèn)題”，黨史上兩次全國(guó)代表會(huì)議中，1955年3月召開(kāi)的全國(guó)代表會(huì)議曾通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》（現(xiàn)已失效）；中央委員會(huì)制定黨內(nèi)法規(guī)較少，影響較大的如十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》；絕大多數(shù)中央黨內(nèi)法規(guī)由中央政治局及其常委會(huì)制定。中央軍委及其政治工作機(jī)關(guān)較為特殊，上述兩個(gè)條例均在附則中授權(quán)其“依照本條例的基本精神”制定軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)。

　　 ③依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，中央紀(jì)委有權(quán)制定規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，無(wú)權(quán)制定準(zhǔn)則、條例，此處的“紀(jì)檢條規(guī)”是沿用紀(jì)檢系統(tǒng)的習(xí)慣用法。

　　 ④依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第22條第3項(xiàng)、第4項(xiàng)和第5項(xiàng)規(guī)定，并未限定必須以會(huì)議形式進(jìn)行審批。《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》第26條第3項(xiàng)規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由省委發(fā)布的其他省委黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由省委常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，或者按規(guī)定程序報(bào)送省委書(shū)記審查批準(zhǔn)”�！秲�(nèi)蒙古自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)則》第21條規(guī)定：“以自治區(qū)黨委辦公廳文件發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，按照規(guī)定程序報(bào)送簽批，由自治區(qū)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)�！�

　　 ⑤參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第26條。

　　 ⑥參見(jiàn)毛澤東《在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話(huà)》（1962年1月30日），《中共中央文件》中發(fā)〔66〕103號(hào)；《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報(bào)聽(tīng)取中央書(shū)記處工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年1月8日，第1版。

　　 ⑦《制定條例》第7條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：……（三）遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定……”第21條規(guī)定：“審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。主要審核以下內(nèi)容：……（二）是否同憲法和法律不一致……”第28條規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，由中央責(zé)令改正或者予以撤銷(xiāo)：……（二）同憲法和法律不一致的……”《備案規(guī)定》第7條規(guī)定：“中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查。主要審查以下內(nèi)容：……（二）是否同憲法和法律不一致……”。

　　 ⑧參見(jiàn)《紀(jì)律處分條例》第110條和第127條。

　　 ⑨2015年5月18日至22日，中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議召開(kāi)，會(huì)上對(duì)該條例作了說(shuō)明，并部署學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí)工作。

　　 10例如，通過(guò)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站“黨紀(jì)法規(guī)庫(kù)”檢索，名稱(chēng)含有“程序”的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件僅有2件，且均為紀(jì)檢程序規(guī)范。

11這些法律規(guī)定主要包括：《民族區(qū)域自治法》序言、《立法法》第3條、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第3條、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第29條、《中國(guó)人民解放軍選舉全國(guó)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的辦法》第18條、《村民委員會(huì)組織法》第4條、《國(guó)家安全法》第4條和第15條、《國(guó)防法》第19條、《現(xiàn)役軍官法》第8條、《公務(wù)員法》第4條、《工會(huì)法》第4條、《高等教育法》第39條、《公司法》第19條、《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第8條、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》第7條等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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