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思想戰(zhàn)線

2012 年第 5 期 第 38 卷 №. 5， 2012 Vol. 38

社會(huì)建設(shè)視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與
周大鳴
摘 要： 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，在社區(qū)建設(shè)動(dòng)員過(guò)程中，將各民族視為一體的 “居民動(dòng)

員” 邏輯，忽視了社區(qū)中各少數(shù)民族歷史地和實(shí)踐地形成的民族意識(shí)和組織結(jié)

構(gòu)特征，從而 導(dǎo)致城市社區(qū)中民族關(guān)系的緊張。一個(gè)包括各民族在內(nèi)的多元主體治理的權(quán)力格局的形成是社 區(qū)自治的必然趨勢(shì)和要求； 具有自我管理能力的社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的制 度保證； 動(dòng)員各民族居民共同參與，則是通過(guò)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的群眾基礎(chǔ)。在多元治理主體 的互動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化整合，才能真正推動(dòng)我國(guó)城市社會(huì)建設(shè)中的社區(qū)治理向社區(qū)自 治方向前進(jìn)，并在這一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧。 關(guān)鍵詞： 社會(huì)建設(shè)； 城市社區(qū)建設(shè)； 社區(qū)治理； 民族問(wèn)題； 多民族參與

一、傳統(tǒng)與現(xiàn)代： 從社會(huì)管理 到社會(huì)建設(shè)中的民族問(wèn)題
鄭杭生從正向和逆向兩個(gè)方面對(duì)社會(huì)建設(shè)進(jìn) 行過(guò)表述。從正向說(shuō)，所謂社會(huì)建設(shè)，就是要在 社會(huì)領(lǐng)域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會(huì) 資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)機(jī)制，并相應(yīng) 地形成各種良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)組織和社會(huì) 力量。從逆向說(shuō)，社會(huì)建設(shè)就是根據(jù)社會(huì)矛盾、 社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)和新趨 勢(shì)，不斷創(chuàng)造和完善正確處理社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn) 題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體。通過(guò) 這樣的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體，更好地彌合分 歧，化解 矛 盾，控 制 沖 突，降 低 風(fēng) 險(xiǎn)，增 加 安
① 全，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，改善民生。

量瓜分，而國(guó)家不得不依靠它們來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)
② 治，以維持社會(huì)的基本治理。

在傳統(tǒng)中國(guó)，不同歷史時(shí)期的社會(huì)管理呈現(xiàn) 出具有差異的治理形態(tài)，但一直存在地方社會(huì)自 我管理的傳統(tǒng)。維系和支撐國(guó)家的有兩種秩序和 力量，一種是縣以上的官治行政秩序和力量，另
③ 一種則是縣以下的鄉(xiāng)土秩序和力量。 這種雙軌

社會(huì)管理機(jī)制，甚至塑造了如雷德菲爾德所提出 的 “大傳統(tǒng)” 與 “小傳統(tǒng)” 雙層文化并行的社 會(huì)結(jié)構(gòu)。由于中國(guó)古代對(duì)城市的政治功能或軍事 作用的強(qiáng)調(diào)，西方意義上的城市自治并未出現(xiàn)， 自治傳統(tǒng)更多地在鄉(xiāng)村地方社會(huì)得到實(shí)踐。正如 韋伯所言，古代中國(guó)的 “城市是沒(méi)有自治的品 。 官所在地，鄉(xiāng)村則是沒(méi)有品官的自治區(qū)” ④ 秦 暉總結(jié)我國(guó)魏晉南北朝和唐宋時(shí)期社會(huì)管理的情 形是 “國(guó)權(quán)歸大族，宗族不下縣，縣下惟編戶， 。 戶失則國(guó)�！� ⑤ 明清以來(lái)，宗族這一血緣結(jié)合 組織形式在地方社會(huì)發(fā)揮了重要的社會(huì)管理功 能。雖然始于北宋的保甲制度在后世得到沿襲和 發(fā)展，但這一基層社會(huì)的制度安排只有與地方社 會(huì)的宗族制度相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)地方治理的有效 性。鄭振滿 說(shuō) “明 中 葉 以 后 福 建 的 里 甲 戶 籍，

嚴(yán)格來(lái)講，在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中，由于不存在 ， 現(xiàn)代民族國(guó)家的 “國(guó)家自覺(jué)” 與 “社會(huì)自覺(jué)” 因此現(xiàn)代意義上的 “社會(huì)建設(shè)” 乃至 “國(guó)家建 設(shè)” 的概念 都 是 不 適 用 的。在 傳 統(tǒng) 中 國(guó)，國(guó) 家 與社會(huì)的前進(jìn)過(guò)程是在一種半自覺(jué)狀態(tài)下的自然 “演化” ，而不是一種自覺(jué)狀態(tài)下的 “發(fā)展” 。在 這種情形下，國(guó)家對(duì)社會(huì)的一體化管理和治理是 不可能存在的。社會(huì)的廣大領(lǐng)域被現(xiàn)實(shí)存在的力

— 基金項(xiàng)目： 廣東省重點(diǎn)基地項(xiàng)目 “國(guó)際移民適應(yīng)性研究——以廣州社區(qū)為例” 階段性成果 （ 23000 － 3211305） 作者簡(jiǎn)介： 周大鳴，中山大學(xué)移民與族群研究中心主任、歷史人類(lèi)學(xué)研究中心副主任，中國(guó)民族學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人類(lèi)學(xué)與民 族學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師 （ 廣東 廣州，510275） 。 ： 》 ① 鄭杭生 《社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理研究與中國(guó)社會(huì)學(xué)使命 ，《社會(huì)學(xué)研究》2011 年第 4 期。 ： 》 ② 戴長(zhǎng)征 《社會(huì)建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐 ，《人民論壇》2011 年第 17 期。 ： 》 ③ 陳紹方 《清代地方鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)特征 ，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2006 年第 3 期。 ： ，王容芬譯，北京： 商務(wù)印書(shū)館，1995 年，第 145 頁(yè)。 ④［德］ 馬克斯·韋伯 《儒教與道教》 ： ，載黃宗智主編 《中國(guó)鄉(xiāng)村研究》 第 1 輯，北京： 商務(wù)印書(shū)館， ⑤ 秦 暉 《傳統(tǒng)中華帝國(guó)的鄉(xiāng)村基層控制： 漢唐間的鄉(xiāng)村組織》 2003 年。

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。 不外是家族組織的代名詞” ① 在自治性較強(qiáng)的 地方社會(huì)空間，那些保甲長(zhǎng)是宗族或房支的領(lǐng)導(dǎo) 人，起到鄉(xiāng)村與政府中介人的作用，而不是政府 的鄉(xiāng)村代理人。韋伯曾指出，古代中國(guó)是一個(gè)鄉(xiāng) 民自 治 的 社 會(huì)。 費(fèi) 孝 通 也 認(rèn) 為， 古 代 中 國(guó) 有 “權(quán)不下縣” 的傳統(tǒng)，因此農(nóng)村社會(huì)基本上是鄉(xiāng) 紳治理。有不少學(xué)者持類(lèi)似觀點(diǎn)，如孔飛力提出 的 “士紳操縱” 理論，孫立平提出的 “皇權(quán)— 士紳—小農(nóng)” 三層結(jié)構(gòu)理論等。 這時(shí)的少數(shù)民族，在中央王朝的表述中，多 以 “蠻夷” 或 “未開(kāi)化” 群體面貌出現(xiàn)，居住 格局則以 “華夷五方” 為主要特征。各少數(shù)民 族生活在自己的地理空間中，具有不同的社會(huì)發(fā) 展形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)管理特點(diǎn)，并與中央王 朝共同構(gòu)成 “帝國(guó)—邊陲” 的不平衡政治經(jīng)濟(jì) 格局，以朝貢體系和土司制度以及夾雜其間的征 服戰(zhàn)爭(zhēng)來(lái)維持這種關(guān)系的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。雖然在唐宋 元等盛世的都城中匯集了前來(lái)朝貢和互市的各民 族，但包括少數(shù)民族建立政權(quán)的元朝、清朝等在 內(nèi)，多數(shù)時(shí)期大多數(shù)城市中的少數(shù)民族數(shù)量較 少，且民族關(guān)系以對(duì)立和沖突為主，民族矛盾有 時(shí)會(huì)以階級(jí)矛盾的形式表現(xiàn)出來(lái)。整體而言，在 傳統(tǒng)中國(guó)，現(xiàn)代意義上的社會(huì)建設(shè)尚未出現(xiàn)，而 城市中的民族交往與互動(dòng)也并不足夠頻繁。 隨著清末民初的國(guó)家劇變和社會(huì)轉(zhuǎn)型，近現(xiàn) 代政治理念和社會(huì)管理技術(shù)在政治制度設(shè)計(jì)和實(shí) 踐中得到體現(xiàn)。士紳階層作為封建專(zhuān)制主義的象 征，被符號(hào)化并轉(zhuǎn)變?yōu)楦锩饕獙?duì)象，鄉(xiāng)村社會(huì) 治理結(jié)構(gòu)遭到破壞，治理主體出現(xiàn)缺位。通過(guò)對(duì) 保甲制和新縣制的復(fù)制和強(qiáng)化，國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì) 培養(yǎng)了一批非正式官僚，他們通過(guò)鏈接國(guó)家與村 ，， 落而獲利，成為 “贏利型 / 掠奪型經(jīng)紀(jì)人” ② 與 此同時(shí)，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制和滲透日益加 強(qiáng)，民族地區(qū)也經(jīng)歷了改土歸流的治理變遷和保 甲制度的強(qiáng)制推行，從而強(qiáng)化了中央政權(quán)對(duì)民族 地區(qū)的控制。由于半殖民地半封建社會(huì)時(shí)期的中 國(guó)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的畸形，除了沿海幾個(gè)工商城市 外，中國(guó)的多數(shù)城市并沒(méi)有得到充分的發(fā)展，城 市中的民族問(wèn)題也并未成為突出的治理對(duì)象。 中華人民共和國(guó)成立后，隨著現(xiàn)代民族國(guó)家 建制設(shè)置的確立與運(yùn)作，統(tǒng)一推行社會(huì)管理與社 會(huì)建設(shè)成為可能。這一時(shí)期的社會(huì)管理以實(shí)現(xiàn)現(xiàn) 代民族國(guó)家整體意識(shí)為目的，運(yùn)用行政、教育的 運(yùn)動(dòng)手段對(duì)人們灌輸國(guó)家意識(shí)形態(tài)。通過(guò)把行政 組織建立在基層，將國(guó)家意志通過(guò)科層制的社會(huì)

組織結(jié)構(gòu)滲透到每個(gè)社會(huì)個(gè)體的意識(shí)當(dāng)中，從而 實(shí)現(xiàn)了政治影響從間接轉(zhuǎn)化為直接。合作化時(shí) 期、公社化時(shí)期的每個(gè)人，都被組織到一個(gè)社會(huì) 組織當(dāng)中，那種以親屬和家族關(guān)系整合的村落社 區(qū)不復(fù)存在，黨在基層社區(qū)的一元領(lǐng)導(dǎo)得以實(shí) 現(xiàn)。民族地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也在民主改革和民族識(shí) 別的過(guò)程中受到國(guó)家主義影響而發(fā)生急劇變遷， “跨越式” 進(jìn)入社會(huì)主義時(shí)期，并卷入各種全國(guó) 性的政治運(yùn)動(dòng)當(dāng)中。在這一過(guò)程中，國(guó)家對(duì)民族 地區(qū)的控制得到加強(qiáng)。 這一時(shí)期，以街道辦事處和居民委員會(huì)為基 本組織形式的城市社區(qū)管理模式 （ 街居制） 也 逐步確立，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位制社區(qū)明顯起 到更為重要的社會(huì)管理作用。這種適應(yīng)高度集中 政治經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)管理體系有效實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和 政黨權(quán)力對(duì)個(gè)體的直接控制。雖然國(guó)家的社區(qū)控 制力量得到前所未有的強(qiáng)化，但城市的發(fā)展卻因 意識(shí)形態(tài)的影響而受到限制并出現(xiàn)波動(dòng)，甚至出 現(xiàn)逆城市化進(jìn)程。1957 年以前，在 “黨的工作 重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市” 思想的倡導(dǎo)下，城市得 到一定恢復(fù)和發(fā)展。但 1958 年以后，隨著 “大 躍進(jìn)” 和大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，尤其是 60 年代 以后由于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的復(fù)雜，以及主觀上片面 強(qiáng)調(diào)的 “消 除 城 鄉(xiāng) 差 別、工 農(nóng) 差 別、體 力 勞 動(dòng) ，結(jié)果把已經(jīng)集中于城 和腦力勞動(dòng)之間的差別” 市的工業(yè)、文教、衛(wèi)生事業(yè)等遷往山區(qū)和農(nóng)村， 大批工人隨廠內(nèi)遷，大量的干 部、知 識(shí) 青 年 下 鄉(xiāng)，導(dǎo)致本來(lái)比例就很低的城市人口更加減少， 少數(shù)民族城市人口規(guī)模更小。除了一些世居民族 和通過(guò)調(diào)動(dòng)、大學(xué)畢業(yè)分配、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)等政策因
③ 素而定居城市的， 這一時(shí)期的少數(shù)民族大多被

戶籍制度和民族區(qū)域自治制度限制在民族地區(qū)。 值得注意的是，1949 年以來(lái)推行的民族平等和 民族區(qū)域自治政策，極大地緩和了歷史上形成的 民族對(duì)立和民族矛盾，為改革開(kāi)放時(shí)期少數(shù)民族 進(jìn)城奠定了基礎(chǔ)。

二、多元與互動(dòng)： 社會(huì)建設(shè) 視野中的社區(qū)治理和民族參與
1978 年至今的中國(guó)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理變 革軌跡，本質(zhì)上是后社會(huì)主義時(shí)期的一場(chǎng)自上而 下的政治改革。這場(chǎng)改革不涉及基本政治框架的 變動(dòng)，而是一種以政府治理或政府管理體制為重 點(diǎn)內(nèi)容的改革。俞可平認(rèn)為，這一時(shí)期的中國(guó)社

： 》 ① 鄭振滿 《明清福建的里甲戶籍與家族組織 ，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》1989 年第 2 期。 ： ，王福民譯，南京： 江蘇人民出版社，1996 年。 ②［美］ 杜贊奇 《文化、權(quán)力與國(guó)家： 1900 ～ 1942 年的華北農(nóng)村》 ： 》 ③ 鄭信哲 《淺談我國(guó)城市民族關(guān)系的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì) ，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》 （ 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 1996 年第 3 期。

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社會(huì)建設(shè)視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與★ 周大鳴★

會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了從一元治理到多元治理、從集權(quán)到 分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、
① 從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主的五大轉(zhuǎn)變。 這數(shù)種轉(zhuǎn)

農(nóng)村、城市社區(qū)都投入到這場(chǎng)實(shí)踐中來(lái)，學(xué)界的 討論也日益成熟，衍生出自主治理和多中心治理 （ 埃莉諾·奧斯特羅姆） 、集體行動(dòng)理論 （ 奧爾 森） 、協(xié)商 民 主 （ 哈 貝 馬 斯 / 羅 爾 斯 / 吉 登 斯 ） 、 社群主義 （ 邁克 · 沃爾澤 / 桑德?tīng)枺?、第三條道 路 （ 吉登斯） 等社區(qū)自治的理論解釋框架。 中國(guó)政府在 20 世紀(jì) 80 年代，由民政部首先 將社區(qū)概念引入城市社會(huì)管理，提出 “社區(qū)服 務(wù)進(jìn)萬(wàn)家” 的口號(hào)； 自 90 年代中后期開(kāi)始，我 國(guó)大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先 選擇在北京、上海、天津、沈陽(yáng)、武漢、青島等 。在 城市設(shè)立了 26 個(gè) “全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)” 中國(guó)政府政策實(shí)踐過(guò)程和話語(yǔ)表述當(dāng)中，社區(qū)是 一種新的城市行政管理地域單元。在當(dāng)代中國(guó)社 會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社區(qū)建設(shè)被視為是改造國(guó)家權(quán)力結(jié) 構(gòu)并重組中國(guó)社會(huì)的試驗(yàn)，這場(chǎng)試驗(yàn)意味著單位 制向社區(qū)制的整體轉(zhuǎn)變，也意味著各種類(lèi)型社區(qū) 的景觀和結(jié)構(gòu)變遷。在國(guó)家和政黨的話語(yǔ)和實(shí)踐 影響下，當(dāng)今我國(guó)學(xué)術(shù)界的城市社區(qū)研究與實(shí)踐 層面上的社區(qū)建設(shè)幾乎同步進(jìn)行，也具有強(qiáng)烈的 政治和現(xiàn)實(shí)意味。這種關(guān)注以社區(qū)治理為其問(wèn)題 意識(shí)，廣泛涉及公民社會(huì)和居民自治的討論。 作為一場(chǎng)社會(huì)治理變革，城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng) 的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。中國(guó)共產(chǎn)黨第十六 次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中明確提出，要 “完善城 市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社 。那么，在 轟 轟 烈 烈 的 城 市 社 區(qū) 建 設(shè) 運(yùn) 動(dòng) 區(qū)” 中，我們離社區(qū)自治和實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理還 有多少距離？ 民族因素在這場(chǎng)社區(qū)建設(shè)中將起到 什么樣的作用？ 社區(qū)治理本質(zhì)上是朝著社區(qū)自治目標(biāo)前進(jìn)的 基層社會(huì)中國(guó)家與社會(huì)權(quán)力關(guān)系調(diào)適的過(guò)程。當(dāng) 前學(xué)界對(duì)社區(qū)建設(shè)中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系有不同論 點(diǎn)。朱健剛、林尚立等認(rèn)為，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的 控制力正在下降，基層社會(huì)中自治空間正在生 產(chǎn)，社區(qū)居民的自我管理將會(huì)實(shí)現(xiàn)； 另一種觀點(diǎn) 認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)事實(shí)上使國(guó)家以各種形式滲 透進(jìn)基層社會(huì)并強(qiáng)化了控制，持此觀點(diǎn)者有李友 梅、桂勇等。桂勇將前者稱(chēng)為斷裂論，后者稱(chēng)為 嵌入論，并試圖發(fā)展出一種他稱(chēng)之為 “粘連模 式” 的國(guó)家 與 社 會(huì) 關(guān) 系 解 釋。他 認(rèn) 為，在 城 市 社區(qū)中，通過(guò)具有國(guó)家代理人色彩的居委會(huì)這一 中介層 和 緩 沖 層 承 擔(dān) 的 對(duì) 上 “化 解 ” 和 對(duì) 下 “驅(qū)動(dòng) 運(yùn) 作” 的 雙 重 功 能，使 “國(guó) 家” 和 “社

變推動(dòng) 了 并 仍 在 推 動(dòng) 社 會(huì) 管 理 從 “政 府 治 理” 向 “社會(huì)治理” 的讓渡。 中國(guó)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理實(shí)踐具有自身國(guó) 情的特殊性和鮮明時(shí)代特征。在農(nóng)村社區(qū)中，一 個(gè)多元治理結(jié)構(gòu)正在形成。黃宗智、王斯福、賀 雪峰等對(duì)村落社區(qū)治理類(lèi)型的劃分都關(guān)注到了這 一變化。在城市中，社區(qū)治理則仍然處于摸索階 段。隨著所有制結(jié)構(gòu)的變動(dòng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建 立和社會(huì)流動(dòng)的加劇，單位制社區(qū)已經(jīng)退出歷史 舞臺(tái)，街居制也面臨著職能超載、職權(quán)有限和角 色尷尬等問(wèn)題。 這一時(shí)期，隨著改革開(kāi)放的不斷深入和城市 化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，各民族人口不斷涌入大 中型城市，城市中的少數(shù)民族數(shù)量和比例也隨之 增長(zhǎng)，民族交往得到深化。從城市民族工作的角 度看，帶來(lái)城市民族問(wèn)題突出化的人口流動(dòng)主要 包括中部、東部漢族人口向西部少數(shù)民族地區(qū)流 動(dòng)、西部少數(shù)民族農(nóng)村勞動(dòng)力向當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)流動(dòng)和 西部少數(shù)民族人口向中部、東部城市流動(dòng)三股潮
② 流。 少數(shù)民族流動(dòng)人口在一些大中城市中已經(jīng)

形成了一定規(guī)模的民族聚居區(qū)，如北京的 “新 ，但更多的少數(shù)民族在城市中處于 “大雜 疆村” 居小聚居” 和 “散居” 并存的居住狀態(tài)，并在 城市中形成多民族社區(qū)。這就給社會(huì)建設(shè)和社區(qū) 治理工作帶來(lái)新時(shí)期的新任務(wù)，民族關(guān)系、民族 問(wèn)題和民族工作成為當(dāng)前社區(qū)治理的重要內(nèi)容。 如何保障各民族平等權(quán)利、協(xié)調(diào)各民族關(guān)系、解 決各民族交往沖突，成為具有重大現(xiàn)實(shí)意義的社 會(huì)建設(shè)新課題，也成為城市社區(qū)治理的新挑戰(zhàn)。
③ 作為對(duì)單位制和街居制的超越和重整， 以

“國(guó)家—社會(huì)” 或 “國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)” 框架為 學(xué)理背景的社區(qū)制試驗(yàn)正在中國(guó)城市治理中實(shí)踐 著。作為現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程中進(jìn)行日常社會(huì)生 活的實(shí)際單位，城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展從工業(yè)革 命時(shí)代就被關(guān)注。從 1765 年德國(guó)的漢堡福利制 度鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)部成員自我組織以增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同， 到 20 世紀(jì)初英法美等國(guó)廣泛實(shí)踐的睦鄰運(yùn)動(dòng)和 社區(qū)福利中心運(yùn)動(dòng)，都是對(duì)促進(jìn)社區(qū)資源整合和 社區(qū)成員關(guān)系融洽進(jìn)行的嘗試。20 世紀(jì) 50 年代 以來(lái)，由聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)在全球掀起的 “社區(qū)發(fā)展 ，其目的就在于解決工業(yè)化和城市化帶來(lái) 運(yùn)動(dòng)” 的社會(huì)問(wèn)題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。世界各國(guó)

： ） ，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2008 年第 3 期。 ① 俞可平 《中國(guó)治理變遷 30 年 （ 1978 ～ 2008 》 ： 》 ② 馬 戎 《關(guān)于當(dāng)前中國(guó)城市民族關(guān)系的幾點(diǎn)思考 ，《西北民族研究》2009 年第 1 期。 ： 》 ③ 何海兵 《我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷： 從單位制、街居制到社區(qū)制 ，《管理世界》2003 年第 6 期。

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思想戰(zhàn)線

2012 年第 5 期 第 38 卷 №. 5， 2012 Vol. 38

會(huì)” 在日常運(yùn)作中達(dá)到妥協(xié)，彼此賦予對(duì)方象
① 征性認(rèn)可。 事實(shí)上，上述論斷都是基于個(gè)案經(jīng)

從景觀和性質(zhì)角度對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市社區(qū)進(jìn)行 分類(lèi)，大致可以分為單一式單位社區(qū)、混合式綜 合社區(qū)、傳統(tǒng)式街坊社區(qū)和房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的物業(yè)管理
④ 小區(qū)等。 從民族結(jié)構(gòu)的角度進(jìn)行社區(qū)分類(lèi)，則

驗(yàn)材料得出的，而中國(guó)城市社區(qū)的存在本身就是 多元而變動(dòng)的，具有深刻的復(fù)雜性。在學(xué)理層面 上的抽象并不能很好地解決 “普遍性” 問(wèn)題。 而在社區(qū)治理的實(shí)踐中，依據(jù)主導(dǎo)力量的不 同，當(dāng)前存在三種基本的社區(qū)治理模式： 行政主 導(dǎo)型社區(qū)治理模式； 社區(qū)自治型社區(qū)治理模式和
② 政府與社區(qū)合作型的社區(qū)治理模式。 通過(guò)幾年

可以分為單一民族聚居社區(qū)、多民族社區(qū)。多民 族社區(qū)又可分為某民族為主導(dǎo)的社區(qū)和多元民族 共存社區(qū)等； 這些多民族社區(qū)還可根據(jù)地域分 布，分為民族地區(qū)的多民族城市社區(qū)和非民族地 區(qū)的多民族城市社區(qū)等。其中，與單一民族聚居 區(qū)相比，由于多民族社區(qū)中民族結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性 強(qiáng)，社區(qū)中各民族居民在互動(dòng)與交往中發(fā)生沖突 的可能性更大，后者更應(yīng)成為當(dāng)前社會(huì)建設(shè)和社 區(qū)治理中民族問(wèn)題解決的重點(diǎn)區(qū)域。 不同社區(qū)類(lèi)型中的治理問(wèn)題 具 有 不 同 的 特 征。在當(dāng)前社區(qū)治理中普遍使用的 “國(guó) 家—社 會(huì)” 或 “國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)” 分析框架 往 往 忽 視國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的各自分層以及多維層次與 類(lèi)型中的多元互動(dòng)關(guān)系，從而屏蔽掉了概念背后 隱藏的差異性和真實(shí)性，使我們的研究缺乏對(duì)現(xiàn) 實(shí)情況的全面認(rèn)知和有效解釋。基于此，鄧正來(lái) 曾提出將 “國(guó)家與社會(huì)模式” 和 “階級(jí)分析模
⑤ 式” 結(jié)合以克服單一模式解釋力不足的問(wèn)題。

的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，社區(qū)治理的各種模式探 索都已在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)，如上海 模 式、石 家 莊 模 式、沈陽(yáng)模式、江漢模式等。這些典型模式對(duì)推 進(jìn)我國(guó)社區(qū)建設(shè)具有巨大的貢獻(xiàn)，但是對(duì)于社區(qū) — — 建設(shè)的目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治——來(lái)說(shuō)仍存在一 定不足。從多民族參與城市社區(qū)治理的角度來(lái) 看，以往的研究中，無(wú)論是理論層面的探討還是 實(shí)踐層面的行動(dòng)，都忽視了將城市社會(huì)建設(shè)重要 主體和對(duì)象的少數(shù)民族群體納入討論中來(lái)，而多 將城市社區(qū)中生活的人群視為無(wú)民族差異的 “居民” 或者將城市社區(qū)中的 “民族” 視為政 ； 治概念，簡(jiǎn)單地主觀地采取政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)模 式，以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。但這種社區(qū)治理模式的 單一化，往往缺乏對(duì)多民族社區(qū)中多元民族主體 性的足夠尊重和重視，仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì) 管理思維開(kāi)展行政性很強(qiáng)的治理，更容易造成政 府與多民族社區(qū)的對(duì)立。在社區(qū)建設(shè)動(dòng)員過(guò)程 中，將各 民 族 視 為 一 體 的 “居 民 動(dòng) 員 ” 邏 輯， 忽視了社區(qū)中各少數(shù)民族歷史地和實(shí)踐地形成的 民族意識(shí)和組織結(jié)構(gòu)特征，從而導(dǎo)致了動(dòng)員失 敗，甚至傷害到民族情感，導(dǎo)致城市社區(qū)中民族 關(guān)系的緊張。近年來(lái)在城市社區(qū)中頻發(fā)的民族沖 突事件，日益暴露出社會(huì)建設(shè)和社區(qū)治理思維中 民族參與理念的缺失。

這種理論結(jié)合的方式效度雖然有待商榷，但它啟 示我們，可以在前兩個(gè)模式的基礎(chǔ)上整合 “族 群政治分析模式” 等理論視角，綜合運(yùn)用多元 模式進(jìn)行社區(qū)治理中民族問(wèn)題的分析和解決。要 考慮到正式組織 （ 街道辦事處、居委會(huì)） 民族團(tuán)體等） 之外 的民族性非正式組織 （ 如宗教組織、同鄉(xiāng)組織、 對(duì)社區(qū)中少數(shù)民族的社會(huì)整合功 能并充分予以重視和運(yùn)用，以更加有效地開(kāi)展治 理資源動(dòng)員； 更要將民族關(guān)系、民族文化和民族 意識(shí)作為多民族社會(huì)建設(shè)的重要影響因素，在互 相理解、互相尊重、和平共處的基礎(chǔ)上，積極構(gòu) 建平等、團(tuán)結(jié)、互助的城市社區(qū)民族關(guān)系。 （ 二） 形成多元主體治理的權(quán)力格局 中國(guó)現(xiàn)行的社區(qū)治理體制是 行 政 型 管 理 體 制，以黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，由民政部牽頭，將社區(qū) 建設(shè)納入城市建設(shè)的總體規(guī)劃。中央要求各級(jí)政 府和黨委的 “一把手” 親自抓社區(qū)建設(shè)，把社 區(qū)發(fā)展作為考核各級(jí)部門(mén)政績(jī)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。 可以說(shuō)，社區(qū)建設(shè)得到前所未有的關(guān)注并且取得 突飛猛進(jìn)的發(fā)展，并不是因?yàn)樽灾谓M織發(fā)育成 熟、居民民主參與意識(shí)提高的結(jié)果，也不像西方

三、走向社區(qū)自治： 實(shí)現(xiàn)多民族 參與的城市社區(qū)治理格局
（ 一） 歷史地具體地看問(wèn)題 面對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀，我們要認(rèn) 識(shí)到，任何社區(qū)的景觀與關(guān)系結(jié)構(gòu)都是歷史地形 成的。社區(qū)建 設(shè) 要 從 原 有 基 礎(chǔ) 出 發(fā)，要 “了 解 社區(qū)中原有的社會(huì)組織、人際關(guān)系，要分出各種 。 性質(zhì)的組織，各種層次的關(guān)系” ③ 在此基礎(chǔ)上， 具體地進(jìn)行社會(huì)治理的改革與創(chuàng)新。

： ①桂 勇 ： ②徐 勇 ： ③ 費(fèi)孝通 ： ④ 王彥輝 ： ⑤ 鄧正來(lái)

《鄰里政治： 城市基層的權(quán)力操作策略與國(guó)家—社會(huì)的粘連模式 ，《社會(huì)》2007 年第 6 期。 》 《治理轉(zhuǎn)型與競(jìng)爭(zhēng)： 合作主義 ，《開(kāi)放時(shí)代》2001 年第 7 期。 》 《居民自治： 中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo) ，《江海學(xué)刊》2002 年第 3 期。 》 《走向新社區(qū)： 城市居住社區(qū)整體營(yíng)造理論與方法》 ，南京： 東南大學(xué)出版社，2003 年，第 51 ～ 52 頁(yè)。 《關(guān)于 “國(guó)家與市民社會(huì)” 框架的反思與批判 ，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006 年第 3 期。 》

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社會(huì)建設(shè)視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與★ 周大鳴★

國(guó)家一樣是自下而上 “順理成章” 的結(jié)果，而 完全是通過(guò)自上而下的行政力量來(lái)推動(dòng)的。在參 與社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，政府超越了應(yīng)有的職能和 權(quán)限，扮演 的 不 只 是 “導(dǎo) 航 者” 和 “掌 舵 人” 的角色，實(shí)際上也執(zhí)行了 “劃槳人” 的職能。 伴隨 社 區(qū) 建 設(shè) 的 深 入 開(kāi) 展 和 政 府 機(jī) 構(gòu) 的 “放權(quán)” 與職能轉(zhuǎn)移，街道辦事處的政府職能膨 脹，居委會(huì)的行政化色彩有更加明顯的趨勢(shì)，自 治性質(zhì)無(wú)法落實(shí)。政府在社區(qū)中的職責(zé)不清，習(xí) 慣或留戀于為民做主，干預(yù)基層自治，過(guò)度介入 社區(qū)建設(shè)，使城市自治組織難以發(fā)揮作用，違背 了社區(qū)自治這一社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)和初衷，從 而出現(xiàn)行動(dòng)目的與行動(dòng)結(jié)果的吊詭。 基層行政權(quán)力事實(shí)上自社區(qū)建設(shè)以來(lái)處于不 斷增強(qiáng)的過(guò)程，但與此同時(shí)，社區(qū)主體卻正在發(fā) 生多元變化，以至社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的中心逐漸偏離
① 傳統(tǒng)的行政垂直系統(tǒng)，向扁平方向發(fā)展。 隨著

務(wù)的組織和管理中來(lái)。 1. 厘清社區(qū)居委會(huì)定位 作為居民自治的制度化和結(jié)構(gòu)化載體，居委 會(huì)是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理的重要社會(huì)組織 力量。1954 年 12 月第一屆全國(guó)人大常委第四次 會(huì)議通過(guò)的 《城市居民委員會(huì)組織條例》 中首 。 次將居委會(huì)納入社會(huì)治理組織格局 《憲法》 第 111 條規(guī)定 ： “城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立 的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾自治組 ”1989 年 12 月 由 全 國(guó) 人 大 常 委 會(huì) 通 過(guò) 的 織。 《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》 第 2 ： 條規(guī)定 “居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教 ” 育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。 同時(shí)第 8 條規(guī)定 ： “年滿十八周歲的本居住地居民，不 分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信 仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉 ； ： 權(quán)和被選舉權(quán)” 第 7 條規(guī)定 “居委會(huì)主任、 副主任和委員共五至九人，多民族居住地區(qū)，居 ” 民委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員。 明 確規(guī)定了多民族社區(qū)中少數(shù)民族參與社會(huì)治理的 法律地位和權(quán)利，更著重指出多民族社區(qū)的居委 會(huì)中應(yīng)有少數(shù)民族成員。 但由于歷史形成的原因，居委會(huì)在人員結(jié)構(gòu) 和組織性質(zhì)方面并沒(méi)有達(dá)到法律要求。長(zhǎng)期以 來(lái)，居委會(huì)民主選舉程序多未得到科學(xué)設(shè)置和嚴(yán) 格執(zhí)行，尤其是多民族社區(qū)中少數(shù)民族的選舉權(quán) 和被選舉權(quán)以及在居委會(huì)中的比例，更是沒(méi)有得 到落實(shí)。在組織性質(zhì)方面，雖然法律規(guī)定居委會(huì) 是基層群眾性自治組織，但實(shí)際上它的存在一直 是國(guó)家的一些中心任務(wù)在社區(qū)基層落實(shí)的具體操 作力量，成為計(jì)劃體制下國(guó)家權(quán)力在城市基層延 伸的意志形式和載體。這種模式承續(xù)至今，淡化
② 了居委會(huì)的自治意味。 當(dāng)前政府對(duì)居委會(huì)的持

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類(lèi)社會(huì)中介組織也在社區(qū)內(nèi) 出現(xiàn)和成長(zhǎng)。其中包括通過(guò)政府采購(gòu)或其他形式 進(jìn)入社區(qū)而承擔(dān)了部分街道不需要也沒(méi)必要承擔(dān) 的社區(qū)生活社會(huì)化服務(wù)的家 政、醫(yī) 療、日 常 消 費(fèi)、老年服務(wù)、教育、就業(yè)、衛(wèi)生服務(wù)等機(jī)構(gòu)， 以及日漸增多的以社區(qū)公共服務(wù)為目標(biāo)的各類(lèi) NGO 等，還包括了民族社團(tuán)、宗教團(tuán)體等民族 結(jié)合的非正式組織。這些現(xiàn)象表明了國(guó)家、市場(chǎng) 與社會(huì)進(jìn)一步分化的趨勢(shì)。 治理理論認(rèn)為，在多元化的社會(huì)中，政府不 是國(guó)家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī) 構(gòu)，只要它行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就可 以成為各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。城市本來(lái)就 是多元文化并存，各民族文化碰撞、沖突與交融 并存的社會(huì)空間，多元主體共同進(jìn)行治理的格局 是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)自治的前提和保證。多民族社區(qū) 不應(yīng)將多元民族群體和民族文化看成社區(qū)治理的 負(fù)擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)將其視為建設(shè)具有特色社區(qū)文化和 形成獨(dú)特社區(qū)認(rèn)同的寶貴資源。在多元一體文化 治理思想的引導(dǎo)下，多考慮不同民族風(fēng)俗習(xí)慣、 語(yǔ)言歷史、文化禁忌的差異性，在社區(qū)治理過(guò)程 中充分尊重民族多樣性和治理主體的多元性，讓 多民族的社區(qū)居民個(gè)體和民族性的社會(huì)組織都能 參與納入到社區(qū)治理中。 （ 三） 建構(gòu)具有自我管理能力的社區(qū)自治組 織結(jié)構(gòu) 社區(qū)要實(shí)現(xiàn)良性自我管理，社區(qū)自治組織結(jié) 構(gòu)的設(shè)置將起到重要作用。多民族社區(qū)應(yīng)當(dāng)更多 地動(dòng)員各民族共同參與社區(qū)規(guī)劃、服務(wù)和日常事
①馮 ②徐

續(xù)控制，延續(xù)了居委會(huì)對(duì)政府資源的依賴(lài)，使社 區(qū)內(nèi)資源也得不到有效的整合和利用。大量實(shí)證 研究表明，我國(guó)城市居委會(huì)組織的行政化傾向明 顯。這樣，居委會(huì)整天忙于應(yīng)付行政事務(wù)，對(duì)各 民族居民的具體需求和狀況了解不足，切實(shí)的社 區(qū)管理和公共事務(wù)服務(wù)也就跟不上。而居委會(huì)在 居民中自治組織的認(rèn)同感降低，將得不到包括少 數(shù)民族群體在內(nèi)的社區(qū)居民參與自治的支持，進(jìn) 一步將居委會(huì)推向政府組織。如此循環(huán)，自治就 進(jìn)入困境。 居委會(huì)作為具有法律保障的基層自治組織， 將在未來(lái)的社區(qū)自治之路中扮演重要角色。社區(qū)

： 》 玲，李志遠(yuǎn) 《中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷的過(guò)程分析： 基于資源配置視角 ，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2003 年 5 月 17 日。 ： 》 珂 《居委會(huì)能成為社區(qū)居民自治組織嗎 ，《社會(huì)》1998 年第 10 期。

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行政化是社區(qū)自治的障礙，但是在當(dāng)前情況下， 讓社區(qū)離開(kāi)政府依靠完全實(shí)行自治也是不可能 的。當(dāng)前的社區(qū)自治不是不需要政府的介入，而 是需要政府角色、社區(qū)組織角色、居民角色的轉(zhuǎn) 換，從根本改變過(guò)去那種垂直型的管理模式，重 新建構(gòu)政府、社區(qū)自治組織、社 區(qū) 居 民 之 間 平 等、互動(dòng)、合作的水平式民主參與關(guān)系模式。 目前國(guó)內(nèi)有兩種不同的解決街道辦事處與社 區(qū)居委會(huì)之間問(wèn)題的方案。一是主張強(qiáng)化街道辦 事處的權(quán)力，比如上海的濰坊試點(diǎn)； 二是主張弱 化街道管理，擴(kuò)大居民自治，比如沈陽(yáng)模式。強(qiáng) 化街道辦事處權(quán)力的主張者認(rèn)為，應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)化 國(guó)家政府對(duì)城市基層的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)街道辦事
① 處體制建設(shè)。 持弱化街道管理、擴(kuò)大居民自治

機(jī)構(gòu) （ 社區(qū)居委會(huì)等） 、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)。 在我國(guó)當(dāng)前的歷史和現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，在厘清居委會(huì) 定位的前提下，具有形成以居委會(huì)為基礎(chǔ)的社區(qū) 自治組織機(jī)構(gòu)體系和自我管理制度具有現(xiàn)實(shí)可能 性和必要性。 首先，要選舉產(chǎn)生社區(qū)居民代表會(huì)議。居民 代表會(huì)議作為社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)由居民小組 民主推選出居民代表組成。居民代表會(huì)議定期召 開(kāi)，職責(zé)包括： 選舉產(chǎn)生居委會(huì)、議事會(huì)； 聽(tīng)取 和審議兩會(huì)工作報(bào)告，對(duì)成員進(jìn)行罷免； 討論通 過(guò)和決議社區(qū)重大事務(wù)等。在多民族社區(qū)中，居 民代表會(huì)議中要有少數(shù)民族代表，并在會(huì)議中形 成符合社區(qū)實(shí)際的包括民族矛盾在內(nèi)的社會(huì)矛盾 與糾紛解決機(jī)制。 其次，要實(shí) 現(xiàn) 居 委 會(huì) 民 主 選 舉 的 真 實(shí) 性。 《居委會(huì)組織法》 第 7 條規(guī)定 ： “居民委員會(huì)主 任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán) 的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生； 根據(jù)居民意 見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選 ” 舉產(chǎn)生。 但制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐產(chǎn)生了偏差。我們 發(fā)現(xiàn)，在一些多民族社區(qū)中，少數(shù)民族并未納入 居委會(huì)當(dāng)中。居委會(huì)應(yīng)牢記自己的自治組織身 份，拓展自治空間，培養(yǎng)居民的公民意識(shí)。居委 會(huì)人員任命要切實(shí)實(shí)行民主選舉，真正由社區(qū)居 民代表會(huì)議產(chǎn)生，尤其是在多民族社區(qū)中，要注 意居委會(huì)成員中民族構(gòu)成的合理性，而不是由街 道辦事處下派或者為了應(yīng)付政府的選舉要求進(jìn)行 走過(guò)場(chǎng)的形式主義選舉。 最后，監(jiān)督機(jī) 構(gòu) 和 議 事 機(jī) 構(gòu) 也 通 過(guò) 民 主 選 舉，由社區(qū)成員代表大會(huì)推選成員建立。成員應(yīng) 當(dāng)包括社區(qū)黨支部書(shū)記、居委會(huì)主任、社區(qū)內(nèi)組 織代表、居民代表等，監(jiān)督和議事機(jī)構(gòu)在社區(qū)代 表會(huì)議閉會(huì)期間共同行使民主協(xié)商和議事監(jiān)督職 能。在多民族社區(qū)，尤其要注意保證各少數(shù)民族 參與到社區(qū)事務(wù)的監(jiān)督和討論中的真實(shí)性。 （ 四） 動(dòng)員各族居民參與社區(qū)自治實(shí)踐 居民的參與主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是參與 社區(qū)居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)自治組織的社區(qū) 自我管理工作，包括政治參與、公共事務(wù)管理參 與和社區(qū)公共政策制定執(zhí)行參與等； 二是對(duì)管理 主體的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。 要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，一定要有充分的居民 參與才能使制度設(shè)計(jì)為社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)，發(fā)揮 制度職能。但目前，多數(shù)社區(qū)建設(shè)中普遍存在社

觀點(diǎn)者認(rèn)為，隨著社會(huì)民主政治的發(fā)展，擴(kuò)大基 層自治是民主政治發(fā)展的必然。盧漢龍是這種觀 點(diǎn)的代表。他認(rèn)為，社區(qū)的管理將是一個(gè)自理與 治理的過(guò)程，任何外力只能起輔助的作用。同時(shí) 他認(rèn)為由于政府內(nèi)部實(shí)行科層制，因而多一級(jí)政 府，就多一級(jí)管理成本，這種成本高于社區(qū)治理
② 成本。 但問(wèn)題在于，如果現(xiàn)在政府力量驟然退

出社區(qū)治理，社區(qū)在沒(méi)有充分整合社區(qū)資源、轉(zhuǎn) 變居委會(huì)角色的時(shí)候，會(huì)產(chǎn)生權(quán)力真空，引起社 區(qū)秩序的混亂。因此，面對(duì)目前中國(guó)城市社區(qū)自 治空間普遍不夠成熟的情況，上海模式的 “兩 級(jí)政府，三 級(jí) 管 理 ” 模 式 具 有 一 定 借 鑒 價(jià) 值。 當(dāng)社區(qū)發(fā)育成熟，公民空間足夠強(qiáng)大的時(shí)候，國(guó) 家應(yīng)當(dāng)逐漸將權(quán)力掌控弱化，政府資源和權(quán)力 “讓渡” 到社區(qū)主體，最終真正實(shí)施基層自治。 人民和國(guó)家的二元結(jié)構(gòu)將發(fā)生基因改變式發(fā)展， 以公民自治空間為緩沖帶，社會(huì)穩(wěn)定和諧。 當(dāng)然，模式借鑒的前提是政府和社區(qū)務(wù)必保 持權(quán)責(zé)明確。街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系不 是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)而是政府下派機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治機(jī) 構(gòu)的關(guān)系，可以指導(dǎo)但不應(yīng)納入科層制結(jié)構(gòu)。 2. 完善社區(qū)居民自我管理制度設(shè)計(jì) 費(fèi)孝通提出，城市基層政府要及時(shí)充分授權(quán) ，從而順利建立起社 給居民，培植 “草根民主”
③ 區(qū)居民的自治體系。 社區(qū)自治組織是實(shí)現(xiàn)社區(qū)

自治的重要管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但不是社區(qū)的最高 權(quán)力機(jī)構(gòu)，社區(qū)內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是由居民或居 民代表產(chǎn)生的居民會(huì)議，社會(huì)管理機(jī)構(gòu)只是社區(qū) 居民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。健全的社區(qū)居民自治組織 機(jī)構(gòu)體系應(yīng)當(dāng)包括決策機(jī)構(gòu) （ 居民會(huì)議） 、執(zhí)行

： — 》 ① 劉君德 《中國(guó)的城市社區(qū)自治怎么走？ ——上海濰坊街道社區(qū)居委會(huì)民主建設(shè)實(shí)踐的啟示 ， 《杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》 （ 人文社科 版） 2001 年第 1 期。 ： ，載 “我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)模式討論會(huì)” 會(huì)議論文集，2002 年 11 月，第 29 ～ 30 頁(yè)。 ② 盧漢龍 《從黨政管理到社區(qū)管理》 ： 》 ③ 費(fèi)孝通 《居民自治： 中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo) ，《江海學(xué)刊》2002 年第 3 期。

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社會(huì)建設(shè)視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與★ 周大鳴★

區(qū)居民參與程度低的問(wèn)題。當(dāng)前要求居民的參與 直接與基層民主建設(shè)相對(duì)接是不現(xiàn)實(shí)的，我們應(yīng) 當(dāng)在居民對(duì)與切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的關(guān)注和 地方政府的公共管理中尋求雙方行動(dòng)的契合點(diǎn)。 首先要形成社區(qū)價(jià)值認(rèn)同。理論上，社區(qū)應(yīng) 當(dāng)為居民提供互相作用的心理上的空間場(chǎng)域，使 其具有共同的價(jià)值觀念、歸屬感覺(jué)、生活方式、 風(fēng)俗習(xí)慣和行為規(guī)范。但是當(dāng)前一些多民族社區(qū) 中的少數(shù)民族的日常生活并不依托社區(qū)，而更多 地與宗教組織和基于親緣、地緣關(guān)系的社會(huì)網(wǎng)絡(luò) 發(fā)生關(guān)系，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)缺乏熱情，從而對(duì)社 區(qū)事務(wù)參與和社區(qū)共同體的構(gòu)建設(shè)置了自我障 礙，并在社區(qū)自治組織缺位的情況下進(jìn)一步強(qiáng)化 了少數(shù)民族參與社區(qū)事務(wù)的邊緣地位。 對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感一方面來(lái)自對(duì)鄰里 的認(rèn)同，另一方面來(lái)自于社區(qū)的利益相關(guān)性。隨 著社區(qū)類(lèi)型的復(fù)雜化，居民結(jié)構(gòu)異質(zhì)性日益增 強(qiáng)，形成廣泛共同公共利益基礎(chǔ)上的社區(qū)認(rèn)同比 較困難，但在社區(qū)公共空間中，通過(guò)超越民族邊 界的鄰里日常交往，生產(chǎn)社區(qū)意識(shí)、建構(gòu)社區(qū)認(rèn) 同是可能的。雖然在很多居民看來(lái)，如今的城市 社區(qū)只是家所處的空間，而現(xiàn)代人交往圈早已超 越地緣性。但家在中國(guó)人的觀念中還是代表了歸 宿和安全，具有特殊的感情寄托。 利用私人關(guān)系，通過(guò)情感與私交來(lái)發(fā)動(dòng)居民 參與，是當(dāng)前社區(qū)工作開(kāi)展的重要策略之一。在 制度性資源與經(jīng)濟(jì)性資源較為缺乏的現(xiàn)實(shí)面前， 本土性文化因素很自然地滲透鄰里社區(qū)的實(shí)際權(quán) 力運(yùn)作中。為了低成本維持國(guó) 家 動(dòng) 員 體 系，人
① 情、面子等本土化資源得到充分利用。 人情構(gòu)

業(yè)主委員會(huì)作為隨著中國(guó)城市住房體制改革 而出現(xiàn)的基于產(chǎn)權(quán)意識(shí)和契約觀念而產(chǎn)生的新型 社區(qū)居民自發(fā)組織，在動(dòng)員社區(qū)居民參與自我管 理中的重要作用日益凸顯。雖然其運(yùn)行邏輯與以 往社區(qū)居民參與動(dòng)員的情感邏輯或政治邏輯不 同，且目前仍然存在法律上的困境，但在一些新 興社區(qū)尤其是商品房社區(qū)，業(yè)主委員會(huì)在居民參 與動(dòng)員中形成的價(jià)值認(rèn)同框架較政治認(rèn)同和情感 認(rèn)同動(dòng)員更為有效。這一新型組織的作用及其與 社區(qū)居民自我管理能力建設(shè)關(guān)系的討論也將成為 未來(lái)社區(qū)建設(shè)的重要議題之一。 如何在城市社區(qū)空間中消解 民 族 偏 見(jiàn) 和 沖 突，實(shí)現(xiàn)民族和諧共處、社區(qū)和諧共建，是城市 社區(qū)尤其是多民族社區(qū)治理的重要命題。在社區(qū) 治理中，應(yīng)有意識(shí)地構(gòu)建超越民族邊界的國(guó)家 “公民認(rèn)同” 。通過(guò)以國(guó)家歷史、國(guó)家建設(shè)為內(nèi) 容的文化宣傳，逐步引導(dǎo)各少數(shù)民族傳統(tǒng)的偏重 血緣關(guān)系、傳統(tǒng)居住地、語(yǔ)言宗教、歷史記憶的 “部族認(rèn)同” 意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晣?guó)家憲法和法制、 國(guó)家政治認(rèn)同、平等公民權(quán)利的現(xiàn)代民族國(guó)家的 “公民認(rèn)同” ，使他們轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂鞋F(xiàn)代政治意識(shí) 和文化意識(shí)的國(guó)家公民，認(rèn)識(shí)到各少數(shù)民族的根 本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與中華其他民族和國(guó)家的根本
② 利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是一致的。 從而實(shí)現(xiàn)民族群體

利益與社區(qū)整體利益的統(tǒng)一，將各民族需求整合 到社區(qū)共同體建設(shè)中來(lái)。 帕特南指出，社區(qū)自組織網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)資本的 基本組成部分。在一個(gè)共同體中，此類(lèi)網(wǎng)絡(luò)越密
③ 集，其公民就越可能為了共同利益而合作。 大

量國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)建設(shè)和發(fā)展實(shí)踐也表明，社 區(qū)發(fā)展相對(duì)完善、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)體系健全、運(yùn)行 卓有成效的國(guó)家和地區(qū)，社區(qū)自治和社區(qū)參與率 一般來(lái)說(shuō)都比較高。在多民族社區(qū)中，少數(shù)民族 自組織往往豐富多樣，有基于地緣的同鄉(xiāng)組織、 基于族群認(rèn)同的民族團(tuán)體組織、更有基于宗教的 信仰組織等。這些組織資源往往在社區(qū)治理的視 野中被忽視了。因此，前述的厘清居委會(huì)定位和 完善社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)居民參與社區(qū) 自治的組織和制度保障； 同時(shí)，要通過(guò)多元組織 途徑進(jìn)行居民參與自我管理的動(dòng)員，包括黨組 織、自治管理組織、各類(lèi)社區(qū)中介組織、民族團(tuán) 體、宗教組織等在不同層面的動(dòng)員。

成了一種社會(huì)性的權(quán)力，其內(nèi)生于社會(huì)關(guān)系本 身，外在則得到文化傳統(tǒng)強(qiáng)制力的保證。當(dāng)然， 其所運(yùn)用的資源基本上是社會(huì)資源，也就是傳統(tǒng) 道德、社會(huì)關(guān) 系、民 族 文 化 等 等。至 于 表 現(xiàn) 形 式，其更多采了一種非正式的協(xié)商。這種策略運(yùn) 用在社會(huì)動(dòng)員、組織與運(yùn)行過(guò)程中，是頗有成效 的。在鄉(xiāng)土社會(huì)和民族地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)中，這種 社會(huì)動(dòng)員一直起著重要作用。但依靠私的情感和 關(guān)系進(jìn)行廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)的動(dòng)員模式并不 能適用多元存在的城市社區(qū)類(lèi)型，尤其是在缺乏 少數(shù)民族居委會(huì)委員的多民族社區(qū)中，委員會(huì)往 往不能有效動(dòng)員社區(qū)中的少數(shù)民族居民。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái) 看，如何超越私的資源動(dòng)員和民族界限，形成公 共空間來(lái)討論社區(qū)公共事務(wù)，更多需要在利益驅(qū) 使和制度完備上想辦法。

（ 責(zé)任編輯

洪

穎）

： 》 ① 桂 勇 《鄰里政治： 城市基層的權(quán)力操作策略與國(guó)家—社會(huì)的粘連模式 ，《社會(huì)》2007 年第 6 期。 ： 》 ② 馬 戎 《關(guān)于當(dāng)前中國(guó)城市民族關(guān)系的幾點(diǎn)思考 ，《西北民族研究》2009 年第 1 期。 ： — ，賴(lài)海榕譯，南昌： 江西人民出版社，2001 年，第 61 頁(yè)。 ③［英］ 羅伯特·帕特南 《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》

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