本文關(guān)鍵詞：少數(shù)民族教育政策重心，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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試論我國少數(shù)民族教育政策重心的轉(zhuǎn)移問題(文本全文)

On Shift of Focus of Policy for Ethnic Minority Education in China

原載：《民族教育研究》(京)2009年3期第18～25頁
王鑒(1968-)，男，甘肅通渭人，西北師范大學(xué)西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。西北師范大學(xué)西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心，甘肅　蘭州　730070

　　內(nèi)容提要：我國民族教育政策有兩大類型:一類為優(yōu)惠性政策，一類為特殊性政策。在不同的歷史階段，國家都相應(yīng)出臺了一定的民族政策、教育政策及逐漸明確的民族教育政策。這些政策集中表現(xiàn)在民族教育的質(zhì)量、管理體制、經(jīng)費、課程、教師、學(xué)生政策等方面。在新的形勢下，我國民族教育政策正在經(jīng)歷一個由重視數(shù)量向重視質(zhì)量、由重視優(yōu)惠政策向重視特殊政策的重心轉(zhuǎn)移過程。Policies for ethnic education in China can be grouped into two major types: preferential policies and special policies. In different historic periods, the State has formulated ethnic policies, education policies and gradually clarified policies for ethnic education. These policies focused on quality, administrative system, expenditure, courses, teachers and students of ethnic education. Under the new situation, policies for ethnic education are in a process of shifting focus from quantity to quality as well as from preferential policies to special policies.
　　關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)教育/少數(shù)民族教育政策/特殊政策/優(yōu)惠政策education in ethnic minority regions/policy for ethnic minority education/special policy/preferential policy

中圖分類號: G750　文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

　　一、我國少數(shù)民族教育類型分析
　　我國少數(shù)民族教育根據(jù)形式與內(nèi)容的復(fù)雜程度可分為三類:第一類為有本民族語言和文字的少數(shù)民族教育，如藏族教育、蒙古族教育等；第二類為有本民族語言但沒有文字的少數(shù)民族教育，如東鄉(xiāng)族教育、裕固族教育等；第三類為沒有本民族語言和文字的少數(shù)民族教育，如回族、滿族教育等。
　　第一類民族教育有傳統(tǒng)的民族教育形式。現(xiàn)代學(xué)校教育產(chǎn)生之后，傳統(tǒng)的民族教育功能被寺院和社會其他機(jī)構(gòu)所替代。學(xué)�；逃环矫媸姑褡鍌鹘y(tǒng)教育跨越式邁入現(xiàn)代教育；另一方面使現(xiàn)代教育與民族傳統(tǒng)文化斷裂，使民族地區(qū)的學(xué)校教育缺乏民族文化和歷史的基礎(chǔ)。由此導(dǎo)致的結(jié)果是學(xué)校教育長期以來缺乏部分吸引力，即使義務(wù)教育通過強(qiáng)制的方式使適齡兒童的入學(xué)率在不斷提高，但輟學(xué)率又居高不下。即使是今天實行了“兩免一補(bǔ)”政策之后，有些民族地區(qū)的入學(xué)率與鞏固率問題還是沒有得到徹底解決:一方面是學(xué)校學(xué)生的大量流失，另一方面是寺院小僧人的不斷增加。這些反差都是民族地區(qū)現(xiàn)代教育與民族地區(qū)傳統(tǒng)教育矛盾的具體體現(xiàn)。
　　第二類民族教育雖然也有傳統(tǒng)的教育，但傳統(tǒng)的教育主要以口耳相傳的方式在生產(chǎn)生活中或宗教活動中進(jìn)行�，F(xiàn)代學(xué)校教育產(chǎn)生之后，在發(fā)展民族教育時較多考慮的是民族地區(qū)的自然、歷史、社會等因素對民族教育的影響，在學(xué)校教育內(nèi)部則主要考慮到少數(shù)民族語言的特殊性問題，而實行一種以少數(shù)民族語言為輔助的雙語教學(xué)模式。民族文化的問題并沒有在學(xué)校教育中得到應(yīng)有的重視，民族文化類課程的開發(fā)滯后，不能滿足民族地區(qū)群眾的需要，不能滿足民族地區(qū)社會發(fā)展的需要。
　　第三類民族教育的傳統(tǒng)形式除宗教教育之外，教育的內(nèi)容及形式與現(xiàn)代學(xué)校教育接軌較早，學(xué)校教育、宗教教育、社會教育分別以不同的形式與內(nèi)容并行不悖。民族教育發(fā)展中的特殊性主要集中在由于自然、歷史、社會等原因造成的特殊性方面。
　　三類民族教育發(fā)展的重點與難點有所不同:第一類民族教育發(fā)展的難度最大，這類民族教育的發(fā)展不僅要充分考慮自然、歷史、社會等原因造成的特殊性問題，而且還要充分考慮民族語言與文化的特殊性問題。第二類民族教育發(fā)展的難度次之，除了考慮學(xué)校外部的自然、歷史、社會等特殊性之外，還要涉及兩種語言關(guān)系的雙語教學(xué)問題。第三類民族教育的發(fā)展重點則是民族地區(qū)及民族發(fā)展中自然、歷史、社會等方面的特殊性問題。
　　二、我國少數(shù)民族教育政策類型分析
　　如果從發(fā)展少數(shù)民族教育政策的類型上來看，長期以來我國民族教育政策有兩大類型:第一類為優(yōu)惠性政策，第二類為特殊性政策。
　　所謂優(yōu)惠性政策在西方國家大都稱為“補(bǔ)償政策”，是在充分考慮了少數(shù)民族教育發(fā)展中特殊的自然、歷史、社會等原因之基礎(chǔ)上，所采取的一種傾斜發(fā)展政策或優(yōu)先發(fā)展政策。自然的原因主要是指少數(shù)民族大都居住在邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、草原牧場及深山老林地區(qū)，不僅居住分散，而且交通多有不便。歷史的原因主要是指在歷史上由于統(tǒng)治階級的民族歧視政策和大漢族主義的排外思想，少數(shù)民族多受到他們的侵犯與掠奪，處境十分不利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，多以采集漁獵經(jīng)濟(jì)文化類型、游牧經(jīng)濟(jì)文化類型、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)文化類型為主，缺乏現(xiàn)代化工農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)文化類型，需要進(jìn)行補(bǔ)償性的發(fā)展。社會的原因主要是指新中國成立之后，我國進(jìn)入社會主義時期時，少數(shù)民族的發(fā)展水平參差不齊，有的是封建社會，有的是奴隸社會，還有的處在原始的部落社會。直到今天，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平仍然明顯落后于內(nèi)地，尤其是隨著沿海經(jīng)濟(jì)的騰飛與中部地區(qū)的崛起，這種差距不僅沒有縮小，而且還有拉大的趨勢。我國自20世紀(jì)50年代以來，一直都對少數(shù)民族采取特殊的優(yōu)惠的發(fā)展政策。這種政策的理論基礎(chǔ)主要是公平理論、均衡理論、和諧理論。這種政策如果以學(xué)校發(fā)展作為參照物的話，它重點在學(xué)校之外，即注重的是學(xué)校與社會、自然、宗教、經(jīng)濟(jì)等因素之間的關(guān)系，這種政策關(guān)注的重心主要集中在三類民族教育發(fā)展中的外部制約因素。
　　所謂特殊性政策是在充分考慮民族教育發(fā)展中的特殊因素，特別是語言與文化方面的特殊性之基礎(chǔ)上，就民族教育內(nèi)在的教育目標(biāo)、價值、內(nèi)容、方法、評價等問題所采取的特殊政策。這些政策在其他地區(qū)的教育中不存在，唯獨在少數(shù)民族教育中存在。如果以學(xué)校發(fā)展作為參照物的話，它重點在學(xué)校之內(nèi)，即注重學(xué)校教育內(nèi)部諸要素之間的關(guān)系及其特殊性。在西方國家中主要是雙語教育政策及多元文化課程政策。如我國第一類民族教育中的重點與難點就是這種政策及其執(zhí)行。
　　兩種政策類型是從民族教育的外部特殊性與內(nèi)部特殊性出發(fā)制定的發(fā)展政策，各有其針對性。因為現(xiàn)代學(xué)校教育事業(yè)的發(fā)展在我國少數(shù)民族地區(qū)主要是新中國建立以后發(fā)展起來的，所以在處理傳統(tǒng)教育與現(xiàn)代學(xué)校教育的過程中，我們基本處在一個探索性的發(fā)展階段，現(xiàn)在是該進(jìn)入一個提高性發(fā)展階段的時候了。也就是在民族教育事業(yè)發(fā)展中必須建立必要的學(xué)校系統(tǒng)，并相對處理好與民族地區(qū)自然、社會、歷史的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，民族教育政策應(yīng)該更多地關(guān)注學(xué)校教育內(nèi)部的特殊性問題，將學(xué)校的根深深地扎入民族歷史文化的土壤之中，使其具有強(qiáng)大的生命力，體現(xiàn)民族教育真正培養(yǎng)民族人才與傳承民族文化的功能。
　　三、不同時期我國民族教育政策及其重點
　　我國民族教育政策的形成與發(fā)展與我國民族教育事業(yè)的發(fā)展歷程相一致，從新中國成立到今天，大體經(jīng)歷了開創(chuàng)形成階段(1949-1956)、曲折發(fā)展階段(1956-1966)、遭受干擾和破壞階段(1966-1976)、恢復(fù)與發(fā)展階段(1976-1984)、特色化成熟發(fā)展階段(1984-　)五個歷史階段。在不同的歷史階段，都相應(yīng)出臺了一定的民族政策、教育政策及逐漸明確的民族教育政策。既有代表性的、綱領(lǐng)性的法律法規(guī)條文，也有具體的條例與規(guī)章制度；既有中央政府制定頒布的政策，也有地方政府制定頒布的政策。這些政策集中表現(xiàn)在民族教育的質(zhì)量政策、管理體制政策、經(jīng)費政策、課程政策、教師政策、學(xué)生政策等幾個方面。這些政策保障了我國民族教育數(shù)量與規(guī)模的健康發(fā)展，為進(jìn)一步提高民族教育質(zhì)量打下了堅實的基礎(chǔ)。
　　(一)民族教育政策開創(chuàng)形成階段(1949-1956)
　　在民族教育的質(zhì)量政策方面，1949年頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確提出:“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育的建設(shè)事業(yè)�！�1951年9月召開的第一次全國民族教育工作會議明確提出我國少數(shù)民族教育的總方針:少數(shù)民族教育必須是新民主主義的，即民族的、科學(xué)的、大眾的教育。在民族教育的管理體制政策方面，第一次全國民族教育工作會議明確提出:“少數(shù)民族各級學(xué)校的學(xué)制應(yīng)遵照中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于改革學(xué)制的決定》，結(jié)合情況有步驟地實行改革和建立�！痹诮逃繌�1951年到1955年的小學(xué)學(xué)制改革、中學(xué)暫行規(guī)程、師范學(xué)校規(guī)程中對民族教育的學(xué)制都作了特殊規(guī)定。1952年政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立民族教育行政機(jī)構(gòu)的決定》，加強(qiáng)對民族教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理。在民族教育的課程政策方面，1950年政務(wù)院批準(zhǔn)的《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》中提出雙語教學(xué)政策；第一次全國民族教育工作會議報告中對少數(shù)民族語言文字政策與雙語教學(xué)政策進(jìn)行了專門規(guī)范；1953年教育部在《關(guān)于兄弟民族應(yīng)用何種語言進(jìn)行教學(xué)的意見》中進(jìn)一步對雙語教學(xué)政策明確規(guī)范；第一次全國民族教育工作會議報告指出:“少數(shù)民族教育的內(nèi)容與形式問題、課程教材問題，既要照顧民族特點，又不能忽視整個國家的統(tǒng)一性。”在民族教育的經(jīng)費政策方面，第一次全國民族教育會議報告指出:“關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)的教育經(jīng)費，各級人民政府除按一般開支標(biāo)準(zhǔn)撥給教育經(jīng)費外，并應(yīng)按各民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況及教育工作，另撥�？�。”從1951年起，中央財政專門設(shè)置了少數(shù)民族教育發(fā)展補(bǔ)助費，且歷年有增加。1953年教育部發(fā)布《關(guān)于少數(shù)民族教育補(bǔ)助費使用范圍的指示》，具體規(guī)定了這項經(jīng)費的使用政策。在民族教育的教師政策方面，1951年第一次全國民族教育工作會議報告提出“努力解決少數(shù)民族各級學(xué)校的師資問題”。并通過了《培養(yǎng)少數(shù)民族師資的試行方案》，對加強(qiáng)和培養(yǎng)少數(shù)民族教育中的師資政策作了明確而具體的規(guī)定。在民族教育的學(xué)生政策方面，規(guī)定在招生中對少數(shù)民族適當(dāng)放寬報考年齡與錄取標(biāo)準(zhǔn)；在生活上對少數(shù)民族學(xué)生采取待遇從優(yōu)的政策；對少數(shù)民族學(xué)生實行公費制度和人民助學(xué)金制度；1951年通過了《少數(shù)民族學(xué)生待遇暫行辦法》。
　　(二)民族教育政策曲折發(fā)展階段(1956-1966)
　　在民族教育的質(zhì)量政策方面，1956年第二次全國民族教育工作會議提出:民族教育事業(yè)逐步接近和趕上漢族水平，在民族地區(qū)開展掃盲教育和普及小學(xué)義務(wù)教育。在民族教育的管理體制政策方面，1958年刮起“民族融合風(fēng)”，出現(xiàn)了在民族教育中忽視民族特點的傾向；1961-1965年重申我國的民族政策；1962年中央批轉(zhuǎn)了西北地區(qū)民族工作會議和全國民族工作會議報告。在民族教育的課程政策方面，1957年國務(wù)院批準(zhǔn)了關(guān)于少數(shù)民族改制和創(chuàng)制文字的方案；1958年起，少數(shù)民族學(xué)校使用漢語拼音學(xué)習(xí)漢語、學(xué)習(xí)普通話；民族學(xué)校中雙語教學(xué)恢復(fù)和發(fā)展。在民族教育的經(jīng)費政策方面，1956年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于少數(shù)民族教育事業(yè)費的指示》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在經(jīng)費上對民族教育給予照顧；從1956年起，中央核撥經(jīng)費采取塊塊撥款的辦法，撥給各地的教育事業(yè)費中仍包括民族教育補(bǔ)助費。在民族教育的教師政策方面，1956年教育部發(fā)出《關(guān)于內(nèi)地支援邊疆地區(qū)小學(xué)師資問題的通知》；從1956年起擴(kuò)大中等師范招生比例，培養(yǎng)邊疆民族地區(qū)所需師資。在民族教育的學(xué)生政策方面，1962年國務(wù)院在《關(guān)于民族工作會議的報告》中提出恢復(fù)高校招生對少數(shù)民族學(xué)生照顧的辦法、1962年教育部發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校優(yōu)先錄取少數(shù)民族學(xué)生的通知》等對少數(shù)民族學(xué)生的照顧政策。
　　(三)民族教育政策遭受干擾和破壞階段(1966-1976)
　　在民族教育的質(zhì)量政策方面，全盤否定過去行之有效的民族政策，民族教育事業(yè)遭受嚴(yán)重挫折。在民族教育的管理體制政策方面，許多民族工作部門被撤銷，許多民族學(xué)校被停辦，10所民族學(xué)院全部停辦，許多民族中小學(xué)被撤銷。在民族教育的課程政策方面，1973年召開八省區(qū)中小學(xué)教材座談會，成立八省區(qū)蒙文教材協(xié)作組；1974年召開少數(shù)民族語文教材工作座談會，就少數(shù)民族教材改革、編寫、編譯、印發(fā)等政策作了明確規(guī)定；1975年規(guī)定了民族語文教材八省區(qū)蒙文協(xié)作、五省區(qū)藏文協(xié)作、三省區(qū)哈文協(xié)作、東北三省朝文協(xié)作的政策。在民族教育的經(jīng)費政策方面，1974年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于中小學(xué)財務(wù)管理問題的若干意見》，對民族教育經(jīng)費問題制定出新的優(yōu)惠政策。在民族教育的教師政策方面，1974年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了科教組《關(guān)于內(nèi)地支援西藏大學(xué)、中學(xué)、�？茙熧Y問題的請示報告》，明確了師資支援的政策；1976年，國務(wù)院再次發(fā)出支援西藏師資的通知。在民族教育的學(xué)生政策方面，對少數(shù)民族住宿生以生均助學(xué)金的方式給予補(bǔ)助。
　　(四)民族教育政策恢復(fù)與發(fā)展階段(1976-1984)
　　在民族教育的質(zhì)量政策方面，1981年第三次全國民族教育工作會議總結(jié)了30多年民族教育的經(jīng)驗，提出民族教育的中心任務(wù)；1980年教育部、國家民族事務(wù)委員會提出的《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見》、1984年頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，加強(qiáng)了民族地區(qū)舉辦民族教育的自主權(quán)；1983年教育部、國家民族事務(wù)委員會《關(guān)于正確處理少數(shù)民族地區(qū)宗教干擾學(xué)校教育問題的意見》，提出了解決少數(shù)民族地區(qū)宗教干預(yù)學(xué)校教育的政策。在民族教育的管理體制政策方面，1980年重申了設(shè)立民族教育行政機(jī)構(gòu)，要求各民族自治地方的教育機(jī)構(gòu)應(yīng)把發(fā)展民族教育作為主要任務(wù)，少數(shù)民族人口較多的省、地、縣應(yīng)在教育行政部門內(nèi)設(shè)置民族教育機(jī)構(gòu)，調(diào)配熱心民族教育工作的同志專司其事；1980年教育部、國家民族事務(wù)委員會發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見》提出“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針。在民族教育的課程政策方面，1980年教育部、國家民族事務(wù)委員會在《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見》中規(guī)定:凡有本民族語言文字的民族，應(yīng)使用本民族的語言教學(xué)，學(xué)好本民族語文，同時兼學(xué)漢語漢文；使用本民族語言教學(xué)的規(guī)定載入1982年的《中華人民共和國憲法》和1984年的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》；1980年在教育部轉(zhuǎn)發(fā)的《少數(shù)民族文字教材工作座談會紀(jì)要》中，強(qiáng)調(diào)民族文字教材建設(shè)要注意民族特點，提高質(zhì)量，加強(qiáng)協(xié)作；1981年第三次全國民族教育工作會議強(qiáng)調(diào)開展雙語教學(xué)的意義。在民族教育的經(jīng)費政策方面，1980年教育部、國家民族事務(wù)委員會發(fā)出《關(guān)于從民族地區(qū)補(bǔ)助費中適當(dāng)安排少數(shù)民族教育經(jīng)費的建議》，建議除正常教育經(jīng)費照撥外，能夠從國家對少數(shù)民族地區(qū)的各項補(bǔ)助費中安排一定比例的款額，用于解決少數(shù)民族教育的特殊需要。在民族教育的教師政策方面，1979年教育部、財政部、糧食部、國家民族事務(wù)委員會、國家勞動局發(fā)出《關(guān)于邊境縣(旗)、市中小學(xué)民辦教師轉(zhuǎn)公辦教師的通知》，將民族地區(qū)約8萬余民辦教師經(jīng)考核轉(zhuǎn)為公辦教師；1980年教育部在《關(guān)于辦好中等師范教育的意見》中提出加強(qiáng)民族師范學(xué)校建設(shè)。在民族教育的學(xué)生政策方面，1980年教育部、國家民族事務(wù)委員會在《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見》中對高考招生、少數(shù)民族學(xué)生擇優(yōu)錄取、考試用語、定向招生、定向分配、助學(xué)金制度與標(biāo)準(zhǔn)等政策進(jìn)行了明確規(guī)定；1980年開始有計劃、有重點地在部分全國重點高等院校舉辦民族班，對少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)行特殊培養(yǎng)；從1982年開始對民族地區(qū)的學(xué)生實行“定向招生、定向分配”政策。
　　(五)民族教育政策特色化成熟發(fā)展階段(1984-　)
　　在民族教育的質(zhì)量政策方面，1992年第四次全國民族教育工作會議召開，會后印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問題的意見》明確了民族教育發(fā)展的任務(wù)、指導(dǎo)方針、基本原則；2002年7月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》，對民族教育工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本方針和原則、政策措施、領(lǐng)導(dǎo)管理等作了新的規(guī)定；2002年7月，第五次全國民族教育工作會議召開，總結(jié)了50多年民族教育工作的經(jīng)驗，提出了加快發(fā)展民族教育的政策措施。在民族教育的管理體制政策方面，1987年國家教委印發(fā)了《關(guān)于九省區(qū)教育體制改革進(jìn)展情況通報》，就民族教育發(fā)展中的特殊問題提出了指導(dǎo)意見；1988年國家教委印發(fā)了《關(guān)于改革和發(fā)展西藏教育若干問題的意見》，全面論述了民族歷史文化傳統(tǒng)與改革開放的關(guān)系，對少數(shù)民族教育改革與發(fā)展具有指導(dǎo)意義；1988年國家教委在轉(zhuǎn)發(fā)《五省區(qū)藏族教育研討會紀(jì)要》時，強(qiáng)調(diào)民族教育要走出符合自己特點的辦學(xué)路子；第五次全國民族教育工作會議明確提出:“進(jìn)一步深化辦學(xué)體制改革，改變民族教育辦學(xué)主體單一、辦學(xué)體制不活的局面，鼓勵社會力量辦學(xué)，合理調(diào)整各級各類教育的布局結(jié)構(gòu)�！痹诿褡褰逃恼n程政策方面，1986年成立了藏文、朝鮮文、蒙古文教材審查委員會，建立了民族教材審定制度；1992年國家民族事務(wù)委員會印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)民族院校教材建設(shè)工作的意見》，制定了民族院校學(xué)科教材建設(shè)的具體政策；第五次全國民族教育工作會議提出“大力推進(jìn)民族中小學(xué)雙語教學(xué)的政策”，要求在民族中小學(xué)逐步形成少數(shù)民族語和漢語雙語教學(xué)的課程體系，有條件地區(qū)開設(shè)一門外語，把雙語教學(xué)教材建設(shè)列入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，予以重點保障；根據(jù)《全日制民族中小學(xué)漢語教學(xué)大綱》編寫少數(shù)民族學(xué)生適用的漢語教材；加強(qiáng)民族文字教材建設(shè)，編譯具有當(dāng)?shù)靥厣拿褡逦淖纸滩模衙褡逦淖纸滩慕ㄔO(shè)所需費用列入教育經(jīng)費預(yù)算，資助民族文字教材的編譯、審定、出版。在民族教育的經(jīng)費政策方面，1990年起中央財政每年安排2 000萬元專款用于民族教育事業(yè)的補(bǔ)助，“八五”期間適當(dāng)?shù)卦黾恿诉@項專款；“十五”期間中央財政設(shè)立了“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“國家農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”�？钪攸c投向民族和西部貧困地區(qū)，支持未“普九”的民族地區(qū)、西部地區(qū)、農(nóng)牧區(qū)及邊境地區(qū)發(fā)展義務(wù)階段教育；國家組織實施的教育信息化工程重點支持民族地區(qū)和西部地區(qū)的發(fā)展；中央財政設(shè)立的中小學(xué)貧困學(xué)生助學(xué)金重點用于民族地區(qū)和西部地區(qū)；對國家重點扶貧的民族地區(qū)中小學(xué)生實行免費提供教材制度，采取減免雜費、書本費、寄宿費、補(bǔ)助生活費等特殊措施確保少數(shù)民族學(xué)生就學(xué)。在民族教育的教師政策方面，1985年在西北師范大學(xué)成立了西北少數(shù)民族師資培訓(xùn)中心，面向西北五省區(qū)招生，為西北民族地區(qū)培養(yǎng)各級合格師資；“十五”期間要把教師隊伍建設(shè)作為民族教育發(fā)展的重點，教育投入要保證教師隊伍建設(shè)的需要；少數(shù)民族地區(qū)教師隊伍建設(shè)的重點是培養(yǎng)雙語教師，并把建設(shè)一支合格的雙語型教師隊伍作為目標(biāo)；通過多種形式提高民族地區(qū)教師的學(xué)歷水平，采用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育手段加強(qiáng)民族地區(qū)教師培訓(xùn)工作。在民族教育的學(xué)生政策方面，1984年以來在內(nèi)地舉辦西藏班，對藏族學(xué)生進(jìn)行特殊培養(yǎng)；1985年11月教育部印發(fā)的《關(guān)于高等學(xué)校招收委托培養(yǎng)研究生的暫行規(guī)定》中提出:對邊疆、牧區(qū)、山區(qū)的少數(shù)民族考生可適當(dāng)降低錄取分?jǐn)?shù)；1987年教育部印發(fā)的《普通高等學(xué)校本、�？茖W(xué)生實行獎學(xué)金辦法》對少數(shù)民族學(xué)生專業(yè)獎學(xué)金制度進(jìn)行了專門規(guī)定；1987年以來，內(nèi)地一些學(xué)校為新疆舉辦民族班，對少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)行特殊培養(yǎng)；“十五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)地西藏班與新疆班的培育工作；加快民族專業(yè)人才培養(yǎng)，在本科和研究生招生政策上采取優(yōu)惠措施。
　　自20世紀(jì)90年代以來，我國民族教育政策在不斷強(qiáng)化發(fā)展民族教育優(yōu)惠政策的同時，將民族教育政策的重心開始向特殊政策方面轉(zhuǎn)變。即一方面加大力度解決民族地區(qū)的校舍改造、辦學(xué)條件改善、義務(wù)教育經(jīng)費保障、教師隊伍數(shù)量提升、現(xiàn)代化遠(yuǎn)程教育工程等方面遺留的問題；另一方面在教師隊伍培訓(xùn)、雙語教學(xué)、地方課程與校本課程開發(fā)等方面開始出臺涉及民族語言與文化傳承的特殊性政策。并且隨著前者的不斷解決，后者將逐漸成為我國民族教育政策支持的重點領(lǐng)域。
　　通過比較分析我國民族教育政策演變的歷史，可以總結(jié)出我國民族教育政策在質(zhì)量政策、管理體制政策、課程政策、經(jīng)費政策、教師政策和學(xué)生政策方面比較集中且呈現(xiàn)出一定的變化規(guī)律。在民族教育質(zhì)量政策方面，盡管民族教育在新中國成立之初起點低、底子薄，但作為國家政策不但沒有降低對民族教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而且通過采取特殊優(yōu)惠政策不斷縮小其與漢族地區(qū)教育質(zhì)量的差距，這不僅體現(xiàn)了我國各民族之間的平等，而且表明黨和政府對民族教育的質(zhì)量問題歷來十分重視。從先后召開的五次全國民族教育工作會議對民族教育政策的制定與實施的推動作用來看，每一次全國民族教育工作會議都制定了相應(yīng)時期民族教育發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)與任務(wù)、政策與措施，有力地保證了民族教育質(zhì)量的不斷提升。在管理體制政策方面，我國始終實行民族教育特殊的管理體制政策，使我國民族教育從傳統(tǒng)的宗教教育、生產(chǎn)生活教育完成了向現(xiàn)代學(xué)校教育的轉(zhuǎn)型，并使民族學(xué)校從無到有、從少到多，逐步建立了社會主義的民族教育體系，尤其是在基礎(chǔ)教育的義務(wù)教育方面取得了舉世矚目的成就。在民族教育的課程政策方面，從重視少數(shù)民族語言文字工作做起，提倡雙語教學(xué)制度，實行多元文化課程，已經(jīng)形成了中國特色的民族教育課程體系，并從民族教材的編寫編譯、出版發(fā)行、選擇使用等方面形成了一套保障措施，把民族教育的雙語教學(xué)制度、多元文化政策作為民族教育課程改革的突破口和重點工作。在教育經(jīng)費政策方面，以重點扶持、優(yōu)先發(fā)展為指導(dǎo)思想，不同歷史階段均設(shè)立了民族教育的專項發(fā)展經(jīng)費，就是在“文革十年”各項教育事業(yè)遭受挫折的時期，民族教育經(jīng)費問題仍然沒有被完全停止。這一政策是我國民族教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的主要保障，也是我國民族教育事業(yè)繼續(xù)發(fā)展的必要條件。在教師政策方面，我國長期以來立足于本土培養(yǎng)雙語師資隊伍，并在教師待遇、培訓(xùn)提高、對口支援等方面向民族地區(qū)教育傾斜。除了長期通過師范院校培養(yǎng)民族地區(qū)教師隊伍之外，在西部大開發(fā)的背景下，更加快了民族院校的轉(zhuǎn)型，把雙語師資培養(yǎng)基地建立在民族院校。在學(xué)生政策方面，考慮到了民族文化背景的差異，在入學(xué)、就讀、住宿、升學(xué)、招生考試、就業(yè)等方面均出臺了相應(yīng)的政策，保障了少數(shù)民族學(xué)生受教育的基本權(quán)利。
　　總之，我國民族教育事業(yè)之所以取得如此巨大的成就，就是因為有這些基本的、關(guān)鍵的民族教育政策的保障，即使在民族教育事業(yè)遭受挫折、曲折發(fā)展的時期，我們?nèi)阅苷J(rèn)清錯誤，撥亂反正，也是因為這些政策發(fā)揮了連續(xù)性的功能所致�？偨Y(jié)民族教育政策發(fā)展的經(jīng)驗，主要在于黨和政府歷來對民族教育工作的重視、堅持了民族教育的雙重共治政策、加大了民族教育的經(jīng)費投入、堅持雙語教學(xué)與多元文化課程政策、堅持宗教與民族教育分離原則、堅持優(yōu)先發(fā)展重點扶持的指導(dǎo)思想等幾個方面。
　　四、我國少數(shù)民族教育政策重心的轉(zhuǎn)移
　　民族文化的多樣性不可否認(rèn)，民族教育的多元文化性也就毋庸置疑。如果我們不正視這一問題，而是采取回避的態(tài)度，既不是明智的選擇，也不是科學(xué)的方法。明智而科學(xué)的選擇是調(diào)整我們的民族教育政策，在學(xué)校教育之外的問題逐漸解決的基礎(chǔ)上，及早將政策的重心轉(zhuǎn)向?qū)W校內(nèi)部的問題。民族地區(qū)學(xué)校教育內(nèi)部的問題主要表現(xiàn)在兩個方面，即雙語教學(xué)問題與民族文化課程問題。
　　(一)雙語教學(xué)政策
　　雙語教學(xué)政策是我國民族教育中的一貫政策，而且經(jīng)過幾十年的探索，基本形成了不同民族地區(qū)不同的雙語教學(xué)模式及相應(yīng)的各級政府的雙語教學(xué)政策體系。在雙語教學(xué)方面目前最主要的問題是雙語師資的培養(yǎng)。20世紀(jì)五六十年代，我們的經(jīng)驗是在雙語師資隊伍中大量補(bǔ)充了到民族地區(qū)支教的漢族雙語教師，主要由全國各民族院校來完成。20世紀(jì)八九十年代，我們的經(jīng)驗是民族雙語師資本土化，在大量漢族雙語教師退休的過程中，一大批本民族的雙語師資補(bǔ)充其中，培養(yǎng)了一批留得住、用得上的本土化雙語師資。但問題是漢族雙語師資和本民族雙語師資的側(cè)重點不同、專長不同，所以培養(yǎng)的學(xué)生語言發(fā)展的方向也就不同。20世紀(jì)五六十年代是為了解決少數(shù)民族學(xué)生的漢語問題，培養(yǎng)了漢族的雙語師資，也確實發(fā)揮了應(yīng)有的作用。20世紀(jì)八九十年代是為了解決雙語師資的本土化問題，但卻導(dǎo)致了漢語教學(xué)水平的滑坡。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我們在雙語教師的培養(yǎng)方面積極探索了民漢雙語師資的培養(yǎng)模式，這可以作為新時期民族教育工作的一項特殊政策。同時我們還要清楚地看到，民族地區(qū)雙語教學(xué)中存在的還不僅僅是師資培養(yǎng)模式的問題，教師的數(shù)量問題也遠(yuǎn)沒有解決，質(zhì)量問題更差得很遠(yuǎn)。一方面是大量的代課教師被地方教育部門所招用，另一方面是大中專畢業(yè)生難以就業(yè)而流浪社會。眼睜睜地看著這“一堆土”就是不能去填那“一個坑”，如果政府能用專門的資金來解決代課教師的辭退和新任教師的工資的話，這個問題就變得比較容易了。事實上，我們能夠拿出一大筆資金通過“兩免一補(bǔ)”來解決學(xué)生入學(xué)這一學(xué)校外的問題，也能夠拿出一筆資金來解決入學(xué)后能不能留得住的教育質(zhì)量問題。
　　以新疆維吾爾自治區(qū)雙語教育政策的變化為例，足以看出這一重心的轉(zhuǎn)換正在民族地區(qū)受到前所未有的重視。新疆是多民族地區(qū)，少數(shù)民族占全區(qū)總?cè)丝诘?0%，南疆三地州達(dá)到93.75%，實施“雙語”教育是提高少數(shù)民族人口素質(zhì)、促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實現(xiàn)與全國同步全面建設(shè)小康社會的重要舉措。20世紀(jì)90年代以來，在黨中央、國務(wù)院的大力支持下，全區(qū)“雙語”教育事業(yè)積極推進(jìn)。1992年自治區(qū)召開了第二屆民族語言文字工作會議，提出了“雙語是提高民族文化的必由之路”的理念，全區(qū)開始試行中小學(xué)教師繼續(xù)教育，先后順利完成了3項5個管理周期的中小學(xué)教師繼續(xù)教育任務(wù)，99%以上的教師參加了這樣的繼續(xù)教育。1993年新疆維吾爾自治區(qū)八屆人大常委會第四次會議通過了《新疆維吾爾自治區(qū)語言文字工作條例》，從此新疆語言文字工作及雙語教育工作步入了法制化的軌道。1999年自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府在《關(guān)于貫徹中共中央、國務(wù)院〈關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定〉的意見》中明確指出:要把加強(qiáng)漢語教學(xué)作為提高少數(shù)民族教育教學(xué)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。2003年自治區(qū)政府在《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府貫徹國務(wù)院〈關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育決定〉的意見》中，明確提出了2001年到2010年期間改進(jìn)和加強(qiáng)“雙語”教育的基本任務(wù)是:在繼續(xù)鞏固少數(shù)民族母語言教學(xué)的同時，切實加強(qiáng)漢語教學(xué)在初、中等教育中的突出地位，在中、高等教育階段的主導(dǎo)地位，力爭使?jié)h語教學(xué)在各級各類教育中有較大發(fā)展，教育教學(xué)質(zhì)量明顯提高。全區(qū)普遍從小學(xué)三年級起開設(shè)漢語課，要培養(yǎng)一支合格的“雙語型”少數(shù)民族教師隊伍，加強(qiáng)漢語教師培訓(xùn)基地建設(shè)，認(rèn)真實施國家《支援新疆漢語教師工作方案》，并充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育方式，逐步開展對少數(shù)民族教師的漢語培訓(xùn)。2003年9月開始實施的總投入達(dá)7 600萬元的“國家支援新疆漢語教師方案”、2004年3月啟動的“新疆少數(shù)民族中小學(xué)雙語教師培訓(xùn)工程”，成為“十五”期間新疆雙語教師隊伍建設(shè)的重要支撐，在4年時間中參加雙語培訓(xùn)的教師達(dá)8300余人，極大地促進(jìn)了教師隊伍整體素質(zhì)的提升。[1]2004年，還啟動了“內(nèi)地高校援疆師資培訓(xùn)項目”、“少數(shù)民族雙語骨干教師培訓(xùn)項目”、“少數(shù)民族骨干教師赴內(nèi)地學(xué)習(xí)進(jìn)修項目”、“新疆新增國家級骨干教師培訓(xùn)項目”，加快培養(yǎng)少數(shù)民族學(xué)校雙語教學(xué)骨干力量；并繼續(xù)實施“新疆中小學(xué)中青年漢語骨干教師培訓(xùn)工程”，嚴(yán)格選拔標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)培訓(xùn)模式。自2004年起，在新疆大力推廣的一項重大措施是推進(jìn)中小學(xué)雙語教育工作，讓每一個孩子在初、高中階段就過了漢語關(guān)，為今后的大學(xué)教育提供良好的基礎(chǔ)。2004年7月自治區(qū)黨委做出了《關(guān)于大力推進(jìn)雙語教學(xué)工作的決定》，一時間，新疆各地掀起了民漢合校、開辦漢語教學(xué)班的熱潮。自治區(qū)黨委、人民政府適時拿出巨資，選派3 700多人進(jìn)行雙語教學(xué)培訓(xùn)，每年還抽調(diào)400名干部進(jìn)行雙語支教，使新疆14.5萬名少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)入雙語教學(xué)班學(xué)習(xí)。2007年新疆在普通高等教育招生中面向喀什、和田、克州、阿克蘇四地州鄉(xiāng)鎮(zhèn)，招收了500名�？茖哟螡h語言(含民考漢)考生，為南疆四地州的農(nóng)村培養(yǎng)了高素質(zhì)的中小學(xué)“雙語”師資。教育部于2007年暑期委托西北師范大學(xué)、首都師范大學(xué)采取“送培進(jìn)疆”的方式，實施教育部援助新疆中小學(xué)教師培訓(xùn)計劃，提高民族地區(qū)中小學(xué)教師實施新課程的能力和水平。培訓(xùn)對象以承擔(dān)義務(wù)教育階段新課程教學(xué)及培訓(xùn)任務(wù)的骨干教師為主，包括縣級教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)者、教研員和有關(guān)學(xué)科一線骨干教師等1020人，培訓(xùn)經(jīng)費由教育部統(tǒng)一支付。為進(jìn)一步加強(qiáng)自治區(qū)中小學(xué)少數(shù)民族“雙語”教師培訓(xùn)工作的管理、規(guī)范自治區(qū)“雙語”教師培訓(xùn)工作、提高“雙語”教師培訓(xùn)質(zhì)量，自治區(qū)決定將2008年定為“新疆中小學(xué)少數(shù)民族‘雙語’教師培訓(xùn)工作質(zhì)量建設(shè)年”，主要采取以下八項措施:一是啟動“自治區(qū)、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)參訓(xùn)‘雙語’教師漢語授課能力強(qiáng)化訓(xùn)練”實驗計劃；二是啟動“自治區(qū)中小學(xué)少數(shù)民族‘雙語’教師培訓(xùn)者培訓(xùn)計劃”，努力構(gòu)建高質(zhì)量“雙語”師資培訓(xùn)者隊伍；三是啟動“自治區(qū)‘雙語’師資培訓(xùn)應(yīng)用課題研究工作計劃”；四是實施“自治區(qū)兩年制‘雙語’教師培訓(xùn)與提升學(xué)歷相結(jié)合工作計劃”；五是積極落實“強(qiáng)化自治區(qū)中小學(xué)少數(shù)民族‘雙語’教師培訓(xùn)教學(xué)實習(xí)”的工作計劃；六是組織實施“自治區(qū)、兵團(tuán)參訓(xùn)‘雙語’教師漢語教學(xué)能力測試”計劃；七是啟動“自治區(qū)‘雙語’教師培訓(xùn)遠(yuǎn)程教育資源研發(fā)計劃”；八是依托新疆中小學(xué)教師繼續(xù)教育中心，組織針對參訓(xùn)“雙語”教師的各類活動。[2]
　　(二)民族文化課程政策
　　民族地區(qū)學(xué)校教育內(nèi)部問題的另一個重點領(lǐng)域就是多元文化課程問題。長期以來，我國實行的是國家統(tǒng)一的課程計劃，在國家課程計劃、教學(xué)大綱、教材中雖然有對少數(shù)民族歷史、地理、文學(xué)、習(xí)俗、藝術(shù)等方面的反映，但畢竟是十分有限的。為了解決這一問題，我們一方面在民族語文課及教材中增加了反映民族文化的內(nèi)容，另一方面通過鄉(xiāng)土教材的開發(fā)與使用來擴(kuò)大民族文化教育的范圍。然而在打破國家一統(tǒng)課程的新時代背景下，不僅國家課程中應(yīng)按比例增加我國各民族多元文化的內(nèi)容，而且也應(yīng)在地方課程與校本課程中體現(xiàn)民族文化的特點。這方面我們已經(jīng)有了一定的經(jīng)驗，如五省區(qū)藏族語文協(xié)作小組通過編譯藏語文課程所積累的經(jīng)驗。在民族地區(qū)的地方課程與校本課程的開發(fā)中積極探索多元文化的課程模式，是時代賦予我們的任務(wù)。
　　以西藏自治區(qū)實行的藏族語文課程政策為例，也不難看出，它正在成為民族教育政策中關(guān)注教育質(zhì)量的一個焦點。從新中國成立以來，黨和政府就十分重視藏族文化的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新問題，，不僅中央政府對保護(hù)與發(fā)展藏族文化投入了很大的人力、物力、財力，成立了文物局、文化局，建立文物保護(hù)單位，多次開展大規(guī)模文物普查，對文物進(jìn)行維修等，而且通過立法的方式對藏族文化的繼承、保護(hù)與發(fā)展給予保障。就民族文化的繼承與發(fā)展形勢而言，不僅在藏族人民的生產(chǎn)生活中得以繼承與發(fā)展，而且在學(xué)校教育中除了宗教內(nèi)容之外的民族語言文字與傳統(tǒng)文化也通過國家課程、地方課程、校本課程等多種形式進(jìn)行有效地傳播與發(fā)展。不僅藏族人民按照自己的傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣生活、生產(chǎn)和進(jìn)行社會活動，在衣食住行、婚喪嫁娶等方面保持著本民族的傳統(tǒng)風(fēng)格和方式，而且在社會教育、家庭教育、學(xué)校教育中，雙語教學(xué)和民族傳統(tǒng)文化課程也十分普遍。2001年國家推行新課程改革以來，藏族地區(qū)中小學(xué)校認(rèn)真執(zhí)行新的課程計劃，落實課程設(shè)置，轉(zhuǎn)變教育觀念，開展教育內(nèi)容、教學(xué)方法和教學(xué)模式的改革，在教育教學(xué)中根據(jù)不同年齡學(xué)生的認(rèn)知規(guī)律，重視基礎(chǔ)知識、基本技能的教學(xué)，并關(guān)注情感、態(tài)度、價值觀的培養(yǎng)；充分利用各種課程資源，尤其是民族傳統(tǒng)文化的課程資源，不僅在五省區(qū)藏族語文課中增加了傳統(tǒng)文化的內(nèi)容，而且在地方課程與校本課程中也將民族地理、歷史、文學(xué)、藝術(shù)、建筑、醫(yī)學(xué)、風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)生活等內(nèi)容反映進(jìn)去，使民族文化課程成為民族地區(qū)學(xué)校教育中的一個亮點。在民族地區(qū)地方課程開發(fā)中，筆者所在的西北師范大學(xué)西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心參加了中國—加拿大合作研究項目“為藏族地區(qū)基礎(chǔ)教育編寫鄉(xiāng)土教材”，先后編寫了藏族小學(xué)低年級、小學(xué)中高年級、初中的《藏族文化讀本》，經(jīng)甘肅省教材審查委員會審定后，由甘肅民族出版社以藏漢兩種文字形式出版，在甘肅省甘南州、青海省海南州等地的一些學(xué)校使用后效果良好，受到了學(xué)校教師與學(xué)生的好評及教育行政部門的支持。
　　民族教育政策在關(guān)注民族教育發(fā)展的優(yōu)惠政策的同時，重心開始向關(guān)注特殊政策發(fā)展，這是符合科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展觀的政策理念。這也是我國民族教育在重數(shù)量問題基本解決的基礎(chǔ)上，向重質(zhì)量轉(zhuǎn)移的一個標(biāo)志。筆者單位所在的甘肅省的少數(shù)民族教育類型及少數(shù)民族教育政策類型基本包括了我國民族教育的基本情況，所以說甘肅省就是我國民族教育的天然實驗室。如果我們在探索民族教育內(nèi)部的發(fā)展模式上先行一步，不僅對民族教育理論研究，而且對于民族教育政策的制定與民族教育事業(yè)的發(fā)展，都有著十分重要的意義。

參考文獻(xiàn)：
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