摘　要：經濟區(qū)和行政區(qū)是經濟發(fā)展中不可回避的兩種地理分區(qū)現(xiàn)象，兩者之間往往并不具有同一性，從而產生磨擦并影響區(qū)域經濟發(fā)展。行政區(qū)經濟是我國當前經濟區(qū)與行政區(qū)矛盾的集中體現(xiàn)，它對宏觀經濟協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展具有嚴重的消極影響。要解決這個矛盾，必須謀求地方政府職能創(chuàng)新，并在區(qū)域行政的組織架構中進行創(chuàng)新性選擇。

關鍵詞：區(qū)域經濟 政府職能 組織架構 創(chuàng)新

當今世界，經濟全球化與經濟區(qū)域化這兩種看似矛盾的現(xiàn)象在同時并存發(fā)展。事實上，這兩種現(xiàn)象都屬于經濟發(fā)展中的自然趨勢，兩者強調的重心不同而已。經濟全球化，相對來說側重于資本、商品與技術的全球性流動，是經濟在交換和消費領域的表現(xiàn)。經濟區(qū)域化，則側重于原材料、生產基地、市場的地區(qū)性色彩，是經濟在生產和分配領域的表現(xiàn)。而之所以這兩種看似矛盾的現(xiàn)象能夠同時發(fā)生，我認為這源于經濟中的驅動力的分野。驅動經濟發(fā)展主要有兩種力量，一種是市場的自發(fā)力量，主要源于資本的擴張沖動。另一種是政府的制約力量，主要源于權力對資源的控制與支配沖動。由此，市場自發(fā)的力量和政府制約的力量在驅動經濟發(fā)展中可能起著同向的作用，可能起著相異的作用，所以在超出政府管制范疇之后，這兩種力量就會互相磨擦，于此就出現(xiàn)了區(qū)域經濟發(fā)展中的協(xié)調問題。
一、經濟發(fā)展中的經濟區(qū)與行政區(qū)關系兩重性
　　無論是經濟的發(fā)展還是政府的管理，區(qū)域都是一個必要的客觀要素，一定的區(qū)域包含自然環(huán)境、人口、社會關系網絡以及各種行動主體。區(qū)域既構成經濟活動的場景，又鎖定了行政管理的范圍。
　　在各種區(qū)域的分類之中，經濟區(qū)和行政區(qū)是兩種最常見的分類。所謂經濟區(qū)，本文意指根據(jù)經濟要素的自然分布格局、經濟行為的交互便利、消費文化與習慣、市場的內在一致性等相區(qū)分和區(qū)隔的地理區(qū)域。也許這不是一個界定嚴謹?shù)母拍�，但的確是一個內涵豐富又相當重要的概念。所謂經濟要素的自然分布格局，主要是指原材料分布、生產布局、商品銷售市場的地理地貌、貨幣通用范圍等等，要構成一個統(tǒng)一的經濟區(qū)，這些要素都必須具有自然的統(tǒng)一性或同一性。所謂經濟行為的交互便利，主要指在這個地理區(qū)間人們之間的經濟交往頻繁，并相互視這個區(qū)間內的交易對象為優(yōu)先，在交往中具有良好的自然親和性和對對方的認同度，并有支持這種區(qū)間內交易的便利基礎設施等條件。所謂消費文化與習慣，主要是指語言、民族性、宗教、生活習慣、文化基因與載體等具有相同或相融性。所謂市場內在一一致性，主要指相同的交易支付手段、市場基礎條件的相似或相融性、交易標準的相融性等這些市場要素的共通和相融。在國內，人們通常所言的東北地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、中原地區(qū)、京津地區(qū)、成渝地區(qū)等說法，既是一種地區(qū)分區(qū)，也在很大程度上具備了經濟區(qū)的概念內涵。
　　行政區(qū)，則主要是指根據(jù)行政管理需要，將主權國家從橫向分割為若干權力體系相對完整但相互并不統(tǒng)屬的地理區(qū)間。這種權力的橫向劃分與權力的縱向劃分，也即中央與地方、上級與下級的劃分一起，構成整個國家的立體權力結構網絡。可見，權力在縱向劃分為多少個層面，在某個層面就構成一種橫向間互不統(tǒng)屬的行政區(qū)并立結構狀態(tài)，一層一層的并立結構，與行政權力部門化后一層一層的上下級統(tǒng)屬關系相結合，就形成了我國特有的條塊分割的行政管理體系。塊往往是指橫向的行政區(qū)，條則指從上至下、從中央延伸到地方的政府部門。我們的體制要求，塊服從于條，地方服從于中央。由此可見，行政區(qū)分為不同層級，有省級并立的行政區(qū)，有市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級并立的行政區(qū)，無論是哪一個層級，談到行政區(qū)往往是指一種并立的狀態(tài)，而不是一種統(tǒng)屬的關系狀態(tài)。當然，任何行政區(qū)都屬于一個更大的行政區(qū)，直至主權國家，因此行政區(qū)本身會有橫向關系和縱向關系，或者更本質地說，行政區(qū)橫向關系的變化可能影響縱向關系的變化，縱向關系的變化也會影響橫向關系的變化。
　　區(qū)分經濟區(qū)和行政區(qū)的主要目的是要明確，區(qū)域的劃分，可以有經濟自身邏輯演變形成的地理分區(qū)，也可能是權力分割或主權統(tǒng)治需要而人為設定的地理分區(qū)。因此，通常表現(xiàn)的情況就是，經濟區(qū)的范圍可能大于某個行政區(qū)，也可能小于某個行政區(qū)。無論它們之間是否呈現(xiàn)一種合一的狀態(tài)，它們代表的都是兩種完全不同的經濟發(fā)展驅動力量，一種是市場自發(fā)的擴張力量，一種是權力制約的力量。
　　問題恰恰就在于這兩種力量支配之下的地理分區(qū)是否具有同一性或分離性，如果經濟區(qū)與行政區(qū)能夠完好地統(tǒng)一起來，則既有利于促進經濟的增長與發(fā)展，又能夠方便行政管理，提高行政管理的績效。如果兩者不能夠統(tǒng)一，就會出現(xiàn)人為分割經濟區(qū)的問題，由于行政區(qū)的行政力量具有更多的人性因素，所以經濟區(qū)的分割既可能產生最差的結果，也可能形成競爭的相互促進結果。因此，經濟區(qū)與行政區(qū)的關系，既可能有效促進地區(qū)經濟的發(fā)展和行政管理業(yè)績的提升，又可能將兩者的矛盾以及各自的業(yè)績帶入相互更差的惡性循環(huán)之中。
二、區(qū)域經濟發(fā)展中的行政區(qū)經濟現(xiàn)象及其影響
　　經濟區(qū)原本是市場邏輯自然生發(fā)的一個地理分區(qū)，行政區(qū)是基于行政管理對治權進行分割分化分權的地理分區(qū)，兩者的形成機理和內在運行邏輯是根本不同的。但是，很多專家都認為，在中國經濟區(qū)已經被行政區(qū)人為分割了，產生了我國特有的“行政區(qū)”經濟現(xiàn)象。早在20世紀90年代，劉君德等人就比較系統(tǒng)地提出并分析了這一現(xiàn)象，他們認為，“行政區(qū)經濟就是由行政區(qū)劃對區(qū)域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區(qū)域經濟現(xiàn)象”。在我看來，之所以形成行政區(qū)經濟的現(xiàn)象，有三個基本原因和條件：
　　第一，行政主導經濟的傳統(tǒng)。無論是我國的歷史傳統(tǒng)還是新中國建立以來的政治管理實踐，行政力量對社會的宰制和統(tǒng)合能力都是超強的。就政治與經濟的關系而言，這種政治引領經濟、行政主導經濟的模式也一直是主流的經濟發(fā)展模式。事實上，無論是市場經濟興起之前的計劃經濟體制，還是市場經濟興起之后的東亞模式，行政力量主導經濟發(fā)展總是最重要的特點和支撐力量。有學者說這種統(tǒng)治形式基本可以對應于全能政府形態(tài)和威權政府形態(tài)，在計劃體制之下是全能型的，在東亞模式或新權威主義模式下是威權型的，核心特征仍然是政治力量對經濟與社會發(fā)展具有強大的整合能力。
　　第二，行政分權的延伸效應。雖然中國的政府體制是中央集權體制，但在具體的運作模式中，集權體制存在上下級信息不對稱、事權分散、監(jiān)管不足等具體困局，因此這種體制不可避免的變通方式，是必要的行政權力下放。但這種行政分權并不是政治性分析，不具有憲政制度的保障，因此它僅僅構成一種行政承包關系。問題恰恰在于，沒有憲政制度的保障，也同時意味著沒有憲政制度的約束，所以不對稱的行政承包事實上給了地方政府超強的統(tǒng)合權能。一旦地方政府獲得強大的統(tǒng)治權限卻又缺乏必要的憲政約束時，為了達到政治與行政目的，地方政府必然對地方經濟要全面掌控并按需設計，因此自然的經濟區(qū)不可避免地落入人為的行政設計與操縱之局。
　　第三，法團主義結構。法團主義結構主要指稱一種政府與社會之間的關系形態(tài)和社會結構，是指政府統(tǒng)領社會組織，社會組織依附于政府權能之下的關系結構。由于行政主導經濟，以及行政分權缺乏必要的憲政約束，因此在社會結構上呈現(xiàn)出公民從屬于政府、社會服從于國家的關系形態(tài)。法團主義結構既方便政府管理社會，又的確增強了社會的穩(wěn)定性和政治的有序性1。因為這種統(tǒng)領關系具有社會結構的意義，因此政府對經濟的操控、行政區(qū)對經濟區(qū)的分割就成為必然的現(xiàn)象。
　　行政區(qū)經濟的現(xiàn)實表現(xiàn)，就是我們長久以來所說的地方主義或地方自主性，它主要指一國范圍內各地方政府為了本地的利益源進入本地市場或限制本地資源流向外地的行為。有專家認為，20世紀80年代中期，地方主義主要表現(xiàn)為限制本地的一些特色產品、主要是基礎原材料流到外地；20世紀90年代，除產品與服務市場以外，勞動力市場、資本市場包括產權市場也都存在大量的市場分割現(xiàn)象。地方主義主要要形式也從一些明顯的“硬性”分割形式，如全面禁止或限制性地禁止進入或流出，發(fā)展到“軟”“硬”兼施，一些隱蔽的“軟”形式如技術壁壘等開始大量出現(xiàn)。當前，地方主義幾乎滲透到市場體系的各個組成部分，整個市場或區(qū)域經濟被“切塊、切絲、切末”，市場體系建設零落不全。
　　必須看到，這種地方主義或行政區(qū)經濟的各自為陣會帶來嚴重后果：
　　第一，導致“蜂窩狀”的宏觀經濟結構。如同蜜蜂的蜂窩一樣，這種“蜂窩狀”經濟結構，從表現(xiàn)看是一個有機整體，但實際上是被分割成為許多的經濟單元，每個經濟單元似乎又是一個相對完整的經濟體系，擁有自己的規(guī)則與標準，作為整個經濟體的國家宏觀經濟因此是被掏空的2。這樣的經濟結構干擾了宏觀經濟的平衡，會嚴重制約中央宏觀調控的能力，扭曲經濟運行機制，使市場信號失真，市場空間逐漸狹窄，規(guī)模經濟和范圍經濟的功能逐漸喪失，進而降低社會效率。就地方政府而言，通過地方保護、市場封鎖、重復建設等形成這樣的經濟結構也會縮小市場范圍，喪失與外界經濟的廣泛聯(lián)系，造成地方經濟的飲鴆止渴和誤入歧途3。
　　第二，導致“囚徒困境”和“破壞性”競爭局面。比如為了增加本地經濟機會或由于擔心本地稅源流失，地方政府可能選擇降低吸引外來資源的條件，而這一行為預期也可能導致其他地方政府降低條件，如此就形成了吸引外來資源的“囚徒困境”。此外，在發(fā)展經濟的壓力之下，地方的生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)、公益事業(yè)等等的監(jiān)管標準被競相降低甚至廢棄，這種破壞性效應被卡姆伯蘭德稱為“破壞性地方競爭”。
　　第三，導致 “掠奪型”政府行為。有學者通過實證研究證明，一些地方政府基本上不創(chuàng)造稅源，為了維護政府日常開支，通過各種手段增加稅費，對當?shù)鼐用窈推髽I(yè)進行剩余掠奪，導致當?shù)亟洕l(fā)展失去根基。4可見，在行政區(qū)經濟格局下，政府的能力不足決定其保守取向，由此產生“掠奪型”政府行為。這種行為會嚴重損害執(zhí)政黨形象，破壞地方經濟基礎，加劇區(qū)域經濟發(fā)展的失衡。
　　第四，導致區(qū)域發(fā)展差距的“鎖定”與擴大。在行政區(qū)經濟的封閉結構關系中，如果競爭行為缺乏有效的合作機制和必要的利益協(xié)調機制，只有競爭沒有合作，或者合而不作，就會產生馬太效應，導致強者愈強弱者愈弱的結果，出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡的鎖定甚至是擴大現(xiàn)象。
三、區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展中的政府職能創(chuàng)新
　　既然政府主導經濟，因此要破除行政區(qū)經濟的困境，還必須從政府自身找到鑰匙。政府職能從不同角度可以得出不同的結論。按市場經濟中的政府角色而論，政府的主要職能是提供經濟發(fā)展的基礎條件、提供公共產品與服務、解決與調整團體沖突、維持競爭、保護自然資源、為個人提供獲得商品和服務的最低條件、保持經濟穩(wěn)定。5按國家的會議和文件精神， 市場經濟條件下政府必須全面、正確地履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大職能。而從行為模式來講，政府的職能則在于統(tǒng)治、維持、平衡、服務四個方面。所謂統(tǒng)治，主要從政治角度說明政府是為統(tǒng)治者服務的機器，具有明確的意識形態(tài)指向。所謂維持，是指政府必須提取社會資源，管制社會秩序。所謂平衡是指政府要做到資源配置的合理和均衡，制度供給與消費的均衡。所謂服務，是指政府要以為主權者服務的姿態(tài)，為人民和社會提供公共物品。
　　從經濟區(qū)與行政區(qū)的矛盾現(xiàn)狀而言，政府要走出行政區(qū)經濟的困境，必須在政府職能上有所作為，不斷調整和創(chuàng)新。
　　第一，實現(xiàn)政府職能的核心化、公共化和社會化。政府職能是一個系統(tǒng)，要提高政府的核心能力和區(qū)分政府的核心職能，把好鋼用在刀刃上。要體現(xiàn)公共化和社會化導向，貫徹政府為人民和社會服務的根本宗旨。這是政府職能創(chuàng)新的根本指導原則。
　　第二，強化政府的合作能力。要弱化“行政區(qū)”概念，強化“經濟區(qū)”概念，要以經濟區(qū)的發(fā)展為統(tǒng)籌，整合區(qū)內資源，打破行政地域界限，形成區(qū)域內統(tǒng)一的共同市場。要通過對地區(qū)國企產權主體的確定、現(xiàn)行的行政關系和地方權力結構的調整，以及區(qū)域性的金融體系、財稅體系、資本市場、信用體系和法律體系的建立，形成區(qū)域經濟合作的利益協(xié)同系統(tǒng)，構建區(qū)域經濟一體化的制度環(huán)境6，繼而利用區(qū)域制度創(chuàng)新吸引資本、技術、勞動力等流動要素來促進地區(qū)增長。
　　第三，加強政府的監(jiān)管職能。監(jiān)管職能是平衡職能和維持職能中重要的構成板塊。監(jiān)管缺失是行政區(qū)經濟惡性競爭的重要原因。要根據(jù)“有放有收、權責對應、統(tǒng)分結合、規(guī)范有序”的分權原則，建立政府競爭的管制機制，促進地方政府規(guī)范競爭。在監(jiān)管內容上，要包括地方政府能力考核體系、地方官員政績考評體系、區(qū)域市場秩序監(jiān)管體系、政府競爭下的區(qū)域差距測算和預警體系等等。
　　第四，加強政府的平衡職能。如今的地方政府在經濟事務上具有自主權，已經形成獨立的地方利益主體。因此，無論就縱向行政關系還是橫向行政關系而言，在調整政府間競爭關系時，必須尊重各地方政府的利益基礎和利益空間，在共同發(fā)展的探討必要的利益補償途徑。利益共享機制和補償機制的核心要求主要有四點：一是堅守互惠互利的基本原則；二是根據(jù)現(xiàn)實條件實行差別原則；三是有明確有效的利益調節(jié)手段；四是保持共享和補償機制運行的穩(wěn)定性7。
　　第五，加強政府的服務職能。政府作為國家機器代表，其功能不在于宰制社會，而是服務于社會發(fā)展本身。要按照構建服務型政府的要求，完成政府職能的轉變，重新定位政府角色，厘清政企關系、政社關系，明確政府行為的重點。要禁絕政府的“掠奪之手”，限制政府的“管制之手”，增強政府的“扶助之手”。要完善就業(yè)服務體系和社會保障體系，加強生態(tài)環(huán)境保護和公共基礎設施建設，發(fā)展教育衛(wèi)生文體等社會事業(yè)。要建立規(guī)則的財政轉移支付制度，加強農村地區(qū)的公共產品提供，切實實現(xiàn)公共產品服務的均等化、同質化和優(yōu)質化。
四、區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展中的政府架構創(chuàng)新
　　除了政府職能創(chuàng)新之外，要形成經濟區(qū)統(tǒng)籌行政區(qū)發(fā)展的新格局，還必須在政府架構上有所作為，從行政區(qū)行政走向復合型行政，或叫區(qū)域公共行政。
　　復合型行政或區(qū)域公共行政以公共問題和公共事務為價值導向，這完全不同于行政區(qū)劃的切割。這種協(xié)調型政府架構強調行政的區(qū)域性和合作法理原則，把很多外溢到行政區(qū)劃之外的公共問題和區(qū)域性公共事務納入管理范圍，根本上摒棄了傳統(tǒng)的“內向型行政”或單邊行政的弊病，由此可以做到分層治理和細分治理。
　　就主體而言，復合型行政或區(qū)域公共行政的主體是多元化的，既有政府組織，也有民間組織和私營部門；涵蓋了區(qū)域內的政府體系和非政府組織、自愿組織和經濟組織，從而形成區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務的新格局。
　　就治理方式而言，復合型行政或區(qū)域公共行政依主要通過合作、協(xié)調、談判、伙伴關系、確立集體行動的目標等方式實施對區(qū)域公共事務的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實質在于它是建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作。
　　就治理機制來說，復合型行政或區(qū)域公共行政強調借助科層制、市場機制、合作機制、組織間網絡、自組織制等混合機制來對其進行“多中心”治理。合作、協(xié)調、伙伴關系、雙贏或共贏成為這種混合治理機制的基本精髓。
　　具體到區(qū)域行政實現(xiàn)形態(tài)的制度化和組織化程度高低，可以將其劃分為兩種類型：一是比較剛性的制度化“行政性”體制，是凌駕于地方政府之上的具有某種政治權威的組織，由中央政府授權自上而下對該類組織進行協(xié)調；二是比較柔性的非制度化的“系統(tǒng)性”協(xié)商體制，是區(qū)域內各地方政府通過倡導方式成立的松散性協(xié)調協(xié)商組織。按照其實現(xiàn)難易程度，具體的組織架構形式可以有如下方式8：
　　第一，專題項目式合作。主要圍繞一些跨地區(qū)項目，比較難以由地方政府單獨解決的問題、矛盾或需求，如跨區(qū)公路、水利建設等，由一些共同合作項目的建設來實現(xiàn)區(qū)域合作。如長三角城市經濟協(xié)調會就是這種典型的組織形式。
　　第二，區(qū)域治理。地區(qū)間由資源共享所導致的相互依存是促進地方政府跨區(qū)域合作的主要原因之一。由于不同地區(qū)往往共享一種或幾種資源，一地資源的破壞可能也同時造成相鄰地區(qū)的破壞后果，因此對共同資源必須聯(lián)合保衛(wèi)。在這方面，水資源的流域性治理是最為典型的組織形式。
　　第三，區(qū)域行政專門區(qū)。專門區(qū)也稱為專區(qū)或特區(qū)，在美國等西方國家是非常重要的區(qū)域性事務管理部門，一般由地方議會或地方政府根據(jù)法律創(chuàng)設，行使一種或有限幾種職能，擁有獨立于一般政府的行政和財政自主權，通常稱為“區(qū)”、“管理局”或“委員會”。在美國，這樣的專門區(qū)比較典型地有郵政專區(qū)、消防保護區(qū)、公共住房局、公共交通局等。
　　第四，經濟協(xié)作區(qū)。這是一種廣為采用的區(qū)域行政組織形式，在我國比較重要的有遼寧中部經濟區(qū)、中原經濟協(xié)作區(qū)、長江沿岸中心城市經濟協(xié)調會、武漢經濟協(xié)作區(qū)等等。這是在突破地方行政區(qū)劃而又不改變這種區(qū)劃體制的情況下，單純謀求經濟目標的較為便宜的一種組織形式。
　　第五，區(qū)域合作同盟機構。在這方面比較典型的有歐盟和我國一些地方實行的“城市聯(lián)盟”。這種區(qū)域合作同盟機構主要是制定區(qū)域合作的章程和有關合作規(guī)則，制定區(qū)域發(fā)展遠景規(guī)劃，協(xié)調處理合作同盟成員之間的矛盾，其機制是平等競爭、互惠互利、資源共享、共同發(fā)展。
　　第六，區(qū)域性中心城市。這種組織形式涉及到對行政體制的實質性重組，要求對行政區(qū)劃進行整合，以若干具有較強輻射能力的中心城市相合并，形成一個較大的行政區(qū)域。這樣可以減少區(qū)內的矛盾，行政管理成本會降低，協(xié)商合作的效力會更大。
　　第七，區(qū)域政府。這是根據(jù)經濟區(qū)的要求來重組行政區(qū)，形成具有實質意義的一級政府機構，對經濟區(qū)內的資源控制、發(fā)展規(guī)劃、行政執(zhí)行等公共產品提供和公共事務處理具有完整的行政管理權。這種區(qū)域政府在我國歷史上曾經設立過，比如建國初期的大區(qū)政府。在當前形勢下，這種區(qū)域性行政組織形式的實施難度是最大的，也效力也最具有爭議。

基金項目：本文是遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目《遼寧“五點一線”戰(zhàn)略實施中政府協(xié)調問題研究》(L07DZZ014)和遼寧省教育廳人文社會科學研究項目《“五點一線”戰(zhàn)略中的政府協(xié)作機制研究》(2008200)的階段性研究成果。

作者簡介：謝志平(1976.6—）男，湖北漢川人，管理學博士，東北財經大學公共管理學院講師，研究方向為公共管理、公共經濟。

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