發(fā)布時間：2020-11-14 15:24

　　 新一輪機構(gòu)改革推動自然資源統(tǒng)籌管理和建立國土空間用途管制制度,國土空間的用途管制是實現(xiàn)國土空間優(yōu)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié),用途管制的關(guān)鍵是能有效規(guī)劃并監(jiān)督實施。從城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃編制和規(guī)劃實施的對比視角,發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)土地用途管制實效的根源在于技術(shù)與制度的不協(xié)同,導致了保護與開發(fā)失控的情況時有發(fā)生。文章通過梳理土地用途管制規(guī)劃編制技術(shù)與管理邏輯的關(guān)系,結(jié)合佛山市南海區(qū)多輪規(guī)劃中關(guān)于"用途單元"規(guī)劃、"土地用途"分類銜接的探索經(jīng)驗,指出在新一輪國土空間規(guī)劃中,用途管制的規(guī)劃需要有層層傳導的規(guī)劃技術(shù),也需要建立國土空間用途管制與規(guī)劃許可的網(wǎng)絡(luò)化對接制度,兩者協(xié)同利于推動國土空間用途管控落地。
【部分圖文】：

3.3建立可打開的土地用途分類策略表2 南海區(qū)土地用途管制規(guī)劃控制方法分析 土地用途控制方法 土地用途分類 管理實施手段 南海區(qū)總體規(guī)劃 定位+結(jié)構(gòu):定位、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、“三區(qū)四線” 功能性用地分類 綠線督察 南海區(qū)土地利用總體規(guī)劃 指標+邊界+地類圖斑:耕地保有量、基本農(nóng)田保護區(qū)面積、建設(shè)用地規(guī)模等指標,“三界四區(qū)”,期末地類圖斑 用途分區(qū)+功能性用地分類 年度計劃、農(nóng)轉(zhuǎn)用制度、項目預審、后續(xù)督察和執(zhí)法 南海區(qū)東部分區(qū)規(guī)劃 用途單元+功能地塊:以單元為單位的“建設(shè)總量、公服承載力、交通承載力、市政承載力、廣場承載力”五量控制,“五線”控制,功能地塊 政策分區(qū)+功能性用地分類 — 南海區(qū)“多規(guī)合一” 定位+指標+邊界+地類圖斑:定位、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、基本農(nóng)田控制線、生態(tài)控制線、建設(shè)用地開發(fā)邊界 規(guī)劃分區(qū)(“大三線”)+用途分區(qū)+功能性用地分類 推動法定規(guī)劃修改 控制性詳細規(guī)劃 地塊性質(zhì)+開發(fā)強度:用地性質(zhì)、開發(fā)強度、開發(fā)密度、“四線”控制、設(shè)施控制 功能性用地分類 核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證 南海區(qū)國土空間總體規(guī)劃 定位+邊界+規(guī)模+結(jié)構(gòu)+用途分區(qū)+清單:定位、戰(zhàn)略、規(guī)模、指標體系、“大三線”、“小三線”、空間格局、主導功能分區(qū)、準入清單 規(guī)劃分區(qū)(“大三線”)+主導功能分區(qū)(政策分區(qū)) “多證合一”與規(guī)劃許可、信息平臺監(jiān)管

土地用途管制的關(guān)鍵在于管控項目“落地”實施,土規(guī)的用地預審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可以及詳細規(guī)劃的“一書兩證”是最直接的空間用途管制手段。從項目實施過程來看,包括兩個重要環(huán)節(jié),一是建設(shè)項目用地預審,由原國土部門依據(jù)土規(guī)核發(fā)用地批準書;二是規(guī)劃許可,由原規(guī)劃部門依據(jù)控制性詳細規(guī)劃核發(fā)“一書兩證”。由于建設(shè)項目用地預審與規(guī)劃許可分屬兩個部門,兩者之間僅是通過建設(shè)申請單位進行點式對接,不存在跨部門的事后監(jiān)督,常常造成規(guī)劃編制與管理的“斷鏈”。例如,有的項目在預審通過后,在建設(shè)過程中又進行用地調(diào)整,擅自或被動改變土地用途,使原本符合供地政策、總體規(guī)劃的項目用地變成了違法用地。以佛山市南海區(qū)里水鎮(zhèn)山語湖片區(qū)規(guī)劃設(shè)計為例,該項目于2005年前后已獲得用地批準書,之后以獨立選址項目申請了規(guī)劃設(shè)計條件,屬于合法的建設(shè)項目。但其后《佛山市南海區(qū)土地利用總體規(guī)劃》將其建設(shè)用地規(guī)模調(diào)出。2016年前后,里水鎮(zhèn)啟動新一輪《里水鎮(zhèn)中信山語湖片區(qū)控制性詳細規(guī)劃》編制,因不符合土規(guī)要求,該規(guī)劃一直不能審批通過,導致項目暫停。從這一案例可以看出,由于協(xié)同審批、批后監(jiān)管機制的缺位,出現(xiàn)了建設(shè)用地“掛起”這一階段產(chǎn)物,導致全域管控失效。因此,優(yōu)化許可程序,實現(xiàn)“規(guī)劃編制—規(guī)劃許可—批后監(jiān)管”全流程的部門協(xié)同管理,是提升國土空間治理效能的重要環(huán)節(jié)。
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