【摘要】：現(xiàn)代國家公共政策需要面對的重要問題之一,就是如何讓國家政策能夠為社會準(zhǔn)確認(rèn)知并有效接受。當(dāng)政府的政策信念或政策背后所秉持的價值發(fā)生了變化,社會民眾的認(rèn)知水平和認(rèn)知結(jié)構(gòu)也需要同步提升。但現(xiàn)實中,政策過程中的這種理想狀態(tài)常常較難實現(xiàn)。在新的政策安排與政策對象充分的認(rèn)知和理解之間,總是存在著新舊政策之間難以彌合的“縫隙”、新舊政策轉(zhuǎn)換給人們帶來認(rèn)知“斷裂”的困境。那么,如何讓相關(guān)政策主張為社會所認(rèn)可并形成政策共識?對此,理性制度主義認(rèn)為,制度存在并得以確立的基礎(chǔ)是制度收益高于制度成本;政治學(xué)者則認(rèn)為需要,有關(guān)國家政治制度的體系設(shè)計、基本價值和執(zhí)政績效等內(nèi)容的認(rèn)知和認(rèn)同,以及平等投票、公開討論和協(xié)商參與等基本過程。本文嘗試通過引入政策敘事的概念對上述問題予以回應(yīng)和解答,也即政策相關(guān)主體通過政策敘事來突破認(rèn)知分歧并形成共識。政策敘事是在充滿了復(fù)雜性、不確定性的政策環(huán)境當(dāng)中,為了確保和維持政策得以順暢實施,政策相關(guān)主體講述的一系列故事或闡述行為。國家政策敘事就是包含國家意圖的特定敘事形式,國家通過對特定政策內(nèi)容的挑選和組織來界定政策問題、提出政策方案,并在這一過程中傳遞意義和價值。國家政策敘事能夠在政策變遷過程中起到彌合由變革帶來的“裂痕”與“不適”的作用,化解政策認(rèn)知分歧并促成政策共識。一般地,政策敘事由故事背景(setting/context)、故事情節(jié)(plot)、故事角色(actor)、故事寓意(moral)和因果機(jī)制(causal mechanism)等要素構(gòu)成,其中,故事角色和政策寓意是必不可少的。政策敘事具有意向性、語境性、隱蔽性、歷史承接性、表意相對性�，F(xiàn)實中,政策敘事有著多種形式,會通過多方面介入政策全過程當(dāng)中。不同政策相關(guān)主體開展政策敘事的形式,包括了政策問題建構(gòu)、社會媒體宣傳、開展政策論證、影響政策執(zhí)行和主導(dǎo)政策評估�，F(xiàn)代國家的政策敘事,具有建構(gòu)集體記憶、助推社會動員、凝聚政策認(rèn)同和提升政府合法性的多種功能。政策變遷過程中的政策敘事,其實是指向了政策共識的一種過程,也即政策相關(guān)主體通過故事講述的方式,在社會中促成關(guān)于政策信念的最大范圍內(nèi)共識。與傳統(tǒng)有關(guān)政策共識實現(xiàn)路徑的研究不同,政策敘事通過對事實認(rèn)知、政策程序、價值意義和政策擴(kuò)散的共識塑造,來促成行動共識、規(guī)則共識與價值共識三個層面的政策共識。政策共識下的政策敘事過程包含了:政策敘事主體在核心信念的基礎(chǔ)上建立聯(lián)盟并對外展開話語宣稱,政策敘事聯(lián)盟圍繞政策核心議題建構(gòu)敘事體系并進(jìn)行彼此之間的敘事競爭,主流政策敘事贏得競爭之后促成政策共識。就政策變遷而言,透過對政策敘事的變化研究,我們能夠更好地把握政策變遷的基本內(nèi)涵特征,如政策主體所倡導(dǎo)的價值意義和政策信念的變化,也能夠幫助我們從更廣的視角來觀察政策變遷的外在表現(xiàn)形式,尤其是那些為政策相關(guān)主體所運用的敘事策略調(diào)整。政策變遷中,政策敘事結(jié)構(gòu)包括了話語對象的選擇、政策議題的構(gòu)建、政策信念的生產(chǎn)與敘事策略的運用四個方面,政策敘事能夠在促成社會共識的基礎(chǔ)之上推動政策發(fā)展與變遷。當(dāng)然,這一政策敘事結(jié)構(gòu)框架,也適用于對國家政策敘事的分析。本文通過對歷史研究文獻(xiàn)和重要黨政報刊資料進(jìn)行梳理,運用結(jié)構(gòu)主義敘事分析和內(nèi)容分析法,展現(xiàn)國家在政策變遷過程中的政策敘事調(diào)整。改革開放前,我國農(nóng)業(yè)集體化時期,國家建構(gòu)起了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“集體中心”的政策敘事體系。新中國成立后,國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在社會主義革命和建設(shè)時期進(jìn)行了頻繁調(diào)整,完成了由個人所有的”個體”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局向集體所有的“集體”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局轉(zhuǎn)變。對此,從話語對象的選擇、政策議題的構(gòu)建、政策信念的生產(chǎn)與敘事策略的運用四個方面考察這一時期國家的政策敘事,可以看到,國家建構(gòu)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“集體中心”政策敘事體系。其中,國家政策敘事選擇了農(nóng)民階級和地主階級作為話語對象,分別賦予他們以“弱者”與“壞人”角色;政策議題集中在了農(nóng)業(yè)合作社的優(yōu)越性及其效益“釋放”;政策信念方面則建立了關(guān)于農(nóng)村土地的“集體產(chǎn)權(quán)”觀念;敘事策略方面國家對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體所有制和私有制進(jìn)行了“成本-收益”計算與矛盾修飾。改革開放后,我國農(nóng)地三權(quán)分置改革時期,國家建構(gòu)起了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“市場中心”政策敘事體系。20世紀(jì)七十年代末,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過分離農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)與使用權(quán),但從2014年開始,國家提出要實現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置。對此,在政策變遷敘事結(jié)構(gòu)框架的基礎(chǔ)上,建立11個二級操作化定義。采用內(nèi)容分析法,借用Nvivo11分析工具,對1979-2018年期間《人民日報》的相關(guān)報道文本進(jìn)行了等距抽樣和內(nèi)容分析,考察并呈現(xiàn)了“市場中心”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事體系的特征。結(jié)果顯示,國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“市場中心”政策敘事中,話語對象聚焦于新興農(nóng)地經(jīng)營主體;政策議題則呈現(xiàn)出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能多元化的特征;政策信念也開始更加注重“效率和權(quán)利”對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實踐的重要意義;敘事策略也不再僅僅強(qiáng)調(diào)家庭生產(chǎn),而是更加注重市場和民生取向。在不同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的時期,國家政策敘事都為推動政策變遷、幫助并促進(jìn)農(nóng)民群體認(rèn)知轉(zhuǎn)變和穩(wěn)定政策落實奠定了基礎(chǔ)。本文通過對改革開放前后國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事的分析得出結(jié)論認(rèn)為,隨著國家政策的變遷,國家政策敘事也在不同層面的敘事結(jié)構(gòu)和內(nèi)容與之保持同步。當(dāng)發(fā)生重大制度變遷時,政策敘事就需要完成“系統(tǒng)性”轉(zhuǎn)換,包括話語對象、政策議題、政策信念和敘事策略等;當(dāng)不涉及到核心價值觀或政策信念的根本變化時,政策敘事則一般會進(jìn)行溫和式的或漸進(jìn)性調(diào)試。而且,不同政治體制下國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事的敘事風(fēng)格、敘事內(nèi)容等特征也有所差別。此外,政策敘事轉(zhuǎn)換中的政策信念層次、前后政策敘事關(guān)系以及與當(dāng)前法律制度關(guān)系,也會給政策變遷帶來或正面或負(fù)面的影響。在不同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)敘事下,人們基本形成了與政策敘事特征相關(guān)的政策認(rèn)知和行為選擇。當(dāng)前,我國正在推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置改革,但是其制度設(shè)計存在著不少模糊之處,也導(dǎo)致了人們認(rèn)知上的分歧和實踐方面偏差。對此,國家需要進(jìn)一步強(qiáng)化“市場中心”政策敘事,以此來糾正各類偏差和誤區(qū)。創(chuàng)新之處體現(xiàn)在,拓寬我國公共政策領(lǐng)域的研究視閾、深化對宏觀層面的國家政策敘事認(rèn)識與研究,為國家新一輪農(nóng)地三權(quán)分置改革的順利推進(jìn)提供敘事建議。
【圖文】：

之出現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營主體的分化。實踐中，農(nóng)村土地的實際經(jīng)營主體可能是集體、或者其他經(jīng)營者。不同時期，政府政策對上述主體的關(guān)注度有所差異，這種變反映在了國家官方媒體的報道當(dāng)中。改革初期，由于農(nóng)村剛從人民公社“集體所體經(jīng)營”體制中轉(zhuǎn)型，國家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事也主要集中于討論村集體和農(nóng)戶員之間的關(guān)系，相應(yīng)地，《人民日報》對農(nóng)戶家庭經(jīng)營的正面報道也較多。例如981 年多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)“正確處理國家、集體和個人三者利益”、“堅持土地公有制和集方向”。因此，可以看到農(nóng)戶和家庭等關(guān)鍵詞十分集中、出現(xiàn)的頻次也較高。隨006 年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下本章均簡稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法頒布，以及 2013 年中央“一號文件”提出“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，也逐漸占據(jù)了官方媒體報道更大比圖 4-1 所示。國家對農(nóng)村土地經(jīng)營主體的關(guān)注從傳統(tǒng)承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)向多元經(jīng)營主改革開放以來歷次中央“一號文件”中也得到了印證1。

第四章 從“家庭”到“市 ”： 革開放后國家農(nóng) 產(chǎn)權(quán)的“市 心”政策敘事臺后，又不斷對后續(xù)落實工作進(jìn)行追蹤宣傳。從《人民日報》報道的次數(shù)來看于法律規(guī)定的限制，處分權(quán)在 2011 年之前幾乎沒有提及，2011 年尤其是黨和國出應(yīng)賦予農(nóng)民土地的抵押、入股權(quán)等之后，相關(guān)報道從 8 次提升至 78 次。在農(nóng)地求償權(quán)方面，官方媒體對于征占地的關(guān)注，雖然相較于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的債和物權(quán)性變動方面少，但整體上也呈現(xiàn)出逐漸增多的趨勢。進(jìn)入 21 世紀(jì)后，有地征占用的報道整體而言有所增加，反映了國家注重保護(hù)農(nóng)民共享地方經(jīng)濟(jì)社展成果的權(quán)利。尤其是 2006 年之后，《人民日報》對農(nóng)民土地的求償權(quán)進(jìn)行大道，整體性高于 20 世紀(jì)八十和九十年代。
【學(xué)位授予單位】：吉林大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2019
【分類號】：F321.1;D63


本文編號：2596687