本文關鍵詞：美國農場合作金融法制化與我國農村金融體制建設，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

美國農場合作金融法制化與我國農村金融體制建設 投稿：武潑潒

美國農場信貸由商業(yè)銀行、農場信貸體系(FCS)和農業(yè)部農場服務署(FSA)提供。其中，農場信貸體系是由借貸人擁有、提供相關業(yè)務的合作金融機構，成立于1916年，分支機構遍及美國50個州和波多黎各，目前總資產約12000億美元左右。①美國1971年《農…

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作者：李超民

環(huán)球法律評論 2007年03期

　　美國農場信貸由商業(yè)銀行、農場信貸體系(FCS)和農業(yè)部農場服務署(FSA)提供。其中，農場信貸體系是由借貸人擁有、提供相關業(yè)務的合作金融機構，成立于1916年，分支機構遍及美國50個州和波多黎各，目前總資產約12000億美元左右。①美國1971年《農場信貸法》規(guī)定，農場金融機構主要由農場信貸銀行、聯(lián)邦土地銀行協(xié)會、農產信貸協(xié)會、合作社銀行等組成，受農場信貸署管轄，服務對象是農牧民和水產養(yǎng)殖業(yè)主，以及為農業(yè)從事的加工和營銷、農村住房、農場經營、農業(yè)水產和公共設施合作社、從事國際貿易的國內外實體。1998年的農場金融機構中，農場信貸體系貸款占21%，貸款對象主要是退休型農場、大型和超大型農場；商業(yè)銀行數(shù)量占48%，占全部農場貸款的44%-54%；農場服務署貸款主要針對小農場，并為其他借貸機構提供擔保，只占6%。大型和超大型農場貸款占農場貸款總量的43%，其中從銀行的貸款只有41%，兩類農場貸款之和占農場服務署貸款的55%，農場服務署貸款占小農場總借款的52%，而小農場貸款的31%來自農場服務署，35%來自商業(yè)銀行。②因此，盡管農場信貸體系作用在下降，但是在美國農場金融中其作用仍無法替代，成為美國農業(yè)部最主要的金融支農工具之一。

　　現(xiàn)今我國的農村合作金融體系正處在改革的進程中，農村信用社面臨的問題，如法制不健全、目標定位不明、金融風險大、治理結構不完善、宏觀管理錯位等在美國農場信貸體系的歷史上也曾長期存在，但隨著農場經濟的發(fā)展和立法的不斷修改和完善，逐步得到了解決，因此，美國農場信貸體系的經驗和法制化過程，對于建設我國的農村合作金融體系具有重大借鑒意義。

　　一 1987年《農業(yè)信貸法》與美國農場信貸體系的法制化

　　美國現(xiàn)行農場信貸法規(guī)主要包括《農場和農村共同發(fā)展法》、1971年《農場信貸法》、1936年《農村電氣化法》、《農業(yè)貸款的妥協(xié)、調整和取消（1942年法）》和《取消農村發(fā)展規(guī)定與2002年農場安全和農村投資法關聯(lián)》，其中對美國農場信貸體系發(fā)展意義最大的是1987年《農業(yè)信貸法》和1971年《農場信貸法》，前者規(guī)定了美國農業(yè)金融的基本職能和組成，后者則對美國農場信貸體系與各機構的運作規(guī)則進行了嚴格規(guī)范。

　　美國農場信貸體系前后大致分為三個發(fā)展階段。

　　第一和第二階段以大蕭條時期為界，1912年，美國接受了1908年提出的建立農場合作信貸體系的建議。1916年《聯(lián)邦農場貸款法》設立了12個土地銀行提供農場不動產長期貸款，后來并開始發(fā)放農戶抵押貸款。1923年，根據《農業(yè)信貸法》成立了聯(lián)邦中介信貸銀行，主要對農牧戶發(fā)放生產經營信貸，經營農戶商業(yè)銀行票據、農業(yè)信貸公司和牲畜貸款公司的票據貼現(xiàn)，同時發(fā)放農產品儲備信貸。1933年《緊急農場抵押法》規(guī)定金融機構有義務幫助土地銀行渡過大危機，而1933年《農場信貸法》促成了農產信貸協(xié)會和合作社銀行的成立，對于解決農戶生計和恢復國民經濟起到很大作用。到1933年前后，美國農場信貸體系的各種政策功能不斷完善，基本滿足了農牧戶和合作社的生產急需，使農戶有了可靠而充分的信貸來源。在農場信貸體系的管理方面，1933年成立了農場信貸署，③集中加強監(jiān)督農村危機救助計劃，合作社銀行也納入農場信貸署管轄。到1968年，農場信貸體系實現(xiàn)了農戶完全所有權、政府資本退出的預定目標。④

　　1987年《農業(yè)信貸法》⑤是一項具有變革意義的立法，標志著農場信貸體系發(fā)展進入第三階段。1987年《農業(yè)信貸法》規(guī)定，農場信貸體系保證借貸人在退股時可以獲得等值退款，還保證被清算銀行凍結股份的安全。法律強調了個人和集體的還款義務，規(guī)定每家銀行在單獨承擔義務的同時，還要共同分擔農場信貸署的金融風險。

　　1987年《農業(yè)信貸法》合并了同一金融區(qū)的聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦中介信貸銀行，各個合作社銀行和中央合作社銀行也合并為全國合作社銀行。目前，美國農場合作金融機構只剩下全國合作社銀行和圣保羅(St.Paul)區(qū)域合作社銀行。每個農場信貸區(qū)有一個地區(qū)合作社銀行，和國民合作社銀行一起承擔把信貸發(fā)放到具體合作社的任務。國民合作社銀行直接承擔對地區(qū)合作社銀行的貸款，在地區(qū)合作社銀行的信貸上限之外聯(lián)合提供信貸業(yè)務。

　　農場信貸體系保險公司董事會的成員包括農場信貸署董事會，在體系內的銀行保險基金用完時，承擔歸還其本息的義務。1987年《農業(yè)信貸法》成立了農場信貸體系保險公司、聯(lián)邦農業(yè)抵押公司、聯(lián)邦農場信貸體系救濟會、融資救濟公司和聯(lián)邦農場信貸銀行基金公司，共同發(fā)揮金融支農作用。其中聯(lián)邦農業(yè)抵押公司主要開展長期農業(yè)信貸管理，只要是合格信貸機構，如農場信貸體系金融機構、銀行、保險公司、工商業(yè)開發(fā)公司、儲貸協(xié)會、商業(yè)融資公司、信托公司、信用社或其他發(fā)放農業(yè)貸款和為提供農業(yè)抵押貸款服務的實體，均可以農業(yè)不動產為抵押發(fā)放貸款，然后在聯(lián)邦農業(yè)抵押公司二級市場貼現(xiàn)。

　　成立農場信貸體系救濟會的目的，是對本體系及其機構提供救濟、保護借貸人股份，，恢復金融機構活力，使信貸業(yè)務得以延續(xù)。依據共同會計準則，當金融機構的股票賬面值和權益低于平價面值時，救濟會將通過發(fā)行優(yōu)先股維持股票面值，并監(jiān)督機構的金融狀況、經營計劃和機構運行，也可通過發(fā)行優(yōu)先股合并金融機構。實際上，優(yōu)先股促使高成本債務退出信貸市場。而成立融資救濟公司是通過發(fā)行證券提供資本，解決農場信貸機構的經營困難，融資救濟公司承擔頭5年內利息的支付，融資銀行承擔第6到第10年利息的一半，從第11年開始的5年，融資銀行才承擔全部利息，并逐步歸還聯(lián)邦政府利息。而創(chuàng)立聯(lián)邦農場信貸銀行基金公司是通過發(fā)行證券進行融資，并由該公司自行決定發(fā)行利率。

　　九十余年來，美國農村金融和農場信貸體系的發(fā)展，顯示出美國政府通過不斷的改革支持手段，恢復農場信貸體系的金融能力和市場主體地位的一貫思路，而且政府管理規(guī)范越來越嚴密，意圖最大程度地避免金融風險，同時推動農場信貸體系與全國金融體系的融合，最終體現(xiàn)支持信貸資金流向農村，支持農場發(fā)展的意圖。

　　二 1971年《農場信貸法》與美國農場合作金融法制的明晰與具體化

　　1971年《農場信貸法》⑥擴大了農場信貸體系的經營范圍，體現(xiàn)了使農場信貸署組織結構和功能永久化、權利明晰化的思想，成為美國農場信貸政策發(fā)展的里程碑。1980年，1971年《農場信貸法》修正案擴大了農場信貸體系對會員借貸戶的服務功能和基金來源，增加了貸款目的規(guī)定，提高了貸款限制，對于新開辦業(yè)務和資本結構變化重新授權，擴大了農村信貸體系融資規(guī)劃權，還允許聯(lián)邦土地銀行參與商業(yè)銀行貸款。1985年頒布的1971年《農場信貸法》修正案規(guī)定：①農場信貸署是農場信貸體系的管理中樞，職能更獨立，管理更全方位；②擴大農村信貸管理署的強制管理權；③創(chuàng)立農場信貸體系資本公司，加強融資功能。

　　2002年，美國再次修訂了1971年《農場信貸法》，⑦明確該法的目的是推動農場信貸體系走向農戶所有，使資金充分靈活流向農村地區(qū)，以解決當前和未來的農村金融需求，建立為農牧戶及其合作社，為農村居民、農會以及其他依靠農作的實體提供信貸的合作社體系。1971年《農場信貸法》立法的政策目標是：①設計農戶合作型農場信貸體系，以改善農牧戶收入和福利；②繼續(xù)鼓勵農牧戶借貸人參與永久農業(yè)信貸體系的管理、控制和所有權，實現(xiàn)農場信貸體系的現(xiàn)代化，并強化它作為農村地區(qū)農業(yè)信貸和住房信貸手段的權威性；③規(guī)定農場信貸體系的利率要有競爭力，使農戶貸款獲得最大收益。

　�。ㄒ唬╆P于農場信貸機構的信貸行為的規(guī)定和限制

　　1971年《農場信貸法》第一篇規(guī)定了農場信貸機構的信貸行為。農場信貸銀行擁有23項權利，除有權依法經營、設置公司治理結構、依法借貸與發(fā)行有價證券并確定利率外，還可以收購無投票權股票，接受本金融區(qū)合作社證券和基金儲蓄；⑧進行銀團貸款、向聯(lián)邦儲備體系等銀行存款、進行投資、接受捐助給合作社的資本。關于借貸權利，該法規(guī)定可以進行不動產貸款和對合作社進行財政援助、經營中間信貸、與其他金融實體聯(lián)合借貸等，但同時，也對農場信貸銀行分支機構和國民銀行的融資業(yè)務做出一定限制，如借貸總量等，尤其嚴格規(guī)定了農場信貸銀行的中間業(yè)務，比如信貸投放應當限制在農業(yè)和水產業(yè)，貸款人應當是不斷需要借貸的農業(yè)和水產業(yè)從業(yè)者、且無法從全國性和區(qū)域資本市場獲得貸款等，并要求收費合理。⑨法律規(guī)定的借貸人有三種，即從事農業(yè)、畜牧業(yè)的農戶、畜牧戶和漁民，他們都屬于農村家庭者。

　　在1.10-1.13節(jié)，1971年《農場信貸法》對于農場信貸銀行的信貸業(yè)務做出了嚴格限制。農場信貸銀行房地產貸款單筆最高不得超過不動產評估價值的85%，而農場信貸署也可以要求貸款最多為75%，但是，如果貸款由聯(lián)邦、州或其他政府機構擔保，最多可達不動產評估值的97%以內。私人抵押貸款參加保險，上限可超過85%，多保多貸。該法尤其強調不動產貸款的安全問題。⑩對于中間信貸業(yè)務，規(guī)定除房地產外，貸款還款期不超過7年－15年。法律尤其對于分支信貸機構的經營做出了嚴格限定，(11)包括農業(yè)和水產業(yè)、農村(12)住房金融、農場經營等三個方面，規(guī)定農業(yè)和水產業(yè)貸款一般用于農漁產品的加工和運銷，在申請人的個人經營資本不足20%時，信貸比例不得超過銀行總貸款的15%。對農村住房金融，貸款主要針對單親家庭購買中等價格住房及其附屬物，但是該類貸款不超過銀行總貸款的15%。規(guī)定農場信貸銀行要對生產信貸協(xié)會、信用社和金融機構進行評估，并按照以下水平承擔貸款保險費：

　　 項目 費率

　　(1)

　　不包括政府保證貸款的年平均貸款本金 0.0015

　　(2)

　　年平均貸款本金 0.0025

　　(3)(A)聯(lián)邦政府擔保的年平均貸款本金0.00015

　　(3)(B)各州政府擔保的年平均貸款本金0.0003

　　(4)

　　政府資助企業(yè)(GSE)擔保年平均貸款本金 0.0015

　　對于房地產融資，規(guī)定農場信貸銀行可以通過聯(lián)邦土地銀行協(xié)會或者信托公司、儲蓄機構、其他金融機構發(fā)放信貸。而貸款戶不通過聯(lián)邦土地銀行協(xié)會，應可以通過購買銀行發(fā)行的股票獲得貸款。

　　在對農場信貸銀行的稅收方面，1971年《農場信貸法》規(guī)定聯(lián)邦、各州、各市和當?shù)貙r場信用銀行及其資本、儲備、資本與儲備的收益和由此產生的收入都不得征稅，農場信貸銀行的抵押品也不征稅。但是，對其擁有的不動產應征收賦稅。

　�。ǘ╆P于農場信貸協(xié)會金融功能的規(guī)定

　　1971年《農場信貸法》第二篇規(guī)定了包括農產信貸協(xié)會和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會在內的農場信貸協(xié)會的法律地位。10個農產品或者畜牧、漁業(yè)生產者，由地區(qū)農場信貸銀行和農場信貸署備案，即可組成農產信貸協(xié)會，并獲得法律地位。農產信貸協(xié)會擁有21項基本權利，(13)其權利受本地區(qū)農場信貸銀行和農場信貸署約束。除了一般權利，農產信貸協(xié)會可以認購和購買銀行股票，向銀行和其他農產信貸協(xié)會捐助資本，經農場信貸銀行同意投資協(xié)會基金、買賣和約、向農場信貸銀行借貸、進行聯(lián)合貸款、接受提前支付、提供收費性服務、對農村信貸銀行的貸款進行支持、與其他農村信貸銀行分擔貸款和損失等。農產信用合作社的資本金有嚴格規(guī)定，(14)每個農產信用社需有自有資本金，年末盈余按照如下順序進行分配，即先平衡資本賬戶，再建立并維持盈余賬戶，總量水平由農場信貸銀行決定。年末的凈盈余可以股份、參股證書或現(xiàn)金形式分配。盈余應當按照交易量向客戶分配。

　　農場信貸協(xié)會的中短期貸款主要用于農牧漁業(yè)的加工和營銷、農村居民的住房融資和農場相關經營項目，當農牧漁業(yè)戶自有資金不足20%時，農場信貸協(xié)會貸款不得超過15%。農村住房融資主要面向單親家庭的中等價格房屋和附屬設施，且每個農場信貸協(xié)會和所有地區(qū)信貸合作社的住房貸款均不得超過所有信貸的15%。農產信貸協(xié)會的經營和資產免征除了附加稅、不動產稅、遺產稅和贈與稅之外的一切稅負。

　　關于聯(lián)邦土地銀行協(xié)會的管理，同樣規(guī)定10名自然人即可組成一個聯(lián)邦土地銀行協(xié)會，向農場信貸銀行借貸，聯(lián)邦土地銀行協(xié)會的組成與經營要經農場信貸署授權。其基本權利共有22項。(15)如包括接受并處理向農場信貸銀行提出的貸款申請，經董事會選舉產生貸款委員會，行使選擇貸款申請并向農場信貸銀行推薦的權利，或代替農場信貸銀行行使一定權利，經授權的投資權利等。關于聯(lián)邦土地銀行協(xié)會的資本金，法律規(guī)定，(16)聯(lián)邦土地銀行協(xié)會應提供資本金，可發(fā)行、擁有、轉讓和退出股票，贏利應當分配。聯(lián)邦土地銀行協(xié)會的資產和抵押免征一切稅負。

　　（三）關于合作社銀行的規(guī)定

　　合作社銀行體系是最后一個加入農場信貸體系、得到認可、并為農場信貸署管轄的第三大分支機構，承擔著為3000多家農業(yè)合作社提供基金的任務。1971年《農場信貸法》第三篇規(guī)定了合作社銀行的經營原則和相關法律規(guī)定。合作社銀行的成立應符合1933年《農場信貸法》，除非合作社銀行與本金融區(qū)其他銀行合并，每個金融區(qū)應當保有一個區(qū)合作社銀行，并組成中央合作社銀行。合作社銀行的權利與前述銀行基本相同，還可經營國際業(yè)務，如認購農產品銷售國際貸款等，但是信貸總量不得超過銀行總資本的10%，或者單筆貸款不得超過貸款總額的50%。合作社銀行的政府儲備基金不得進行投資，法律共對合作社銀行的18項權利做出了詳細規(guī)定。

　　每個合作社銀行，如果不與合作社聯(lián)合銀行或者全國合作社銀行合并，其董事會中需有一名獨立董事。而合作社銀行的股本應當根據貸款需要不斷調整，具有投票權的股票只在合作社和合作社銀行流通，不具投票權的股票可以經發(fā)行同意交換有投票權的股票，而當合作社銀行不發(fā)行投票權股票時，可發(fā)行參股證書。(17)不具投票權的股票才能參與分紅，農場信貸署股份不分紅。(18)無投票權股票和參股證書可等值退款，有投票權股票和參股證書也可根據發(fā)行先后獲得等值退款。(19)這一部分對于合作社銀行的借貸規(guī)定較為嚴格，共有6項，(20)合作社銀行可以向合作社發(fā)放貸款并提供技術和融資服務，也可以與其他金融機構聯(lián)合提供貸款，如果合作社銀行確定投票股東能夠從貸款和服務中得到實質性好處，合作社銀行還可向國內外與合作社進行交易、從事農水產品進口、農業(yè)和水產業(yè)供給(21)的實體提供貸款或聯(lián)合貸款，以及技術和金融服務。合作社銀行優(yōu)先向國內外出口商提供或參與提供貸款，但是不向非合作社出口農產品貸款，也不向無保險借貸人提供貸款，貸款最高為銀行資產的50%。法律規(guī)定，合作社銀行不得為期貨投機發(fā)放外匯貸款。合作社銀行可以向在農村地區(qū)為安裝、擴大、改善用水或排污處理而成立的合作社、公共或半公共機構或實體，以及其他公私機構提供或聯(lián)合提供貸款。

　　合作社銀行對于貸款者資格的要求極其嚴格，只有農戶合作社、水產品生產或收獲者、合作社聯(lián)合會才具有借貸資格，同時規(guī)定，已經獲得農村電氣化署或農村電話銀行貸款或貸款承諾、或者符合《1936年農村電氣化法》貸款條件者，或者獲得農場信貸署或銀行貸款擔保的合作社或其他實體，也具有獲得信貸的資格。任何擁有合作社50%以上投票權或50%以上其他機構投票權、并符合用于合作社基金的貸款人，同樣有資格貸款。貸款用途必須是加工、進行銷售準備、搬運、農產品和水產品營銷，或者是用于采購、測試、分級、加工、分裝或用于農場或水產品供給或相關服務活動。任何具有信用的非盈利私人實體，如果符合服務合作社的條件，且服務合作社的組成目的是為了施惠于農業(yè)以及合作社農戶的福利，也具有貸款資格。但是以上合格貸款人都有很嚴格的附加條件。(22)

　　對于借貸人的股票所有權，1971年《農場信貸法》規(guī)定每個擁有投票股的借貸人，當從合作社銀行貸款時，應當最少擁有1股投票股，合作社銀行應當要求借貸人投資附加投票股或非投票投資股份，每次貸款做法一致，但是，當貸款結束時，股票投資不超過貸款票面值的10%。(23)法律對附加所有權的要求以貸款面值、貸款余額或借貸利率為計算依據，目的是保證合作社銀行有充足貸款，并且借貸人的所有權相等。如果從中央合作社銀行直接獲得貸款，需要借貸人擁有或投資于一家或數(shù)家區(qū)域銀行，同時要求區(qū)域銀行在中央銀行擁有等量的股份，如果是投資投票股份，該區(qū)域銀行由農場信貸署指定。

　　關于合作社銀行利率的確定，原則是成本最低條件下不斷調整的低利率。出現(xiàn)任何壞賬或者借貸戶進行清算時，銀行應當本著價格公平并不超過面值的原則，退出或取消股份、分配盈余以及儲蓄或者歸該借貸戶所有的銀行權益，同時區(qū)域合作社銀行在其他區(qū)域合作社銀行的權益也要中止或合理調整。但是，如果中止或調整行為影響到銀行的資本結構時，經農場信貸署決定可不再調整。(24)

　　為了應付農場對信貸資金的需求，法律規(guī)定，(25)①每年的凈存款應當首先用于補充資本金，滿足借貸和謹慎管理的需要。但是，在刨除當年經營費用后，贊助人應當?shù)玫胶侠砉降幕貓蟆＂诘貐^(qū)合作社銀行的凈存款可以股份和參與證書或現(xiàn)金方式支付股東。③中央合作社銀行的凈存款在分配后，應以股份、現(xiàn)金或者股份加現(xiàn)金作為贊助退款退還地區(qū)合作社銀行，如果是地區(qū)合作社銀行或其他銀行貸款，該退款應當退還向借貸人發(fā)放股票貸款的地區(qū)合作社銀行或其他銀行，地區(qū)合作社銀行或其他銀行應當向借貸人發(fā)放類似的贊助退款書。④如果出現(xiàn)凈虧損，虧損應當結轉，否則由未分配儲備或盈余賬戶的應付項目承擔，或由應急儲備分配賬戶承擔，或由盈余分配賬戶承擔，或由其他應急儲備或盈余賬戶承擔，或者減少投票股份，或者減少全部股份。⑤對于以前年度的成本和支出，如果無法通過凈存款攤銷，董事會有權決定由銀行儲備或盈余承擔，或通過監(jiān)護權分配攤分配銷。⑥允許合作社銀行以應納稅方式，以現(xiàn)款歸還監(jiān)護權退款，并無須考慮存款用于盈余分配、應急分配儲備和監(jiān)護權退款。

　　合作社銀行清算時，順序依次為所有負債、1956年1月1日前發(fā)行的股本等值和所有非投票股份等值、1956年1月1日已有盈余和儲備，這些均應償還給該日期以前發(fā)行股份的持有人，投票股則按比例分配，任何剩余的已分配盈余和儲備應當分配給實體，其他剩余盈余應當償還未清償投票股持有人。(26)另外，除了個人所得稅，合作社銀行的經營不納任何稅收。(27)

　　關于合作社聯(lián)合銀行和國民合作社銀行，1971年《農場信貸法》規(guī)定其組成也同樣為合作性質，其權利和義務與地區(qū)合作社銀行和中央合作社銀行相同。創(chuàng)始董事應當包括農場信貸地區(qū)董事會董事，這些董事由地區(qū)合作社銀行的投票股東選舉，永久董事會中應有3名來自不同農場信用區(qū)銀行，最少1名為農民，1名由投票股東選舉產生，剩下1名由以上董事指定，董事任期3年。為避免聯(lián)合銀行的信貸組合過于集中，可成立區(qū)域服務中心解決這一類問題，聯(lián)合銀行的功能應當最大程度地集中于銀行總部。聯(lián)合銀行應當建立單獨集合基金，由每個法定農場信貸區(qū)(28)合格貸款戶的貸款組成，并允許根據權益分配年金、分攤支出、分配凈盈余。

　　為了完成銀行的合并而發(fā)生的股票互換等不征稅，合作社的凈分配立即作為聯(lián)合銀行再投資時也不征稅。但是，合作社銀行合并需向農場信貸署和美國國會參眾兩院提交分析報告，分析合并成效和財務情況。農場信貸署不規(guī)定聯(lián)合銀行的借貸限制。

　　（四）關于農場信貸體系兩類以上機構的相互關系的規(guī)定

　　1971年《農場信貸法》第四篇對兩類以上農場信貸體系的金融機構進行了規(guī)定。在第一部分，規(guī)定了農村信貸署和救濟會可以根據規(guī)定運用周轉金。任何一家農場信貸體系銀行的權利包括：①向體系內任何銀行借貸和放款，向任何商業(yè)銀行借貸，發(fā)行充分擔保證券，并決定運用超額資金投資。②經農場信貸署同意，可與其他銀行聯(lián)合借貸或共同發(fā)行證券。③經過聯(lián)邦農場信貸銀行基金公司單獨或與其他銀行聯(lián)合發(fā)行證券。(29)

　　農場信貸體系內的機構必須滿足最低資本充足要求，否則不能視為經營安全，達不到要求者限期整改，但是農場信貸署無權要求銀行合并。(30)對于農場信貸體系所管轄機構的資本，1971年《農場信貸法》規(guī)定應制定實施細則，(31)包含本機構股份、股票等值和數(shù)量，規(guī)定貸款收費、資本充足標準，并規(guī)定投票股東應是符合借貸條件的借貸者和合作社，比如中央合作社銀行股東中，其他合作社銀行是投票股東，如果是非合作社銀行，農場信貸體系合作社是投票股東，實施細則的生效要經過多數(shù)股東的投票。作為借貸條件，借貸人貸款時，應當購入投票股和參與證不低于1000美元或貸款總額的2%，以二者中較低為準。如果兩年內全部還清貸款，借貸人手中的投票股全部轉為非投票股。在關于資本金減少的規(guī)定中，實施細則應規(guī)定，董事會不得使信用社的永久資本低于最低資本充足率。

　　法律規(guī)定，農場信貸體系內各銀行為自身的負債承擔義務，國家沒有負債義務。(32)但是，在該條款生效的最初5年，農場信貸署不要求銀行滿足資本充足率目標。農場信貸體系發(fā)行的證券可以作為投資手段，聯(lián)邦儲備體系任何銀行可以買賣，農村信貸體系銀行可以回購本行或體系內其他行發(fā)行的證券。

　　聯(lián)邦農場信貸銀行基金公司承擔發(fā)行、推銷和管理農場信貸署債務，或銀行間或體系間基金流動的義務，經農場信貸署同意，代替農場信貸體系決定各項銀行或體系發(fā)行證券事宜等。基金公司董事會由9名投票董事和1名非投票董事構成，4名投票董事是基金公司股東挑選的農場信貸體系內銀行董事，3名投票董事是基金公司挑選的現(xiàn)體系內銀行的CEO和董事長，另外2名投票董事由以上7名董事指定，并經財政部長和聯(lián)儲董事會認可，為不代表各方利益、具有業(yè)務知識的獨立董事。公司董事長為非投票董事。基金公司為執(zhí)行業(yè)務發(fā)生的資產的遞延、或有債務、債務轉移，以及其他手段在各州均不征稅。

　　為了保護借貸人，1971年《農場信貸法》規(guī)定退股時應當?shù)戎低丝�，如果銀行不能等值退款，接管方負有等值退款義務，由金融救濟會指示金融救濟公司提供充足基金加以歸還，或者由農場信貸體系保險公司提供農場信貸保險基金歸還。(33)

　　法律規(guī)定，任何農場信貸機構不得自行解散，解散須經農場信貸署授權，并符合相關規(guī)定，該部分(34)體現(xiàn)了對股東利益的充分保護，清算后的合作社銀行的繼承者是農場信貸體系保險公司，如果是非自愿清算，農場信貸署規(guī)定監(jiān)管銀行應采取措施，使損失降到最低。

　　對借貸人的權利和貸款重構，(35)法律規(guī)定了利率、相關文件、貸款申請、不予貸款等事宜，并要求書面提前通知貸款農戶。銀行應當成立信貸審查委員會審查貸款行為，獨立進行信用評估。在借貸申請人提出評估申請30天以內，信貸評估委員會開出由3名評估人組成的最終信用評估人名單，供借貸人挑選決定評估人。

　　對于不良貸款，(36)合作社銀行可以停貸，而如果借貸銀行認為貸款重構成本不高于停貸，銀行可以根據重構政策對貸款進行重構。應當按照成本最低方案計算重構成本：實施重構計劃由銀行承擔的本息收入現(xiàn)值、合理的管理費用、隱匿成本等。銀行的重構程序包括：遞交申請、信貸審查委員會審查、向農場信貸署提交政策等。

　　借款人股份重構后，(37)如果農場信貸銀行豁免了欠款人的本金，聯(lián)邦土地銀行協(xié)會應當取消借款人同量美元的股份，最高可為全部股份，聯(lián)邦土地銀行協(xié)會也要從銀行退出等量的股份。如果農產信貸協(xié)會豁免了借貸人的本金，聯(lián)邦土地銀行協(xié)會應當取消借款人同量美元的股份，最高可為全部股份。但是，借貸人應當至少保有1股股票，以維持在協(xié)會的會員資格和投票利益。

　　在對借款人保障方面，1971年《農場信貸法》規(guī)定如果借貸農戶承擔了貸款義務，貸款行不得對因增加附加條款造成借貸人損失而停貸，也不得要求借款人減少本金余額，除非借款人把貸款售與他人，或者各方有言在先。貸款機構也不得要求借款農戶加速還款或延期還款。又規(guī)定任何金融機構不得以借貸農戶的農業(yè)資產做抵押而使借貸農戶放棄各州的調解權。(38)

　　1971年《農場信貸法》本篇第四部分對于金融機構行為做出了界定。各農產信貸協(xié)會和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會均需由股東在年會上投票選舉下年度提名委員會，提名委員會的分布在地區(qū)和農戶類型上應有代表性。關于利率，由金融機構自行制定，不受各州法律約束。共同貸款各方分別受本法不同銀行所屬類別的相應法律管轄。

　　法律規(guī)定，農場信貸銀行和直接信貸人協(xié)會，除以下情形，可根據授權共同向“相似實體”(39)提供貸款分散風險，即：①單筆信貸風險超過農場信貸銀行和協(xié)會總資產的10%。②農場信貸銀行以及協(xié)會與農場信貸體系銀行的貸款比例之和超過貸款總量的50%。③貸款超過農場信貸銀行和協(xié)會資產的15%。聯(lián)邦土地銀行協(xié)會和農產信貸協(xié)會要制定支持本信貸區(qū)年輕農牧戶、新農牧戶和小農牧戶的專門信貸計劃，計劃接受監(jiān)督銀行年度審核，并向農場信貸銀行提交執(zhí)行報告。(40)此外，法律規(guī)定，所有涉及選舉和合并的投票均為無記名投票。

　�。ㄎ澹┢渌嚓P規(guī)定

　　1971年《農場信貸法》第五部分規(guī)定，所有銀行和協(xié)會均應經農場信貸署授權成立業(yè)務機構，并成為農場信貸體系的下屬機構，同時受各州法律管轄。

　　在1971年《農場信貸法》第六部分關于保險的銷售中規(guī)定，農場信貸體系銀行和協(xié)會可以辦理保險業(yè)務，但是不得強制借貸人參加向農戶提供的保險產品，包括信貸保險和多重風險作物保險等。銀行應當提供兩個以上、在本信貸區(qū)開展保險業(yè)務的私營保險公司的成本和質量信息，方便借款農戶購買，盡管保險可能是申請銀行貸款的條件，農牧戶不必一定在本區(qū)銀行購買。(41)

　　三 討論

　　各國農村金融的發(fā)展都直接關系到本國農村的經濟發(fā)展和社會進步。從宋代王安石“青苗法”開始，我國各地解決農村金融問題的制度建設一直就沒有中斷過，但是，直到目前農村金融問題依舊十分突出。(42)雖然近年的中央一號文件等已把解決農村金融問題提高到相當高度加以認識，(43)但是，真正將其解決可能還需要較長時間。而九十余年來美國農場金融立法和體制建設思想的演變，在以下幾個方面值得我們的關注和研究。

　　第一，農場金融體制建設必須有明確而連續(xù)的政策目標，并要通過法制建設去實現(xiàn)。美國農場經濟長期既定的政策目標，就是穩(wěn)定農產品供給和不斷提高農民收入，1987年《農業(yè)信貸法》和1971年《農場信貸法》正是突出了以上目標。具體來說，1971年《農場信貸法》的目的，就是通過建設合作型農場信貸體系，規(guī)定合理利率，改善農場收入和福利，使農戶貸款收益最大，同時，實現(xiàn)農場借貸人參與農場信貸體系管理、控制和所有，并強化它在農場信貸和住房信貸方面的權威性和手段意義。其規(guī)定貸款戶不通過聯(lián)邦土地銀行協(xié)會而通過購買銀行股票也能獲得貸款，更加體現(xiàn)出合作金融體系對農場經濟的全面覆蓋。同樣，長期以來逐漸形成的美國農村金融市場結構，保證了任何農戶均可從商業(yè)銀行、農場信貸體系或農場服務署獲得金融支持，作為農戶的最后貸款人、代表聯(lián)邦政府的農場服務署的信貸，凸顯出政府支持農場經濟發(fā)展的政策價值取向。

　　第二，不斷完善并規(guī)范農場金融制度，充分發(fā)揮農場金融體系的支農功能，同時保證農場信貸體系的合作性質。1987年《農業(yè)信貸法》不但合并了職能相似的同類銀行，而且成立了農場信貸體系保險公司、聯(lián)邦農業(yè)抵押公司、聯(lián)邦農場信貸體系救濟會、融資救濟公司和聯(lián)邦農場信貸銀行基金公司，保證了農村信貸體系的正常運作，共同發(fā)揮金融支農作用。

　　為了保證農村信貸體系的合作性質，從借貸農戶直到中央合作銀行，各種金融機構均通過購買股份等方式，自下而上層層加入農場信貸體系的金融機構，并且依法保障合作社成員可獲得等值退款，不因銀行的經營風險而蒙受損失。比如，法律規(guī)定，借貸人借貸時應當購入不低于一定金額的投票股作為基本借貸條件；又比如，每個擁有投票股的借貸人，當從合作社銀行得到貸款時應最少擁有1股投票股；再如，如果農場信貸銀行對借款人股權進行重構并豁免借貸本金，那么聯(lián)邦土地銀行協(xié)會也取消借款人等量股份，聯(lián)邦土地銀行協(xié)會也要從銀行退出等量股份。如果農產信貸協(xié)會豁免了借貸人本金，聯(lián)邦土地銀行協(xié)會也取消借款人等量股份。但是，如果借貸人要維持會員資格和投票利益，至少保留1個股份。

　　農場信貸體系的服務對象決定了合作金融機構的經營穩(wěn)健性很大程度上來自金融機構的資本充足率，所以，1971年《農場信貸法》規(guī)定，農場信貸體系中任何銀行為自身的負債承擔義務，國家沒有負債義務。但是，為了保護借貸人，規(guī)定借貸人退股時應當?shù)戎低丝�，否則，清算后的接管方負有等值退款義務，由金融救濟會指示金融救濟公司提供充足基金加以歸還，或者由農場信貸體系保險公司提供農場信貸保險基金歸還。還規(guī)定農產信用合作社需有自有資本金，盈余應先平衡資本賬戶，再建立并維持盈余賬戶，具有凈盈余才可分配。

　　第三，法律的修訂和農場信貸體系運行機制的完善，突出支持農場金融和農場經濟發(fā)展的功能，最終推動信貸流向農村。法律規(guī)定，農場信貸銀行承擔貸款保險費，而且農場金融機構可不受各州法律約束自行制定利率，根本上保證了政策目標的實現(xiàn)。農村金融與商業(yè)金融的競爭無論如何都處于劣勢，而規(guī)定農村金融機構可自行決定利率，同時又享受國家的各種補貼和稅收減免，就保證了農場信貸體系金融產品的競爭力，實際上惠及所有農村借貸戶。同樣，法律規(guī)定，農村住房金融主要針對單親家庭，這不同于法律中多處規(guī)定的，如房地產貸款額每筆不得超過不動產評估價值的85%，又比如，信貸合作社和所有地區(qū)信貸合作社的住房貸款均不得超過信貸總額的15%等一般的農村住房需求，這就體現(xiàn)了對農村弱勢群體的金融支持。除了對農場信貸體系金融機構和合作社的支持，對于體系之外機構的金融支持標準，也以是否有利于股東從該類機構得到好處而定，如果合作社銀行股東能從貸款和服務中得到實質性好處，合作社銀行才會向其他實體提供貸款、技術和金融服務。農場信貸體系的信貸還體現(xiàn)了一些農村財政支持功能，比如，規(guī)定聯(lián)邦土地銀行協(xié)會和農產信貸協(xié)會要制定支持本信貸區(qū)年輕農牧戶、新農牧戶和小農牧戶的專門信貸計劃；合作社銀行可以向在農村地區(qū)為安裝、擴大、改善用水或排污處理而成立的合作社提供或聯(lián)合提供貸款等。

　　政府對于農場信貸體系的政策支持還反映在稅收減免上，如法律規(guī)定，農場信用銀行及其資本、儲備、資本與儲備的收益和由此產生的收入不征稅；除了附加稅、不動產稅、遺產稅和贈與稅之外，農產信貸協(xié)會的經營和資產免征一切稅負；聯(lián)邦土地銀行協(xié)會的資產和抵押免征一切稅負；除了個人所得稅，合作社銀行經營不納稅；銀行因合并而發(fā)生的股票互換等不征稅，合作社的凈分配作為聯(lián)合銀行立即再投資也不征稅；基金公司的資產遞延、或有債務、債務轉移等在各州均不征稅。而作為政府出資人的農場信貸署的股份不參與分紅。

　　第四，強化農場信貸體系的經營穩(wěn)健性，避免金融風險。1987年《農業(yè)信貸法》成立了數(shù)個金融管理機構，它們的職能多和避免金融風險相關，而1971年《農場信貸法》對于合作金融體系的房地產貸款、期貨投機和國際業(yè)務貸款的比例規(guī)定，是這一思想的最好體現(xiàn)。同樣，經營的穩(wěn)健性還反映在農場信貸體系強制金融機構對借貸人的保護上，法律不斷強調，合作社會員退股必須獲得等值退款，要求金融救濟公司提供充足基金，或由農場信貸體系保險公司的農場信貸保險基金歸還；任何農場信貸機構不得自行解散，合作社銀行清算后，直接繼承者是農場信貸體系保險公司，避免金融機構的逃廢債行為。

　　第五，強化農場信貸體系和金融機構的公司治理和監(jiān)管，避免機會主義行為，確保農場信貸體系的支農職能正常發(fā)揮。1971年《農場信貸法》規(guī)定，農場信貸機構的貸款投放嚴格限制在農業(yè)和水產業(yè)，在借貸農戶資格方面，要求貸款人應是需要不斷借貸的農業(yè)和水產業(yè)從業(yè)者、且無法從資本市場獲得貸款等，符合規(guī)定的借貸人只有從事農牧業(yè)的農牧戶和漁民，以及屬于農村家庭者。董事會結構也反映了股權結構，董事會成員的選舉應具有行業(yè)、地區(qū)的代表性，資本金減少也反映投票權的變動。甚至，農產信貸協(xié)會和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會提名委員會，均需由股東在年會上投票選舉，并要求提名委員會的分布在地區(qū)和農戶類型上有代表性。但同時法律也限制農場信貸署的權力，比如，農場信貸署對于體系金融機構無權要求其合并，農場信貸體系救濟公司董事長為非投票董事等制度安排都體現(xiàn)了這一點。在農場信貸體系的監(jiān)管方面，法律授權農場信貸署統(tǒng)一、依法行使管理權力，但是，為了體現(xiàn)政府支持，農場信貸署在金融機構的股份不參與分紅。而且，作為農場金融的組成部分，作物保險制度的完善也通過參加作物保險的限制條款得到保證。

　　50多年來，我國農村信用社歷次改革始終擺脫不了外力主導的行政推動模式，根本原因是缺乏群眾基礎。當前，農村信用社經營面臨著的一些困難和問題中，(44)主要問題顯然來自體制方面，如信用社性質不明確，為社員服務沒有體制保證；多數(shù)信用社中社員股金比重小，內部管理和外部監(jiān)管類似國有金融機構，不少信用社商業(yè)化傾向越來越明顯等。解決這些問題的有效辦法就是抓緊制定相關立法，保證合作金融體制能夠支持農村經濟發(fā)展。

　　注釋：

　　①American Bankers Association,The Farm Credit System Should be Included in GSE Regulatory Restructuring Legislation,April 2005,4.

　�、谶@些數(shù)據參見Robert A.Hoppe ed.,Structural and Financial Characteristics of U.S.Farms:2001,Family Farm Report,Agriculture Information Bulletin No.768,May 2001,55。美國農場按照年銷售收入分成四類，即小型家庭農場、大型家庭農場、超大型家庭農場和非家庭農場，其中小型家庭農場又進一步細分為有限資源型、退休型、居民或生活型、農耕職業(yè)／低銷售型、農耕職業(yè)／高銷售型等幾種。參見USDA Economic Research Service,ERS Farm Typology for a Diverse Agricultural Sector,Agriculture Information Bulletin No.759,September 2000。農場類別的規(guī)定參見7CFR Parts 761-769，而農場類別的變化往往對不同信貸機構的業(yè)務造成沖擊，并招致反對，如美國銀行家協(xié)會就以公開信方式對農場信貸署7CFR 761.2節(jié)修訂小型農場定義表達不滿。參見Joseph Pigg,Re:Proposed Rule;Regulatory Streamlining of the Farm Service Agency's Direct Farm Loan Programs;7CFR Parts 761 through 769;69 Federal Register,No.26,6056,Feb 9,2004，美國銀行家協(xié)會網站，April 8,2004。

　�、跡xec.Ord.No.6084,Mar27,1933.

　�、芊謩e參見以下文獻，F(xiàn)ederal Communications Commission,Farm Credit Administration,U.S.Government Manual,389-392,2003-2004;Farm Credit Administration,Report on the Financial Condition and Performance of the Farm Credit System,1998,June 25,1999;Jim Monke,Farm Credit System,CRS Report for Congress,RS21278,Updated Aug 24,2004;Jim Monke,Agricultural Credit:Institutions and Issues,CRS Report for Congress,RS21977,Nov 18,2004;Neil E.Harl,History and Unique Features of the Farm Credit System,Choices,20(1)11-14,2005;Neil E.Harl,"History of the Farm Credit System",Agricultural Law,vol.1,Ch.100,2004;The Farm Credit System America's Least Known GSE,,pdf,12-1999。

　�、軹he Agricultural Credit Act of 1987(P.L.100-233).

　　⑥Farm Credit Act Of 1971( P.L.92-181).

　�、逨arm Credit Act Of 1971(P.L.92-181).[As Amended Through P.L.107-293,Nov.13,2002].

　�、郤EC.1.5.[12U.S.C.2013](11).

　　⑨SEC.1.7.[12U.S.C.2015](b)(4)(B).

　�、庥捎诓粍赢a價值變化對銀行經營影響很大，玉米帶和西北地區(qū)最受美國政府關注。20世紀90年代，該地區(qū)地價上漲幅度超過全國平均水平35%，平均增長5.9%，全國只有4.4%，20世紀80年代該地區(qū)給FCS帶來很大損失。參見T.Harold Derrick,U.S.Agricultural Real Estate Trends,1994-1999,FCA Office of Examination,1999,5。

　　(11)SEC.1.11.[12 U.S.C.2019].

　　(12)這里所指的農村地區(qū)是不超過2500人居住的城市和鄉(xiāng)村。SEC.1.11.[12 U.S.C.2019](b)(3).

　　(13)SEC.2.2.[12 U.S.C.2073].

　　(14)SEC.2.3.[12 U.S.C.2074].

　　(15)SEC.2.12.[12 U.S，C.2093].

　　(16)SEC.2.13.[12 U.S.C.2094].

　　(17)SEC.3.3.[12 U，S.C.2124].

　　(18)SEC.3.4.[12 U.S.C.2125].

　　(19)SEC.3.5.[12 U.S.C.2126].

　　(20)SEC.3.7.[12 U.S.C.2128].

　　(21)按照法律規(guī)定的定義，“農業(yè)供給”包括：農場供給、與農業(yè)相關的加工設備、機械，以及其他相關的農產品加工儲備的資本品。

　　(21)SEC.3.8.[12 U.S.C.2129].

　　(23)SEC.3.9.[12 U.S.C.2130].

　　(24)SEC.3.10.[12 U.S.C.2131].

　　(25)SEC.3.11.[12 U.S.C.2132].

　　(26)SEC.3.12.[12 U.S.C.2133].

　　(27)SEC.3.13.[12 U.S.C.2134].

　　(28)為了有效管理農場信貸體系，1971年《農場信貸法》把美國農場信貸區(qū)域劃分為12個，農場信貸署可隨時調整區(qū)域邊界或合并區(qū)域。

　　(29)SEC.4.3.[12 U.S.C.2153].

　　(30)SEC.4.3.[12 U.S.C.2154].

　　(31)SEC.4.3A.[12 U.S.C.2154a].

　　(32)SEC.4.4.[12 U.S.C.2155].

　　(33)SEC.4.9A.[12 U.S.C.2162].

　　(34)SEC.4.12.[12 U.S.C.2183].

　　(35)SEC.4.14A.[12 U.S.C.2202]a(7)規(guī)定，“重構”包括調整期限、調整攤還付款、重新訂立合同、延緩本金或利息支付、貨幣租讓、對貸款條款的調整、暫停權利或任何使貸款人能夠延續(xù)的做法。

　　(36)構成不良貸款的基本條件是，①借貸人的金融狀況和支付狀況惡化；②貸款已經到期或超期；③符合條件①和②之一或均符合，并且抵押不足的程度可能對貸出方造成損失。

　　(37)SEE.4.14B.[12 U.S.C.2202b].

　　(38)SEE.4.14D.[12 U.S.C.2202d].

　　(39)SEC.4.18A.[12 U.S.C.2206a(2)]規(guī)定，“相似實體”指不是農場信貸銀行或協(xié)會的有資格貸款人，但是，其經營類型與有資格貸款人相似，且大部分收入來源與有資格貸款人經營的行業(yè)相似。

　　(40)SEC.4.19.[12 U.S.C.2207]，這是信貸協(xié)會享受政府優(yōu)惠的應盡義務。

　　(41)SEC.4.29.[12 U.S.C.2218].

　　(42)參見“融資和保險成為中國農業(yè)發(fā)展瓶頸”，《經濟參考報》2003年11月14日。

　　(43)參見“中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見（2004年12月31日）”第23條，及“中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見（2003年12月31日）”第19條。

　　(44)參見《全國人大常委會金融支農問題調研組關于金融支農問題的調研情況》，2004年。

作者介紹：李超民，上海財經大學副教授，經濟學博士。

美國農場信貸由商業(yè)銀行、農場信貸體系(FCS)和農業(yè)部農場服務署(FSA)提供。其中，農場信貸體系是由借貸人擁有、提供相關業(yè)務的合作金融機構，成立于1916年，分支機構遍及美國50個州和波多黎各，目前總資產約12000億美元左右。①美國1971年《農…

美國農場信貸由商業(yè)銀行、農場信貸體系(FCS)和農業(yè)部農場服務署(FSA)提供。其中，農場信貸體系是由借貸人擁有、提供相關業(yè)務的合作金融機構，成立于1916年，分支機構遍及美國50個州和波多黎各，目前總資產約12000億美元左右。①美國1971年《農…

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