摘要：隨著我國P2P行業(yè)的快速發(fā)展和風險問題的不斷暴露，P2P監(jiān)管也受到各界高度重視。英美兩國的P2P監(jiān)管體系相對完善，對我國P2P監(jiān)管具有重要的借鑒意義。本文比較了英美兩國P2P的監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管架構，分析了其對我國P2P監(jiān)管的啟示。研究發(fā)現，英國的P2P監(jiān)管采取監(jiān)管立法與行業(yè)自律相結合，美國以SEC為核心監(jiān)管機構。在此基礎上，本文結合我國國情和P2P行業(yè)發(fā)展現狀，提出了當前我國P2P監(jiān)管的思路：劃出監(jiān)管紅線，鼓勵創(chuàng)新為主，可重點參照英國實踐，逐步完善我國P2P監(jiān)管的法律規(guī)范，明確監(jiān)管機構和重點。
 

    關鍵詞：英美P2P,網絡借貸監(jiān)管體系,比較,我國P2P監(jiān)管,思路,互聯網金融論文
 

    一、引言

    P2P網絡借貸模式首創(chuàng)于2005年在英國成立的Zopa，隨后在美國和其他歐洲國家興起，其中規(guī)模最大的是美國的Prosper和LendingClub。所謂P2P借貸(Peer-to-PeerLending)，是指發(fā)生在對等主體之間的直接借貸活動，即有富余資金的企業(yè)或個人，通過信息中介機構將資金直接出借給有借款需求的企業(yè)或個人的借貸模式。P2P借貸在債權債務關系上脫離了商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融媒介，具有金融脫媒的顯著特點。民間借貸中常見個人對個人的P2P借貸模式，但隨著信息技術的發(fā)展和普及，P2P借貸也借勢互聯網有了突破性的創(chuàng)新。

    英國是世界P2P網絡借貸平臺的發(fā)源地，市場以Zopa、RateSetter、FundingCircle、ThinCats、LendInvest、MadistonLendLoanInvest、Wellesley&Co和MarketInvoice等8家P2P平臺為主導。目前各個P2P平臺的市場目標較為明確，且具有一定的差異性，避免了無序競爭。美國的P2P借貸發(fā)展晚于英國，市場集中度較高，目前有Prosper、LendingClub兩家規(guī)模較大的營利性P2P平臺，一家規(guī)模較大的非盈利性P2P平臺Kiva。但美國P2P進行了證券化創(chuàng)新，監(jiān)管也較為嚴格。

    P2P借貸行業(yè)在中國的發(fā)展經歷一個從默默無聞到備受關注的過程。2006年中國第一家P2P公司宜信成立，其后少有試水者，2010年僅為10家左右；2011年發(fā)展加快，平臺達到50家以上；2013年進入快速發(fā)展期，成為互聯網金融的最熱門領域。截至2014年8月，網貸平臺檔案上有統(tǒng)計的P2P平臺數量已達到1263家[①]。在P2P借貸迅速發(fā)展的同時，平臺跑路問題、安全問題等也不斷涌現。自2013年以來，在上千家P2P網貸平臺中，出現了因限制提現、倒閉、卷款跑路、被黑客攻擊導致網站運作困難甚至因此停止運營等問題平臺近150家。例如，2013年4月，眾貸網因經營不善、風險把控出現問題而倒閉；2013年5月，酷跑金融實際控制人跑路；2013年6月，非誠勿貸因人為將長期借款拆成短期標的發(fā)布遭到擠兌；2013年7月，網贏天下逾期提現達1.2億元；2013年10月，天力貸逾期提現高達6300萬元；2013年11月，銅都貸待收款項高達1億元。特別是在2014年4月，旺旺貸跑路。該事件同以往惡意卷款跑路、集資詐騙的網貸平臺不同，旺旺貸有一定的規(guī)模，有真實有效的工商營業(yè)執(zhí)照、ICP備案、組織機構代碼等各種資質。該事件重創(chuàng)了整個P2P網絡借貸業(yè)的聲譽。上述各種問題對我國金融監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)。雖然英美兩國P2P行業(yè)起步較早，但也已形成了較為完善且特色鮮明的P2P監(jiān)管體系，對我國當前P2P監(jiān)管具有重要的借鑒意義。

    國內目前對P2P借貸的研究大多集中在分析概念、模式和各國發(fā)展情況等。趙輝(2009)提出在民間借貸需求增長、互聯網普及的背景下，網絡借貸將呈快速發(fā)展趨勢。王艷(2009)提出，由于國內信用制度的不完善，網絡借貸的資金安全、利率水平等方面存在諸多問題，需要政府介入監(jiān)管。此外，張立杰(2010)、錢鑫(2012)、李雪靜(2013)、葉湘榕(2014)、福建南平銀監(jiān)分局課題組(2014)等也對P2P借貸的運營模式、行業(yè)風險與監(jiān)管路徑、監(jiān)管的效益與路徑等進行了分類研究�？傮w而言，上述研究進一步深化P2P監(jiān)管理論，但對P2P借貸監(jiān)管的實際操作，尤其是在如何借鑒發(fā)達國家監(jiān)管制度與實踐方面的研究偏弱，存在諸多值得探討的空間。本文在國內相關研究的基礎上，借鑒英美兩國P2P監(jiān)管策略，探索適合中國國情的P2P監(jiān)管方針，并提出在鼓勵行業(yè)創(chuàng)新的基礎上，逐步完善監(jiān)管立法，明確監(jiān)管機構，構建健全的消費者保護體系、市場征信體系的建議。

    二、英美P2P行業(yè)監(jiān)管法規(guī)體系比較

    英國P2P行業(yè)監(jiān)管法律體系相對完善，在良好的金融政策環(huán)境基礎上，政府發(fā)布了行業(yè)監(jiān)管辦法，對P2P行業(yè)進行專門監(jiān)管；同時，依托嚴格的行業(yè)自律法規(guī)來彌補法律空白，并采取了相關措施，對P2P平臺的最低資本要求、客戶資金、信息披露等內容進行規(guī)范。兩者共同構成了P2P行業(yè)的監(jiān)管體系，為P2P行業(yè)的健康發(fā)展提供了重要保障。與英國相比，美國P2P行業(yè)目前尚無專門的監(jiān)管法律，而是根據業(yè)務類型適配現有的聯邦金融法律和監(jiān)管部門，將P2P納入現有的金融監(jiān)管體系，并根據不斷出現的新興金融形式調整政策和法規(guī)，擴充金融法律體系。

    (一)英國的立法和自律規(guī)章共同構成P2P監(jiān)管法規(guī)體系

    英國P2P行業(yè)的監(jiān)管法規(guī)主要由國家宏觀金融法律法規(guī)、行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)和行業(yè)自律規(guī)章構成(見表1)。其中，英國金融行為監(jiān)管局(TheFinancialConductAuthority，FCA)2014年3月出臺的《關于互聯網眾籌及通過其他媒介發(fā)行不易變現證券的監(jiān)管方法》[②](下文簡稱“《監(jiān)管方法》”)是全球第一部針對P2P監(jiān)管的法律法規(guī)。同時，由于行業(yè)自律性強，制定的行業(yè)規(guī)章對P2P行業(yè)的發(fā)展起到了很好的引導和規(guī)范作用。

    表1：英國P2P行業(yè)監(jiān)管法律體系構成

    法律法規(guī)類別

    相關法律法規(guī)

    國家金融監(jiān)管法律法規(guī)

    《2012年金融服務法案》、《新的金融監(jiān)管措施：改革藍圖》白皮書、《金融監(jiān)管的新方法：判斷、焦點及穩(wěn)定性》白皮書、《2009銀行法》、《改革金融市場》白皮書、《電子商務條例》。

    行業(yè)監(jiān)管法規(guī)

    《關于互聯網眾籌及通過其他媒介發(fā)行不易變現證券的監(jiān)管方法》。

    行業(yè)自律規(guī)章

    P2PFA協(xié)會規(guī)定了10條運營法則。

    英國P2P行業(yè)協(xié)會(Peer-to-PeerFinanceAssociation，P2PFA)要求成員需要履行“8個必須”和10項《P2P金融運營原則》[③](下文簡稱“《協(xié)會原則》”)，在最低運營資本金、高級管理人員和平臺IT系統(tǒng)等方面對成員提出了基本要求。在P2PFA的推動下，英國金融行為監(jiān)管局(FCA)于2014年3月發(fā)布了《監(jiān)管方法》。，并于4月1日起正式施行。FCA將納入監(jiān)管的眾籌分為借貸型(即P2P借貸)和股權投資型兩類，并制定了不同的監(jiān)管標準，創(chuàng)建上述兩類公司均需獲得FCA授權。英國的行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)和行業(yè)自律規(guī)章互相補充，行業(yè)監(jiān)管法律更注重宏觀層面，關注整個行業(yè)，從英國P2P行業(yè)整體發(fā)展和消費者保護的角度提出要求，對融資類眾籌平臺進行監(jiān)管，而P2PFA的自律規(guī)章更加傾向于關注微觀層面，強調具體化、細節(jié)化，且側重于關注平臺的經營體系，是對宏觀層面行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)的有效補充(見表2)。

    表2：P2PFA運營法則及與《監(jiān)管辦法》的對比分析

    法則內容

    P2PFA協(xié)會10條運營法則

    《監(jiān)管方法》

    高級管理層

    公司的董事成員必須有一位以上符合金融服務管理局（FSA）規(guī)定的認可代理人。

    《監(jiān)管方法》未做出要求。

    最低營運資本

    公司最低營運資本取2萬英鎊和3個月營運費用兩者的較高值。

    借貸類眾籌平臺的最低營運資本取2萬英鎊和動態(tài)營運資本兩者的較高值。動態(tài)營運資本根據公司的借貸余額確定。

    客戶資金分離

    公司必須將客戶資金與自營資金分離，存放在單獨的銀行賬戶里，該部分資金賬戶每年由公司聘請的外部審計進行審查。

    借貸類眾籌平臺持有的客戶資金需獨立存管于銀行，并承擔對存于銀行的客戶資金盡職調查的義務，并設有人員管理。

    信用風險管理

    公司必須用謹慎穩(wěn)健的政策來管理信用風險，并確保借款者只能在還款能力內進行借款，成員公司必須向相關部門報告其采用的信用管理政策。

    《監(jiān)管方法》未做出要求。

    反洗錢和反詐騙要求

    公司要遵循國家反洗錢和反詐騙的政策，建議每位成員加入反洗錢協(xié)會（CIFA）和反欺詐服務協(xié)會（推薦但并不做硬性要求）。

    《監(jiān)管方法》未做出要求。

    平臺報告要求

    《協(xié)會原則》未做出要求。

    《監(jiān)管辦法》要求借貸類眾籌平臺定期向英國金融行為監(jiān)管局（FCA）提供財務報告、客戶資金報告、上一季度貸款信息和客戶投訴報告。

    網絡平臺管理法規(guī)

    ①公司必須在其網站的“合同條款”中清晰注明使用平臺的資格、成員注冊方法等14類信息；②公司自身可以成為投資者，但需要向公眾公布投資信息，公司自身不能成為借款者；③公司要公開投資人的回報率和風險貸款的情況（貸款違約率和逾期貸款情況）；④在審核借款人信用狀況時，公司只能向個人信用評分公司申請“表面”（soft）瀏覽。

    《監(jiān)管方法》未做出要求。

    信息披露

    公司要對客戶就貸款的期限、風險、預期收益、手續(xù)費等信息進行正確、公平、無誤導性的信息披露。公司進行的宣傳需符合英國廣告標準局（ASA）的相關規(guī)定。

    借貸類眾籌平臺需在與客戶進行交易之前用大眾化的語言就投資產品的收益、風險等向客戶披露準確、無誤導的信息。平臺需要披露的信息有：過去和未來投資情況的實際違約率和預期違約率；概述計算預期違約率過程中使用的假設；借貸風險情況評估描述；擔保情況信息；可能的實際收益率；有關稅收計算信息；平臺處理延遲支付和違約的程序等。

    系統(tǒng)建設

    成員公司必須確保他們的IT系統(tǒng)安全可靠，并與經營業(yè)務的規(guī)模、復雜性相稱。

    《監(jiān)管方法》未做出要求。

    投訴管理

    公司應有明確的投訴處理政策，使客戶的投訴可以得到有效、及時的解決。公司應將告知客戶相應的投訴處理政策，并告知客戶有權向第三方機構（如FOS）進行投訴。

    借貸類眾籌平臺需建立投訴處理程序。《監(jiān)管辦法》并未對處理程序規(guī)定特定的模式，平臺可按照其經營模式設置合理的投訴處理程序，使客戶的投訴能得到及時公平的處理。平臺收到投訴后，應在八周內進行審查并作出回應。若投訴人不滿意其處理結果，可向金融申訴專員服務公司（FOS）再次進行投訴。

    消費者撤銷權

    《協(xié)會原則》未做出要求。

    投資者有權在與借貸類眾籌平臺簽訂出借資金協(xié)議后的14天內解除合同，且不需要提供理由或受到損失。但若平臺包含二級市場，同時投資者可在二級市場上轉讓借貸權益，投資者就不再享有毀約權利。

    破產安排

    公司需提前對可能的破產情況進行安排，以保證公司停止運營后，借貸合同仍有效且可以得到有序的管理。比如安排第三方管理或請求合并等，破產安排包括：破產期間有效的人力保障，合理的還款募集程序，對投資人的還款程序，客戶和經營者的聯系保障，必需的審批費用，需服從的法律法規(guī)，辦公室費用和雜項費用的留抵準備。

    若借貸類眾籌平臺破產，對于投資者通過平臺借出的尚未到期的資金，平臺仍負有繼續(xù)管理的義務。

    (二)美國P2P行業(yè)基于現有監(jiān)管法律分頭監(jiān)管

    美國的P2P市場目前尚無專門的監(jiān)管機構和法律，但P2P公司并非處于無監(jiān)管狀態(tài)，而是根據業(yè)務類型適配現有的聯邦金融法律和監(jiān)管部門，采用多部門分頭監(jiān)管的形式，主要可分為證券監(jiān)管、電子商務監(jiān)管和消費者保護三個方面(見表3)。其中，證券監(jiān)管強調市場準入和信息披露，電子商務監(jiān)管保護信息和交易安全，消費者權益監(jiān)管保護消費者合法權益。P2P公司在遵守上述聯邦法律之外，仍需遵守各州的相關法律法規(guī)。即采用聯邦與州共同監(jiān)管的形式。盡管Prosper和LendingClub公司是通過網絡銀行(WebBank)籌集資金和發(fā)放貸款，一些州的法律仍要求他們在當地進行注冊或獲得州政府的授權，才可在當地開展貸款等經營活動。

    表3：美國P2P公司適配的聯邦金融監(jiān)管法案[④]

    監(jiān)管類型

    監(jiān)管要求

    監(jiān)管法案

    證券監(jiān)管

    信息披露

    《證券法》（SecurityLaw）、《藍天法案》（BlueSkyLaws）等。

    電子商務監(jiān)管

    合乎程序、

    數據安全

    《統(tǒng)一電子交易法案》（UniformElectronicTransactionsAct）、《電子商務轉賬法案》（ElectronicFundsTransferAct）等。

    消費者保護

    公平、

    隱私保護、

    消費者教育

    《公平信任報告法案》（FairCreditReportingAct）、

    《公平債務征繳法案》(FairDebtCollectionPracticesAct)、《誠信借貸法》(TruthinLendingAct)、《平等信用機會法》、(EqualCreditOpportunityAct)等。

    P2P發(fā)源于英國，其P2P行業(yè)發(fā)展伊始也沒有明確的法律對其進行監(jiān)管，經歷了野蠻生長的過程。但英國的行業(yè)自律性比較強，在P2P發(fā)展壯大后，英國迅速成立了全球第一個P2P行業(yè)協(xié)會，并制定了相應的行業(yè)規(guī)則。行業(yè)自律在保障行業(yè)創(chuàng)新性的同時，對行業(yè)的發(fā)展進行了引導和規(guī)范。比較而言，美國P2P監(jiān)管的思路則是用現有的監(jiān)管法律和組織體系進行監(jiān)管，注重確定該行業(yè)在金融業(yè)整體格局中的定位。目前美國將P2P劃歸為證券并適配證券監(jiān)管辦法。這雖然有法可依，但忽略了新興金融產品的創(chuàng)新性，在一定程度上限制了美國P2P行業(yè)的發(fā)展。為此，在美國政府責任辦公室向國會提交的關于P2P的報告《人人貸——行業(yè)發(fā)展與新的監(jiān)管挑戰(zhàn)》中，提出了建立全新的、專門的P2P行業(yè)監(jiān)管體系的可替代性方案(GAO，2011)。但目前這一方案尚未得到采納。

    三、英美P2P行業(yè)監(jiān)管機構體系比較

    英國P2P行業(yè)的主要監(jiān)管機構為金融市場行為監(jiān)管局(FCA)，民間的P2P行業(yè)自律協(xié)會P2PFA也對P2P公司提出自我約束的要求。美國P2P行業(yè)由多部門分頭監(jiān)管，其中核心的監(jiān)管機構為美國證券交易委員會(SecuritiesandExchangeCommission，SEC))。

    (一)英國專門監(jiān)管機構和自律組織共同監(jiān)管

    在行業(yè)監(jiān)管上，英國P2P受到的制約相對比較少。從行業(yè)的規(guī)范，良性競爭和在消費者保護方面出發(fā)，英國金融行為監(jiān)管局FCA和P2P行業(yè)自律協(xié)會P2PFA這“兩架馬車”共同對P2P行業(yè)進行監(jiān)管(見表4)。

    表4：英國P2P借貸行業(yè)監(jiān)管信息

    P2P行業(yè)監(jiān)管

    成立時間

    監(jiān)管情況

    政府監(jiān)管

    公平交易局（OFT）

    1973

    2014年3月關閉，關閉前負責監(jiān)管P2P行業(yè)，具體法律法規(guī)遵循消費者信貸市場。

    金融市場行為監(jiān)管局（FCA）

    2013

    頒布了全球第一部P2P相關法律法規(guī)，并于2014年4月開始監(jiān)管P2P行業(yè)。

    行業(yè)自律

    P2P行業(yè)自律協(xié)會

    2011

    由三家領頭P2P借貸公司自發(fā)成立，受到英國政府認可，出臺十項協(xié)會原則，協(xié)會成員必須遵守。

    1.FCA宏觀監(jiān)管金融市場行為監(jiān)管局(FCA)于2013年4月1日正式成立，并作為獨立機構承擔金融消費者保護職能。FCA董事會由執(zhí)行董事和非執(zhí)行董事組成，對FCA的運作負責，下設審計委員會、風險委員會、薪酬委員會、監(jiān)察委員會和監(jiān)管決議委員會，分別代表特定的功能和權力。

    為了P2P市場的良好運行，FCA設定了三大操作目標：①金融消費者保護目標——確保適度的金融消費者保護；②誠信度目標——保護和提升英國金融市場的誠信度；③競爭性目標——從金融消費者利益角度出發(fā)促進金融市場的有效競爭(王昀和孫天琦，2014)。[⑤]FCA致力于將自身建設成為使金融機構能夠了解其立場的開放透明的政府機構，成為英國金融監(jiān)管體系必不可少的重要組成部分。FCA監(jiān)管的主要內容如表5所示。

    表5：FCA監(jiān)管主要內容及具體措施

    監(jiān)管內容

    具體措施

    加強金融消費者保護

    1.制定金融機構必須履行基本義務的11項原則。

    2.在所有監(jiān)管環(huán)節(jié)始終將金融消費者保護置于核心地位。

    大力推進建設

    有效競爭的金融市場

    1.整合內部資源，組建世界上第一個專司促進金融市場有效競爭的新部門。

    2.全方位收集信息，對不同市場的競爭性進行深入分析和研究。

    3.動用所有可利用的權力和資源實現競爭性目標。

    FCA在介入P2P行業(yè)監(jiān)管前，進行了詳盡的市場調查，并得出政府介入監(jiān)管將有助于降低市場面臨的錯誤定價、平臺違約及欺詐風險，使市場更為有效，并吸引更多的投資者的結論。在此基礎上，FCA于2014年4月1日正式實施《監(jiān)管方法》，對P2P公司的經營行為實施監(jiān)管。由于監(jiān)管的介入增加了出借人信心，英國P2P市場規(guī)模迅速增長。

    2.P2PFA微觀監(jiān)管

    P2PFA(PeertoPeerFinanceAssociation)是2011年由Zopa、RateSetter、FundingCircle三家領頭P2P公司自行成立的P2P行業(yè)自律協(xié)會,旨在促進、提升、發(fā)展、保障和支持英國P2P金融行業(yè)及協(xié)會成員的利益，推動建立行業(yè)有效規(guī)范，保護P2P行業(yè)消費者的權益。該協(xié)會成立后主動向英國政府申請成為合法組織，要求政府對其監(jiān)管；提出10條具體的P2P運營法則(詳見前表2)，要求協(xié)會成員必須遵守。這有效地維護了行業(yè)的紀律和公信度，為行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展起到規(guī)范和促進作用。目前協(xié)會有8家成員公司：

    Zopa、RateSetter，FundingCircle、ThinCats、LendInvest、MadistonLendLoanInvest、Wellesley&Co和MarketInvoice。成員公司都規(guī)模都較大，大約覆蓋了英國P2P借貸市場95%的份額。但因協(xié)會原則對P2PFA成員具有約束力，使得成員公司更容易獲取金融消費者的信任。

    (二)美國多部門分頭監(jiān)管

    目前，美國對P2P借貸實行多部門分頭監(jiān)管、州與聯邦共同監(jiān)管的架構。各個監(jiān)管機構依托現有法律對P2P借貸的業(yè)務進行職能監(jiān)管。目前，SEC與州一級證券監(jiān)管部門是P2P行業(yè)監(jiān)管的主力軍，而FDIC、州一級金融機構部、消費者金融保護局等則為金融消費者的權益提供多層次、全方位的保護。

    1.SEC是P2P合規(guī)監(jiān)管的核心力量

    美國SEC根據1934年根據證券交易法令而成立，是直屬美國聯邦的獨立準司法機構，負責美國的證券監(jiān)督和管理工作，是美國證券行業(yè)監(jiān)管的最高機構。證券交易委員會的總部在華盛頓特區(qū)，擁有5名總統(tǒng)提名、國會通過的委員，4個部，18個辦公室，擁有3100多名職員。SEC具有準立法權、準司法權、獨立執(zhí)法權。美國證券交易委員會的管理條例旨在加強信息的充分披露，保護市場上公眾投資利益不被玩忽職守和虛假信息所損害。美國所有的證券發(fā)行無論以何種形式出現都必須在證券交易委員會注冊；所有證券交易所都在證券交易委員會監(jiān)管之下；所有投資公司、投資顧問、柜臺交易經紀人、做市商及所有在投資領域里從事經營的機構和個人都必須接受證券交易委員會監(jiān)督管。

    2008年10月，證券交易委員會(SEC)正式認定包括Prosper和LendingClub在內的P2P平臺的運營行為涉及到了證券銷售，并將其認定為銷售“附有投資說明的借貸憑證”的機構。要求P2P平臺在SEC登記注冊，需向SEC提交材料進行登記申請。自此，P2P公司經營需遵守證券業(yè)的相關法律標準,且SEC本身即有較高的準入門檻，有效的阻止了不成熟的P2P公司加入。大量小型P2P公司因無法承受高昂的法務費用而被迫倒閉，這對美國P2P行業(yè)發(fā)展既有積極作用，也有負面影響。

    2.CFPB等協(xié)同監(jiān)管，重點是消費者保護

    除SEC之外，FDIC、州一級金融機構部、消費者金融保護局等成為了金融消費者保護的主要力量，也是美國P2P行業(yè)監(jiān)管機構的重要組成部分，與SEC一起實現對P2P行業(yè)的監(jiān)管(見表6)。

    表6：CFPB等監(jiān)管部門承擔監(jiān)管內容及具體措施

    監(jiān)管部門

    監(jiān)管職責

    P2P監(jiān)管具體措施

    聯邦貿易委員會（FTC）

    確保國家市場行為具有競爭性。且繁榮、高效地發(fā)展，不受不合理的約束。

    1.監(jiān)督并制止P2P公司一切不公平、欺騙性的行為和做法。

    2.對與P2P相關的消費者投訴案例負有執(zhí)法責任。

    消費者金融保護局（CFPB）

    對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產品及服務的金融機構實施監(jiān)管，保護金融消費者權益。

    1.收集整理P2P金融消費者投訴的數據庫，在借款人的保護中發(fā)揮作用。

    2.擁有在已有的消費者金融保護法律下制定P2P消費者保護法規(guī)的權利（目前尚未出臺）。

    3.對與P2P相關的消費者投訴案例負有監(jiān)管責任。

    聯邦存款保險公司（FDIC）

    為存款提供保險、檢查和監(jiān)督并接管倒閉機構，以維持美國金融體系的穩(wěn)定性和公眾信心。

    1.對P2P公司關聯銀行（WebBank）承保，并對P2P公司流經銀行的款項檢查和監(jiān)督。

    2.要求P2P公司關聯銀行（WebBank）必須遵守金融消費者隱私條例。

    (三)英美對比：獨立監(jiān)管和職能監(jiān)管英國金融行為監(jiān)管局FCA和P2P行業(yè)自律協(xié)會P2PFA“兩架馬車”共同對P2P行業(yè)進行獨立監(jiān)管。美國主要由證券與交易委員會(SEC)、聯邦貿易委員會(FTC)和消費者金融保護局(CFPB)等機構對P2P行業(yè)進行職能監(jiān)管。英、美兩國監(jiān)管的架構及其特點、缺陷如表7所示。

    表7：各國P2P行業(yè)監(jiān)管機構構成及特點

    國家

    監(jiān)管機構構成

    特點

    英國

    英國金融行為監(jiān)管局FCA

    P2P行業(yè)自律協(xié)會P2PFA

    1.P2P行業(yè)監(jiān)管受到的制約相對較少。

    2.P2PFA的管理更偏微觀層面，具體化、細節(jié)化，且側重于公司的經營體系。

    3.FCA對融資類眾籌平臺進行監(jiān)管，規(guī)定更偏向于宏觀層面，關注整個行業(yè)。

    美國

    證券與交易委員會（SEC）

    聯邦貿易委員會（FTC）

    消費者金融保護局（CFPB）

    聯邦存款保險公司（FDIC）

    1.監(jiān)管體制極其龐大和復雜，交叉監(jiān)管明顯。

    2.監(jiān)管過于嚴格，缺乏靈活性，對行業(yè)打擊過重。

    3.將P2P納入證券業(yè)監(jiān)管，強調市場準入和信息披露。

    4.明確監(jiān)管分工和對借款人（消費者）強烈的保護意識值得借鑒。

    四、英美P2P監(jiān)管體系對我國的啟示

    目前我國P2P行業(yè)方興未艾，但因整個行業(yè)尚處于監(jiān)管真空的狀態(tài)，既無普適的行業(yè)法規(guī)，也無明確的監(jiān)管機構，吸引了大批魚龍混雜的從業(yè)者，平臺跑路、資金安全、信息不透明等諸問題不斷出現。這一方面反映出市場的不規(guī)范，另一方面也凸顯出P2P行業(yè)監(jiān)管的重要性和必要性。

    構建健全的P2P監(jiān)管體系需要以較為完善的金融法律體系為基礎。在我國目前已存在銀行三法、證券、保險、信托基本法為核心，金融法律、行政法規(guī)和規(guī)章為主體，相關的司法解釋為補充的金融法律體系，但對于包括P2P在內的互聯網金融產業(yè)領域而言，仍存在著空白區(qū)域和灰色地帶，出臺細化完善的P2P監(jiān)管政策比較困難。當期監(jiān)管有如下兩種思路：一是肯定一種主流P2P經營模式，否定其他經營模式；二是規(guī)定不可為的P2P經營模式，劃出監(jiān)管紅線，未越界的經營模式都可進行大膽嘗試和創(chuàng)新。

    第一種思路顯然有打壓創(chuàng)新、監(jiān)管過重的嫌疑，導致很多新興的P2P公司無法存活，抑制行業(yè)的良性發(fā)展。在美國P2P的監(jiān)管模式下，由于其監(jiān)管體制龐大和復雜，監(jiān)管過于嚴格，將P2P納入證券業(yè)監(jiān)管，強調市場準入和信息披露，缺乏靈活性，對初創(chuàng)行業(yè)打擊過重，最后主要存在兩家P2P機構。因此，我們建議采用第二種監(jiān)管思路。監(jiān)管部門為P2P經營模式劃出紅線進行約束，并不斷修正以適應行業(yè)的發(fā)展。劃出監(jiān)管紅線的監(jiān)管模式既明確了經營的禁區(qū)，有效規(guī)避金融風險，又有利于金融創(chuàng)新，具有可持續(xù)性。待我國金融法律體系更為完善后，再可出臺針對各類P2P公司經營行為的細化金融監(jiān)管政策對行業(yè)進行全面有效的監(jiān)管。

    英國監(jiān)管模式的核心是行業(yè)自律先行，監(jiān)管后行，行業(yè)自律與政府監(jiān)管共同作用，相互補充；美國則主要P2P機構只有兩家，更加注重政府監(jiān)管和立法規(guī)范。通過對英美P2P監(jiān)管的比較分析，結合我國P2P行業(yè)發(fā)展現狀及特點，得到如下啟示：

    (一)完善P2P監(jiān)管的法律規(guī)范

    通過對英美兩國P2P行業(yè)監(jiān)管立法原則的分析可知，美國的監(jiān)管措施比較豐富，對行業(yè)的監(jiān)管力度也最大，而英國的金融監(jiān)管機構最初并沒有將P2P行業(yè)納入金融監(jiān)管的范疇，P2P行業(yè)發(fā)展初期一直通過行業(yè)自律協(xié)會進行自律管理，直至2014年4月金融行為監(jiān)管局FCA介入。對比較兩國的監(jiān)管體系可以看出：對P2P行業(yè)進行適度監(jiān)管是極為必要的，尤其是當前我國有近一百六十家P2P平臺出現問題、投資者遭受不少損失的情況下，及時出臺監(jiān)管規(guī)則非常必要。至于采取何種監(jiān)管模式既與現行金融監(jiān)管架構、金融體系的規(guī)模和復雜程度等密切相關，又要考慮到新興金融行業(yè)本身所具有的創(chuàng)新性。監(jiān)管的目的是為了P2P行業(yè)的良性發(fā)展，因而監(jiān)管既不能過度，剝奪了P2P公司的發(fā)展和創(chuàng)新空間，也不能過于稀疏乃至缺失，導致行業(yè)風險程度偏高，行業(yè)內部無序競爭。

    在監(jiān)管細則方面，通過對英美兩國P2P的分析，對我國P2P監(jiān)管可以得到如下啟示。

    一是建立P2P行業(yè)準入制度。目前，我國P2P行業(yè)的門檻太低，只要到工商部門注冊領取營業(yè)執(zhí)照，到工信部申請《ICP許可證》，再到工商部門申請增加“互聯網信息服務”經營范圍，就可以開展網貸業(yè)務。簡單注冊公司就能從事類金融業(yè)務，又不會受到金融機構那樣嚴格的監(jiān)管，這種過低的門檻導致大量沒有金融背景的企業(yè)爭相涌入P2P行業(yè)，造成整個行業(yè)良莠不齊、亂象叢生。因此，相關部門應在注冊資本、發(fā)起人資質、組織結構、內控制度、技術條件等方面，對P2P平臺設置行業(yè)準入標準。這些細則在政府部門統(tǒng)一出臺尚有困難之時，可參照英國經驗，先由監(jiān)管機構推動P2P行業(yè)協(xié)會牽頭統(tǒng)一標準。

    二是提出營運資本金的要求。營運資本是公司財務的重要組成部分，代表著公司的短期償債能力和稀釋風險的能力，是P2P公司持續(xù)經營的保障。若P2P公司借貸項目的壞賬集中爆發(fā)，充足的運營資本可以短期緩沖風險，避免投資人集中提現(或出售債權)等惡性事件的發(fā)生，并導致不必要的損失。這在借貸行業(yè)是極為必要的。監(jiān)管應以P2P公司的業(yè)務規(guī)模為判定條件，對公司的運營資本做出硬性要求。P2P公司的營運資本要求應當靈活合理，在符合中國金融市場發(fā)展要求的基礎上，兼顧風險與收益。建議設置靜態(tài)最低營運資本金和動態(tài)最低營運資本金兩種計算模式，公司的業(yè)務規(guī)模越大，監(jiān)管要求的最低運營資本金也應越高。

    三是要求第三方資金托管。P2P平臺是在P2P借貸過程中負責制定規(guī)則和提供交易環(huán)境的平臺，平臺本身并不應該接觸資金。為實現P2P平臺與借貸業(yè)務資金流的有效隔離，相關部門應要求經營P2P業(yè)務的公司實現第三方資金托管：P2P平臺在第三方資金托管機構為投資人和借款人建立獨立的賬戶，當投資人的資金量達到借款人的要求時，資金由投資人的賬戶直接劃入借款人的賬戶，平臺對資金沒有操作權。第三方資金托管讓P2P資金流動過程透明可見，既有利于監(jiān)管部門對P2P業(yè)務資金流的統(tǒng)計和把握，也控制了平臺的資金風險。

    四是注重對消費者的保護。在英美兩國的金融監(jiān)管中，消費者保護一直都是最重要的監(jiān)管目標之一。而P2P業(yè)務具有無形性、專業(yè)性和信用性，消費者較其他有形業(yè)務的消費者更容易受到侵害。尤其是P2P網貸平臺只需擁有線上域名即可成立，部分平臺并不具備固定的工作場所，消費者往往獨立分散，維權難度大，消費者保護問題更應受到高度重視。我國P2P消費者保護應從以下四個方面入手：加強P2P公司的信息披露，保護消費者的知情權；保護消費者的隱私，不得非法交易和披露消費者個人信息；培養(yǎng)和教育消費者養(yǎng)成權利意識；構建高效的消費投訴及處理體系，嚴厲打擊各種侵害消費者權益的行為。

    五是加強信息監(jiān)管。P2P平臺應完整地保存客戶資料，充分履行風險告知義務，確保投資者和借款者明確自身的權利義務(包括借貸金額、期限、利率、服務費率、還款方式等)，保障客戶的知情權和選擇權，要如實披露經營信息，包括公司治理情況、平臺運營模式、業(yè)務數據(如交易額、累計用戶數、平均單筆借款金額、投資人收益情況、不良貸款指標等)，供客戶參考。

    六是明確信息報告原則。監(jiān)管機構應要求P2P平臺定期提供財務報告、借貸業(yè)務報告等，并對報告的真實性和業(yè)務的合規(guī)性進行審查，實時把握平臺的運營情況和風險狀況。信息報告原則的制定應充分衡量成本與收益，在實現監(jiān)管目標的同時，也要避免給P2P平臺帶來過度的成本負擔。

    (二)明確P2P監(jiān)管機構及重點

    美國P2P市場目前無專門的監(jiān)管機構，而是采用多部門分頭監(jiān)管的形式，根據業(yè)務類型來適配現有的監(jiān)管部門。英國采用FCA與行業(yè)自律協(xié)會P2PFA共同監(jiān)管的形式。目前我國P2P網絡借貸平臺的監(jiān)管歸屬還沒有確定，相關事宜正在研究之中。當前銀監(jiān)會、人民銀行、工商行政管理部門、工信部等都在各自職權范圍內“試探性”地對P2P行業(yè)進行監(jiān)管，銀監(jiān)會在其中起主導作用。對于我國而言，在借鑒其發(fā)展經驗的同時，結合我國金融法律體系建設現狀和P2P行業(yè)發(fā)展特點，明確行業(yè)監(jiān)管機構應重點考慮以下問題。

    一是明確監(jiān)管機構，實施按行為監(jiān)管。P2P行業(yè)是一種新興的、具有金融創(chuàng)新意義的非銀行金融中介機構，由銀監(jiān)會牽頭監(jiān)管有其內在的合理性。但P2P在我國的發(fā)展模式更為多樣化、業(yè)務更為復雜化，如果P2P歸屬銀監(jiān)會監(jiān)管，建議銀監(jiān)會新設部門或指定相關部門負責P2P行業(yè)的審批和監(jiān)管工作；同時，給予地方金融辦適當的管轄權，允許各地區(qū)基于當地經濟發(fā)展狀況調整P2P行業(yè)管理政策，優(yōu)化區(qū)域金融結構。此外，中國人民銀行及其分支機構、工商行政管理部門、工信部等也應當在其職能范圍內履行監(jiān)管職責，對P2P借貸過程中的相關行為施以監(jiān)管。

    二是設立金融消費者保護局。我國實行“一行三會”分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的金融體制，人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會各自分設金融消費者保護部門。但當創(chuàng)新性金融產品或跨行業(yè)產品服務出現時，行業(yè)監(jiān)管就難以給予金融消費者切合的保護，存在監(jiān)管漏洞。從國際經驗看，在金融業(yè)跨業(yè)經營格局下，設立統(tǒng)一的金融消費者保護機構已是大勢所趨。在條件成熟時，可以考慮設立統(tǒng)一的金融消費者保護局，在金融消費者保護立法、金融消費者教育、金融消費者維權訴訟等方面發(fā)揮作用。金融消費者保護局還應建立公正透明的金融消費者投訴和處理體系，當金融消費者權益受到損害時，應首先和金融機構進行內部協(xié)商，若無法達成私下和解，金融消費者可訴諸金融消費者保護局尋求保護。同時，在現行各級消費者協(xié)會內部，設立專門的金融消費者保護工作協(xié)會，以加強對金融消費者的保護和教育。

    (三)完善P2P平臺的退出機制

    由于市場競爭激烈、競爭機制不完善、自身經營不善、借款人違約導致資金短缺及流動性問題等因素，很有可能導致P2P平臺倒閉退出。由于P2P平臺的特殊性，其市場退出機制是否科學合理，關系到借貸雙方的利益能否得到保護，甚至影響到金融市場的秩序。因此，應完善P2P平臺的退出機制。一是要明確市場退出機制的處置原則，P2P網絡借貸平臺作為金融中介機構，應由其監(jiān)管機構對其運營進行監(jiān)管，并根據監(jiān)管過程中監(jiān)測到的不同風險采取不同的行政處置和司法處置措施。二是要保護放貸人，P2P平臺僅承擔著借款人和投資人之間的交易中介角色，所以平臺倒閉并不必然導致投資人的資產損失。為保護放貸人的合理權益，平臺應設立風險準備基金，以保障平臺倒閉后，未到期的借貸項目仍有效并可得到有序的管理，直至借貸雙方資金結清為止。

    (四)建立和完善行業(yè)征信體系

    國外尤其是歐美國家，P2P之所以發(fā)展的如此迅速，很大程度上依賴其成熟、規(guī)范的個人信用體系和市場化運作、數據龐大的信用服務機構。較為完善的征信體系縮減了P2P業(yè)務信貸審核成本，是行業(yè)長遠高效發(fā)展的基石。中國也應建立和完善P2P行業(yè)征信體系，制定統(tǒng)一的信用評價標準，建立黑名單，積極促進多行業(yè)、多系統(tǒng)的征信系統(tǒng)融合和對接，并最終形成信息共享、信用評級、風險測度統(tǒng)一的征信體系，以降低P2P借貸中的信用風險。

    (五)行業(yè)自律與國家立法相互補充

    中國P2P行業(yè)尚在高速發(fā)展過程中，其運營模式與業(yè)務同英美等發(fā)達國家相比存在諸多差異。因此，在近五年，國家立法與監(jiān)管適宜樹立宏觀框架，以底線法則推動行業(yè)健康發(fā)展。作為補充，監(jiān)管機構宜積極推動行業(yè)協(xié)會設定自律規(guī)章，作為行業(yè)內的細則監(jiān)管。行業(yè)自律作為行業(yè)內部一種自我約束、自我監(jiān)督機制，在規(guī)范行業(yè)發(fā)展方面具有重要的作用。目前，業(yè)界陸續(xù)出現了一些行業(yè)協(xié)會，并出臺了《P2P小額信貸信息咨詢服務機構行業(yè)自律公約》等自律公約，在行業(yè)監(jiān)管尚不完善的情況下進行自我紀律約束。P2P監(jiān)管應進一步深化行業(yè)自律的建設，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用。借鑒英國經驗，我國P2P行業(yè)自律規(guī)章應主要包含三方面的內容：一是設立協(xié)會準入門檻，協(xié)會有責任為協(xié)會成員運營的合規(guī)性進行監(jiān)督和負責；二是通過公布必要的財務數據、合理切割運營關聯性、完備投資者風險說明、設立獨立意見機構監(jiān)督管理等措施，來增加P2P行業(yè)的透明度；三是由有影響力和號召力的行業(yè)自律組織機構，通過建設行業(yè)信息共享平臺，建立行業(yè)授信共享機制和聯防機制，發(fā)起并制定行業(yè)標準，承擔起道義監(jiān)督和風險警示責任，以提高整個行業(yè)的風險管理水平(葉湘榕，2014)。在此基礎上，P2P行業(yè)協(xié)會還應針對協(xié)會成員的運營特點出臺細化的P2P行業(yè)規(guī)范和準則，依靠輿論效應和協(xié)會內部制裁方案在協(xié)會成員中強制推行，協(xié)會依照該規(guī)范對成員經營的合規(guī)性負責。目前主要的問題是，雖然已經出現了一些行業(yè)自律章程，但是這些行業(yè)協(xié)會以及自律章程公信力、執(zhí)行力有待提高與強化，使得自律真正能落到實處，成為國家立法與監(jiān)管的有益補充。

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