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進一步改革和完善中國金融監(jiān)管體系

——金融監(jiān)管體系改革博文（五） 

曹鳳岐按:前一段時間我曾發(fā)表4篇關于金融監(jiān)管體系改革的博文,其中一篇為《美國金融監(jiān)管體系演變與改革》，文中談到了美國金融改革法案。經過一年多的政治博弈，美國眾議院6月30日最終通過了最后版本的金融監(jiān)管改革法案，該法案朝著最終成為法律的目標邁進了關鍵一步。當然該法案還需得到參議院的最終批準并送交總統(tǒng)簽字方能生效成為法律。

隨著歐美金融監(jiān)管的加強，其金融市場的壁壘也將增強，國際資本有可能進入金融監(jiān)管門檻較低的新興市場國家，以形成“監(jiān)管套利”。我國是否也應借機加強金融監(jiān)管改革呢？我認為中國應當未雨綢繆，進一步改革中國金融監(jiān)管體系，以適應中國金融與國際金融發(fā)展的需要，本篇波文和下篇博文將重點討論中國金融監(jiān)管體系的改革問題。

（一）中國金融監(jiān)管體制的沿革及現(xiàn)狀分析

眾所周知，從1949年新中國成立到1978年開始實行改革開放政策之前，中國實行嚴格的計劃經濟管理體制，當時中國幾乎沒有金融市場，一切信用歸銀行，而且相當長的時間里，中國只有一家銀行即中國人民銀行（以下簡稱人行），它既從事信貸業(yè)務又有金融監(jiān)管的職能，當時可謂是集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，當然是嚴格和簡單的統(tǒng)一監(jiān)管。

80年代以后中國金融體系發(fā)生了很大變化，首先就是分出或成立了中國農業(yè)銀行、中國建設銀行、中國銀行、中國工商銀行，1983年9月中國人民銀行成為獨立的中央銀行。當時中國的金融市場還不發(fā)達，銀行以外的金融機構還不多，因此，在1984至1993年的一段時間，中國人民銀行是中國金融監(jiān)管的主要機構，中國人民銀行曾經集貨幣政策和所有金融監(jiān)管與一身。在這10年里，中國仍然實行的是集中統(tǒng)一管理體制。

90年代以后，中國金融體系發(fā)生了更大的變化。以1990年上海證券交易所和深圳證券交易所的成立為標志，多層次資本市場逐漸發(fā)展起來，除了四大國有商業(yè)銀行外，其他股份制商業(yè)銀行紛紛建立，外資銀行開始進入中國，非銀行金融機構迅速發(fā)展，其中保險公司和保險市場發(fā)展迅猛。在這種情況下，但靠人民銀行進行金融管理已經顯得力不從心。此時的中國人民銀行是一個超級中央銀行。此后，隨著我國金融事業(yè)的發(fā)展，特別是證券和保險行業(yè)的快速發(fā)展，我國在90年代以后陸續(xù)成立了中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱證監(jiān)會）、中國保險監(jiān)督管理委員會（簡稱保監(jiān)會），和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）。中國人民銀行主要制定和執(zhí)行貨幣政策，對貨幣市場和外匯市場進行監(jiān)督與管理。銀監(jiān)會負責統(tǒng)一監(jiān)督管理全國銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構。證監(jiān)會依法對全國證券、期貨市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。保監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)督管理全國保險市場，維護保險業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。

由此形成了由人行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會牽頭的分業(yè)經營和監(jiān)管的格局。這一格局的形成，有利于加強對銀行和新生的證券和保險行業(yè)的專業(yè)化管理，有利于防止在我國金融業(yè)管理水平不高的階段因混業(yè)經營而產生金融風險。

中國人民銀行作為中央銀行除了制定和執(zhí)行貨幣政策外，還負責對貨幣市場和外匯市場進行監(jiān)督管理，而對于銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)則交由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別監(jiān)管。

為了對金融機構和金融市場更好地進行統(tǒng)一和綜合監(jiān)管，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會于2004年共同簽署了金融監(jiān)管分工合作備忘錄，對各自的監(jiān)管職責予以明確，對合作監(jiān)管辦法作了明確規(guī)定。、建立了銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會任何一方與金融業(yè)監(jiān)管相關的重要政策、事項發(fā)生變化，或其監(jiān)管機構行為的重大變化將會對他方監(jiān)管機構的業(yè)務活動產生重大影響時，應及時通告他方。若政策變化涉及到他方的監(jiān)管職責和監(jiān)管機構，應在政策調整前通過“會簽”方式征詢他方意見。對監(jiān)管活動中出現(xiàn)的不同意見，三方應及時協(xié)調解決。

目前中國實行的分業(yè)監(jiān)管、相互合作的金融監(jiān)管體制基本適應中國金融機構和金融市場發(fā)展的實際需要。

（二）中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系存在的問題

1、多頭監(jiān)管與交叉監(jiān)管導致監(jiān)管沖突和監(jiān)管效率低下。

（1）多機構監(jiān)管易導致監(jiān)管沖突。

目前我國對金融機構對銀行及非銀行金融機構、證券公司與保險公司實施監(jiān)管的職責分別由銀監(jiān)會、證監(jiān)會及保監(jiān)會承擔。金融控股公司的出現(xiàn)對這種分業(yè)監(jiān)管的模式提出了挑戰(zhàn)。

由于各個監(jiān)管機構的目標不一樣，指標體系、操作方式不同，各監(jiān)管機構的監(jiān)管結果可能存在很大差別。當對金融控股公司只受某一機構監(jiān)管時，單個監(jiān)管者可能不會承擔其他監(jiān)管者的工作和責任；特別是金融控股公司下屬的銀行、保險、證券、信托公司受不同監(jiān)管機構監(jiān)管時，由于各監(jiān)管機構的監(jiān)管目標不同，會發(fā)生監(jiān)管沖突，并可能通過金融控股公司的母公司逃避監(jiān)管。

（2）監(jiān)管部門間協(xié)調難度大，監(jiān)管效率低。

從金融監(jiān)管的主體角度來看，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會及其派出機構是平級的，若一家金融機構經營不同業(yè)務，如既從事銀行業(yè)務，還從事保險或證券業(yè)務，如某項業(yè)務發(fā)生風險，在確定那家監(jiān)管機構牽頭、由由哪家監(jiān)管機構最后決定等方面存在一定現(xiàn)實困難。

2、對金融控股公司存在監(jiān)管盲區(qū)。

隨著中國金融業(yè)混業(yè)經營的發(fā)展，金融控股公司將成為中國金融組織的主要形式。中國金融控股公司已經出現(xiàn)和得到了一定的發(fā)展。

我國的金融控股公司運作模式主要有兩類：

一類是經營型金融控股公司。如集團的控股公司是一家商業(yè)銀行（也稱為銀行控股公司），全資擁有或控股一些包括銀行、證券、保險，金融服務公司以及非金融性實體等附屬機構或子公司。這類金融控股公司的特點是總公司（母公司）本身開展銀行業(yè)務，同時所控的具有獨立法人資格的附屬機構或子公司獨立對外開展相關的業(yè)務（銀行、證券、保險、信托或其他金融業(yè)務）和承擔相應的民事責任。集團公司董事會有權決定或影響其子公司最高管理層的任免決定及重大決策。我國目前此種形式的銀行控股公司主要有：中國銀行、建設銀行、工商銀行等。

另一類是為純粹型金融控股公司。非銀行金融機構控股的銀行控股公司。表現(xiàn)為集團的控股公司為非銀行金融機構，全資擁有或控股一些包括銀行、證券、保險、金融服務公司以及非金融性實體在內的附屬機構或子公司。這類金融控股公司的特點是總公司（母公司）本身并不開展金融業(yè)務，而所控的具有獨立法人資格的附屬機構或子公司獨立對外開展相關的金融業(yè)務（銀行、證券、保險、信托或其他金融業(yè)務）和承擔相應的民事責任。母公司通過控股權對子公司甚至孫公司進行控制。集團公司（母公司）董事會有權決定或影響其子公司最高管理層的任免決定及重大決策。我國目前此種金融控股公司主要有中信集團、光大集團、平安集團等。

我國目前實行的嚴格的分業(yè)監(jiān)管體制，很難對金融控股公司及其所開展的金融業(yè)務進行有效監(jiān)管。

金融控股公司下屬機構交叉持股導致法人結構復雜化，集團規(guī)模大和跨國經營導致內部管理部門層次復雜化，集團業(yè)務涉及多種金融業(yè)務又使經營復雜化。這種狀況，一方面加劇了信息不對稱，對于金融控股公司的外部監(jiān)管也造成了困難，易于造成監(jiān)管真空。另外，因為涉及多個行業(yè)的監(jiān)管機構，各監(jiān)管機構的監(jiān)管目的、方法和重點各不相同。只要在不同的專業(yè)金融監(jiān)管體系之間存在著差異，金融控股公司就可能會采取規(guī)避監(jiān)管的行動，建立一種經營阻力、成本最小的組織模式，從而增加各專業(yè)金融監(jiān)管當局在對相關金融機構進行監(jiān)管過程中的困難。同時，即使每個監(jiān)管主體能夠有效控制各自監(jiān)管對象的風險，但由于不同監(jiān)管主體之間信息交換不暢形成的信息阻塞，使得金融控股公司整體的風險狀況也難以掌握，也易于出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。（8）

3、  難以對金融創(chuàng)新進行有效監(jiān)管。

始于20世紀60年代的金融創(chuàng)新，引發(fā)了金融業(yè)的一場革命。然而金融創(chuàng)新卻是和放松金融監(jiān)管相伴而生的；由于金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，使得適當?shù)娘L險管理和風險監(jiān)管未能及時跟上，致使監(jiān)管滯后。美國次貸危機在一定程度上講就是金融創(chuàng)新過快而監(jiān)管滯后的結果。

中國需要金融創(chuàng)新,需要發(fā)展金融衍生品市場。中國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系，很難對金融創(chuàng)新進行有效監(jiān)管。對金融工具創(chuàng)新很難監(jiān)管的原因在于，一是因為金融工具創(chuàng)新往往屬于從無到有，現(xiàn)行的監(jiān)管法規(guī)及制度設計很難進行事前的預見，從而加以預防；二是因為新的金融工具應用后的優(yōu)勢與弊端往往需要經過一段時期后才能顯現(xiàn)，這使得金融監(jiān)管只能是事后的，而難以事前預判；三是因為金融工具創(chuàng)新的風險管理并不屬于監(jiān)管當局的直接監(jiān)管范疇，更多的是金融機構自己的責任。正因如此，金融工具創(chuàng)新不僅成了金融機構不斷放大金融杠桿率的最佳手段和途徑，而且也成為金融監(jiān)管的一個難題。

（三）中國金融監(jiān)管體系進一步改革的必要性

隨著我國金融業(yè)混業(yè)經營的發(fā)展，進一步的金融創(chuàng)新，多層次金融市場包括金融衍生品市場形成與發(fā)展，金融控股公司成為金融機構的主要和重要組織形式，嚴格的分業(yè)監(jiān)管已經很難適應需要，必須對現(xiàn)行金融監(jiān)管體系進行改革。

中國加入世貿組織以后，外資金融機構大舉進入，其中很多金融機構是混業(yè)經營，綜合優(yōu)勢明顯。以我國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制管理混業(yè)經營的外資機構和交叉代理的中資機構將會面臨不少新的矛盾和困難。隨著經濟和金融的全球化發(fā)展，金融控股公司越來越多地發(fā)展為跨境或跨地區(qū)的組織形式，而不同的國家或地區(qū)的金融機構執(zhí)行的會計準則并不相同；即使在同一個國家或地區(qū)，因金融控股公司經營的業(yè)務差別顯著，所適用的會計準則也不盡相同。這使得對金融控股公司持續(xù)經營的穩(wěn)定性以及總公司會計信息的真實性、準確性和完整性都受到了影響，給監(jiān)管機構的監(jiān)管造成了較大的困難。

總之，中國當前實行的嚴格的分業(yè)管理管理已經有些適應不了金融發(fā)展和金融國際化的需要，進一步改革與完善我國的金融監(jiān)管體系是完全必要的。

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