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“學校管理體制問題”引論 2013-03-19

西方近代學校制度大抵萌芽于16世紀。從16-19世紀陸續(xù)形成的各種學校法規(guī)、學校條例、學校章程看來，最初由于學校為數(shù)甚少，每個社區(qū)(或教區(qū))設置一所小學，或中學、小學各一所，已經(jīng)是教育發(fā)達的標志。加之學校規(guī)模甚小，故最初的學�；驗樗搅W校，或由教區(qū)當局提供辦學條件，聘任校長管理，而教區(qū)當局派專人到學校對學校工作進行直接監(jiān)督。這種學校管理，稱為“功能制”管理。即校長只管教學，不管學校設備、財務、人事之類行政事務;到了19世紀下半期，隨著初等教育的普及，中等學校的增加，公立學校的興起，由于在同一地區(qū)，學校數(shù)量增加，遂使教育行政部門對學校的直接管理與監(jiān)督發(fā)生困難。于是，通過發(fā)布具有普遍適用性的法規(guī)，對學校實行間接管理，而把學校行政事務授權學校承擔。對學校的監(jiān)督，從派員直接監(jiān)督改為定期督導。這種學校管理，稱為“責任制”管理[1];在現(xiàn)代，更把對學校工作的一般指導、教師職稱評定、外部考試之類事務，轉交獨立或半獨立的教育中介機構承擔。如此措施，旨在避免教育行政機構膨脹，防止教育行政機構官僚化。

(二)在從“功能制”管理轉為“責任制”管理以后，為使學校的“責任制”管理有別于公司、企業(yè)的責任制管理，防止學校管理偏離教學中心以至官僚化，一般規(guī)定，在設置學校董事會的情況下，學校董事會無權干預學校教學事務;同時，認定校長首先是教師，并且還該是“教育者”。不僅從有豐富教學經(jīng)歷的教師中遴選校長及其他參與管理教導、事務的學校行政人員，而且要求校長和其他學校行政人員按規(guī)定承擔教學工作。例如我國1949年以前，在當時國民政府教育部于1947年修正公布的《中學規(guī)程》中，曾規(guī)定校長教學時間不得少于專任教師教學時間最低限度的二分之一，并且校長承擔教學任務，不得另支俸給。所以，這種學校管理，實際上是保留“功能制”管理屬性的責任制管理。

二、學校法人：“責任制”學校管理的法律保證

(一)作為“責任制”學校管理的法律保證，使學校成為法人。不僅私立學校如此，公立學校同樣按法定程序設立，有一定的組織機構和獨立支配的財產(chǎn)。它不僅對教育行政部門負責，還不得不面對社會。只有成為法人，才能以自己名義享有民事權利，承擔民事義務。至于學校在事實上是不是成為獨立的民事權利的主體，又同一定的法系及與此相關的教育行政體制攸關。

(二)在歐洲大陸法系中，公立學校屬于行政、分擔國家統(tǒng)治權力職能的“公法人”，以別于經(jīng)營私人事業(yè)的“私法人”。這種公立學校，不僅受教育行政主管部門的管理與監(jiān)督，而且在一定程度上隸屬于教育行政部門。這種體制，以法國為典型。這種體制下的學校，獨立行使民事權利的職能有限;在英美法系中，有由多數(shù)人組成長期存在的“集體法人”與由一人經(jīng)擬制享有法人資格的“獨立法人”之分。故公立學校與非公立學校都可能成為“集體法人”。公立學校接受地方教育行政部門的管理與監(jiān)督，而地方政府雖按地方議會制定的法規(guī)，設立學校，一般并不干預學校內部教學事務，相對說來，學校有較大的自主辦學權力。

三、校長與學校董事會之間學校管理權限的劃分

(一)實行“責任制”學校管理，首要問題是，誰是學校管理責任的主要承擔者，即誰是學校法人代表?這可能有兩種不同的選擇：或以校長為法人代表，，或以學校董事長為法人代表。在設置學校董事會的情況下，校長與學校董事會之間的管理權限如何劃分?這在不同法系、不同教育行政體制中，情況不盡相同。

如果認定公立學校為“公法人”，不僅把它視為公共事務，還把它視為國家事務，并賦予校長以政府任命的行政官員身份，便可能以校長為法人代表。至于是不是另外設置學校董事會，或類似的社區(qū)中的社會監(jiān)督機構，也不一定改變這種可能性;如果認定學校為“集體法人”，雖不改變學校公共事務的性質，為了實現(xiàn)公共事務的公共管理，便可能有學校董事會的設置，而以校長為董事會聘任的人員，在這種情況下，以董事長為法人代表，比較順理成章。

(二)在設置學校董事會的情況下，學校董事會與校長同為學校管理權力的主體，他們之間的管理權限如何劃分?鑒于我國公立學校無董事會之設，只以私立學校或民立學校(通稱“民辦學校”)為例。

1.我國在1949年以前，當時的國民政府教育部于1933年公布的《私立學校規(guī)程》規(guī)定，學校董事會的職責為：關于學校財務，學校董事會負責經(jīng)費之籌劃，預算及決算之審核，財務之保管，財務之監(jiān)察，以及其他財務事項;關于學校行政，由董事會選任的校長完全負責，學校董事會不得直接參予。[2](p.141)表明董事會只負責學校財務和聘任校長，并對校長實行監(jiān)督，而無權干預學校內部事務。從而排除董事會把辦學作為營謀私利的手段和外行干涉內行的可能性。

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