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中國高等教育管理體制改革的政策分析
周川 （蘇州大學教育科學研究院，江蘇蘇州，215123） 摘要：二十多年來我國關于高等教育管理體制改革的重要政策，多有創(chuàng)新之處， 不乏理論意義，但也存在目標偏移、對象模糊、主體缺位、路徑不明等弱點。高 等教育管理體制改革的核心目標應堅定不移地定位于轉(zhuǎn)變政府管理職能， 理順政 府與高校的關系。為此，改革政策的重新設計勢所必然。 關鍵詞：

高等教育；管理體制改革；政策 高等教育管理體制，外延很廣，涵蓋了高等教育管理各個方面。本文所稱高 等教育管理體制， 主要是指中國公立高等教育的行政管理體制，以政府主管部門 與高等學校的關系為其核心。 從上世紀80年代中期開始，中國高等教育管理體制 改革走上艱難曲折的歷程。 本文以我國高等教育管理體制改革的主要政策文本為 對象，對其相關內(nèi)容及問題進行分析。 一、文本表述及其解讀 二十多年來， 我國出臺了一系列有關高等教育管理體制改革的政策。這些政 策，有些是一般性的教育政策，有些是專門的高等教育政策。 1985年5月，， 《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布（簡稱《決定》。該 ） 《決定》與中共中央先前發(fā)布的關于經(jīng)濟體制改革和科技體制改革的兩個決定， 具有理論上的邏輯聯(lián)系和實踐上的遞進關系， 是拉開我國高等教育管理體制改革 序幕的一項重要政策。 《決定》首次承認高等教育管理體制的“弊端”是，“在教育 事業(yè)管理權限的劃分上， 政府有關部門對學校主要是高等學校統(tǒng)得過死，使學校 缺乏應有的活力；而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來。”《決定》 指出：“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統(tǒng)得過多的管 理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權”。 [1]次年3月，國務院發(fā)布《高等教育管理職責暫行規(guī)定》 ，規(guī)定了國家教育委員 會和省級人民政府管理高等學校的主要職責，提出了“擴大高等學校管理權限” 的八個主要方面[2]。該規(guī)定可以看作1985年《決定》的具體化和補充。 1992年12月， 國務院批轉(zhuǎn)的 《國家教委關于加快改革和積極發(fā)展普通高等教 育的意見》指出：“高等教育辦學體制的改革是要理順政府、社會和學校三者之 間的關系，按照政事分開的原則，使高等學校真正成為自主辦學的法人實體”。 [3]1993年2月，中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》強調(diào)：“改 革包得過多、統(tǒng)得過死的體制”，“進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高 等學校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務部門之間的關系，逐步建立政府宏 觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。”“在政府與學校的關系上，要按照政事 分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向 社會自主辦學的法人實體�！盵4]這兩份文件是在我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革 的大方向基本確立后出臺的，使用的概念略有不同。前者用“辦學和管理體制”， 從上下文關系看，“辦學體制”主要是針對政府的宏觀管理體制而言，“管理體制” 則針對校內(nèi)管理。后者則用了“高等教育體制”一詞。概念表述雖有不同，但所指 沒有根本區(qū)別，都可以理解為“高等教育管理體制”。更重要的是，兩個文件對高 等教育管理體制的核心問題都做出了明確的界定，那就是“政府與高等學校的關 系”。 雖然“政”、“事”、“法人實體”在文本中沒有明確界定，但是，矛盾已經(jīng)揭開， 實質(zhì)已經(jīng)觸及，具體表述的某些變化并沒有改變?nèi)藗兲剿鞯乃悸泛头较颉?br />
1993年8月，國家教委發(fā)布了《關于國家教委直屬高校內(nèi)部管理體制改革的 若干意見》和《關于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學自主權的若干意見》 ， 1994年7月，國務院發(fā)布《關于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》 。這些 文件都可以視作《綱要》改革目標的具體化。[5] 1995年5月，國家教委發(fā)布《關于深化高等教育體制改革的若干意見》 。雖然 用了“深化”一詞，但顯然是意識到高等教育管理體制改革的艱巨性和長期性，是 “重點和難點”問題，因而指出“要方向明確、態(tài)度積極，努力探索、措施得力， 步子穩(wěn)妥、逐步到位”，顯示了一種審慎、求穩(wěn)的態(tài)度。文件提出，“高等教育管 理體制改革的目標是：爭取到2000年或稍長一點時間，基本形成舉辦者、管理者 和辦學者職責分明，以財政撥款為主多渠道經(jīng)費投入，中央和省、自治區(qū)、直轄 市人民政府兩級管理、分工負責，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條 塊有機結(jié)合的體制框架”，并且“要通過深化改革和立法，劃分、規(guī)范舉辦者、管 理者、辦學者的權力和義務�！盵6]這樣的改革目標，與前述各項文本相比，變化 很大，實質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)向解決“兩級管理、條塊結(jié)合”方面。至于政府與高校的關系， 文件主要是從舉辦者、管理者、辦學者的關系角度進行了闡述。盡管也提出“政 府部門的教育行政管理要簡政放權，轉(zhuǎn)變職能”，但是，政策的重點似乎已經(jīng)轉(zhuǎn) 移到作為辦學者的高等學校，能否“依法充分行使權力”方面了。 1998年8月通過的《中華人民共和國高等教育法》 ，規(guī)定“國務院統(tǒng)一領導和 管理全國高等教育事業(yè)”，“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管 理”，還規(guī)定了高等學校的“法人資格�！薄陡叩冉逃ā穼ξ覈叩冉逃芾眢w 制的基本點從法律上予以規(guī)范， 其性質(zhì)決定了它不可能涉及體制改革這樣的階段 性問題。 1998年教育部發(fā)布《面向21世紀教育振興行動計劃》 ，提出“加快高等教育改 革步伐”和“深化辦學體制改革”。但這里的“高等教育改革”主要是高等學校的“共 建、調(diào)整、合作、合并”，形成“兩級管理、以省級政府統(tǒng)籌為主”的“新體制”； 而“辦學體制”改革，與1992年《意見》相比較，概念已經(jīng)縮小，主要是指“舉辦” 體制，即“基本形成以政府辦學為主體，社會各界共同參與、公辦學校和民辦學 校共同發(fā)展的辦學體制�！盵7]1999年6月頒布的《中共中央國務院關于深化教育 改革全面推進素質(zhì)教育的決定》 ，雖然提到“進一步簡政放權”問題，但此處的“放 權”，主要是指中央向地方放權，重點仍在“共建、調(diào)整、合作、合并”。雖然也 提出“切實落實和擴大高等學校的辦學自主權”[8]，但其“原則性”意味已經(jīng)很濃。 2004年2月，教育部的《2003-2007年教育振興行動計劃》 ，以上一年頒布的 《行政許可法》為闡釋角度，提出改革教育行政審批制度、清理教育行政許可項 目、探索建立“現(xiàn)代學校制度”[9]等問題。2007年的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五” 規(guī)劃綱要》 除了強調(diào)“兩級管理、 ， 以省為主”的體制外， 還提出了“現(xiàn)代大學制度” 命題，具有理論上的意義。但是， 《規(guī)劃綱要》主要是從校內(nèi)管理體制的角度來 論述“現(xiàn)代大學制度”，并沒有將“現(xiàn)代大學制度”定位到政府與高校的關系這個層 面上，因此所述內(nèi)容僅限于校內(nèi)諸項事務。[10]

二、政策的幾點缺陷 二十多年來， “高等教育管理體制改革”始終是我國高等教育改革和發(fā)展的核 心主題，上述相關政策，就是這一核心主題的文本體現(xiàn)。這些政策，多有創(chuàng)新之 處，也不乏理論的意義。但是，這些政策本文中關于“高等教育管理體制改革” 的內(nèi)容，也存在著一些明顯的缺陷，影響著改革的實踐和人們的認識。 1.改革目標的偏移 通過“文本互聯(lián)性”分析[11]，可以發(fā)現(xiàn)，二十多年來我國高等教育管理體制 改革的政策目標，以20世紀90年代中期為界，發(fā)生了一次重大轉(zhuǎn)向。此前，高等 教育管理體制改革的主要目標一直很堅定，就是轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府“統(tǒng)得 過死”、“包得過多”的“弊端”。雖然在《若干意見》和《綱要》中都提到“兩級管 理、以省為主”問題，但主次很分明。1995年《若干意見》關于高等教育管理體 制改革目標的表述，與前面各項政策相比，則大異其趣。 《若干意見》雖然也承 認，“政府直接管理的職能沒有完全轉(zhuǎn)變”，繼續(xù)提出“簡政放權，轉(zhuǎn)變職能”，但 是，在《若干意見》中，改革目標的重心，明顯已偏移到“兩級管理、條塊結(jié)合” 的布局結(jié)構(gòu)方面。1998年的《行動計劃》 、1999年的《決定》 ，基本照此沿用。 正因為高等教育管理體制改革的目標，發(fā)生了如此偏移，因此，在評價這一 階段改革的成效時，會出現(xiàn)兩種截然不同的意見。一種意見認為，“高教管理體 制改革邁出了重要步伐， 取得了明顯的進展， 在某些方面取得了突破性進展。 ”[12] 這可以稱為“突破論”。另一種意見卻認為，“高校自主權的下放”，是“進展最慢” 的一項體制改革，“90年代之后，官本位、行政化的價值回潮，重新強化高校的 行政級別……所以在高校管理體系的維度上，現(xiàn)在比80年代大大后退了�！盵13] 這可以稱為“后退論”。這兩種截然不同的結(jié)論，看似矛盾，其實都沒有錯，因為 它們所指“高等教育管理體制”，不是同一個概念。“突破論”指的是“兩級管理、 以省為主的體制”。經(jīng)過十多年的“共建、調(diào)整、合作、合并”，這一體制至少在 形式上已經(jīng)確立，稱之為“重大突破”，未嘗不可。“后退論”指的是“政府職能轉(zhuǎn) 變”。就此而言，我國高等教育管理體制改革是否“后退”了，另當別論，但收效 甚微應該是不爭的事實。否則，近年的人大和政協(xié)“兩會”上，對高等教育日益濃 厚的“行政化”[14]趨向，就不會有那么集中、那么尖銳的抨擊。就連當年主持高 等教育改革發(fā)展工作的中央領導也坦陳：“高等教育體制改革任重道遠”。[15] 然而，我國“高等教育管理體制”的內(nèi)涵到底是什么，“弊端”到底在哪里，改 革的目的何在，這些都是方向性問題，是不能偷換和偏移的改革核心問題。 20世紀80年代中期確立的目標是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與高校的關系，它 所要解決的是政府對高校管什么和如何管的問題， 也就是管理職能和管理方式的 問題。從1985年的《決定》到1993年的《綱要》 ，一直強調(diào)這個改革目標，說明 政策制定者對我國高等教育管理體制的“弊端”，對問題的癥結(jié)所在，是有正確的 認識的。而20世紀90年代中期以后，改革目標轉(zhuǎn)向“兩級管理、以省為主”的體制 方面，它所要解決的是由誰管，也就是由哪一級政府管的問題。對于我國高等教 育管理體制的實際情況而言， 改革管什么和如何管的問題，顯然是問題的實質(zhì)所

在。 因為這個問題， 從根本上決定了政府與高校的關系， 決定了政府的管理性質(zhì)， 決定了高等學校的性質(zhì)和地位。相比之下，由誰管，由哪一級政府來管的問題， 只是一個從屬的問題。其實，在真正解決了政府管什么和如何管的問題之后，由 哪一級政府來管的問題， 很自然就可以迎刃而解。而在沒有解決政府管什么和如 何管的問題之前，無論由誰來管，都不能改變管理的性質(zhì)，反而徒然增加了管理 的層級，制造了新的體制性弊端。“高等教育管理體制”內(nèi)涵的轉(zhuǎn)換，改革目標的 偏移， 很大程度上制約著我國高等教育管理體制改革的實際進程，也影響著人們 對高等教育管理體制改革成效的判斷。 2.改革對象模糊 在我國高等教育管理體制中，政府是管理者，承擔著管理高等教育的職責。 在政府與高校的關系中，政府是“管理者”，高校是被管的“辦學者”；政府是矛盾 的主要方面。我國高等教育管理體制中存在的各種“弊端”，主要原因也在于政府 管理職能及其行為的不當。因此，高等教育管理體制改革，理所當然要以各級政 府及其管理職能和管理行為為改革對象。在1985年《決定》 、1992年《意見》和 1993年《綱要》等項中，這一點已得到明確表達。但是，從各項政策文本來看， 關于改革對象的表述，始終有兩點比較模糊。一是關于“政府”，大都停留在抽象 的表述上，如“政府”、“政府有關部門”、“政府管理部門”、“政府教育主管部門” 等等，而沒有具體指明各級政府教育主管部門，應有怎樣的組織架構(gòu)，其權力如 何授予、如何行使。因此，迄今為止的各項高等教育管理體制改革，也就不可能 觸及到政府主管部門這個“體”。二是關于政府對高等教育的管理職能與行為，各 項政策文本基本停留在“運用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的 行政手段，進行宏觀管理”的表述上，沒有對“宏觀管理”作出明確的界定，更沒 有對管理事項作出嚴格的限定， 這實際上就為政府管理職能和行為留下了可以任 意擴張的寬廣空間。與此同時，談到政府與高校的關系時，各項政策文本都是在 籠統(tǒng)提到“轉(zhuǎn)變政府職能”之后，迅速轉(zhuǎn)入高校應有的“自主權”上。由于文本沒有 明確規(guī)范政府的管理職能和行為，繞開了這個前提性的“障礙”，因此，關于“自 主權”的表述，實際就空洞無力，更不要說文本還給這些“自主權”加上了“根據(jù)”、 “按照”等制約了。其實，政府管理職能的轉(zhuǎn)變和高校辦學自主權的落實，是因果 性關系。只有真正規(guī)范了政府的管理職能和行為，使政府真正管其所應管，堅決 不干涉其不應管，高校辦學自主權的落實才會水到渠成。相反，如果沒有政府職 能的切實轉(zhuǎn)變，那么，對高校辦學自主權的文本規(guī)定無論如何詳盡，這些權利大 多只能是水中月、鏡中花，可望而不可及；即便被真的被“放”下來了，也脆弱得 很，因為政府憑借著它無所不能的職權，隨時可以收回或變相收回。 3.改革主體缺位 與改革對象模糊緊密相連的，是改革主體的缺位。如果說高等教育管理體制 改革，首先要以政府主管部門及其職能為改革對象，那么，由誰作為主體來發(fā)動 與實施這項改革，就成為一個不可回避的問題。然而，關于改革主體這一點，所 有政策文本中幾乎均告闕如。提到“轉(zhuǎn)變政府職能”、“簡政放權”時，所有文本的 相關表述，均缺少主語，因而導致改革主體的缺失、缺位。從我國高等教育管理 體制改革的性質(zhì)看， 它是對權力部門及其權力運作方式的改革，因而是體制內(nèi)的

改革。 對于這樣的改革， 關鍵的一點就是要有更高位的權力部門作為改革的主體， 來推動和實施改革。解決高等教育“條塊分割”、建立“兩級管理、以省為主”體制 的改革，之所以言稱“重大突破和創(chuàng)新”，除了順應社會轉(zhuǎn)型的大環(huán)境外，主要還 是因為有更高位的權力在推動，否則斷難這樣順利。遺憾的是，關于高等教育管 理體制改革， 這項以高等教育主管部門及其職能為對象的改革，在各類相關政策 的文本中， 幾乎都沒有明確改革的主體，全然不知應該由誰來發(fā)動和實施這項改 革，全然不知應該由誰來負改革的責任。 由于沒有明確改革的主體， 特別是沒有更高權力部門來承擔改革的主體，因 此， 我國高等教育管理體制的改革，實際上就可以被理解為教育行政主管部門的 自我改革，也就是“自己改自己”。在既有體制框架下，教育主管部門根本就缺少 自我改革的動力，也沒有自我改革的理由。因此，20世紀90年代中期以后改革目 標的嚴重偏移，可以認為，正是主管部門“自我改革”的一個變異產(chǎn)品，是權力部 門“自我改革”根本無法實現(xiàn)的有力旁證。 4.改革路徑不明 任何政策要取得成效，都要有具體的路徑來實施，因此，政策的實施路徑理 應也是政策內(nèi)容之一，尤其是對于高等教育管理體制改革這樣的重大政策來說， 更是如此。 高等教育管理體制改革的實施路徑， 包括了改革的起點、 方法、 步驟、 進程、 時限、 結(jié)果檢驗等方面。 然而， 上述有關高等教育管理體制改革政策文本， 毫無例外都缺少關于改革路徑的具體說明。它們都沒有明確告訴人們，高等教育 管理體制的改革， 從哪里起步， 以哪個環(huán)節(jié)作為突破口， 從何時開始到何時結(jié)束， 改革需要多少成本，涉及到哪些相關部門，改革效果如何評定和檢驗，等等。即 便如1994年《關于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》 、1995年《關于深化 高等教育體制改革的若干意見》 這樣關于政策實施的文本，對于高等教育管理體 制改革的具體路徑問題，大多還停留在“原則說明”或“愿景描繪”的層面，除了提 到“到2000年或稍長一點時間”、成立“部門院校體制改革協(xié)調(diào)小組”（目標在解決 “條塊分割”問題）之外，其他關于管理體制改革的具體措施，大多語焉不詳。路 不知在何方，方向再明確，也難以到達真實的彼岸，更何況我們的改革目標本身 在20世紀90年代中期已經(jīng)發(fā)生了偏移！ 三、改革政策的重新設計 現(xiàn)代公共政策，不僅僅是決策者的事，更是一個“社會建構(gòu)”的過程。高等教 育管理體制改革政策的制定，需要高等教育內(nèi)外各種“利益相關者”的參與。為使 我國高等教育管理體制改革真正得以實施并取得切實效果，首先需要有充滿誠 意、切實可行的高教體制改革政策。吸取近三十年來的經(jīng)驗與教訓，針對現(xiàn)有的 各種問題，重新設計我國高等教育管理體制改革的政策，是有必要的。 第一，堅定不移地明確高等教育管理體制改革的目標 我國高等教育管理體制改革的目標， 于20世紀90年代中期在政策上發(fā)生了重 大轉(zhuǎn)向，由20世紀80年代確立的“轉(zhuǎn)變政府職能”，也就是“管什么”和“如何管”的

問題，轉(zhuǎn)變成“由哪個政府管”的問題。這一轉(zhuǎn)向，從某種角度看在當時有其必要 性，但是，就我國高等教育管理體制的根本癥結(jié)而言，這一轉(zhuǎn)向卻未能起到應有 的作用， 甚至在一定程度上起到了負面的作用。 政府“管什么”和“如何管”的問題， 顯然是高等教育管理體制的主要矛盾，是制約我國高等教育體制的根本問題。當 前我國高等教育領域出現(xiàn)的許多矛盾，被社會各界廣泛批評的各種亂象，絕大多 數(shù)都與現(xiàn)行管理體制有關， 都是由于行政主管部門不正當?shù)墓芾砺毮芎凸芾矸绞?引起的。政府教育主管部門對高等學校，管了許多不該管的事，以明顯不符合教 育規(guī)律的方式在管事。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府與高校的關系，應該是我 國高等教育管理體制改革堅定不移的目標， 是我國高等教育管理體制改革的核心 與關鍵。溫家寶總理最近指出：“教育方針、教育體制、教育布局和教育投入， 屬于國家行為，應該由國家負責。具體到每個學校如何辦好，還是應該由學校負 責、校長負責。不同類型學校的領導體制和辦學模式應有所不同，要尊重學校的 辦學自主權。教育事業(yè)還是應該由懂教育的人辦�！盵30]這一番語重心長的話， 對我國高等教育管理體制改革目標的重新明確，具有“言歸正傳”的意義。 第二，高等教育管理體制改革對象的具體化 高等教育管理體制改革的對象， 是各級政府教育行政主管部門及其管理職能 與行為， 這一點在改革政策的本文上應有明確的指稱。 高教管理體制改革的政策， 應對教育行政主管部門的組織構(gòu)架作出科學、合理的設計，改變教育行政主管部 門對高等學校分散、多頭管理的組織因素。目前，教育行政部門對高等學校的許 多管理職能，都分布在諸多次級部門中。管理職能的分散化，必然導致管理行為 的碎片化，最后到了高等學校這一根針，必然亂象叢生。因此，首先需要從組織 構(gòu)架上對教育主管部門做出合理設計，拆廟撤門，將高等教育管理職能歸并，尤 其要削減次級部門的權力。 在組織構(gòu)架改革之后，重要的是按照改革的目標和方 向， 在相關法規(guī)和政策中嚴格限定教育主管部門的管理職能與行為，大幅度減少 管理項目，明確規(guī)定教育行政主管部門只能做什么，只能做哪些事，只能以什么 方式行事。同時還應在政策上明確；凡是法規(guī)政策未明確的事項，教育行政主管 部門則一律不能做。 第三，讓高等教育管理體制改革的主體顯身 對于以教育行政主管部門及其管理行為為改革對象的管理體制改革， 不能指 望由教育行政主管部門自己來實施。因此，改革政策的設計，應該明確一個具有 更高權力的機構(gòu)來充當改革的主體，負推動和實施改革之責任。這個更高的權力 部門，可以是人大，或政府，或黨委，也可以是由上述權力部門以及社會各界組 成的特別委員會（如20世紀80年代日本的臨時教育審議會之類） �？傊�，在我國 目前的行政體制下， 高等教育管理體制改革的主體，必須由教育行政主管部門之 外的權力機構(gòu)來充任才有可能實現(xiàn)。 第四，高等教育管理體制改革的政策，應該描繪出改革的路徑，明確改革的 突破口，設計好改革的第一步 我國高等教育管理體制的改革，是在特殊歷史背景和社會體制下進行的，史

無前例，是一項復雜艱巨的社會工程，涉及各種體制因素和各種利益。對于這樣 一項復雜的改革，找準改革突破口，設計好改革的第一步，是至關重要的。具體 而言， 由于我國高等教育管理體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變教育主管部 門的權力限度和運作方式，因此，改革突破口的確定，只能從現(xiàn)有的教育行政管 理模式中尋找，從現(xiàn)有教育行政管理權力鏈中尋找。換言之，我國高等教育管理 體制改革突破口的設計， 首要一點就是要在現(xiàn)有教育行政管理權力鏈條上找到一 個環(huán)節(jié)， 并通過改革使這個環(huán)節(jié)發(fā)生斷裂，從而使無所不能的教育行政權力在這 里止步。那么，這個環(huán)節(jié)到底是什么？本文不作詳述。要找到突破口，其實并不 難，關鍵是需要決策層真正解放思想，勇于創(chuàng)新，拿出改革的魄力和勇氣。 最后應該指出，我們不能將高等教育管理體制改革，簡單看作放權，更不能 將辦學自主權看作是校長自主權或者“一把手”自主權，否則，權雖然放下去了， 還會形成新的專權，形成權力的濫用。因此，高等教育管理體制改革的政策，一 方面要明確規(guī)定轉(zhuǎn)變政府職能、 限制教育主管部門權力，另一方面還要明確高等 學校自主權的民主治理和約束機制，規(guī)范高校行政權力的適用范圍和限度，建立 對于行政權力的否決機制和罷免機制�？傊叩冉逃芾眢w制改革，只有在落 實高校辦學自主權的同時， 又實現(xiàn)了自主權的校內(nèi)有效制約，即在政府轉(zhuǎn)變職能 的同時， 高校又建立了民主治理和自我制約的機制，其改革目標才可以說是真正 實現(xiàn)。

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