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論地方高等教育財政投入及其影響因素

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論地方高等教育財政投入及其影響因素 作者：  時間：2015-12-02

　　　　一、問題的提出

　　目前, 我國的地方普通高校共1514 所, 占全國普通高�？倲�(shù)的93 %, 地方政府的高等教育財政投入也占到國家高等教育總體財政投入的70 %左右。然而, 隨著近10 年來的擴招, 地方普通高校經(jīng)費來源中的財政性經(jīng)費比例在持續(xù)下降, 生均教育經(jīng)費的投入也停滯不前。財政支持力度不足導(dǎo)致地方高校的經(jīng)費收入過度依賴學(xué)費, 學(xué)校的債務(wù)負(fù)擔(dān)和居民的學(xué)費負(fù)擔(dān)沉重。實際上, 縮減的公共支出已經(jīng)對地方高校的良性發(fā)展和質(zhì)量提升造成了負(fù)面影響。

　　作為地方普通高校財政投入主體, 地方政府對高校的財政投入為何沒有跟上擴招的步伐? 是地方高校擴招的速度過快, 還是地方政府沒有足夠的財力? 表面上看, 1999 -2004 年, 地方普通高校擴招速度的確過快, 在校生數(shù)的年增長率超過地方政府的財政收入增長率, 在沒有地方財政特殊傾斜的情況下, 生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費的下降在所難免。然而, 根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù), 可以發(fā)現(xiàn):從2000 年開始, 地方普通高校預(yù)算內(nèi)經(jīng)費增速一直處于下降狀態(tài), 2004 年之后的預(yù)算內(nèi)撥款增速更是低于地方財政收入的增速。例如, 2003 、2005 和2007 年地方財政收入的增長率分別為15 .7 %、27 .1 %和28 .8 %, 而地方高校預(yù)算內(nèi)經(jīng)費的增長率只有14 .6 %、15 .9 %和20 .2 %。可以認(rèn)為, 地方政府對高校的投入并未跟上其自身財力增加的步伐。為什么地方政府對高校的投入會滯后于其財力增幅? 不同的地方政府對于高校的財政投入是否存在差異? 筆者通過對1997 年以來的相關(guān)數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行分析, 嘗試對此問題進(jìn)行回答, 并探究導(dǎo)致地方高校財政支持下降的深層原因。

　　二、地方高等教育財政投演變與區(qū)域差異

　　根據(jù)地方高等教育財政投入的時間序列數(shù)據(jù),可以清晰地發(fā)現(xiàn), 隨著地方高校的擴招, 地方普通高校的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費和預(yù)算內(nèi)經(jīng)費占高校總經(jīng)費的比例明顯下滑。如圖1 所示, 地方高校的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費從2000 年開始就一直處于負(fù)增長態(tài)勢, 到2006 年才止跌回升, 直到2008 年仍未恢復(fù)到擴招前的水平。1998 年的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出為6965元, 按1998 年可比價格折算, 2008 年實際生均預(yù)算內(nèi)財政經(jīng)費支出為5886 元, 11 年中下降了1079元, 下降幅度為15 %。1998 年以前, 預(yù)算內(nèi)經(jīng)費占地方普通高校總經(jīng)費的比例在60 %以上, 2008 年后下降到不足50 %。

　　在總體的下降趨勢中, 各個地區(qū)的表現(xiàn)有很大的不同。如表1 所示, 從1997 -2008 年, 東部地區(qū)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費下降幅度最小;其次為西部地區(qū);下降幅度最快的是中部地區(qū), 平均年下降率達(dá)到了3 .6 %, 其中2000 年的下降幅度最大。中部地區(qū)的這種異常表現(xiàn), 可能受擴招幅度過大, 財政收入不高,中央轉(zhuǎn)移支付支持較少, 以及畢業(yè)生外流過多損害地方投資積極性等多重因素的影響。

　　各地區(qū)高等教育財政投入上的差異使得地區(qū)間高校財政水平差距迅速拉大。以1997 年的數(shù)據(jù)為例, 東部地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費為8840 .6元, 僅比西部地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費高1681 .1 元, 比中部地區(qū)高2408 元。然而到2008年, 東部地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費為8788 .2元, 比西部地區(qū)高出2105 .5 元, 比中部地區(qū)高出4523 .5 元。如果以生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費作為衡量高校財政水平的指標(biāo), 目前東部地區(qū)高校的財政水平是中部地區(qū)的2 倍多。東、中、西地區(qū)高校財政水平的拉大反映了各地政府在高校財政投入上的分歧。相對于三類地區(qū)而言, 各省份在高等教育財政投入上的分化則更為明顯。如果以地方普通高校預(yù)算內(nèi)經(jīng)費占地方普通高�？偨�(jīng)費的比例來衡量地方政府對高等教育的財政支持程度, 以地方普通高校生均經(jīng)費來衡量高校經(jīng)費水平, 可以得到一個坐標(biāo)圖(如圖2 所示)。其中, 縱軸代表地方政府的高等教育財政支持度, 橫軸代表高校生均經(jīng)費水平, 十字交叉縱線和橫線將圖分為四個象限, 按順時針方向依次為第一、二、三、四象限。十字交叉的縱線代表各地區(qū)高等教育財政支持度的平均值(48 .3 %), 橫線代表各地區(qū)高校生均教育經(jīng)費的平均值(14517 .4元)。

　　根據(jù)各省份數(shù)據(jù)在四個象限的相應(yīng)分布, 可以將31 個省份分為四種類型。如圖2 所示, 第一種類型為”高經(jīng)費水平、高財政支持度”地區(qū), 處于第一象限, 主要包括北京、上海、天津、廣東、寧夏、西藏和青海。這7 個省市特征非常明顯。其中, 3 個直轄市和經(jīng)濟強省廣東的財政收入非常豐裕, 在高等教育成本分擔(dān)上, 地方政府當(dāng)仁不讓, 強勢介入。其余3個地方均為少數(shù)民族或邊疆地區(qū), 政府在高等教育成本分擔(dān)中承擔(dān)主要責(zé)任。第二種類型為”高經(jīng)費水平、低財政支持度”地區(qū), 處于第二象限, 主要包括江蘇、浙江、福建和遼寧。這4 個省份都屬于東部地區(qū), 尤其是江蘇和浙江, 居民收入較高, 家庭和社會有條件分擔(dān)更多的高等教育成本。第三種類型為”低經(jīng)費水平、低財政支持度”的”雙低”地區(qū), 處于第三象限, 包括黑龍江、河北、湖南、湖北、陜西、河南、安徽、江西、四川和重慶, 這些地區(qū)主要是東部落后省份和中西部人口大省, 地方財政收入較低, 而高等教育需求量較大。第四種類型為”低經(jīng)費水平、高財政支持度” 的地區(qū), 處于第四象限, 包括內(nèi)蒙古、新疆、貴州、云南、甘肅、山西、山東、海南、廣西、吉林。這些地區(qū)一般地處邊疆, 經(jīng)濟發(fā)展水平不高且高等教育規(guī)模也不大。

　　三、地方高等教育財政投入的影響因素分析

　　為了更深入地了解地方高等教育生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費下降的原因, 以及各地方政府在高等教育財政投入上的顯著差異, 應(yīng)進(jìn)一步探究影響地方政府高等教育財政投入的因素, 以及這些影響因素的作用機制、條件與效應(yīng)。

　　1 .地方政府高等教育財政決策的理論框架

　　主流的財政研究文獻(xiàn)認(rèn)為, 在影響我國地方政府財政決策的因素中, 財政分權(quán)體制與地方官員晉升的錦標(biāo)賽制度是兩個關(guān)鍵的制度性因素。1994年實施的分稅制改革, 強化了中央財政, 削弱了地方財政。然而, 在財力向中央集中的同時, 公共事務(wù)責(zé)任卻大量地下放。其中, 在20 世紀(jì)90 年代末的高等教育管理體制改革中, 部屬高校大量下放給地方政府, 極大地增加了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。在以GDP 增長率為主要考核指標(biāo)的官員晉升機制下, 經(jīng)濟增長成為地方政府追逐的核心目標(biāo)。然而, 不同的財政支出項目對地區(qū)經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)是不一樣的。根據(jù)政府財政提供的產(chǎn)品和服務(wù)大致可分為兩類, 一類是生產(chǎn)建設(shè)性的, 一類是社會民生性的, 前者可以在短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟增長;后者可以保持社會穩(wěn)定和諧, 為經(jīng)濟長期增長提供條件與保障, 但投資收益周期較長。相關(guān)的實證研究結(jié)果表明, 中國的財政分權(quán)以及基于政績考核下的地方政府間的競爭, 導(dǎo)致地方政府財政支出結(jié)構(gòu)” 重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)” 。也就是說, 為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟增長, 地方政府在分配財政資金時會偏向生產(chǎn)建設(shè)類公共項目, 而相對忽視社會民生類公共項目。針對教育財政的實證研究更進(jìn)一步指出, 由于義務(wù)教育的投資收益周期較長, 而且培養(yǎng)的是一般性人力資本, 與地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系不大, 因此, 地方政府不愿意投資義務(wù)教育。

　　然而, 高等教育是否會有所不同呢? 高等教育是一種專業(yè)性教育, 培養(yǎng)高級專門人才, 形成專用型人力資本, 與地方的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)需求結(jié)構(gòu)耦合度很高, 而且投資—收益周期較短。一般來說, 大專生需2 -3 年, 本科生需4 年, 碩士研究生需2 -3 年, 博士研究生需3 -5 年即可畢業(yè)進(jìn)入勞動市場, 為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻(xiàn)。從這個角度考慮, 地方政府會不會為了促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展來加強本地區(qū)的高等教育投資? 已有的文獻(xiàn)對此問題尚未有針對性的理論和實證分析。筆者認(rèn)為, 由于財政分權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟競爭,地方財政支出結(jié)構(gòu)的短期性和功利性特征鮮明, 在高等教育財政投入決策時, 地方政府會考慮更多的現(xiàn)實因素。也正是這些現(xiàn)實因素導(dǎo)致地方政府投資高等教育的意愿弱化。

　　第一, 本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對大學(xué)生的需求程度。不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對高校畢業(yè)生的需求和依賴程度是不同的。對于農(nóng)業(yè)而言, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基本上不需要大學(xué)生, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)尤其是以生物技術(shù)為支撐的現(xiàn)代勞動密集型農(nóng)業(yè)則需要大量掌握高科技和經(jīng)營管理知識的大學(xué)生。對于工業(yè)和服務(wù)業(yè)而言, 傳統(tǒng)的工業(yè)制造部門對大學(xué)生的需求量不大, 但工業(yè)的研發(fā)部門和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)部門對大學(xué)生的需求量很大。我國東、中、西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差距很大, 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對大學(xué)生的需求程度以及大學(xué)生的工資水平也會有很大的不同。這既會影響地方政府投資高等教育的收益率, 又會影響個人投資高等教育的收益率, 從而影響地方政府和個人的高等教育投資意愿。

　　第二, 本地區(qū)高等教育財政投資的外溢程度和其他地區(qū)對本地區(qū)高等教育投資的替代效應(yīng)。即使大學(xué)生對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有潛在的推動力, 地方政府也未必愿意投資高等教育。原因有兩個方面:其一, 如果大部分的高校畢業(yè)生(尤其是優(yōu)秀的畢業(yè)生)都流動到其他地方就業(yè), 即存在財政外溢, 那么當(dāng)?shù)卣顿Y高等教育的意愿就會大打折扣。其二, 如果當(dāng)?shù)匦枨蟮拇髮W(xué)生能夠從外地引進(jìn), 即存在其他地方高等教育投資對當(dāng)?shù)氐奶娲?yīng), 那么當(dāng)?shù)卣矊⑹Ω叩冉逃顿Y的積極性。一般發(fā)達(dá)地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)構(gòu)成較高, 對高校畢業(yè)生需求量大且工資水平較高, 往往成為吸納欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才的引力中心。

　　第三, 中央轉(zhuǎn)移支付對地方財政支出的替代程度。轉(zhuǎn)移支付是指各級政府之間為解決財政失衡而轉(zhuǎn)移財政資金的活動, 是保障公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的財政制度。如果中央政府對地方高校, 如通過科研資金、項目資金或?qū)W生資助的形式進(jìn)行財政補助,那么地方政府就可能減少其對高校的財政投入, 以保持地方高校財政資金的整體穩(wěn)定。此外, 在我國財政分權(quán)和行政集權(quán)的體制下, 中央轉(zhuǎn)移支付越多,地方政府的代理角色和對上負(fù)責(zé)的傾向就越顯著,這會挫傷地方政府提供地方性公共服務(wù)的主體性和積極性。這種現(xiàn)象可稱為中央轉(zhuǎn)移支付對地方財政支出的”替代效應(yīng)”或”擠出效應(yīng)” 。當(dāng)存在較高的替代效應(yīng)時, 中央轉(zhuǎn)移支付越多, 地方對高校的財政投入將越少。

　　第四, 地方居民對財政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的可接受程度。高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品, 除了財政支持以外, 還可以通過收取學(xué)雜費等途徑, 讓學(xué)生及其家庭負(fù)擔(dān)高等教育的成本。學(xué)生及其家庭對高等教育成本的負(fù)擔(dān)能力和意愿取決于家庭收入和高等教育的收益率。已有的研究證實, 經(jīng)濟發(fā)展水平和教育財政支出存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。由此推論, 在其他情況相同時, 人均收入較高的發(fā)達(dá)地區(qū), 地方政府可使學(xué)雜費水平提升至較高水平, 從而將大量的高校財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給居民;相反, 人均收入較低的欠發(fā)達(dá)地區(qū), 地方政府通過提高學(xué)雜費轉(zhuǎn)嫁高校財政負(fù)擔(dān)的空間則很小。

　　除了上述四個因素影響地方政府投資高等教育的主觀意愿外, 還有一些客觀因素將影響地方政府的高等教育財政支出, 如地方政府的可支配財力、地方高等教育規(guī)模等。高等教育剛性財政支出的主要構(gòu)成是教師工資, 地方高等教育規(guī)模將直接決定一些剛性財政支出的大小。

　　2 .影響地方普通高校財政投入因素的實證檢驗

　　基于上述分析, 筆者構(gòu)建出相應(yīng)的計量模型, 對影響地方政府高等教育財政投入的因素進(jìn)行實證檢驗。具體計量模型如下:Rit =α0 +β1 ·PGit +β2 ·PG2it +β3 ·DF it +β4·MGit +β5 · TF it +γ·X it +εit上述計量模型中i 表示具體省份, t 表示具體年份, εit 為模型的誤差項。被解釋變量(Rit)是第i 省第t 年的地方普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出占地方普通高校教育經(jīng)費支出的比例, 所選數(shù)據(jù)來自歷年的《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》。選取的解釋變量分別為:(1)地區(qū)的經(jīng)濟水平(PGit ), 可以反映居民的收入水平, 并間接反映地方政府的財政收入水平, 以人均GDP 為指標(biāo), 這一指標(biāo)可根據(jù)歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算得出。(2)財政分權(quán)度(DF it ), 反映地方政府的可支配財力和財政決策空間, 以本地區(qū)財政收入占國家總體財政收入的比重作為指標(biāo), 地方財政收入和國家總體財政收入數(shù)據(jù)均來源于歷年的《中國財政年鑒》。這里以財政收入而不是以財政支出數(shù)據(jù)來衡量, 主要是考慮我國地方政府的財政收入和支出之間差距很大 , 這差距主要由中央財政的轉(zhuǎn)移支付來彌補, 中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付占國家整體財政支出將近1/3 的比例, 而且各個地方政府對這部分資金的規(guī)模和用途很難控制, 一般不被地方政府視為可支配財力。(3)地區(qū)人口遷移規(guī)模(MGit), 包括人口流出規(guī)模和流入規(guī)模, 反映教育財政投資的外溢程度和可替代程度, 這里以地區(qū)人口的遷入率和遷出率為代理指標(biāo), 其數(shù)據(jù)來源于歷年的《中華人民共和國全國分縣市人口統(tǒng)計資料》。(4)財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模(TF it ), 具體以中央財政轉(zhuǎn)移支付占本地區(qū)的財政收入的比例為指標(biāo), 每個地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額包括中央財政對本地區(qū)計劃單列市的轉(zhuǎn)移支付, 相關(guān)數(shù)據(jù)來源于歷年《地方財政統(tǒng)計資料》。在考察以上因素作用的基礎(chǔ)上, 依次加入控制變量來檢驗理論觀點和估計結(jié)果的穩(wěn)健性。逐步加入的變量向量(X it )包括:(5)財政分權(quán)度與人口遷出率的交互項, 反映財政分權(quán)與財政外溢可能的交互效應(yīng), 具體計算該指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源與DF it 和MGit 相同。(6)地區(qū)高等教育規(guī)模, 反映地方高等教育財政的剛性需求大小, 以每10 萬人口高校教師數(shù)量作為指標(biāo), 回歸時取對數(shù)。該指標(biāo)的數(shù)據(jù)通過計算得到, 其中的地區(qū)人口數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國人口統(tǒng)計年鑒》, 地區(qū)高校教師數(shù)量來源于歷年的《中國教育統(tǒng)計年鑒》。(7)就業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)分布, 反映地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平及對高校畢業(yè)生的潛在需求度, 以非農(nóng)業(yè)人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎貫榇碇笜?biāo), 其數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》。

　　為了保持各個指標(biāo)數(shù)據(jù)的完整性和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)性, 筆者整理出1998 —2006 年間我國31 個省份相關(guān)指標(biāo)的平衡面板數(shù)據(jù)(Balanced Panel Data)。由于在基礎(chǔ)模型中一次加入三個控制變量, 所以筆者共估計了四個面板數(shù)據(jù)模型。估計過程中,究竟是選擇固定效應(yīng)(Fixed Effect s)模型還是選擇隨機效應(yīng)(Random Ef fect s)模型, 主要依據(jù)豪斯曼檢驗(Hausman Test)的結(jié)果來判斷。根據(jù)計量經(jīng)濟學(xué)常用的標(biāo)準(zhǔn), 當(dāng)豪斯曼檢驗在0 .1 的顯著性水平上顯著時, 將更加信賴并報告固定效應(yīng)模型的估計結(jié)果, 反之, 則更加信賴隨機效應(yīng)模型的估計結(jié)果。根據(jù)模型的估計結(jié)果, 可以發(fā)現(xiàn):

　　第一, 在估計的四個模型中, 人均GDP 項的系數(shù)均為負(fù)值, 人均GDP 的平方項的系數(shù)均為正值, 而且在統(tǒng)計學(xué)意義上都顯著。這說明, 地方政府的高等教育財政支出比例是一個U 型結(jié)構(gòu)。這與上文理論分析的結(jié)論一致。在控制其他因素之后, 當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展水平很低時, 居民對學(xué)費的負(fù)擔(dān)能力也很低, 高校資金只能依靠財政投入。隨著經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展, 居民收入水平的提高, 政府會將更多的高校經(jīng)費負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給居民。但是, 當(dāng)經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)之后, 地方財力充裕, 也有更大的財力來支持地方高等教育發(fā)展。

　　第二, 在估計的四個模型中, 人口遷出率的系數(shù)均為負(fù)值。人口遷出變量對地方高等教育財政支出占本地區(qū)高教總經(jīng)費的比例有負(fù)面影響, 即人口流出比率越高, 地方政府在高等教育經(jīng)費中承擔(dān)的比例越低。在第一個模型中, 僅控制了經(jīng)濟水平、財政分權(quán)度、流入人口和轉(zhuǎn)移支付變量, 在隨后的三個模型中, 依次加入財政分權(quán)度與流出人口比例的交互項、每10 萬人高校教師數(shù)量和非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤＝Y(jié)果證實, 除了模型一外, 其余三個模型在統(tǒng)計學(xué)意義上均顯著。這個結(jié)果與理論預(yù)測相一致, 說明財政外溢將導(dǎo)致地方高等教育經(jīng)費中財政資金比例減少, 高等教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)將不可避免地轉(zhuǎn)移到社會和受教育者個人身上。

　　第三, 財政分權(quán)和人口遷出率的交互項系數(shù)為正, 但只有在模型三中呈現(xiàn)顯著。一個可能的解釋是, 雖然人口遷移出去對地方政府的高等教育財政支出比例有負(fù)面影響, 但是由于高校畢業(yè)生對經(jīng)濟發(fā)展可能有顯著作用, 為了能夠留下足夠的人才供地方使用, 地方政府就不得不進(jìn)行投資, 以滿足地方政府的人才需求。在模型四中, 當(dāng)控制了就業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)分布變量后, 該交互項的系數(shù)則在統(tǒng)計學(xué)意義上變得不顯著。

　　第四, 一個有趣的結(jié)果是, 在模型三和模型四的估計結(jié)果中, 財政轉(zhuǎn)移支付對地方高等教育財政性支出比例的影響為負(fù)值, 且都在0 .01 的顯著性水平上具有統(tǒng)計學(xué)意義。這個估計結(jié)果表明, 中央政府的轉(zhuǎn)移支付具有一定的負(fù)面激勵作用, 或者說具有”擠出效應(yīng)” 。這是分稅制改革后地方政府行為模式變化的一個重要特征, 即中央財政轉(zhuǎn)移支付越多, 地方政府代理中央完成公共事務(wù)的意識就越強, 對上負(fù)責(zé)的關(guān)系就越明顯, 而對下(居民)負(fù)責(zé)的關(guān)系就越淡漠。在這種情況下, 地方政府一方面會大力發(fā)展高等教育, 以干出政績博取上級的政治信任, 另一方面會更多地將發(fā)展高等教育的經(jīng)費負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給居民。

　　第五, 在模型四中, 非農(nóng)業(yè)人口的比重系數(shù)為負(fù)值, 且在0 .1 的顯著性水平上具有統(tǒng)計學(xué)意義, 說明非農(nóng)業(yè)人口比重越大, 地方政府對高等教育的財政支持度越低。目前我國的高校畢業(yè)生主要就業(yè)于現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域, 非農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)比重增大,說明該地區(qū)對高校畢業(yè)生的潛在需求量增大, 從而也使得居民對高等教育的投資需求增大。在這種情況下, 居民有分擔(dān)更多高等教育成本的意愿, 政府也有轉(zhuǎn)嫁更多高等教育財政責(zé)任的空間。

　　四、結(jié)論與政策建議

　　上述影響地方政府高等教育財政投入因素的理論和實證分析結(jié)果, 可以在一定程度上解釋地方政府對高校的財政收入總體上為何下降, 以及各地區(qū)政府的高等教育財政偏好為何有顯著的不同。

　　首先, 我國各省份都面臨著因人口遷移而導(dǎo)致的教育財政投資外溢現(xiàn)象, 尤其是當(dāng)外流人口多為受教育程度較高的群體時, 高等教育的財政投資外溢程度會更高。2006 年, 中部各省份人口遷出率的均值為14 .05 %, 西部各省份的人口遷出率的均值為17 .94 %, 均高于東部各省份的均值11 .06 %。中西部的人口大省, 高校擴招規(guī)模最大, 人口遷出率又較高, 地方政府面臨的財政外溢現(xiàn)象最為顯著, 因此這些地方會普遍降低財政對高校的支持度。

　　其次, 我國較為富裕的地區(qū)(尤其是江蘇、浙江等地), 由于居民收入較高, 畢業(yè)生就業(yè)機會較多, 政府通過提高學(xué)費的方式轉(zhuǎn)嫁高校財政責(zé)任的空間較大, 因此這些地方的高校生均經(jīng)費水平雖然較高, 但財政支持度卻很低。

　　最后, 中央對地方的轉(zhuǎn)移支付越多, 地方對高校的財政支持度會越低, 也就是說, 中央的財政轉(zhuǎn)移支付”擠出效應(yīng)”明顯。我國的財政轉(zhuǎn)移支付總體上偏向經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū), 均等化效果較差, 財政轉(zhuǎn)移支付的限制條件較多, 代理性質(zhì)明顯, 客觀上也損傷了地方財政支持高校、降低居民負(fù)擔(dān)的積極性。總體來講, 在我國財政分權(quán)和行政集權(quán)的體制下, 存在著中央政府和地方政府的博弈, 以及地方政府之間的激烈競爭, 地方政府對高校財政投入的積極性受到多重因素的限制, 而且有將高校財政責(zé)任向居民和社會轉(zhuǎn)嫁的系統(tǒng)性傾向。因此, 在我國經(jīng)濟飛速發(fā)展和地方財力迅速提升時期, 我國地方高校的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費卻一直徘徊不前, 甚至在招生規(guī)模趨于穩(wěn)定時, 生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費仍低于1998 年的水平。

　　《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 —2020 年)》明確提出, 提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù), 是建設(shè)高等教育強國的基本要求。然而, 正如英國學(xué)者尼古拉斯· 巴爾所指出, 對于高等教育發(fā)展的三個目標(biāo):更多的數(shù)量、更高的質(zhì)量和節(jié)儉的公共支出, 似乎如魚與熊掌, 不可兼得。由于學(xué)齡人口的下降, 未來地方高校招生數(shù)量的增速將會趨緩, 一些地方甚至?xí)霈F(xiàn)下降。在學(xué)費暫時穩(wěn)定的政策下, 地方高校的學(xué)費收入增長余地有限, 未來的經(jīng)費收入的增長空間將主要依賴于財政投入的增加。只有政府承擔(dān)起應(yīng)有的高等教育財政責(zé)任, 提高對地方高校的財政支持力度, 高等教育才能在規(guī)模不斷擴張的同時, 不因經(jīng)費的匱乏而影響質(zhì)量。對此, 筆者認(rèn)為應(yīng)從以下五個方面進(jìn)行制度和政策調(diào)整。

　　第一, 在中央和地方財政收入分配格局不變的情況下, 應(yīng)對高等教育財政支出責(zé)任進(jìn)行重新分配,加大中央的財政責(zé)任, 尤其是中央政府對中西部地區(qū)高等教育發(fā)展的財政責(zé)任。

　　第二, 建立中央財政對地方財政的高等教育轉(zhuǎn)移支付制度, 以畢業(yè)生流出數(shù)量為標(biāo)的, 對畢業(yè)生流出地區(qū)進(jìn)行財政補償。補償額度應(yīng)隨中央財政收入的增長而逐步提高。

　　第三, 在地方官員的政績考核中, 淡化短期性、功利性極強的經(jīng)濟增長指標(biāo), 強化文、教、衛(wèi)、社等社會民生類公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo), 激勵地方政府切實提高其對高校的財政支持力度, 使地方高校財政撥款的增幅與地方財政收入相一致。

　　第四, 改革高等教育財政決策體制, 逐步建立起更加民主、科學(xué)和規(guī)范的教育財政決策制度, 有效限制地方政府將高等教育財政責(zé)任向居民轉(zhuǎn)嫁。這也是我國教育財政制度改革應(yīng)長期堅持的方向。

　　第五, 除了在財政和行政體制上進(jìn)行改革和制度創(chuàng)新之外, 高校自身也要增強為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的意識, 積極在專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)和科學(xué)研究等方面加強與地方政府的聯(lián)系, 提高地方高校對區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和升級的貢獻(xiàn)度, 以爭取地方政府更多的財政支持。

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