本文關鍵詞：全球化時代中國高等教育管理的困境與出路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

，高等教育研究２０１３年１０月Ｏｃｔ．２０１３

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

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·教育體制與結構·

全球化時代中國高等教育管理

的困境與出路

董澤芳，李東航，譚穎芳①

（）華中師范大學教育學院，湖北武漢４３００７９

摘　要：當前，全球化正在對世界各國高等教育的管理理念、管理體制、管理制度、管理模式產生著全面而深刻的影響。在全球化競爭中，中國高等教育管理面臨著管理理念偏頗、管理體制僵化、管理制度和管理模式改革滯后等困境。中國高等教育管理要適應全球化的要求，應、“實施以下改革方略：一是確立“以人為本”和而不同”的高等教育管理理念；二是建構“宏觀調、“、“控”自主靈活”的高等教育管理體制；三是完善“剛柔相濟”內通外聯”的高等教育管理制、“四是創(chuàng)建“信息共享”高效透明”的高等教育網絡化管理模式。度；

關鍵詞：全球化；中國高等教育管理

（）中圖分類號：Ｇ６４０；Ｇ６４９．２１　文獻標志碼：Ａ　文章編號：１０００４２０３２０１３１０００１００８－－－

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①

收稿日期：２０１３０９０１－－

，作者簡介：董澤芳（男，湖北紅安人，華中師范大學教育學院教授，博士生導師，從事高等教育學、教育社會學研１９４５－）

，李東航（男，廣西天等人，華中師范大學教育學院博士研究生，柳州職業(yè)技術學院教務處副教授，，從事高等教究；１９８１－）

），，，，。育學研究；譚穎芳（女湖南衡陽人華中師范大學教育學院博士研究生從事高等教育學研究１９８８－

·１０·

　　當今世界已經進入了全球化深入發(fā)展的時代。經濟全球化、文化多元化、信息網絡化和管理分權化成為全球化的主要特征。高等教育也正以前所未有的深度和廣度融入到全球化的浪潮中。全球化正對高等教育的管理理念、管理體制、管理制度、管理模式產生著全面深刻的影響。全球化背景既給中國高也使中國高等教育等教育管理發(fā)展帶來了新機遇，

管理的改革面臨一系列新挑戰(zhàn)。研究全球化時代中國高等教育管理的困境與出路具有重要的時代價值。

從１澳大利亞公共高等教育經費９７５年到１９８８年，占Ｇ且高等教育ＤＰ比例從１．３６％下降至０．９９％，經費中公共經費比例下降，如１美９８０年至１９９０年，國州政府高等教育經常性經費下降了４．３個百分

［１］

英國、澳大利亞下降比例比美國更大。最后是點，

世界銀行、世界貿易組織等國際國際貨幣基金組織、

經濟組織的大力推動。這些組織推動各成員國在高等教育管理制度設計上增強市場取向，包括出臺學發(fā)展私立高校、開放教育市場，在消除貿易費制度、

壁壘、推動教育服務自由化等方面發(fā)揮了極其重要的作用。

經濟全球化同時要求加快高等教育管理制度與國際接軌的進程。經濟全球化促進了高等教育市場的全球化，也推動了包括學生和教師國際流動、科研項目和教育機構的國際合作、教育信息的國際交流等在內的跨境高等教育的蓬勃發(fā)展。以生源的國際流動為例，統(tǒng)計顯示，自２全球的留學生０００年以來，人數增長了７５％，２００９年世界上有３４３萬跨境學習

［２］的外國學生，據預測２但０２５年將達到７２０萬人。

一、全球化推動國際高等教育管理

的改革與創(chuàng)新

時代的發(fā)展必然影響到高等教育管理的變革，全球化時代也對高等教育管理提出了一系列新的要求。這些要求具體反映在以下四個方面：

經濟全球化要求高等教育在管理制度上增強１．

市場取向、加快制度接軌

經濟全球化的實質是市場機制在全球范圍的推行。高等教育管理制度從宏觀上講是指規(guī)范高等教育管理主體實施管理行為的規(guī)則體系。

經濟全球化首先要求高等教育在管理制度設計上增強市場取向。經濟全球化推動了高等教育的市使市場與高等教育的關系更為密切。高場化改革，

等教育市場化趨勢主要表現在：政府減少公共撥款，降低高等教育經費占Ｇ改變對高校的經ＤＰ的比例；費撥款方式，引入競爭機制；舉辦私立高校，擴大私立高等教育規(guī)模；拓寬高校經費渠道；實行學費政策和提高學費水平；激勵高校進行技術轉讓、開展培訓、網絡教育和其他有償服務、招收自費留學生，拓展海外教育市場等。高等教育市場化趨勢的加強，首先是受新自由主義、知識商品觀與高等教育私人產品觀的理論影響。２凱恩斯主義０世紀７０年代，在西方遭到廣泛批評，新自由主義趁勢而起，首先在英國、美國，進而影響到西歐、北歐、加拿大、日本、原蘇聯以及拉丁美洲和東歐的許多國家。新自由主義的主要理論就是私有化、市場化、放松管制和削減社會福利等。其次是有著高等教育規(guī)模擴展與高等教許多國家面育財政緊縮等現實根源。過去幾十年，

臨高等教育大眾化或普及化的壓力，高等教育財政緊縮是一種世界性的普遍現象。表現為高等教育經費占Ｇ如從１英國ＤＰ比例下降，９９３年到２０００年，高等教育經費占ＧＤＰ比例從１．２％下降至１．０％；

由于各國原有的高等教育管理制度在辦學資格認定、學位認證、質量標準等方面的規(guī)定不同，給跨境高等教育的開展造成了一定的制度障礙。為消除這區(qū)域性和國際性的教育合作協(xié)調組織出臺些障礙，

了一系列的共同管理或指導制度文件，如２００４年，國際大學協(xié)會與美國教育理事會、美國高等教育認證委員會、加拿大大學與學院聯合會共同起草了《分享優(yōu)質的跨境高等教育：一份代表世界范圍內高等，該文件界定了跨境高等教育的基本原院校的聲明》

則并對各國實施跨境高等教育提出了合理建議。聯合國教科文組織聯合經濟合作與發(fā)展組２００５年，

，織制定了《跨境高等教育提供質量指南》旨在保障跨境高等教育質量，保護利益相關者權益，推動跨境高等教育健康發(fā)展。這一系列文件的出臺目的在于促進跨境高等教育等管理制度與國際接軌。文化多元化要求高等教育在管理理念上強化２．

開放包容、實現自主創(chuàng)新

經濟全球化必然打破文化強權的舊世界文化格沖決文化封閉和文化隔離的樊籬，帶來全球文化局，

前所未有的大交流、大沖突，并呈現出排斥與融合并存、同化與堅守同在的文化多元化局面。文化多元化必然要求以選擇、交流、傳播與創(chuàng)新文化為重要功能的高等教育，在管理理念上作出新的調整。

文化多元化要求進一步增強開放包容理念。不同國家和民族在自身的發(fā)展歷史中形成了各具特色的本土文化，這些文化既有差異又可互補，都是人類

·１１·

共同的精神財富。全球化推動各種異質文化間的交流、碰撞與融合，進而形成更具生命力的世界文化和本土文化。各國大學更應該成為多元文化薈萃的熔爐，讓不同文化在大學中平等競爭、自由發(fā)展、相互不斷完善。當今高等教育發(fā)達的國家和地區(qū)，學習、

無不對多元文化采取開放包容的態(tài)度，以吸收不同文化的精髓，形成推動高等教育發(fā)展的文化合力。美國許多大學都注重通過多元文化教育來促進文化如要求學生選修一定數量旨在了解異域的多元化，

文化的課程，規(guī)定學生必須熟悉一種非西方文化。哈佛大學在２０１０－２０１１學年中就開設了４３門外國文化課程，課程內容涉及歐洲、亞洲、非洲以及拉丁社會發(fā)展、政治體制、美洲等各個地域的宗教倫理、

［３］文學藝術成就等。除了課程設置外，美國大學在學

大地影響著高等教育的管理模式，亦即要求高等教育管理主體改變傳統(tǒng)管理方式、方法與手段。

信息網絡化要求在高等教育管理模式上建立共享網絡。傳統(tǒng)高等教育管理模式在信息的收集、整分析和傳遞上基本是手工操作，管理效率低下，理、

管理信息傳播的速度和廣度非常有限。網絡信息技術使現代高等教育管理擺脫了傳統(tǒng)手工操作的束縛，實現管理信息收集的自動化、信息分析的智能并使信息的發(fā)布和獲取突破時空限制，使人們能化，

夠隨時隨地實現信息的交流溝通，為建立高等教育管理信息的校際乃至國際共享網絡奠定了技術基礎。近年來，為實現高等教育質量保障信息的國際國際性和區(qū)域性的高等教育質量信息共享網共享，

絡相繼成立，如國際高等教育質量保證機構網絡（目的是形成一ＩＮＱＡＡＨＥ）１９９１年于香港成立，

個高等教育外部質量保證機構的共同體，收集并傳播高等教育質量評估、改進和維護等方面的理論與實踐信息。北歐質量保障機構網絡組織（ＮＮＱＡＡ，、）亞太地區(qū)質量保障網絡組織（１９９２）ＡＰＱＮ，２００３等區(qū)域性質量保障網絡組織也發(fā)展迅速。這些機構對跨境高等教育機構的辦學資質和教學質量進行評并將評估結果在網絡上公布，從而為世界各國政估，

高校和個人開展跨境高等教育活動提供了重要府、

［５］的決策參考。

生文化社團活動等各種教育教學活動中均給予各族裔學生、教師宣傳本民族文化的自由，從而促進學生形成平等的人際觀念、開放的全球意識、持續(xù)的創(chuàng)新能力。美國是當今世界高等教育最發(fā)達的國家①，其發(fā)達也得益于多元文化在大學中的碰撞與融合。

文化多元化還要求進一步強化自主創(chuàng)新意識。全球化意味著文化尤其是價值觀念與話語體系在全球的傳播。在高等教育領域最強大的全球化文化力政治理念，以及相應的話語體系。量包括市場理念、

全球化進程中，市場化理念已經滲透到高等教育的各個領域；政治理念也通過政策變革彰顯其力量；全球化的話語體系“構成了高等教育全球化的理念模型，包括認知的和本體的現實模型，指出了世界各國包括高等教育本質、目的、資應該吸收的合理建議，

治理等方面。這些理念‘存儲’在政策文件源分配、

”從國際組織以及高等教育強國那里傳播開來。中，

“誠然，全球化不能被簡化為將同樣的政策統(tǒng)一強加。全球化“給所有國家”影響國家高等教育制度或政。也是“一種內策的過程及機制本身就是多元化的”

［４］

�；捅就粱倪^程”因此，各國在推進高等教育

信息網絡化還要求增加高等教育信息的透明程度和提高管理效率。信息傳遞的超時空化拉近了高等教育管理者和被管理者的距離，擴大了公眾對管客觀上要求高等教育管理過程的知情權和參與權，

理過程公開透明。世界貿易組織對各成員間的貿易活動包括高等教育服務貿易的一個重要原則就是保證相關法規(guī)、制度和商品信息的公開透明。如在跨境高等教育中，教育輸出國和輸入國都重視信息的收集和公開。美國高等教育認證委員會作為一個高等教育認證協(xié)調機構，建立了一個經美國認證機構認證、包含３１個國家的高等教育機構的數據庫。美國規(guī)定所有招收留學生的院校都必須加入學生和交流學者信息系統(tǒng)；澳大利亞政府也創(chuàng)建了跨境高等該網站公布澳大利亞教育項目目錄網站ＡｕｓＬＩＳＴ，各院校及其境外的跨境高等教育項目的有關信息。一些國家和地區(qū)公開了其引進的跨境高等教育項目的信息，如香港為引進的跨境高等教育項目開發(fā)了專門的數據庫，并在香港教育局官方網站上公開，公

［６］

眾可直接檢索查詢相關信息。伴隨著信息網絡全

管理改革過程中，必須處理好“移植與創(chuàng)新”的關系，也就是既要合理借鑒廣泛傳播的理念模式，更應注重結合本國國情在高等教育管理的理念、制度與模形成本土化的特色。式上自主創(chuàng)新，

信息網絡化要求高等教育在管理模式上建立３．

共享網絡、實現高效透明

經濟全球化與文化多元化的進程為信息網絡化的形成提供了強大需求和動力，而信息網絡化快速發(fā)展又為經濟全球化與文化多元化提供了更為先進的技術與手段。信息資源的廣泛開發(fā)和網絡技術的推陳出新，不僅改變著社會的組織與管理方式，也極·１２·

球化的進程，世界高等教育管理模式也日益呈現出公開性、民主性、科學性、規(guī)范性等特征，從而使高等

教育管理效能獲得極大提高。

管理分權化要求高等教育在管理體制上減少４．

政府干預、擴大高校自主

高等教育管理體制亦稱高等教育行政管理體主要是指各級政府對各種形式高等教育的管理制，

主要反映大學、政府、社會三大主體在和監(jiān)督方式，

高等教育資源配置上的權力劃分關系。全球化浪潮對世界各國都帶來挑戰(zhàn)和壓力，為適應經濟全球化必須不斷改革及由此形成的新的競爭規(guī)律和態(tài)勢，

原有的行政管理模式，也就是從集權走向分權。管理分權化是管理民主化的重要標志。

管理分權化要求高等教育在管理體制上減少政府干預。管理分權化的實質就是要求政府合理分權、減少活動范圍、提高管理效率。２０世紀７０年代，西方許多國家開始奉行新自由主義，政府由“無，限政府”轉向“有限政府”同時進行高等教育管理體制的改革，改革的趨勢是注重發(fā)揮市場機制的作用，減少政府對高等教育的直接干預，增強高等教育機構的自主權，如不少國家政府將對大學的財政資助即按照政策由原來的直接投入轉變?yōu)楦偁幮酝度耄髮W的績效完成情況給予資金資助。美國、澳大利亞等國家將一部分資金以教育券或助學貸款形式發(fā)通過吸引學生獲得政府投入，有效提升教放給學生，

育資源投入的效益。有些國家政府為了鼓勵大學提高辦學質量，重視發(fā)揮民間性質的專業(yè)機構來對大學進行資格認可和質量評估等工作，如英國的中央教育審議會和全國地方高等教育審議會、法國的全日本的中央教育審議會，國高等教育及研究審議會、

其組成人員除行政官員和專家學者外，還包括教職社會各界人士和專業(yè)團體代表等，從而保證了評員、

審的客觀性和專業(yè)性。

管理分權化同時要求高等教育在管理體制上擴大大學的自主權。高等教育全球市場競爭要求大學提升資源利用效率，降低運行成本，增強對環(huán)境的適應性，形成辦學特色。當前各國政府均注重通過改革減少對大學的財務、人事、課程等方面的管制，由學校自行制定收費標準、規(guī)劃課程、協(xié)商各類合作契約。如日本于２００４年開始對國立大學進行法人化改革，旨在改變以往日本國立大學作為政府行政機構的身份，賦予其管理自主權，并推動大學財政自

［７］主。美國高等教育系統(tǒng)素有分權、自主和多樣性等

二、全球化使中國高等教育管理

面臨新的困境

全球化既給中國高等教育管理發(fā)展帶來了新機遇，也使中國高等教育管理的改革面臨一些新的困境。

重計劃輕市場、重物本輕人本導致高等教育１．

在管理理念上的偏頗

改革開放以來，中國在推進社會主義市場經濟發(fā)展上取得了巨大成就。市場機制逐漸成為社會資源配置的主要手段，市場競爭理念深入人心。加入世界貿易組織后，中國各個行業(yè)的市場化改革進一步向縱深發(fā)展。中國在高等教育領域也進行了局部的市場化改革，但由于教育行業(yè)的特殊性，有些改革還停留于表面，在管理理念上還存在諸多偏頗之處，進而阻礙了高等教育的健康發(fā)展。

一是重計劃輕市場的管理觀念阻礙了高等教育公開、公平競爭環(huán)境的形成。我國實行從計劃體制向社會主義市場經濟體制轉變的主要目的是為了創(chuàng)造一個公平、健全的競爭環(huán)境。在重計劃輕市場的觀念支配下，我國高等教育運行中仍然存在許多不公平的現象：一是高等教育辦學體制上，基本還是以政府舉辦為主，民間資本由于缺乏系統(tǒng)有力的法制在參與辦學的競爭中往往處于不利的和政策保障，

地位；二是在辦學資源的配置上，很大程度上仍是以政府直接投入為主，尚未建立以績效為基準的競爭性投入機制，更由于政府在經費投入上突出按“欽定（，身份”亦即人為將高校分等定級）向重點高校傾斜的配置政策，使不同高校在獲取財政撥款和科研資助等方面存在明顯差異；三是在高校生源配置上，由于“欽定”的學校級別，使得不同高校招生的質量和數量存在不公平；四是在高校學習過程中，尚未形成學生自主選擇、自由轉換專業(yè)或學校的機制，導致大學生在受教育過程中的不公平；五是在畢業(yè)生就業(yè)上，由于缺乏一個公正、客觀評價標準，用人部門只能按照學校級別選人用人，造成畢業(yè)生就業(yè)上的不公平。

二是重物本輕人本的管理觀念阻礙了高等教育協(xié)調發(fā)展的進程。受傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響，我國全面、

高等教育在發(fā)展中存在明顯的重物本、輕人本的觀念，造成高等教育發(fā)展取向的偏頗，進而阻礙了高等教育全面、協(xié)調發(fā)展的進程。表現在發(fā)展取向上，重規(guī)模擴張，輕育人效益，造成數量攀升而質量下滑；

·１３·

三個明顯的制度特征，總統(tǒng)奧巴馬新近公布的《力爭上游計劃》更是空前強調了教育分權。澳大利亞聯邦政府給予大學根據自身的成本核算對學費作出適

８］

當調整的自主權。［

在功能取向上，重派生功能，輕育人功能，在派生功能中，又重經濟功能，輕文化功能，造成功能失調，本末倒置；在經費取向上，重硬件建設，輕軟件建設，造成大樓林立但大師稀少，儀器設施先進但育人思想在專業(yè)取向上，重技術學科，輕人文學科，造成落后；

人文精神失落；在職能取向上，重科功利思想泛濫，

研，輕教學，對科研成果的評價重指標考核輕積累效

［９］應，造成教學環(huán)節(jié)弱化、泡沫學術泛濫。

保持公辦大學正常運轉的各種資源，如經費來源、專業(yè)設置、招生計劃等主要由上級教育主管部門控制，使公辦大學依附性太強而獨立性不夠；同時，由于大學被外部力量賦予了越來越多的職責，其自身的發(fā)展思路必然受到擠壓。大學為了得到政府和各相關不得不將現實社會與相關利益集團的資助和庇護，

利益集團的目標作為或混同于大學自身的發(fā)展目標。過多的外部壓力，使得大學的學術自由受到過進而使人才培養(yǎng)和科學研究機制逐漸失去多限制，活力。

重人治輕法治、重行政輕學術導致高等教育３．

在管理制度改革上的滯后

經濟全球化與文化多元化一方面推動了大學規(guī)模的膨脹與“巨型結構”的發(fā)展，另一方面又促進了

［１１］

大學多種亞文化的發(fā)展與異質程度的加深。規(guī)模

重集權輕分權、重約束輕自由導致高等教育２．

在管理體制上的僵化

減少中央對高等教育的集中控制，賦予地方政府和大學自主權，促進地方政府和大學因地因校制發(fā)揮自身優(yōu)勢，彰顯辦學特色，提高辦學競爭力宜，

是當前各國在應對高等教育全球化競爭時進行高等教育管理體制改革的共同特征。經過多年的體制改革，中國高等教育管理體制基本上形成了“中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主”的權力分化格局，省級政府在�？茖哟胃咝ＴO置、碩士學位點設置、高校專業(yè)設置等方面擁有了實質性的自主權。但政府對高校的管理手段仍較落后，管理體制上的缺陷越來越成為制約我國高等教育創(chuàng)新發(fā)展的主要障礙。

缺陷之一是重集權輕分權限制了高校辦學自主性的充分發(fā)揮�！拔覈叩冉逃芾眢w制雖已形成‘集中領導、分級管理’模式，但在實際管理中仍存

［１０］

”在集中領導易、放權管理難的特點。這一特點突

擴大與文化多元勢必要求高等教育管理制度作出變革。然而在我國有兩大因素阻礙這種變革：

一是重人治輕法治的傳統(tǒng)使經驗式管理繼續(xù)大行其道。在我國由于傳統(tǒng)人治思想根深蒂固，盡管近年來在依法治教上做出了很多努力并取得了一定成效，但從整體看，高等教育管理制度上仍然具有突出的重人治輕法治的特征。人治意味著管理的目方式和評價成果的標準取決于管理者個人的觀標、

念、喜好，管理者的更換將對管理工作造成巨大影響。從當前中國高等教育管理看，人治現象依然較為普遍。如高等教育發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行、經費投入、項目建設等常因政府管理部門的主要領導的思想變化或職位異人而遭遇變數。而人治通行則必然弱化法導致諸多方面或無法可依，或有法不全、律的權威，

或執(zhí)法不嚴。這種管理制度的“缺點在于過分依賴傳統(tǒng)的習慣和個人的判斷，一旦管理者的道德取向、分析能力出現問題或者形勢的變化超越了現有的經就會使管理活動陷入混亂。經驗式的行政管理驗，

大行其道，這就從根本上忽視了大學的學術性特征，抹殺了思想上的活躍性，使大學失去了不斷發(fā)

［１２］

。展創(chuàng)新的生命力，而且容易滋生官僚體制”

出地反映在省級政府和地方高校的權利劃分上，省對地方高�！肮艿锰�、級政府的權力還過于集中，

統(tǒng)得過死”的狀況未能徹底改變，地方高校在招生辦校長任免與教師評聘、機構設置與結法與名額確定、

構調整、產學合作與國際交流、教授治學與教學自由等方面仍然自主有限。由此壓抑了地方高校的自主造成了部分高校決策者產生在辦學理辦學主動性，

念、發(fā)展模式上不需要花更多心思的想法。這是當前中國高校中辦學理念雷同、盲目跟風攀比、相互簡單模仿、爭相開設熱門專業(yè)、同質化現象嚴重的重要原因。

缺陷之二是重約束輕自由妨礙了高校制度的自主創(chuàng)新。通過制度創(chuàng)新促進高等教育發(fā)展是全球化背景下世界各國的共同舉措，雖然不同國家在高校的制度上存在差異，但高校的本質使不同國家的大學制度仍會顯示出一些共性，這些共性較為集中地反映在現代世界一流大學的制度中。一流大學制度除了應該在政治組織體制上具有一定獨立性外，還應該在學術思想上具有較大的自由性。而我國當前·１４·

二是重行政輕學術的現實使科層式管理仍占據知識應用、知識中心地位。大學是一個集知識創(chuàng)新、

傳播為一身，融教學、科研、社會服務為一體的學術性機構，學術性是大學的根本屬性，學術活動是大學的本質活動，大學的人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務等職能都必須以學術為中軸。因此，遵循學術發(fā)展規(guī)律，真正把大學作為學術組織來建設和管理，是現代大學追求卓越的必由之路。而大學又是一個目標多元、職能多樣、管理復雜的社會組織，有效的大學

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