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論行政復議制度修改的若干問題

發(fā)布日期： 2014-12-06 發(fā)布：  

  2014年11期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘 要：現(xiàn)行《行政復議法》自1999年實施以來，對行政機關的依法行政起到了重要的推動作用，不僅對維護公民、法人、其它組織的合法權益發(fā)揮了重要的救濟作用，而且對解決行政爭議也起到了重要的支撐作用。但是，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行行政復議制度在某些方面已不能完全適應新時期、新形勢下行政復議工作的需要。因此，早在2010年，全國人大就將《行政復議法》的修改列入了年度立法計劃，在黨的十八大之后，對《行政復議法》的修改已經(jīng)正式啟動�！缎姓䦶妥h法》的修改，是我國行政法制建設的一件大事，也是加強社會管理和創(chuàng)新的一項重要舉措。本文擬就《行政復議法》修改中的一些重大問題淺談一些思考。期盼完善行政復議制度，使其發(fā)揮更大更好的作用。
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　　關 鍵 詞：行政復議制度；修改；問題
　　中圖分類號：D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）11-0087-05
　　收稿日期：2014-09-25
　　作者簡介：湯媛媛（1981―），女，吉林長春人，吉林省高級人民法院法官培訓學院講師，吉林大學法學博士，研究方向為民商法。
　　一、當前行政復議制度存在的問題
　�。ㄒ唬┬姓䦶妥h制度體制上存在的問題
　　近些年，行政復議制度一直面臨較大的公正性質(zhì)疑，產(chǎn)生的原因除了觀念上、工作上和法律文化素養(yǎng)之外，制度設計的缺陷是一個至關重要的原因。國務院法制辦主任曹康泰認為，“推動行政復議體制機制創(chuàng)新，是我國現(xiàn)階段行政爭議的特點和政府應對依法定紛止爭的新形勢所決定的�！盵1]
　�、毙姓䦶妥h權較分散�，F(xiàn)行《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）規(guī)定了分散設置的復議體制，縣級以上政府和政府各部門都承擔行政復議職責。復議管轄較復雜，各職能部門受案數(shù)量不均衡。此外具體承辦行政復議事務的政府法制機構的尷尬地位和人員薄弱等因素均無法保障行政復議案件處理的合法性。復議權難以集中已成為了阻礙其解決爭議的難題。
　�、残姓䦶妥h專門機構缺失。目前，我國沒有職能統(tǒng)一的行政復議委員會或行政復議辦公室等專門獨立和中立的行政復議部門。而縱觀世界先進國家均設立了行政復議委員會或辦公室專門機構。專門機構的缺位導致了不能有效地依靠外部力量來強化行政復議機構的專業(yè)性、中立性和權威性，使我國不能更好地與世界接軌。
　�、承姓䦶妥h人員資格資質(zhì)制度缺乏�，F(xiàn)行行政復議制度對于行政復議機構的編制、人員、機構設置及其職權均沒有明確的法律規(guī)定，這在客觀上導致了人員配備不足，有的復議機構甚至無專職工作人員，而由其他科室的人員兼職，復議工作因此難以開展，影響了辦案效率。同時，行政復議對于復議人員的法律素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)要求極高，而實踐中復議人員水平參差不齊，一些復議人員缺乏必要的法律素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)，使辦案質(zhì)量很難得到保證。
　�。ǘ┬姓䦶妥h制度受案范圍存在的問題
　　行政復議的受案范圍是指行政管理相對人對哪些行政爭議可以申請行政復議，它關系到行政復議對公民、法人或者其他組織的權利保護范圍，也關系到行政復議對行政行為的監(jiān)督范圍，是行政復議的核心制度之一。
　　目前，在我國政府職能轉(zhuǎn)變不到位、還習慣大包大攬的情況下，一部分政府管理行為難以進入行政救濟渠道。如不滿汽車尾號“限行令”、認為政府的“征地批復”不合法、公務員不服人事獎懲決定、學生質(zhì)疑學�！安皇谟鑼W位”等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。這也是公眾“信訪不信法”的一個潛在制度原因。復議范圍的寬窄不僅影響復議申請人請求權的實現(xiàn)范圍，而且也決定行政復議所解決的社會矛盾的范圍。要解決這一問題，就必須進一步暢通行政復議渠道，擴大行政救濟范圍。
　�。ㄈ┬姓䦶妥h制度程序存在的問題
　　我國的《行政復議法》在立法之初對行政復議功能定位的偏差造成行政復議的程序太過簡單，使得程序上的理性和公正不具備最基礎的制度要素，導致復議結果的合理性喪失了基礎，而且也很難獲得申請主體以及社會的認可。實踐中，行政復議的程序適用一般行政程序，在復議審查時將書面審查作為主要方式，聽證程序所適用的范圍非常有限，這些都將在很大程度上影響聽證效用的發(fā)揮。同時，行政復議機構所擬定的復議決意還要逐層報批，如此審批模式不但在很大程度上分散了行政領導的精力，而且復議結果的公正性也會讓公眾產(chǎn)生懷疑。除此之外，行政復議也不具備有效的證據(jù)收集規(guī)范，裁決所能采取的方式也非常有限，如此種種因素都會對復議結果的公正性造成影響。郜風濤說過“行政復議是一種行政爭議處理機制，其在程序上應該達到公開、公平以及公正的要求，而要達到這一要求就一定要有公眾和社會的有效監(jiān)督，因為僅有如此才能使暗箱操作現(xiàn)象得到有效的消除，從而保證行政復議的公正性以及客觀性。程序正當是依法行政的基本要求之一，沒有正當?shù)某绦蜃鳛榍疤�，就難以保障結果的公正。程序是否公正直接關系到老百姓是否信任和選擇行政復議來解決糾紛的問題�！盵2]遺憾的是，現(xiàn)行行政復議制度沒有系統(tǒng)地規(guī)定回避、聽證、證據(jù)等制度。因此，我國《行政復議法》的修改需要完善復議程序制度。
　　二、行政復議制度的調(diào)整和完善
　�。ㄒ唬┬姓䦶妥h制度體制上的完善
　�、毙纬上鄬械膹妥h權。筆者認為，解決行政復議權過于分散問題，可嘗試把分散的行政復議權集中起來，比如：⑴縣級以上各級人民政府設置行政復議委員會，統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政復議案件，實行省以下垂直領導的部門，復議案件也由同級地方人民政府管轄。⑵全國垂直領導體制的部門，復議案件由上級領導機關管轄，并在國務院部門、省級、市級部門分別成立行政復議委員會。⑶法律有特別規(guī)定的，適用特別法。如知識產(chǎn)權類案件的復審由復審委員會受理的，根據(jù)單行法確定。這不但能提高工作效率，同時還能使各級政府通過行政復議工作加大監(jiān)督和管理其所屬部門的力度。國務院2008年就已經(jīng)開始對相對集中復議權體制的改革進行試點。相對集中行政復議權，不但有利于防止可能發(fā)生的地方政府保護主義，同時還可以有效整合現(xiàn)有分散的行政復議資源，在不增加現(xiàn)有編制的前提下，使行政復議力量得到加強。 　�、苍O置行政復議委員會和行政復議辦公室。借鑒國外的相關經(jīng)驗， 建立職能有機統(tǒng)一的行政復議委員會，增強復議機構的獨立性和中立性是行政復議體制的一次重大突破和改革。[3]行政復議委員會制度的成功之處就在于其依靠外部力量來強化了行政復議機構的專業(yè)性、中立性和權威性。
　　2008年9月，國務院法制辦出臺了《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，這標志著我國行政復議體制改革正式步入正軌。隨后，國務院設立了若干個行政復議委員會試點。從各試點單位反饋的信息不難看出，各試點單位均取得了可觀的工作成效，這足以說明行政復議委員會在提高行政復議資源利用率，強化行政復議公信力以及改善行政復議質(zhì)量方面起到了積極的作用，值得完善和推廣。將行政復議委員會制度寫入《行政復議法》已是各界基本共識。筆者認為，行政復議委員會的具體機構設置可以如下：⑴行政復議委員會統(tǒng)一審理和裁斷行政復議的案件。行政復議委員會由專職委員和非專職委員組成。其中，前者是由行政復議機關的相關機構負責篩選；而后者大多數(shù)是來自于高等院校、法律服務機構、科研機構的人員。同時，復議機關和復議委員會是相互獨立的，行政復議機關的首長必須尊重行政復議委員會作出的復議決定，如無特殊要求，不得對復議決定進行否定和更改。⑵為提高行政復議委員會的工作效率，設置一個行政復議辦公室是十分有必要的。行政復議辦公室要協(xié)助行政復議委員做好一切關于案件處理和裁決的事前與事后工作，比如：收集和調(diào)查案件證據(jù)、提交行政復議申請、受理行政復議案件，或是在行政復議委員會在處理案件的過程中應要求對案件情況進行解釋和說明。
　�、辰⑿姓䦶妥h人員資格制度。通過提升入職門檻打造一支職業(yè)化的行政復議人員隊伍是關鍵。為此，《行政復議法》的修改應該建立行政復議人員資格制度。這樣既可全面提高行政復議工作人員的綜合素質(zhì)，以滿足時代發(fā)展的需求，使人們對行政復議人員有一個全新的認識，又可確保所有行政復議人員的專業(yè)水平和專業(yè)地位以滿足行政復議工作的要求。至于擔任行政復議人員一職的條件，筆者認為，在《行政復議法》的修改中，應以專業(yè)職稱、教育背景、法律專業(yè)知識、工作經(jīng)歷等為條件，明確規(guī)定復議人員的任職條件，以解決復議隊伍素質(zhì)不高的問題。同時，針對有關重大、疑難、專業(yè)性強的行政復議案件，可以規(guī)定復議人員外聘制度，由行政復議機構聘請一定數(shù)量的法律專家學者、法官、律師以及在相關技術領域的專業(yè)人員作為復議人員，參與到行政復議工作中來，以彌補行政復議機構復議人員專業(yè)化、法律化程度不高的問題。
　�。ǘ┬姓䦶妥h制度受案范圍方面的完善
　�、睖蚀_界定“具體行政行為”�，F(xiàn)行《行政復議法》明確規(guī)定，具體行政行為是可以申請復議的，但是，目前學界還尚未界定清楚具體行政行為的內(nèi)涵和外延。根據(jù)一般解釋，“具體行政行為”指的是行政機關針對特定的人或是特定的事做出影響其權利義務的行為。但是學界目前還尚未界定清楚什么樣的人和事才屬于“特定的”。例如，小區(qū)拆遷的行政行為是否就是針對特定的人呢？如果答案是否定的話，這確是面向1000個小區(qū)拆遷戶的行為；如果答案是肯定的話，誰也無法擔保這些拆遷戶不會發(fā)生變化。所以，實務界和理論界的共同看法就是：不能以狹隘的眼光去看待“特定的人”，而是要去分析老百姓的權利和義務在某一時空內(nèi)是否發(fā)生了變化，無論是內(nèi)部的還是外部的。諸如村委會受行政機關委托實施的非自治性行為、學校行使公權力影響學生受教育權的行為、行政機關招錄公務員的行為等，這些都可以看作是具體行政行為，應該納入行政復議范圍。明確界定“具體行政行為”，會使實踐中可能被“模糊處理”的行政行為，明確地納入到行政復議的受案范圍，從而得到合法、合理的解決。
　�、矊⒊橄笮姓袨榧{入審查范圍。與具體行政行為相比，抽象行政行為適用范圍更廣、對象更多，一旦違法必將造成更大的危害，所以對抽象行政行為的監(jiān)督和審查應當是很多國家的通行做法。筆者認為，《行政復議法》的修改應當將抽象行政行為納入復議范圍，這也是規(guī)范和監(jiān)督抽象行政行為的一次重要機會�，F(xiàn)行行政復議制度規(guī)定，對規(guī)章以下的規(guī)范性文件可以附帶審查，過去的《行政復議條例》一直將抽象行政行為排除在行政復議范圍之外，現(xiàn)行的《行政復議法》也僅包括對部分抽象行政行為的復議。但近幾年各界一致地建議應當將抽象行政行為全部納入行政復議受案范圍，或者至少將規(guī)章納入行政復議受案范圍。因為，現(xiàn)有法律的附帶審查不是對“紅頭文件”等規(guī)定不服，直接申請復議，只有在相對人違反此等規(guī)定被處罰了，才能同時對處罰的依據(jù)申請復議。這種制度設計的缺陷是把人逼到“以身試法”的違法境地，才能獲得救濟權。近年來，各式各樣的“紅頭文件”屢見不鮮，這些“紅頭文件”等抽象行政行為一旦違法比具體行政行為更具危險性和破壞力。抽象行政行為是一個上位問題，解決了一個抽象行政行為的問題，就等于解決了十個、甚至百個具體問題。所以，筆者認為，將抽象行政行為納入復議范圍不僅必要而且可行。至于先將哪一級抽象行政行為納入受案范圍是可以再考慮的。
　�、硨�(nèi)部行政行為納入復議范圍�，F(xiàn)行的行政復議制度，將行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定等內(nèi)部行政行為，排除在行政復議審查范圍之外。這樣就使公職人員即便是對行政部門在人事方面的決意不認同，也不能夠通過《行政訴訟法》來起訴維權，只能向上級部門申訴，而上級部門在收到公職人員的申訴以后，因為不具備既定的申訴處理程序，因而導致處理結果存在著較大的隨意性，造成這一解決機制在力度、范疇、公正性上存在一定問題。
　　當前，施行的申訴制度以及行政監(jiān)察制度在處理這種問題的時候依舊面臨著較大的困難，根本不能有效地對下級單位所作出的這種行為實施監(jiān)督。所以，把行政部門對公職人員實施的內(nèi)部處分行為，如行政處分、福利待遇、工資、調(diào)動等決定納入行政復議范圍是非常必要的。而且從各國的經(jīng)驗來看，有很多的國家已經(jīng)把內(nèi)部行政行為納入了行政復議的范疇中，因為這些國家覺得行政部門內(nèi)部所出現(xiàn)的人事爭議幾乎都是法律范疇內(nèi)的爭議，所以要通過法律途徑來對其進行處理，因此我們沒有理由將這部分行政行為繼續(xù)排除在行政復議范圍之外。 　�、磳Α靶姓蛔鳛椤睉⑴R時救濟措施。最近幾年來，，人民群眾感受到行政不作為現(xiàn)象愈演愈烈，并已然成為行政工作所面臨的最大敵人。在行政問責制正式出臺實施之后，很多的行政部門為了逃避責任，刻意的不履行自己所承擔的職責。比如應該立案的不予立案，應該采取救助措施的未有效的采取措施，藥品以及食品方面的監(jiān)管未有效的落實等等均成為行政不作為的表現(xiàn)。針對這種現(xiàn)象，我們不能夠簡簡單單的問責了事，還應該將其放到行政復議的范疇中。當前，已經(jīng)有越來越多的人希望利用行政復議制度來處理因行政不作為所導致的行政爭議。對公眾來說，要想贏得行政復議需要很長的時間，而且申請行政復議的情況通常都是比較迫切的，超過了既定的時間之后救濟也就喪失了其作用。所以，筆者建議，為了讓這個矛盾得到有效的解決，為了使行政復議的效用得到有效的強化，可以嘗試著引進“臨時救濟措施”。在引進這一措施之后不管最終行政復議的結果怎樣，只要有相關的主體申請行政復議，那么就要開啟相應的保全救濟措施，這樣做的目的就是促進行政部門更加及時的履職。
　�、祵⒐步M織行使公共權力的行為納入復議范圍。依據(jù)行政主體理論的相關知識，我們能夠看出，法律沒有將法律未賦予相關權限但卻具有公共管理職能的單位放在行政主體之列，也沒有將其所做出的公共權力行為納入行政復議的范疇�？墒沁@部分單位卻在行使公權力，筆者認為應該將其納入到行政主體中來，并采用肯定、概括規(guī)定方式，如“公民、法人或者其他組織對于沒有法律、法規(guī)授權，但是具有公共管理職能的組織行使公共權力的行為不服，申請行政復議的，屬于行政復議的受理范圍”。從而進一步擴大了行政復議的審查范疇，給公眾予以更廣闊的救濟途徑。
　�。ㄈ┬姓䦶妥h制度程序方面的完善
　�、痹黾由暾埲颂岢鰪妥h的渠道。修改后的《行政復議法》可以規(guī)定申請主體不但能夠向行政復議機構呈遞申請書，而且還能夠向作出具體行政行為的原部門呈交申請書。將申請書遞交給作出具體行政行為的原部門，相當于給其一次重新審核自身所做決定的機會，如果經(jīng)過審核之后發(fā)現(xiàn)自己先前所做的決定存在違法行為，可以予以撤銷，使行政爭議得到有效的解決。但是，我們應該認識到現(xiàn)實生活中申請主體有可能不想和原行政部門之間進行磋商，并且原行政部門還有可能會扣留申請主體所遞交的申請書，所以，申請主體在遞交申請書的時候我們應該為其提供更多的救濟渠道。
　�、惨�(guī)定回避制度�；乇苤贫饶軌蚝芎玫乇ＷC法律程序所具有的公正性，法律程序上的公正性又能夠給當事人通過法律途徑解決爭端提供有效保障。在我國的民事訴訟制度、刑事訴訟制度以及行政訴訟制度中均構建起了相應的回避制度，可是在《行政復議法》中卻未構建起有效的回避制度，這樣肯定會對復議制度所具有的公正性造成一定的影響。建議建立回避制度時，可以參照三大訴訟制度中關于回避的相關規(guī)定。
　�、骋�(guī)范聽證制度�，F(xiàn)行法律規(guī)定行政復議采取書面審查為主、調(diào)查取證與聽取當事人陳述為輔的審理方式。書面審查固然可以提高復議工作的效率，但因為缺少當事人的參與，削弱了行政復議的公開性。[4]而聽證制度因為有當事人的參與，可以當面聽取爭議雙方的意見，對證據(jù)進行公開對質(zhì)，彌補了書面審查方式的不足。考慮到行政復議制度的公開、公平、公正性原則問題，全國各地在辦理行政復議案件中，陸續(xù)制定了行政復議聽證的有關規(guī)則、程序、制度，在實踐中創(chuàng)造性地引入了聽證制度，取得了較好的社會效應和良好的辦案效果，可以說，復議聽證已成為行政復議不可或缺的一個重要組成部分。所以，《行政復議法》應當規(guī)定，針對當事人明確表示放棄聽證權、沒有產(chǎn)生很大爭議或者是事實清楚的案件，可按照書面程序進行審查與受理。針對影響力較大、產(chǎn)生較大爭議、情況復雜的案件，則必須要按照聽證程序進行審查與受理。同時，對聽證范圍、聽證程序、聽證效力等一系列制度內(nèi)容作具體規(guī)定，以確保復議聽證制度的統(tǒng)一性與權威性。
　�、唇⒆C據(jù)制度。證據(jù)制度可以通過影響復議機關對案件事實的認定達到影響案件處理結果的目的。雖然現(xiàn)行行政復議制度規(guī)定了行政復議的舉證責任由被申請人承擔，但就現(xiàn)實情況而言，法律法規(guī)中尚未對審查判斷規(guī)則、證明標準、對質(zhì)辨認等方面進行明確規(guī)定，尚未構建完善成熟的舉證責任分配制度，行政復議證據(jù)制度沒能有效落實，不易于實際操作。所以，當下最重要的工作是對《行政復議法》進行修改時，要嚴格按照三大訴訟法以及相關的司法解釋，制定明確具體的行政復議證據(jù)規(guī)則。筆者建議，在法律中增加如：證據(jù)交換制度、非法證據(jù)排除制度、證據(jù)保全制度、證據(jù)自認制度；限制復議機關所調(diào)取證據(jù)的效力；規(guī)定取證行為違法的法律責任等規(guī)定。
　�、祵妥h程序分類為一般程序和簡易程序。實踐中，行政復議案件的類型多樣，案情難易不一，需要針對實際情況來設置復議程序。在實際工作中，通過對各方面因素的分析，行政復議程序可以合理劃分為兩類，即簡易程序和一般程序，與此同時，要對程序規(guī)則、適用情形等方面進行明確規(guī)定。一般程序，采用開庭審理，要嚴格遵循直接言詞原則，允許雙方針對具體情況進行對質(zhì)辯論；簡易程序，應當保留聽取申請人意見等基本要素，只省略雙方對質(zhì)辯論的環(huán)節(jié)。同時，按照一般程序進行審查與受理的案件，若申請人特別提出按照簡易程序進行審理，行政部門與審理人員要對其給予尊重和允許。
　�、队邢薅纫胝{(diào)解、和解制度。針對目前國內(nèi)實際情況，對行政復議制度進行全面改革，其中重點應強調(diào)受理行政復議案件時，允許當事人私下和解或者是由行政部門出面主持調(diào)解�！秶鴦赵宏P于加強法治政府建設的意見》中明確表示“通過和解或者是調(diào)解形式?jīng)]能解決實際問題，則必須要按照國家制定的法律法規(guī)行事�！毙姓䦶妥h過程中要靈活應用和解制度、調(diào)解制度，對妥善處理行政復議案件的結案起到促進作用，并達到預期效果。
　　行政復議制度更具方便快捷、效率高等優(yōu)勢，并可對現(xiàn)有資源進行優(yōu)化與整合，有效解決行政爭議，盡快化解社會矛盾。所以，當下最重要的工作是對《行政復議法》做出適當調(diào)整與完善，將行政復議打造成為化解行政爭議的主渠道，進一步促使已經(jīng)發(fā)生的行政爭議的案件都能迅速暢通地進入法律救濟渠道，并且將進入法律救濟渠道的行政爭議案件都應尋求在行政復議的環(huán)節(jié)下得到處理；進一步促使行政復議能夠具備必要的超脫性、專業(yè)性和透明度，具有依法、公正、快捷化解行政爭議的能力和較高的社會公信力，符合建設法治國家的要求。 　　【參考文獻】
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　　On Some Issues about the Amendment of Administrative Reconsideration System
　　Tang Yuanyuan
　　Abstract：Since its implementation in 1999，the current "administrative reconsideration law" have played an important executive role in law-based administration of administration organs.It played not only a relief role in protecting the legitimate rights and interests of citizens，legal persons and other organizations，but also an important supporting role in solving administrative disputes.However，with the continuous development of society and economy，the current administrative reconsideration system can not meet the requirements of the new era and the new situation in some respects.Thus，as early as 2010，the amendment of "administrative reconsideration law" had been included in the annual legislative program of the National People's Congress；after eighteen years，the amendments of "administrative reconsideration law" have been officially launched.The amendment of "administrative reconsideration law"，is a major event of the administrative legal system in our country，and also an important measure of strengthening social management and innovation.This article will expound some thinking about some big issues about the amendment of "administrative reconsideration law"，looking forward to improve the administrative reconsideration system and to make it play a bigger and better role.
　　Key words：administrative reconsideration system；administrative disputes；amendment

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