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行政訴訟集中管轄的悖論及其克服

2015-03-23    作者：梁開(kāi)貴律師

導(dǎo)讀：黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出要進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)�？梢哉f(shuō)，這對(duì)于確認(rèn)包括管轄在內(nèi)的行政訴訟制度改革具有重要的支撐性，而且也為其進(jìn)一步發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的前瞻性政策基礎(chǔ)。但是，對(duì)...

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出要進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)�？梢哉f(shuō)，這對(duì)于確認(rèn)包括管轄在內(nèi)的行政訴訟制度改革具有重要的支撐性，而且也為其進(jìn)一步發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的前瞻性政策基礎(chǔ)。但是，對(duì)于《集中管轄試點(diǎn)通知》發(fā)布后全面展開(kāi)的行政案件集中管轄制度改革來(lái)說(shuō)，既要解決合法性問(wèn)題，又要闡明合理性和實(shí)效性，故需要從事物本來(lái)的規(guī)律性上展開(kāi)深入探究。為了做到全面、客觀(guān)、準(zhǔn)確地展示相關(guān)改革與實(shí)定法規(guī)定之間的關(guān)系，在這里，需要以平鋪、對(duì)照的方式列出行政訴訟集中管轄的實(shí)定法基礎(chǔ)，進(jìn)而進(jìn)行檢視，討論其合法性問(wèn)題。

（一）行政訴訟管轄種類(lèi)的增強(qiáng)趨勢(shì)

在我國(guó)現(xiàn)行法體制下，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟的管轄可以分為如下不同種類(lèi)：法定管轄和裁定管轄；級(jí)別管轄和地域管轄；移送管轄、指定管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移；等。法定管轄包括級(jí)別管轄和地域管轄，前者確立的是法院組織系統(tǒng)內(nèi)不同級(jí)別法院之間受理第一審行政案件的分工和權(quán)限，后者確立的是同級(jí)法院之間受理第一審行政案件的分工和權(quán)限。與法定管轄相對(duì)應(yīng)的裁定管轄，不是根據(jù)法律的直接規(guī)定，而是根據(jù)法院的裁定來(lái)確立管轄的，是對(duì)法定管轄的必要補(bǔ)充，又分為指定管轄、移送管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。伴隨著行政訴訟管轄制度改革試點(diǎn)的推進(jìn)，又出現(xiàn)了諸多新類(lèi)型的行政訴訟的管轄，諸如異地管轄、交叉管轄、提級(jí)管轄、集中管轄等，這些都可以歸為廣義上的集中管轄，其中揉進(jìn)了較多應(yīng)變性的主觀(guān)要素。

在日本，行政訴訟的管轄是作為客觀(guān)的訴訟要件來(lái)探討的。行政訴訟的管轄分為事物管轄、土地管轄兩大類(lèi)。土地管轄包括普通裁判籍、特別裁判籍、特定管轄法院及移送的特例。]其中特定管轄法院制度是為方便原告起訴，通過(guò)修改《行政事件訴訟法》新加的。特定管轄法院，適用于以國(guó)家、獨(dú)立行政法人以及《行政事件訴訟法》別表所列法人為被告的抗告訴訟，以及請(qǐng)求處分或者裁決的撤銷(xiāo)或者無(wú)效確認(rèn)的民眾訴訟、機(jī)關(guān)訴訟。由此，《行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》、《獨(dú)立行政法人法等信息公開(kāi)法》中承認(rèn)特定管轄法院的規(guī)定成為不必要，故而被刪除。能夠成為特定管轄法院的，有東京、大阪、名古屋、廣島、福岡、仙臺(tái)、札幌、高松共8個(gè)地方法院。

行政訴訟的管轄也會(huì)隨著時(shí)間的推移，適應(yīng)一國(guó)法制的變遷而出現(xiàn)新的種類(lèi)。可以說(shuō)，中國(guó)和日本都呈現(xiàn)出創(chuàng)新行政訴訟管轄種類(lèi)的傾向。所不同的是，日本的特定管轄法院具有更強(qiáng)的依法確立之“客觀(guān)”性，其目的在于方便原告起訴；而中國(guó)“行政訴訟管轄制度改革試點(diǎn)”中的創(chuàng)新管轄種類(lèi)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的“主觀(guān)”性，其目的在于擺脫地方黨、政機(jī)關(guān)的干預(yù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，日本為方便原告起訴而創(chuàng)設(shè)特定管轄法院制度，這種價(jià)值追求值得借鑒。

（二）確定行政訴訟管轄的原則

《行政訴訟法》確定的管轄原則之間以及各種改革措施之間存在一定的緊張關(guān)系和沖突。在確定或者修改行政訴訟管轄制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各種價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行衡量和判斷選擇，遵循并綜合運(yùn)用如下指導(dǎo)原則：便于公民、法人和其他組織進(jìn)行訴訟；有利于法院依法行使審判權(quán)；有利于法院依法公正審理裁判行政案件；有利于法院裁判的有效執(zhí)行；原則性和靈活性相結(jié)合。在這里，便民原則被列為第一原則，從比較法的角度來(lái)看，這也是更受關(guān)注和強(qiáng)調(diào)的原則，是從立法政策層面進(jìn)行選擇取舍的最重要參考因素。

在日本，為方便原告起訴而擴(kuò)大行政訴訟的管轄，設(shè)置特定管轄法院也應(yīng)當(dāng)以原告的普通裁判籍之所在地為主要考慮因素。設(shè)置特定管轄法院的制度，目的在于謀求專(zhuān)門(mén)性案件的早期的合理性解決�！鞍讣芾硎欠ㄔ喝粘９ぷ鞯暮诵膬�(nèi)容。案件在法院之間的管轄和在法院內(nèi)部的分配既是司法組織發(fā)揮職能并對(duì)案件數(shù)量變化保持相應(yīng)靈活性的關(guān)鍵，也是司法廉潔的重要環(huán)節(jié)。”所以，確定行政訴訟的管轄規(guī)則，除了應(yīng)當(dāng)考慮法院、原告和被告的因素外，還要對(duì)立法的目的價(jià)值進(jìn)行綜合考慮。

（三）級(jí)別管轄與提級(jí)管轄

1.《行政訴訟法》對(duì)級(jí)別管轄的規(guī)定。《行政訴訟法》在確立“基層人民法院管轄第一審行政案件”（第13條）的一般管轄原則基礎(chǔ)上，清晰地劃定了特別管轄制度（見(jiàn)表2）。中級(jí)法院管轄三類(lèi)第一審行政案件：確認(rèn)發(fā)明專(zhuān)利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件；對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件（第14條）。高級(jí)法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件（第15條），，最高法院管轄全國(guó)范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件（第16條）。法律關(guān)于行政訴訟管轄的規(guī)定，除了使用“重大、復(fù)雜的”這類(lèi)抽象、概括的不確定概念外，還留下了基層法院的一般管轄屬于剩余管轄還是優(yōu)先管轄的問(wèn)題。雖然通過(guò)對(duì)實(shí)定法所規(guī)定的“一般管轄”進(jìn)行解釋?zhuān)耆梢缘贸銎涫莾?yōu)先管轄的制度架構(gòu)之結(jié)論，但是，從明確性角度看，尤其是鑒于現(xiàn)實(shí)中管轄制度改革之亂象，有必要在法律修改時(shí)對(duì)此予以關(guān)注并作出明確規(guī)定。

表1：《行政訴訟法》對(duì)級(jí)別管轄的規(guī)定（基層法院為一般管轄法院）

2.司法解釋對(duì)級(jí)別管轄的規(guī)定。對(duì)屬于中級(jí)法院管轄的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”，《行政訴訟問(wèn)題的解釋》第8條以“列舉+概括”的方式進(jìn)行了具體化（見(jiàn)表3）：被告為縣級(jí)以上政府，且基層法院不適宜審理的案件；社會(huì)影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件；重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的案件；其他重大、復(fù)雜案件。《行政案件管轄規(guī)定》第1條將“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”修改為“被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，但以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外”，該條所列其他3項(xiàng)內(nèi)容則拖用了《行政訴訟問(wèn)題的解釋》第8條的規(guī)定。如前所述，《行政案件管轄規(guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)化確認(rèn)了“被告為縣級(jí)以上人民政府的案件”全部是“基層法院不適宜審理的案件”，故而提級(jí)交由中級(jí)法院管轄的改革方向。而這些都是對(duì)《行政訴訟法》規(guī)定的被告范圍——“國(guó)務(wù)院各部門(mén)或者省、自治區(qū)、直，轄市人民政府”——的較大擴(kuò)展。

表2：司法解釋對(duì)中級(jí)法院管轄的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”的具體化

（四）地域管轄、裁定管轄與異地管轄、集中管轄

1.實(shí)定法對(duì)地域管轄的規(guī)定。地域管轄，又稱(chēng)區(qū)域管轄、土地管轄，通常可以分為一般地域管轄和特殊地域管轄兩種.。

《行政訴訟法》第17條規(guī)定的一般地域管轄，是指行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，也可由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院管轄�！缎姓V訟問(wèn)題的解釋》在承認(rèn)一般地域管轄的基礎(chǔ)上，以其第7條列舉了屬于“改變?cè)唧w行政行為”的3種情形：改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)的；改變?cè)唧w行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的；撤銷(xiāo)、部分撤銷(xiāo)或者變更原具體行政行為處理結(jié)果的。

《行政訴訟法》所規(guī)定的特殊地域管轄的有兩類(lèi)：一類(lèi)是對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地法院管轄，原告具有選擇權(quán)（第18條）；另一類(lèi)是因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄（第19條）。

《行政訴訟問(wèn)題的解釋》第9條對(duì)《行政訴訟法》第18條規(guī)定的“原告所在地”作出包括原告的戶(hù)籍所在地、經(jīng)常居住地和被限制人身自由地的解釋?zhuān)U(kuò)大解釋指出，行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)既對(duì)人身又對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)施行政處罰或者采取行政強(qiáng)制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的公民、法人或者其他組織對(duì)上述行為均不服的，既可以向被告所在地法院提起訴訟，也可以向原告所在地法院提起訴訟，受訴法院可一并管轄。

2.對(duì)地域管轄的改革試點(diǎn)。在一般指定管轄中，上級(jí)法院指定下級(jí)法院管轄行政案件，是通過(guò)個(gè)案裁定的方式指定，實(shí)行一案一裁定指定管轄。而根據(jù)《集中管轄試點(diǎn)通知》規(guī)定，集中管轄法院是通過(guò)上級(jí)法院“統(tǒng)一指定”方式獲得管轄權(quán)的。“統(tǒng)一指定”的方式是制定試點(diǎn)方案和發(fā)布通知——最高法院發(fā)布《集中管轄試點(diǎn)通知》，要求各高級(jí)法院開(kāi)展集中管轄試點(diǎn)。各高級(jí)法院結(jié)合本地實(shí)際確定進(jìn)行集中管轄試點(diǎn)的中級(jí)法院。被確定為集中管轄試點(diǎn)的中級(jí)法院根據(jù)最高法院和所屬高級(jí)法院的要求，以試點(diǎn)方案和通知方式確定集中管轄法院，并指定集中管轄法院管轄轄區(qū)內(nèi)其他相關(guān)非集中管轄法院的一審行政案件。中級(jí)法院的試點(diǎn)方案及通知要報(bào)高級(jí)法院、最高法院備案。試點(diǎn)過(guò)程中，開(kāi)展試點(diǎn)的中級(jí)法院可以根據(jù)試點(diǎn)情況，對(duì)集中管轄試點(diǎn)方案和通知進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和變更。

3.土地管轄中的便民原則。我國(guó)《行政訴訟法》確定地域管轄法院，堅(jiān)持的是“原告就被告”的原則，這也是世界大多數(shù)國(guó)家通用的行政訴訟管轄原則。但是，也應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，突出謀求原告起訴便利的價(jià)值追求，將原告所在地法院和其他與行政行為發(fā)生地有關(guān)聯(lián)的法院確定為管轄法院。例如，在日本，圍繞土地管轄，有四個(gè)非常重要的概念：其一是普通裁判籍；其二是特別裁判籍；其三是特別管轄法院；其四是移送的特例。原則上，“管轄被告普通裁判籍的所在地的法院”即管轄法院。日本在修改《行政事件訴訟法》的過(guò)程中，特別注意強(qiáng)調(diào)便民的價(jià)值追求。向作為被告行政廳所在地的法院提起訴訟，這種制度安排被認(rèn)為是給原告增加困難，尤其是在國(guó)會(huì)審議行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法案的過(guò)程中，裁判管轄的問(wèn)題成為一大爭(zhēng)點(diǎn)。經(jīng)眾議院內(nèi)閣委員會(huì)修正，設(shè)置了特別法院制度，規(guī)定也可以向管轄原告普通裁判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起訴訟。在日本，這種方便原告提起訴訟的主張為行政訴訟管轄制度的變革帶來(lái)諸多新氣象。甚至有人主張，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)向高等法院支部所在地的地方法院提起訴訟；也有人主張應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人訴訟設(shè)置特定管轄法院。這項(xiàng)問(wèn)題都需要進(jìn)一步深入檢討。

此外，在行政訴訟土地管轄中貫徹便民原則，應(yīng)當(dāng)賦予原告更廣泛的選擇權(quán)。

4.裁定管轄制度與管轄權(quán)限沖突的解決。裁定管轄，是指法院在某些特殊情況下，以裁定的方式確定行政案件的管轄法院的制度。裁定管轄包括移送管轄、指定管轄、管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移三種類(lèi)型。

根據(jù)《行政訴訟法》第21條，移送管轄，是指法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于自己管轄時(shí)，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的法院。受移送的法院不得自行移送。

根據(jù)《行政訴訟法》第22條，指定管轄包括兩種情形：其一是指有管轄權(quán)的法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)法院指定管轄；其二是指法院對(duì)管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決。協(xié)商不成的，報(bào)它們的共同上級(jí)法院指定管轄。

根據(jù)《行政訴訟法》第23條，管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，是指由上級(jí)法院決定或者同意，把案件的管轄權(quán)由上級(jí)法院移交給下級(jí)法院，或者由下級(jí)法院移交給上級(jí)法院。管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移包括三種情形：其一，上級(jí)法院有權(quán)審判下級(jí)法院管轄的第一審行政案件；其二，上級(jí)法院可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)法院審判；其三，下級(jí)法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級(jí)法院審判的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院決定。同時(shí)，《行政訴訟法》第14條第3項(xiàng)規(guī)定，中級(jí)法院管轄“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”�！缎姓V訟問(wèn)題的解釋》第8條對(duì)“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”作出解釋?zhuān)瑢⒈桓鏋榭h級(jí)政府的行政案件作為中級(jí)法院可以管轄的首選案件。

根據(jù)上述規(guī)定，管轄權(quán)在一定條件下可以在上下級(jí)法院之間轉(zhuǎn)移，使異地管轄、提級(jí)管轄和集中管轄有了在法律上可以靈活掌握的空間，但是，相關(guān)規(guī)定不能成為將這種“轉(zhuǎn)移”常態(tài)化的依據(jù)。

此外，關(guān)于選擇管轄的《行政訴訟法》第20條，及關(guān)于行政訴訟的管轄異議的《行政訴訟問(wèn)題的解釋》第10條的規(guī)定，都不能成為常態(tài)化的異地管轄、集中管轄等制度的法律依據(jù)。

（五）行政訴訟集中管轄在法規(guī)范上的定位

和其他各類(lèi)改革一樣，管轄制度改革必須符合法律規(guī)定，具有合法性，其各項(xiàng)措施必須以堅(jiān)持合法性為大前提，確保管轄制度各項(xiàng)改革措施在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，是這一制度能夠順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和保證。圍繞行政訴訟集中管轄的合法性問(wèn)題，有肯定說(shuō)和否定說(shuō)兩種見(jiàn)解�？隙ㄕf(shuō)認(rèn)為，推行專(zhuān)門(mén)集中管轄模式，不僅在法律、政策層面都有法可依、有據(jù)可查，而且，各地法院所試行的相對(duì)集中管轄試點(diǎn)也為其提供了可貴的經(jīng)驗(yàn)。否定說(shuō)則主張，推行專(zhuān)門(mén)集中管轄模式，在政策層面也許能夠講得過(guò)去，但是，在法律依據(jù)層面的確存在諸多困惑�！敖┠辏鞯胤ㄔ涸诠茌犞贫确矫娴奶剿�，無(wú)論是提級(jí)管轄還是集中管轄，都缺少明確的法律授權(quán)，都是打破既有法定管轄原則的一種探索，只能作為一種階段性、暫時(shí)性的試驗(yàn)，不能成為常態(tài)化的制度措施�！边@兩種觀(guān)點(diǎn)的分歧在于對(duì)《行政訴訟法》第22條規(guī)定的理解不同。

該條規(guī)定，有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄。人民法院對(duì)管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，由爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決。協(xié)商不成的，報(bào)它們的共同上級(jí)人民法院指定管轄。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，“由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的”，應(yīng)當(dāng)是一般管轄制度之外的特殊管轄的構(gòu)成要件，而不能轉(zhuǎn)而讓這種特殊情形成為一般管轄制度本身。

《行政案件管轄規(guī)定》第2條規(guī)定，當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級(jí)法院起訴，中級(jí)法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出以下處理：（1）指定本轄區(qū)其他基層法院管轄；（2）決定自己審理；（3）書(shū)面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層法院起訴。該規(guī)定指出，要堅(jiān)持和體現(xiàn)將矛盾和爭(zhēng)議解決在基層的原則和精神，各地在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以指定管轄為主，確有必要時(shí)再選擇提級(jí)管轄，盡可能將行政爭(zhēng)議化解在基層。

《行政訴訟法修正案（草案）》第6條也提出，要增加“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的內(nèi)容，由此可見(jiàn)，這種集中管轄的方式與前述正在試行相對(duì)集中管轄試點(diǎn)方式并不一樣，它是以高級(jí)法院“確定”的個(gè)別案件的管轄分配為條件的，故而與我國(guó)法律及法院體制并不相悖。

從指定管轄、交叉管轄、提級(jí)管轄到集中管轄，司法實(shí)踐為制度變革提供了豐富的素材。鑒于行政審判司法環(huán)境的基本生態(tài)沒(méi)有根本改觀(guān)這一現(xiàn)實(shí)，理論界較少對(duì)這種突破現(xiàn)行法規(guī)定的做法提出異論，而更多是希望通過(guò)修改《行政訴訟法》，全面系統(tǒng)地修正現(xiàn)行管轄制度，以確立提級(jí)管轄、集中管轄或異地管轄、交叉審理的管轄制度，或者推行選擇地域管轄制度。其實(shí)，如何理解《集中管轄試點(diǎn)通知》，試點(diǎn)以來(lái)的情況如何，集中管轄制度的發(fā)展方向如何，這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步研究和討論。

在這里需要確認(rèn)行政案件集中管轄的兩個(gè)維度：其一是立法政策層面，最宜于綜合分析判斷各種訴求，綜合考慮各種原則，綜合分配各種利益，在對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行分類(lèi)的基礎(chǔ)上，相對(duì)集中管轄，以實(shí)現(xiàn)最大限度地保障法院依法獨(dú)立公正審理裁判行政案件的立法和政策目的；其二是法規(guī)范和決策的執(zhí)行層面，對(duì)既有的管轄制度，應(yīng)當(dāng)保持其相對(duì)的穩(wěn)定性，不宜頻繁地臨時(shí)改變管轄法院，只是針對(duì)某些特殊的情形，以在立法和政策制定階段進(jìn)行了授權(quán)為限，才宜于適當(dāng)采取集中管轄的方式，對(duì)既有管轄在依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)方面的不足予以補(bǔ)充。在此基礎(chǔ)上，或許還需要確認(rèn)第三個(gè)維度，那就是確立科學(xué)的裁量基準(zhǔn)及程序保障，在應(yīng)然和實(shí)然之間選擇一個(gè)最大可能的均衡點(diǎn)。

將上述三個(gè)維度進(jìn)行綜合分析，總體而言，行政訴訟集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)是制定法律和政策階段重點(diǎn)完成的制度架構(gòu)，而不應(yīng)當(dāng)是在法律制度實(shí)施層面的臨時(shí)性政策應(yīng)對(duì)，更確切地說(shuō)，臨時(shí)性應(yīng)對(duì)型的行政訴訟集中管轄的作用，應(yīng)當(dāng)只是根據(jù)個(gè)別特殊的具體情形對(duì)既定法律制度的補(bǔ)充。作為補(bǔ)充性的行政訴訟集中管轄制度，其本身應(yīng)當(dāng)具有明確的法律依據(jù)，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有充分的合理性，其具體適用應(yīng)當(dāng)有科學(xué)的裁量基準(zhǔn)和程序作為支撐。

完善行政訴訟管轄制度的路徑選擇

（一）建立行政訴訟集中管轄的目的及其界限

公民、法人或者其他組織尋求司法救濟(jì)的目的在于實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。審判實(shí)踐中卻形成了“官了民不了”的現(xiàn)象，使得當(dāng)事人勞民傷財(cái)，疲憊不堪，不得安寧。]實(shí)行行政訴訟集中管轄的目的，是為了“達(dá)到整合行政審判資源、改善行政審判司法環(huán)境、培養(yǎng)和穩(wěn)定行政審判隊(duì)伍、提高行政審判效率和質(zhì)量”，實(shí)現(xiàn)司法審判區(qū)與行政管理區(qū)域的有限分離，減少對(duì)公正審理行政案件的干擾。

由最高法院倡導(dǎo)并在諸多地方推開(kāi)試點(diǎn)的行政案件交叉管轄、異地管轄和相對(duì)集中管轄，可歸納為地域集中和案件類(lèi)型集中兩種模式，還有兼具地域集中和案件類(lèi)型集中之雙重特色的提級(jí)管轄等。這些改革試點(diǎn)雖然在一定程度上緩解了縣級(jí)法院審不了縣政府和鄉(xiāng)政府的問(wèn)題，但是，行政審判司法環(huán)境的基本生態(tài)并沒(méi)有因此而得以根本改觀(guān)。

總體來(lái)看，起碼在現(xiàn)階段，行政訴訟的集中管轄改革遇到了界限，不僅其合法性面臨挑戰(zhàn)，而且其價(jià)值追求本身也值得商榷。既要應(yīng)對(duì)目前中國(guó)行政訴訟的“三難”，又要兼顧行政訴訟制度本身的發(fā)展完善，這里存在一種悖論。這種悖論應(yīng)當(dāng)如何克服呢？

（二）一般地域管轄的不足及其改善

當(dāng)前實(shí)定法所確立的“原告就被告”的一般地域管轄規(guī)則具有其固有的不足：既增加原告的訴訟成本，不利于原告進(jìn)行訴訟；又因?yàn)槭茉V法院同被訴的行政主體同處一地，行政主體的影響力很難不波及法院�！皬臄�(shù)據(jù)分析看……說(shuō)明在異地管轄案件中，政府?dāng)≡V遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非異地管轄案件；異地管轄案件當(dāng)事人的上訴率也比較低……更多的案件當(dāng)事人服判息訴，反映出一審法院的判決更加公正�！被谶@種實(shí)證研究，不少人認(rèn)為異地管轄已在實(shí)踐中取得較為良好的效果，可以在《行政訴訟法》中進(jìn)一步明確規(guī)定異地管轄制度。但是，主張?jiān)黾拥胤近h、政機(jī)關(guān)干擾法院辦案的成本和難度，而試圖將異地管轄、提級(jí)管轄和集中管轄等作為修改管轄制度的重要內(nèi)容，這顯然是因果關(guān)系錯(cuò)亂的判斷。

其實(shí)，對(duì)于較低的行政機(jī)關(guān)敗訴率可以有不同的解讀：既可以理解為行政訴訟的不力，未能有效監(jiān)督行政違法行為；也可以理解為行政訴訟有效促進(jìn)了行政違法行為的比率大幅降低，從而導(dǎo)致了較低的敗訴率。的確，異地管轄對(duì)于增加被告干預(yù)的成本和難度，令原告息訴服判，在一定范圍內(nèi)和一定時(shí)期內(nèi)具有積極意義。但是，這種迂回曲折的制度安排，不僅嚴(yán)重增加了制度運(yùn)作成本，而且，在有利于原告提起訴訟這種價(jià)值取舍上亦是漸行漸遠(yuǎn)。更何況，《行政訴訟法》沒(méi)有關(guān)于異地交叉管轄的規(guī)定，要實(shí)行異地管轄，需要對(duì)現(xiàn)行法進(jìn)行修改，為其提供明確的法律依據(jù)。關(guān)于這一點(diǎn)，主張應(yīng)當(dāng)通過(guò)修法來(lái)明確異地管轄的觀(guān)點(diǎn)則是值得支持的。

（三）審級(jí)制度的改革與注重基層法院的價(jià)值追求

探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，關(guān)鍵在于正確理解這種改革發(fā)展趨勢(shì)，做到準(zhǔn)確把握“適當(dāng)”二字。

有人主張，“推行集中管轄已形成共識(shí)，成為大勢(shì)所趨。”這種看法與主張既是對(duì)客觀(guān)事實(shí)的無(wú)視，亦是對(duì)正確方法論的舍棄。有人主張，應(yīng)該將由中級(jí)法院管轄第一審行政案件確立為一般管轄制度，廢止現(xiàn)行法上的基層法院受理一審行政案件的制度。]誠(chéng)然，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為由異地法院管轄審理，即使其試圖不當(dāng)干擾不在自己行政轄區(qū)內(nèi)的司法權(quán)，也會(huì)因?yàn)楦蓴_能力的急劇消減而鞭長(zhǎng)莫及，無(wú)能為力。但是，這顯然也超出了“適當(dāng)”的限度。甚至有人再度主張?jiān)O(shè)立行政法院的觀(guān)點(diǎn)，似乎唯有設(shè)立行政法院，才是從根本上解決包括管轄在內(nèi)的我國(guó)行政訴訟一系列問(wèn)題的唯一正確路徑。這同樣未把握好“適當(dāng)”二字，試圖將本應(yīng)是特殊管轄的異地管轄或提級(jí)管轄確定為一般管轄。我不贊成這種改革設(shè)想，我不認(rèn)為行政案件異地管轄或者提級(jí)管轄就是破解行政訴訟困境的必由之路。并且，試點(diǎn)時(shí)間一長(zhǎng)，非集中管轄法院所在地政府對(duì)集中管轄法院的干預(yù)還會(huì)通過(guò)各種渠道接踵而至，形成新的干預(yù)形式，集中管轄法院依法獨(dú)立公正審判仍會(huì)面臨巨大挑戰(zhàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)是基層法院受理一審行政案件之一般管轄的補(bǔ)充，而不應(yīng)當(dāng)是取而代之成為一般管轄。

我更注重基層法院的價(jià)值追求，主張讓基層法院受理一審行政案件，并傾向于將三審終審制一并納入司法體制改革的視野之中。

在法院設(shè)置與行政區(qū)劃重合的現(xiàn)行體制下，基層法院的人事任免和財(cái)政供給分別受同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的控制，在實(shí)質(zhì)性權(quán)力關(guān)系上還受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，決定了圍繞同級(jí)政府的行為進(jìn)行司法審查，從立案到裁判，都很難不考慮地方政府的利益�；谶@種認(rèn)識(shí)，為克服管轄制度改革的體制障礙，而舍棄案件一般由被告所在地的基層法院管轄的一般管轄，推進(jìn)異地管轄、交叉管轄、提級(jí)管轄或者集中管轄，在一定程度上有利于使法院擺脫同級(jí)政府的掣肘，能夠較為客觀(guān)、公正地裁處案件。異地管轄無(wú)需改變現(xiàn)有的司法資源配置，而且改革的成本小、震動(dòng)小，具有較強(qiáng)的可操作性。而通過(guò)以高位的司法權(quán)制衡低位行政權(quán)的提級(jí)管轄改革，能夠有效減少行政權(quán)力對(duì)行政審判的干預(yù)，有助于強(qiáng)化高級(jí)法院對(duì)全省行政審判的主導(dǎo)權(quán)，促進(jìn)司法與行政的良性互動(dòng)，統(tǒng)一裁判尺度，提高行政審判的司法權(quán)威。由中級(jí)法院管轄大多數(shù)的行政案件，似乎是法、美、德、英諸國(guó)的共通做法。并且，針對(duì)中級(jí)法院可能作出有利于地方保護(hù)主義的判決，高級(jí)法院有權(quán)提審該案，保留初審管轄權(quán)，高級(jí)法院有權(quán)受理所有本該中級(jí)法院管轄的一審行政案件，中級(jí)法院也可以申請(qǐng)高級(jí)法院管轄本該自己管轄的一審行政案件。這樣，只要相應(yīng)調(diào)整高級(jí)法院和最高法院的審理范圍，就可以實(shí)現(xiàn)司法對(duì)行政的統(tǒng)制目標(biāo)。這種判斷如果輔以三審終審制的改革，或許能夠發(fā)揮論者所主張的作用，在沒(méi)有將三審終審制納入司法體制改革視野的背景下，此類(lèi)作用幾乎不可期待。

法院通過(guò)行政訴訟對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)制，不應(yīng)該受法院系統(tǒng)內(nèi)部級(jí)別的影響，而應(yīng)當(dāng)將司法審判權(quán)作為一個(gè)整體來(lái)把握。基層法院受理第一審行政案件，體現(xiàn)了憲政理念和法治行政理念的內(nèi)在要求。在日本，關(guān)于事物管轄，撤銷(xiāo)訴訟的第一審法院原則上都是地方法院。但是，在行政過(guò)程中采取了由行政委員會(huì)等所進(jìn)行的準(zhǔn)司法程序的場(chǎng)合，由于考慮到?jīng)]有必要保障三審制的裁判，故而有時(shí)高等法院也被規(guī)定為一審法院。將三審制和提級(jí)管轄制度的改革相聯(lián)系，具有重要的理論意義和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值�！缎姓V訟法修正案（草案）》所體現(xiàn)的價(jià)值觀(guān)是值得肯定的。如果鑒于現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈，認(rèn)為排除地方干擾還是要借助于提升法院級(jí)別的話(huà)，那么，根據(jù)正確的方法論，不是廢止基層法院管轄，而是應(yīng)當(dāng)改現(xiàn)行法上的二審終審制為三審終審制，讓高級(jí)法院甚至最高法院盡量多地承擔(dān)實(shí)際案件的受理、審理和裁判。我認(rèn)為，這樣進(jìn)行制度改革，能夠較好地實(shí)現(xiàn)黨中央關(guān)于建立“與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的要求。

我們應(yīng)當(dāng)確立這樣一種基本共識(shí)：基層法院適于也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)第一審行政案件的一般管轄。讓基層法院受理一審行政案件，將絕大部分行政爭(zhēng)議解決于基層，個(gè)別不服的，上訴到中級(jí)法院，第三審上訴到高級(jí)法院，通過(guò)三審終審制，讓高級(jí)別的法院審判權(quán)統(tǒng)制低級(jí)別的地方黨、政權(quán)力，同時(shí)也助力低級(jí)別的法院進(jìn)行獨(dú)立公正審判，糾正低級(jí)別法院不獨(dú)立不公正的審判，逐漸形成一定規(guī)則，樹(shù)立起司法權(quán)威，在法院裁判權(quán)和地方黨政權(quán)力之間建構(gòu)起相互獨(dú)立、相互尊重的良好互動(dòng)關(guān)系。

（四）管轄制度改革的民主性、科學(xué)性及對(duì)實(shí)效性

《行政訴訟法修正案（草案）》的進(jìn)一步完善，應(yīng)當(dāng)盡量充分吸收理論界的諸多研究成果，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)力排那些不切實(shí)際、未經(jīng)深入論證的所謂觀(guān)點(diǎn)或者主張的影響，切實(shí)做到民主立法和科學(xué)立法相結(jié)合，使行政訴訟充分發(fā)揮其對(duì)行政權(quán)力的統(tǒng)制功能。[78]為切實(shí)貫徹民主立法和科學(xué)立法的原則，在《行政訴訟法修正案（草案）》被付諸廣泛征求意見(jiàn)期間，尤其應(yīng)當(dāng)重視立法實(shí)務(wù)部門(mén)和理論界在行政訴訟管轄制度上的差異性，在充分梳理、確認(rèn)理論界提出的各種觀(guān)點(diǎn)，回答其應(yīng)否被立法實(shí)務(wù)部門(mén)所采納、為什么沒(méi)有被采納等問(wèn)題的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)《行政訴訟法修正案（草案）》的這種修改路徑和所形成的修改內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和仔細(xì)推敲。

《行政訴訟法修正案（草案）》關(guān)于行政訴訟管轄制度的價(jià)值觀(guān)是值得肯定的，其修改內(nèi)容也是值得肯定的，但是，從貫徹民主立法和科學(xué)立法原則的角度來(lái)說(shuō)，立法實(shí)務(wù)部門(mén)還應(yīng)當(dāng)對(duì)上述觀(guān)點(diǎn)予以關(guān)注并在立法過(guò)程中進(jìn)行科學(xué)論證和取舍，即使在《行政訴訟法修正案（草案）》中不予體現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)在《修正案草案說(shuō)明》中切實(shí)展開(kāi)必要的論證和理由說(shuō)明。

此外，從管轄制度改革的實(shí)效性角度看，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)最高法院的授權(quán)。目前只規(guī)定了對(duì)高級(jí)法院的授權(quán)，卻沒(méi)有涉及最高法院對(duì)管轄制度的職能定位，這樣不僅不利于對(duì)過(guò)去、現(xiàn)在的司法解釋進(jìn)行客觀(guān)評(píng)價(jià)和正確把握，而且也必將影響最高法院在未來(lái)發(fā)揮其應(yīng)有的對(duì)行政訴訟管轄制度改革的能動(dòng)作用。

與此同時(shí)，理論界圍繞行政訴訟管轄制度的完善所提出的觀(guān)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)基于扎實(shí)、深入的論證，為實(shí)務(wù)部門(mén)提供可資借鑒的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，盡量避免沒(méi)有論證支撐的“觀(guān)點(diǎn)”主張。

（五）行政訴訟管轄制度改革實(shí)效性的保障措施

“過(guò)去為了解決這一問(wèn)題，最高人民法院司法解釋規(guī)定了交叉管轄、提級(jí)管轄等措施，但這些都不是解決問(wèn)題的根本途徑……行政審判體制必須改變，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)�！辈⑶�，“對(duì)于集中管轄的制度構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是原則，避免一刀切，在保障基層法院受理一審行政案件的一般管轄制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況作出恰當(dāng)?shù)闹贫劝才拧！钡�，在總論層面的共識(shí)，并不一定必然導(dǎo)致在各論階段形成不二的路徑選擇。

關(guān)于本次修改《行政訴訟法》，應(yīng)當(dāng)將集中管轄制度正式確立下來(lái)，在這一點(diǎn)上，基本上不存在爭(zhēng)議。所不同的是，有人主張所確立的集中管轄制度是一般管轄，有人認(rèn)為所確立的集中管轄制度只能是以基層法院受理一審行政案件的一般管轄的例外和補(bǔ)充。我贊成第二種觀(guān)點(diǎn)，即通過(guò)立法使其確立下來(lái)，使之成為法定的行政案件特殊管轄制度，與一般管轄制度共同構(gòu)成行政訴訟管轄的基本制度。在這種意義上，《行政訴訟法修正案（草案）》在管轄部分所增加的規(guī)定——“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。”——便是值得充分肯定的方法論。與此相對(duì)，主張“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄指定范圍內(nèi)的第一審行政案件，不受理行政案件的基層法院不再設(shè)行政審判庭”的觀(guān)點(diǎn)，則是不可取的。因?yàn)�，所謂“不受理行政案件的基層法院”，只是對(duì)個(gè)別案件或者在個(gè)別時(shí)期不受理行政案件，并非對(duì)所有行政案件或者永久不受理行政案件。一般和例外的關(guān)系絕不可以顛倒。在《行政訴訟法》對(duì)集中管轄作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)授權(quán)最高法院可以通過(guò)司法解釋對(duì)集中管轄作出進(jìn)一步規(guī)定，包括對(duì)高級(jí)法院等進(jìn)行改革指導(dǎo)的權(quán)能，重點(diǎn)是對(duì)方便訴訟、降低訴訟成本作出安排。最大限度地為原告起訴提供方便。法院要加強(qiáng)訴訟釋明和指導(dǎo)，建立集中管轄的權(quán)利告知制度，使當(dāng)事人比較全面地了解、并積極活用對(duì)集中管轄的立案、審判流程。

此外，對(duì)行政訴訟結(jié)束后的相關(guān)配套制度和措施也應(yīng)予以高度重視，以增加法院裁判的執(zhí)行力度。甚至可以說(shuō)，如何完善行政訴訟裁判的執(zhí)行制度，是擺在理論界和實(shí)務(wù)界面前的共通課題，而該課題的破解與確保法院對(duì)行政訴訟的獨(dú)立公正裁判，具有密不可分的關(guān)聯(lián)性。

眾所周知，地方黨政干擾等問(wèn)題并不在《行政訴訟法》內(nèi)，而在該法之外。所以，要確�；鶎臃ㄔ阂婪í�(dú)立公正行使行政審判權(quán)，應(yīng)當(dāng)為其提供外部體制上的保障，將黨委對(duì)法院人事任免的事實(shí)決定權(quán)，人大、政協(xié)對(duì)法院工作的監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)法院物資條件上的制約權(quán)，以及檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)和社會(huì)輿論對(duì)法院的監(jiān)督等，全面而切實(shí)地納入法定范圍內(nèi)，限定在法定方式和路徑上，讓各類(lèi)監(jiān)督更加科學(xué)，杜絕各類(lèi)權(quán)力異化為對(duì)法院工作尤其是個(gè)案審判的干預(yù)權(quán)。另一方面，應(yīng)當(dāng)為法官身份提供切實(shí)的內(nèi)部制度保障，尊重審判規(guī)律，完善法官的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，使法官真正成為只尊重法律和良心，依法獨(dú)立審理案件、決定案件的職業(yè)法律家。

結(jié)語(yǔ)——行政訴訟管轄制度外的期待

我一貫主張，探討行政訴訟管轄制度的完善，應(yīng)當(dāng)確立充分利用各級(jí)法院既有資源的基本認(rèn)識(shí)。為將這種基本認(rèn)識(shí)貫徹于完善行政訴訟管轄制度的相關(guān)問(wèn)題討論之中，有必要將“法院的人事、財(cái)政乃至生存都控制在地方黨、政手中的體制”問(wèn)題分離出去，作為相關(guān)配套的政治體制和行政體制改革的問(wèn)題來(lái)把握；有必要對(duì)現(xiàn)行法上的管轄制度進(jìn)行梳理，對(duì)法院系統(tǒng)所推進(jìn)的管轄制度改革進(jìn)行客觀(guān)評(píng)價(jià)。在對(duì)現(xiàn)行管轄制度——包括《行政訴訟法》所確立的管轄制度和法院系統(tǒng)所進(jìn)行探索改革的管轄制度——進(jìn)行全面、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，探討進(jìn)一步修改和完善的相關(guān)問(wèn)題，確立依法推進(jìn)行政訴訟，依法推進(jìn)包括行政訴訟管轄在內(nèi)的行政訴訟制度改革的法治思維。

為擺脫地方干預(yù)，提高法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)的能力，理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)行了不懈的探討和摸索，尤其是各級(jí)法院一直在進(jìn)行制度變革。但是，圍繞相關(guān)探討摸索乃至變革是否被限定在現(xiàn)有法律框架內(nèi)的問(wèn)題，至今仍存在爭(zhēng)議。實(shí)踐中地方法院和最高法院關(guān)于行政訴訟的諸多改革實(shí)踐，其出發(fā)點(diǎn)或曰初衷是值得肯定的，應(yīng)當(dāng)予以理解和支持，但是，其方式方法或者路徑選擇，是值得商榷的。本文強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)通過(guò)修法克服這種改革悖論。

“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨(dú)立，在任何時(shí)候都是一個(gè)問(wèn)題！”“推進(jìn)司法體制改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，是中國(guó)實(shí)行法治、建設(shè)政治文明的必然要求和重要內(nèi)容。憲法作為國(guó)家的根本法，具有最高的法律權(quán)威，它規(guī)定的獨(dú)立審判，不僅是中國(guó)法治的一項(xiàng)基本原則，也是中國(guó)司法體制的一個(gè)根本制度�！币姓V訟的體制障礙，需要在憲法和法律的框架下切實(shí)推進(jìn)黨政體制改革，真正確立尊重法院裁判的黨政責(zé)任體系，建立健全黨政機(jī)關(guān)的自律機(jī)制，使真正敬畏和尊重法院裁判成為黨政機(jī)關(guān)及其成員的一種自覺(jué)和習(xí)慣。

全面推進(jìn)行政訴訟集中管轄，只能是改革過(guò)程中的階段性、過(guò)渡性的選擇。通過(guò)修改實(shí)定法的方式，為行政訴訟管轄的相關(guān)改革舉措提供合法性的確認(rèn)和支撐，這是必要的，也是必然的；通過(guò)修改實(shí)定法的方式，對(duì)行政訴訟管轄制度改革的某些試錯(cuò)探索予以舍棄，為法院系統(tǒng)今后推進(jìn)改革探索提供一定的制度空間，并為法院依法獨(dú)立行使行政審判職能而完善相關(guān)配套制度，這是必要的，也是必然的�！胺ㄖ握Q生于法律機(jī)構(gòu)取得足夠獨(dú)立的權(quán)威對(duì)政府權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范約束的時(shí)候。”[88]行政訴訟集中管轄改革的局限性說(shuō)明，要取得這種“足夠獨(dú)立的權(quán)威”，最關(guān)鍵的并非提升行政審判機(jī)構(gòu)的級(jí)別或者在地域上進(jìn)行交叉或者輪換，而在于黨政機(jī)關(guān)等真正敬畏和尊重法院裁判的公正和權(quán)威。

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