發(fā)布時間：2016-12-05 16:36

  本文關(guān)鍵詞：完善行政訴訟制度的若干思考，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

完善行政訴訟制度的若干思考

江必新

【學科分類】行政訴訟法
【出處】載于《中國法學》2013年第1期
【摘要】制定于計劃經(jīng)濟時代的行政訴訟法必須發(fā)展和改革。當前行政訴訟法實施過程中存在權(quán)利救濟不足、訴訟成本偏高、司法功能錯位等問題。行政訴訟法應當從確保權(quán)利救濟的有效性、降低行政訴訟成本、強化行政訴訟的解紛功能、促進訴訟效果最大化、防止行政審判權(quán)的怠用和濫用、提升行政訴訟法科學化等方面進行全方位的修改。
【關(guān)鍵詞】行政訴訟；行政訴訟法修改
【寫作年份】2013年

【正文】
    

　　行政訴訟制度的建立和發(fā)展，是中國行政法治建設(shè)史上的不朽豐碑，是中國民主法治建設(shè)史上的華麗篇章，其重要意義無論如何強調(diào)也不過分。但不容忽視的是，制定于計劃經(jīng)濟時代、實施至今已有二十余年的行政訴訟法已經(jīng)不能充分滿足人民群眾日益增長的司法需求，不能充分回應行政法治建設(shè)的客觀需要，亟需進一步修改完善。目前，行政訴訟法修改已經(jīng)納入本屆人大立法規(guī)劃，學術(shù)界和實務界已經(jīng)對行政訴訟法修改的相關(guān)問題展開多方面、深層次的研究和探討。本文擬結(jié)合訴訟理論和司法實務，就行政訴訟制度發(fā)展和改革問題作一初步研討。

　　在當代中國，行政訴訟制度的建立是改革開放的重要成果，經(jīng)歷了一個從無到有、從不完善到逐步完善的過程。鄧小平同志在黨的十一屆三中全會的預備會議上指出：“為了保障人民民主，必須加強法制�！薄皯摷辛α恐贫ㄐ谭ā⒚穹�、訴訟法和其他必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護法、勞動法、外國人投資法等等，經(jīng)過一定的民主程序討論通過，并且加強檢察機關(guān)和司法機關(guān)，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究�！碧貏e是在吸引外資方面，保障外商利益特別是保障外商提起行政訴訟的權(quán)利，不僅是完善相關(guān)經(jīng)濟法律制度的必然要求，也是與對外開放的必然要求。全國人大常委會于1980年9月10日通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》第15條規(guī)定：“合營企業(yè)同稅務機關(guān)在納稅問題上發(fā)生爭議時，必須先按照規(guī)定納稅，然后再向上級稅務機關(guān)申請復議。如果不服復議后的決定，可以向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟�！边@是新中國成立以來，有關(guān)行政訴權(quán)的最早的、較為明確的規(guī)定。類似的法律規(guī)定還包括《外國企業(yè)所得稅法》等。隨后，統(tǒng)一的行政訴訟制度在民事訴訟法中正式確立。1982年3月8日第五屆全國人大常委會第22次會議通過的《民事訴訟法（試行）》規(guī)定，法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法。此為新中國行政訴訟制度的肇始。隨后，一些涉及治安管理、交通運輸、環(huán)境保護等單行法律開始明確規(guī)定行政訴訟的相關(guān)內(nèi)容，涉及的行政管理領(lǐng)域不斷擴展，行政訴訟受案范圍不斷擴大，制定單行的行政訴訟法典勢在必行。

　　1989年4月4日，第七屆全國人大第2次會議通過了《行政訴訟法》。這一法律的制定、通過和頒布，標志著我國行政訴訟制度全面建立起來，成為新中國立法史上最輝煌的一頁。我們著名的憲法和行政法學家龔祥瑞先生則認為，行政訴訟法的頒布，標志著當代人治時代的終結(jié)和法治時代的開始，意味著一場“靜悄悄的革命”，具有劃時代的里程碑意義。甚至有人認為，中國真正的、實質(zhì)意義上的民主政治建設(shè)和政治體制改革，是從行政訴訟制度的建立開始的。筆者贊成這種說法。因為行政訴訟制度第一次明確肯認了行政相對人具有獨立的法律主體地位。而在此之前，公民的行政救濟權(quán)利停留在憲法條文層面，公民權(quán)利相對于國家公權(quán)力來說空洞而虛幻。只有在進入行政訴訟之后，公民權(quán)利才變?yōu)橐环N現(xiàn)實的、受到制度保障的權(quán)利。在政治體制改革層面，行政訴訟制度建立以后，真正意義上的黨政關(guān)系才成為實際的議題。行政審判以合法性審查為原則，判斷一個行為的合法性不是領(lǐng)導人的指示、批示、講話，也不是政策文件，而是法律規(guī)范。因此，訴訟制度首先要正確處理黨政關(guān)系，并且明確被告敗訴的實際法律責任承擔者是作為公法人的行政機關(guān)，而不是黨委的領(lǐng)導同志個人。所以，從這個意義講，行政訴訟法真正啟動了黨政關(guān)系的改革。同時，行政訴訟制度的建立，也是我國建構(gòu)法治政府和依法治國的開端。依法行政和依法治國的根本問題，是行政權(quán)力的制約問題，是公權(quán)力的合法性和有效性的問題。一個國家，如果沒有任何機制來評價公權(quán)力行為的合法性和效力，并對其效力作出相應處理，就談不上法治國家，也談不上依法行政。

　　基于以上認識，我認為，行政訴訟制度的建立確實是我國一場深刻而廣泛的革命。但是，眾說稱頌、影響深遠的優(yōu)良制度，為什么還要發(fā)展，為什么還要改革？我認為，主要是基于以下幾點考慮：

　　——行政訴訟法主要圍繞行政處罰行為設(shè)計，缺乏對全部行政行為的科學全面把握。由于我國行政訴訟制度起步比較晚，經(jīng)驗還不夠豐富，所以，當時起草行政訴訟法時，對行政行為的理解基本上僅限于司法實踐中常見的、一定范圍內(nèi)的行政處罰行為。行政處罰行為雖然是重要的行政行為種類，但并不能涵括所有行政行為種類�？梢哉f，我國行政訴訟制度在很大程度上是以行政處罰行政案件為模型而建立起來的，造成了案件種類非常單一、制度設(shè)計缺乏通盤考慮。所以，在制度建立的科學性和合理性方面，顯然需要作出較大幅度的修改和完善。

　　——行政訴訟法采取逐步擴大受案范圍的立法思路，已經(jīng)與行政執(zhí)法現(xiàn)狀、行政法治水平不相適應。在制定行政訴訟法時，立法機關(guān)當時的主導思想是首先確立這一制度，不求一步到位。建立行政訴訟制度是黨的十三大提出的重要政治任務。這個任務是作為我國政治體制改革、建設(shè)社會主義民主法治的一個重大步驟提出的�？梢哉f，只要制度建立起來就是巨大的成果。至于訴訟程序如何完善，受案范圍如何擴大，整個制度如何精雕細刻，都付諸于今后的推進和發(fā)展。行政訴訟法實施二十多年，行政管理領(lǐng)域快速擴展，行政行為的類型也不斷豐富，行政訴訟法的規(guī)定已大大落后于社會現(xiàn)實。

　　——行政訴訟法是在計劃經(jīng)濟時代制定的，已經(jīng)不能完全適應和回應社會主義市場經(jīng)濟制度建立等社會現(xiàn)實。任何國家的行政訴訟制度都有一個不斷發(fā)展的過程，不能指望制度建立以后永遠一成不變。行政訴訟法實施后，我國的經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度、社會制度都發(fā)生了巨大而深刻的變革。行政訴訟法是在是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的“前夜”公布的，帶有很深的歷史烙印。之后，社會主義市場經(jīng)濟逐步確立，社會主義民主制度逐步健全，行政相對人的法治需求日益增長，行政管理和服務的領(lǐng)域日益寬廣。在這種情況下，行政訴訟法如果不改革不發(fā)展，就跟不上時代的發(fā)展，跟不上社會轉(zhuǎn)型的需要，不能適應我們社會管理創(chuàng)新的要求，也不能適應構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。

　　完善制度或者修改法律，首先應當對法律規(guī)定和法律實施中存在的問題進行梳理，并針對存在問題進行周密設(shè)計和科學修改。歷史上改革的經(jīng)驗告訴我們，如果改革純粹按照脫離了現(xiàn)實土壤的“理想”，或者對它的病灶把握不準就強行、盲目推進的話，往往導致事倍功半，最終將有損于制度本身。改革制度本身是有成本的，不關(guān)注現(xiàn)實和缺乏論證的“紙面改革”可能打破原有的制度架構(gòu)，更可能對原有的社會關(guān)系造成不當?shù)臎_擊和擾動，帶來很多負面效應甚至不可預測的風險。因此，制度革新必須堅持問題意識和“問診”意識，堅持關(guān)注現(xiàn)實需要和對癥下藥。在行政訴訟法修改過程中，一些對于行政訴訟現(xiàn)狀的重大共識逐步達成，主要是：

　　——權(quán)利救濟不足。對行政相對人予以充分有效的救濟，是行政訴訟的首要宗旨。行政訴訟法是救濟相對人權(quán)益的法律，在行政訴訟法實施20多年里，人民法院審理了將近180萬件一審行政案件，極大地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。多年來，被告的平均敗訴率大約在20％左右。據(jù)了解，這個比例即便在世界上也是比較高的。但是，我們認為對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行簡單比較是不科學的，容易忽略我國行政訴訟制度實際存在的權(quán)利救濟不足的問題。這是因為：第一，在行政訴訟制度歷史發(fā)展進程上，我們與西方國家不可比的因素較多。西方國家經(jīng)過近200多年的發(fā)展，有著比較成熟、科學、規(guī)范的行政執(zhí)法制度，行政行為的合法率和正確率較高，其行政行為的撤銷、變更率等敗訴率指標必然較低。而我國行政行為的合法率和正確率尚處在較低水平，被告稍高的敗訴率也不能認為對相對人的救濟已經(jīng)充分有效。第二，從目前的行政案件申訴情況來看，行政申訴率仍處在高位狀態(tài)。在人民法院審理的所有的案件中，行政案件數(shù)量的比例在1.5%左右，但是我們的申訴、上訴率通常是20%以上，甚至達到30%。行政案件上訴率、申訴率遠遠高于其他類案件的上訴率、申訴率。此外，在所有上訴、申訴案件中，被告一方提出上訴或者申訴的僅僅占1％強，也就是說98%以上的案件是由原告一方提出上訴或者申請再審。這也從側(cè)面說明行政訴訟對原告一方的權(quán)利救濟存在著嚴重問題，特別是對被告一方存在“官官相護”的問題。

　　——訴訟成本偏高。目前，行政訴訟成本偏高，訴訟效率也很不理想。從訴訟效率來看，行政訴訟超審限率遠遠高于民事訴訟和刑事訴訟。雖然存在行政訴訟案件相對復雜、協(xié)調(diào)難度較大的客觀因素，但是行政審判法官人均審理案件數(shù)量比民事刑事法官整體要低10倍左右，這也從側(cè)面反映出行政訴訟效率低下的問題。此外，行政訴訟中超審限的問題，還源于行政案件大量的案外協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)不成就尋機再調(diào)，導致案件久調(diào)不決。對于相對人而言，由于案件本身存在的受理問題、人民法院司法職權(quán)配置問題、裁判方式選擇問題等導致其訴訟的隱性成本也很高。

　　——司法功能錯位。行政訴訟的功能錯位表現(xiàn)在：第一，過分強調(diào)維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)的宗旨。行政訴訟法在總則中將“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”作為行政訴訟法的立法宗旨之一。之所以明確這一宗旨，主要是考慮到當時一些行政機關(guān)對行政訴訟有一定的抵觸情緒，甚至還有人堅決反對制定行政訴訟法。立法者為了贏得包括行政機關(guān)在內(nèi)的更大層面的支持，將“維護”行政機關(guān)依法行使職權(quán)也作為行政訴訟的宗旨。但是，這一規(guī)定違背了行政訴訟法規(guī)定的“當事人法律地位平等”的原則，在實踐中帶來許多負面效應。第二，過分強調(diào)監(jiān)督職能。行政訴訟法過分強調(diào)人民法院對行政行為的監(jiān)督功能，忽視當事人處分權(quán)利。例如，原告申請人民法院撤訴，人民法院還要對其申請進行審查，認為不能撤訴的，裁定不準予撤訴。當事人對于自身權(quán)利處分權(quán)受到嚴格限制。監(jiān)督功能固然重要，但是人民法院的超職權(quán)主義也應當有所改善。第三，忽視非訴執(zhí)行的審查功能。行政訴訟法規(guī)定的非訴行政執(zhí)行，是“維護”行政機關(guān)依法行使職權(quán)的重要方面。由于行政訴訟法沒有明確對非訴行為的合法性審查，導致有的地方法院成為了行政機關(guān)的“執(zhí)行庭”。第四，忽略糾紛解決功能。行政訴訟僅對行政行為合法性進行審查，對于原告訴訟請求沒有充分重視，導致許多案件出現(xiàn)“案結(jié)事未了”的情況，背離了行政訴訟的基本職能。

　　——授權(quán)賦權(quán)不當。行政訴訟法對審判權(quán)應當授予的沒有充分授予，導致影響行政訴訟的實際效能；行政訴訟法賦予相對人的權(quán)利還不太充分，以至于不能有效制約和監(jiān)督審判權(quán)。行政訴訟法授權(quán)不足主要體現(xiàn)為：缺乏對規(guī)范性文件的合法性判斷權(quán)、缺乏一定程度的合理性審查權(quán)等；相對人的權(quán)利授權(quán)不充分，主要體現(xiàn)在：受案范圍仍然偏窄，訴訟權(quán)利尚不完整，不能有效監(jiān)督和制約行政權(quán)。授權(quán)不足會帶來司法監(jiān)督和司法救濟不力；賦權(quán)不當會帶來審判權(quán)的濫用，產(chǎn)生司法腐敗現(xiàn)象等問題。

　　——法律理性缺失。行政訴訟法從其工具理性、技術(shù)理性、立法技術(shù)等方面來看，還存在較多的不足和缺陷。例如，受案范圍中肯定的范圍不全面、排除的范圍不完整；受案范圍規(guī)定的標準不統(tǒng)一；維持判決、撤銷判決和變更判決的條件之間在邏輯上存在不對應；缺乏科學的訴訟類型劃分等等。

　　當然，行政訴訟法是在當時的歷史背景下制定的，不能用現(xiàn)時的觀念苛責當時的立法技術(shù)，而應當采取歷史的和辯證的觀點。此外，行政訴訟法許多問題在制定當時就已經(jīng)出現(xiàn)，立法者為了均衡各方意見，采取了折衷方案。隨著司法實踐的豐富和發(fā)展，一些司法實踐證明已經(jīng)成熟的理念和做法應當上升到法律層面。筆者認為，行政訴訟法的完善應當從以下六個方面來展開：

　　一、確保權(quán)利救濟的有效性

　　1.合理建構(gòu)行政審判體制。修改行政訴訟法首當其沖必須解決的是合理建構(gòu)行政審判體制的問題。這個問題既具有鮮明的中國特色，也具有鮮明的行政訴訟特色。在所有的行政案件中，申訴上訪的案件的絕大多數(shù)是相對人上訴或者申訴，說明現(xiàn)行司法體制下裁判整體偏向被告。偏向被告的主要原因固然有法官裁判不公或者腐敗因素，但一些地方黨委政府的非法干預，導致法院不敢判決被告機關(guān)敗訴也是重要因素之一。從基層法院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，審理難度較大的案件集中在縣政府甚至鄉(xiāng)政府作被告的案件中。例如，縣法院一旦判決鄉(xiāng)政府敗訴，直接后果是在人大評議法院時，失去一個代表團的票源。過去為了解決這一問題，最高人民法院司法解釋規(guī)定了交叉管轄、提級管轄等措施，但這些都不是解決問題的根本途徑。行政區(qū)劃與審判體制高度一致、高度切合，必然導致行政案件受到干預太多。行政審判體制必須改變，已經(jīng)成為學術(shù)界的共識。合理建構(gòu)行政審判體制成為行政訴訟法修改的重中之重。有很多學者建議仿照設(shè)立海事法院的成例，設(shè)立獨立的行政法院系統(tǒng)；也有學者從逐步完善的角度，主張根據(jù)行政區(qū)劃和司法審判區(qū)相分離的原則，在中級法院以下實行基層法院行政訴訟集中管轄改革。筆者認為，無論采取何種體制完善方式，都應當以破除地方干預、維護司法公正為第一要義。

　　2.弱化人民法院維護行政機關(guān)職權(quán)的功能�，F(xiàn)行行政訴訟法對于“維護”行政機關(guān)依法行使職權(quán)的功能過分強化。由于行政訴訟法中第1條“維護”的規(guī)定，在司法實踐中，有些地方黨政領(lǐng)導據(jù)此認為不論行政行為是否違法法院都要判決維持，負面效應極為明顯。事實上，合法行政行為的效力并不基于法院的裁判，而有其固有效力，不需要法院通過司法程序予以維護。行政訴訟法當時規(guī)定維持判決主要是為了獲得行政機關(guān)一方的可接受性，隨著司法實踐的發(fā)展和行政機關(guān)法治意識的提高，取消行政訴訟法關(guān)于“維持”行政機關(guān)行使職權(quán)的時機已經(jīng)成熟。但是，行政訴訟法取消“維持”功能，并不意味著對合法的行政行為不予支持，對于符合維持條件的行政行為還是要予以維持或駁回原告的訴訟請求。

　　3.進一步擴大行政訴訟的受案范圍�；诜N種考慮，目前包括行政相對人、行政機關(guān)甚至黨政領(lǐng)導人都主張擴大行政訴訟受案范圍，主張將行政糾紛納入到法治渠道。將行政糾紛納入到行政訴訟的法律程序，而非單純依靠信訪途徑，更有助于糾紛公平公正解決的觀念，已經(jīng)得到了司法實踐的可靠驗證和社會各界的廣泛認同。擴大行政訴訟受案范圍主要應當關(guān)注以下幾個維度：第一，重新界定行政訴訟標的。行政訴訟法規(guī)定，人民法院對行政行為的合法性進行審查。行政行為是撤銷訴訟的核心概念，也是行政訴訟最重要的審查對象。但是，行政行為難以涵括事實行為、行政合同行為、不作為行為等，實際上無法涵蓋行政訴訟的所有審查對象。因此，有必要將行政行為修訂為行政相對人與行政機關(guān)之間產(chǎn)生的“行政爭議”。第二，權(quán)利保護范圍。行政訴訟法由于當時歷史條件所限，僅僅規(guī)定對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)進行司法保護，對于其他權(quán)利沒有作出規(guī)定。從目前的行政行為涉及的公民權(quán)利來看，勞動權(quán)、受教育權(quán)、知情權(quán)、了解權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)、公民住宅權(quán)、通信自由和通信秘密權(quán)、救濟權(quán)等還沒有納入到行政訴訟受案范圍。最高人民法院司法解釋雖然采取了只要行政行為對“公民權(quán)利義務產(chǎn)生不利影響的”均屬于行政訴訟受案范圍的觀點，但還需要上升為法律條文。第三，適當放開可訴行政行為的范圍。也就是說，要適當限制由行政機關(guān)終局裁決的行為。對于終局裁決行為應當僅局限于國家行為。對于可以通過合法性審查來判斷的行為，原則上都應當納入行政訴訟受案范圍；對于行政機關(guān)針對其工作人員作出的處理行為，一般可以由行政機關(guān)處理，但涉及到公民基本權(quán)利的撤職、開除等行為，應當納入行政訴訟受案范圍。第四，適當引入規(guī)范審查。學術(shù)界對于抽象行政行為的司法審查問題，研究比較深入，將其納入到行政訴訟受案范圍已經(jīng)成為共識。不同觀點主要是納入審查的規(guī)范性文件是否包括規(guī)章。多數(shù)觀點認為，對于規(guī)章以上的規(guī)范性文件的審查，應當按照立法法以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定解決，人民法院對于規(guī)章以下的規(guī)范性文件的合法性應當進行審查。審查的方式可以借鑒行政復議法關(guān)于附帶審查的規(guī)定。

　　4.適當放寬行政訴訟原告資格。從某種意義上講，權(quán)利救濟不足在很大程度上是又與原告資格的設(shè)置不太科學造成的。行政訴訟法第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！罢J為”標準是一個主觀性非常強的標準，在實踐中也帶來不好把握的問題。最高人民法院又通過司法解釋將原告資格限定在“法律上的利害關(guān)系”，但是這一標準又顯得過于嚴格，不利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，需要重新進行科學界定。此外，不同訴訟類型對于原告資格的限制亦不相同，因此應當注意區(qū)別情況。例如，公益訴訟的原告資格必須由單行法律明確規(guī)定才能提起。

　　5.科學設(shè)定行政訴訟起訴期限。行政訴訟法第39條規(guī)定了兩種起訴期限：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起行政訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內(nèi)提出；法律另有規(guī)定的除外。目前，單行法律對于起訴期限的規(guī)定長短不一，有的期限太短，導致當事人很容易超過起訴期限；有的期限太長，導致行政行為效力長期處于不確定狀態(tài)。因此，應當合理設(shè)定行政訴訟起訴期限。在設(shè)定起訴期限時應當注意三個問題：一是，盡可能設(shè)定統(tǒng)一的起訴期限。即將3個月的起訴期限修訂為1個月的普通起訴期限。二是，設(shè)定特殊起訴期限制度。對于起訴事由在短時間內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)的、行政機關(guān)作出決定的先行行為發(fā)生改變、依據(jù)的規(guī)范性文件發(fā)生改變、涉及不動產(chǎn)等重大財產(chǎn)權(quán)益的情形，應當另行設(shè)定較長的特殊起訴期限。三是，設(shè)定最長起訴期限制度。對于利害關(guān)系人不知道行政行為的，應當規(guī)定從知道之日或者應當知道之日起一個月內(nèi)提起訴訟。四是，設(shè)定起訴期限的延長制度、除斥期間制度。通過設(shè)立相應制度，解決由于特定事由不計入起訴期限的問題。

　　6.調(diào)整經(jīng)過復議的案件的適格被告制度�，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告。當時作這樣的規(guī)定，主要是考慮盡可能降低被告的級別，同時復議機關(guān)維持原行政行為，原行政行為的效力仍然存續(xù)，所以應當以原行政行為的作出機關(guān)為被告。但在實踐中，有的復議機關(guān)擔心改變行政行為之后作被告，采取盡量維持甚至一概維持原行政行為的做法，特別是涉及到信訪纏訴的案件，復議機關(guān)更傾向于將矛盾解決在基層或者下級機關(guān)，更傾向于作出維持決定，以至復議虛化。復議機關(guān)亦被譏諷為“維持會”。據(jù)此，不少學者建議，強化復議機關(guān)的監(jiān)督職能，在復議機關(guān)維持原行政行為的情形下，也應當將復議機關(guān)列為被告；有的學者建議復議機關(guān)可以作共同被告；還有的學者認為可以統(tǒng)一由復議機關(guān)作為代理人出庭應訴、復議機關(guān)委托原行政行為作出機關(guān)出庭應訴等等。我們認為，無論采取何種方式，都應當強化復議機關(guān)依法履行行政復議法規(guī)定的監(jiān)督職責為目標。

　　7.合理調(diào)整管轄制度�，F(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定比較簡單，應當根據(jù)行政審判實踐中存在的問題，對管轄制度進行適當調(diào)整。主要是：其一，中級法院以下實行適度的集中管轄。為了解決基層法院存在的“立案難”、“審理難”和“執(zhí)行難”的問題，最佳方案是設(shè)立跨區(qū)域的行政法院體制。如果行政法院方案難于實現(xiàn)，也可以考慮在中級法院以下打破行政區(qū)劃，由特定基層法院對行政案件實行集中管轄和交叉管轄。其二，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，更多地賦予相對人以選擇權(quán)，強化對當事人權(quán)利的保護。對于公民、法人和其他組織以案件重大復雜為由或者認為有管轄權(quán)的人民法院不宜行使管轄權(quán)的，可以申請由上級人民法院指定管轄。其三，吸收現(xiàn)有司法解釋的規(guī)定，強化上級法院提審或者指定管轄的權(quán)力，以盡可能排除地方非法干預。對于上級人民法院認為下級人民法院管轄的案件自己審理或者指定管轄更為適宜的，可以決定自己審理或者指定轄區(qū)內(nèi)其他法院管轄。

　　8.建立逾期不受理起訴的起訴人可以向上級法院另行起訴的制度。當前行政案件“立案難”的問題仍然比較突出，原因是多方面的。有的是由于地方黨政領(lǐng)導的非法干預，有的是由于個別地方以出臺規(guī)范性文件等方式限制法院受理等等。這些違法干預極大地損害了當事人的訴權(quán)，使當事人的請求救濟權(quán)不能得到有效實現(xiàn)。所以，應當建立逾期不受理即可“飛越”起訴的制度。對于受訴人民法院在7日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理；受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自行審理。

　　9.建立立案登記制度。一些地方法院受司法環(huán)境的制約，對行政訴訟法及其司法解釋明確規(guī)定應當受理的案件不予受理。有的法院在收到起訴人的訴狀后，既不受理，也不出具任何法律文書，極大損害了人民法院形象和司法權(quán)威。因此，有必要對拒不立案和拒不出具法律文書的行為進行規(guī)范。人民法院應當在接到起訴狀的當日予以登記，并且應當出具注明日期的收據(jù)。

　　10.增設(shè)訴訟保全和先予執(zhí)行制度。為了保證特定案件生效裁判得到有效的執(zhí)行，要借鑒相關(guān)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定訴訟保全制度，特別是要在財產(chǎn)保全制度的基礎(chǔ)上，增設(shè)行為保全制度。明確先予執(zhí)行制度，特別是對行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金、社會保險金、最低生活保障費等案件，可以根據(jù)原告申請，依法書面裁定先予執(zhí)行。但是，對于在國有土地上房屋征收和補償案件中，行政機關(guān)惡意通過行政訴訟申請人民法院先予執(zhí)行的，要予以嚴格限制。

　　11.適度強化職權(quán)調(diào)查。在以往司法實踐中，借鑒民事訴訟的做法，過度強調(diào)了當事人舉證，法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的功能被弱化。縱觀世界各國的行政訴訟制度，除了英美法系外，大陸法系國家都賦予法官依職權(quán)主動調(diào)取證據(jù)的職權(quán)。在行政訴訟中，相對人處于弱勢一方，特別是在舉證能力方面，更是無法與具有調(diào)查權(quán)力的行政機關(guān)相提并論，因此，有必要強化法院的職權(quán)調(diào)查。

　　12.實行有限制的合理性審查。行政訴訟法規(guī)定的合法性審查原則仍然需要堅持和強調(diào)，但是，法院的司法審查不能僅限于合法性審查。從司法實踐來看，隨著合法性審查的加強，行政行為違反合法性原則的比例越來越少，違反合理性原則的比例越來越高，行政行為“明顯不合理”的情況非常突出。對于不合理的行政行為，一般認為包括兩個方面：裁量濫用和程序濫用。實際上，行政訴訟法規(guī)定的“濫用職權(quán)”是一個內(nèi)涵極為豐富的概念，法院在司法實務中還沒有充分地運用和掌握這一概念，影響了審理的實際效果，也不利于保護相對人的權(quán)利。行政訴訟法規(guī)定的“濫用職權(quán)”可以結(jié)合合理性審查來進行。合理性審查涉及到人民法院行政訴訟審查強度的問題。對于專業(yè)性判斷，一般情況下應當尊重行政機關(guān)的判斷權(quán)，只有在裁量明顯濫用、明顯不正當?shù)臅r候才能判決撤銷。但是在程序濫用方面，法院具有完全的審查權(quán)，可以根據(jù)正當程序原則進行判斷，審查的強度較對實體問題的監(jiān)督要更為有力。

　　13.要明確賦予法院對一定范圍內(nèi)法律規(guī)范的合法性的判斷權(quán)和選擇適用權(quán)�，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定人民法院審理行政案件，以法律和法規(guī)為依據(jù)。該規(guī)定沒有解決法律之間、法規(guī)之間發(fā)生沖突時如何適用的問題，例如，前法和后法、一般法和特別法、上位法和下位法可能會發(fā)生沖突，有沖突就會有選擇適用問題。制定行政訴訟法時，立法法還沒有頒布。法院無法對法律規(guī)范進行選擇適用，只有“拒絕適用權(quán)”。立法法對于法律規(guī)范沖突解決規(guī)則作了規(guī)定，應當在行政訴訟法中明確法院可以依據(jù)立法法的規(guī)定進行選擇適用。根據(jù)立法法的規(guī)定，法院能夠確定如何適用的，法院可以直接進行選擇適用；不能確定如何適用的，送請有權(quán)機關(guān)進行裁決。對于規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件，法院應當進行合法性審查，對于合法、有效、適當?shù)�，法院可以適用，對于違法、無效、不當?shù)�，法院有�?quán)拒絕適用。

　　14.要進一步加大對不履行裁判的制裁力度。目前，不履行法院生效裁判的情況仍然存在，在有些地方還比較嚴重。解決這個問題可以采取以下幾種方式：其一，目前罰款針對的對象是行政機關(guān)。我國大多數(shù)行政機關(guān)實行首長負責制，處罰行政機關(guān)不僅難以執(zhí)行，而且效果不痛不癢。因此，對于拒不履行生效裁判的，人民法院可以對相關(guān)行政機關(guān)負責人和直接責任人處以罰款；其二，對不履行法院判決的行政機關(guān)采用公告方式，加大其不履行法院生效裁判的政治成本和輿論成本；其三，對不履行法院裁判的要適當加大罰款的額度。將按日處50元至100元的規(guī)定增加至500元至1000元。其四，確立上級機關(guān)協(xié)助執(zhí)行制度。法院應當在合理期間內(nèi)通知負有義務的一方當事人履行；逾期不履行的，由法院強制執(zhí)行。法院也可以通知行政機關(guān)的上一級機關(guān)督促義務人依法履行。其五，追究刑事責任。對于拒不履行法院生效裁判構(gòu)成犯罪的，應當明確追究其刑事責任的具體情形，防止這一規(guī)定虛化。

　　15.建立非訴行政案件的聽證制度。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機關(guān)作出決定后，相對人在法定期間既不起訴又不履行的，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行。雖然此時相對人已經(jīng)喪失了訴權(quán)和行政復議權(quán)利，但是喪失訴權(quán)和復議權(quán)的原因很復雜，有的還不是相對人的原因，僅僅從書面審查不利于案件的妥善處理。為了更有效地保障行政相對人合法權(quán)益，應當設(shè)置非訴行政執(zhí)行的聽證制度。對于依照聽證程序作出的行政行為、一旦執(zhí)行后會給當事人造成重大損害且難以補救、書面審查難以查清案件事實、涉及重大國家利益和社會公共利益的，應當進行聽證，法院應當根據(jù)聽證結(jié)果作出是否準予執(zhí)行的裁定。

　　16.確立非訴行政行為審查標準。行政訴訟法對于非訴行政行為的審查標準沒有規(guī)定。最高人民法院司法解釋對審查標準作了明確，即對于非訴行政行為實行“重大且明顯”的無效行政行為的審查標準。行政強制法對此也作了類似的規(guī)定。這一標準已經(jīng)比較成熟，應當在行政訴訟法修改時予以明確。

　　二、降低行政訴訟成本

　　行政訴訟的成本直接關(guān)系到當事人請求權(quán)利救濟的積極性，也在很大程度上決定了法院對行政行為監(jiān)督的可能性，因此，只有降低行政訴訟成本（特別是隱性成本）才能有效提升行政訴訟的價值，充分發(fā)揮行政訴訟的作用。降低行政訴訟成本主要應當注意以下幾個方面：

　　1.增設(shè)簡易程序。行政訴訟法沒有設(shè)立簡易程序，主要是考慮到行政行為涉及公共利益，實行獨任制可能難以實現(xiàn)行政訴訟的目的，相對人也可能缺乏信心，因此普遍實行合議制以增強公信力，抵御某些非法干預。當前，各地受理和審理行政案件數(shù)量極不均衡，特別是在北京、上海、浙江等地的基層法院，一年受理700－800余件案件，案件壓力較大，且相當數(shù)量的案件案情不復雜，法律關(guān)系較為簡單，有必要參照民事訴訟簡易程序的規(guī)定。經(jīng)中央批準，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》，實踐效果還比較好。行政訴訟法修改應當增設(shè)簡易程序，但同時也要注意適用范圍，只有對于基本事實清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務明確的一審行政案件，才能適用簡易程序。

　　2.增設(shè)緊急審理程序。在司法實踐中，一些特殊案件如果按照一般的訴訟程序?qū)徖�，即便最終獲得勝訴的結(jié)果，也可能因已經(jīng)造成無法挽回的結(jié)果導致當事人實際敗訴。例如，在選舉資格訴訟、考試資格訴訟中，選舉日、考試日日漸臨近，只有在前述日期之前獲得勝訴裁判對其合法權(quán)益才能獲得真正保護�！斑t到的公正已經(jīng)不再是公正”。因此，可以參照民事訴訟法關(guān)于特別程序和域外關(guān)于緊急程序的規(guī)定，對其予以明確。適用緊急程序的案件一般應當在立案之日起15日內(nèi)審結(jié)。在緊急程序中，原告在提起訴訟時一并提出停止執(zhí)行被訴行政行為申請的，人民法院經(jīng)審查認為停止執(zhí)行有利于保護原告重大利益，且不損害國家利益和社會公共利益的，應當在48消失內(nèi)作出停止執(zhí)行該行政行為的裁定。當然，緊急程序是一種特別程序，應當限定其范圍。

　　3.增設(shè)預審程序。目前，行政訴訟法沒有規(guī)定預審程序，所有案件無論繁簡，案件事實和法律問題一律在開庭審理時才能確定，有的學者稱為“一步到庭”。這種程序設(shè)計往往導致庭審前準備不足，進而影響庭審質(zhì)量和辦案質(zhì)量，導致庭審拖沓、開庭次數(shù)過多等弊端。因此，有必要增設(shè)預審程序。預審程序是指在正式開庭審理之前，為了確定爭議焦點和相關(guān)法律問題，法官通過審查訴訟材料并采取相應措施使案件盡快處于可以判決狀態(tài)的程序。預審程序的功能主要體現(xiàn)在固定訴訟請求和爭點、交換和固定證據(jù)、促進糾紛和解等。筆者認為，應當明確除適用簡易程序?qū)徖淼陌讣猓话阈姓讣家?jīng)過預審程序。

　　4.增設(shè)代表人訴訟制度。相當數(shù)量的行政案件涉及的相對人眾多，為了方便審理，應當設(shè)立代表人訴訟制度。對于同案原告為5人以上的，應當推選1－5名訴訟代表人參加訴訟；在指定期限內(nèi)未選定的，人民法院可以依職權(quán)指定。

　　5.增設(shè)示范訴訟制度。在大陸法系國家，對于若干背景基本相同、行政行為基本相同的案件，采取了推選若干當事人起訴的方式，該案件審理裁判后對其他當事人具有既判效力。在我國，也可以參考上述做法。例如，在征收國有土地上房屋案件中，若干當事人對于該幅地塊的補償標準都持有異議，可以采取個別當事人先進入訴訟，其他當事人先進行立案登記。進入訴訟后，補償標準確定下來之后，該裁判對其他登記的當事人也同時適用。這對于減少行政訴訟成本，提高行政訴訟效率有積極意義。

　　6.實行一次合法傳喚的制度。行政訴訟法依據(jù)民事訴訟法（試行）的規(guī)定，確立了缺席判決的“兩次傳喚”制度，即經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席判決。1991年制定的民事訴訟法已經(jīng)取消了兩次傳喚制度。在司法實踐中，有的行政機關(guān)利用本條規(guī)定不履行出庭義務或者等待兩次傳喚后才出庭，一定程度上損害了司法權(quán)威。行政訴訟法應當對此予以修訂。

　　7.設(shè)立不答辯視為承認的制度。行政訴訟法規(guī)定了行政機關(guān)舉證、答辯義務。對于行政機關(guān)的舉證，行政訴訟法通過舉證責任予以規(guī)范。但是，對于行政機關(guān)不答辯的，行政訴訟法沒有作出規(guī)定。域外的做法是，，行政機關(guān)不答辯的，視為承認原告的訴訟請求，被告提出反訴，原告不答辯也視為承認被告的主張。為了督促行政機關(guān)依法答辯，行政訴訟法應當明確這一制度。

　　8.建立科學的證據(jù)失權(quán)制度。證據(jù)失權(quán)的核心是當事人在規(guī)定的時間不提供證據(jù)的，即便之后提供證據(jù)也不能進入質(zhì)證過程。當然，非因舉證責任人主觀原因造成的逾期舉證應當排除在外。同時還要考慮在被告不舉證的情況下，第三人提出證據(jù)能夠證明自己主張或者人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的，為了保護第三人合法權(quán)益，不應當一概視為行政行為沒有證據(jù)。

　　9.增設(shè)委托調(diào)取證據(jù)制度。在行政訴訟中，被告可以依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，而原告無此權(quán)力。雖然法院可以依照原告申請或者依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，但是法院調(diào)取證據(jù)存在喪失中立立場的弊端，同時也不利于節(jié)約訴訟成本。因此，為了有利于獲取證據(jù)，降低訴訟成本，有必要增加委托調(diào)取證據(jù)制度，即法院委托原告一方調(diào)查，同時賦予接受調(diào)查人予以配合的義務，以補強原告一方收集證據(jù)的能力。即人民法院可以根據(jù)原告的申請，委托其代理律師向有關(guān)機關(guān)、組織或者公民調(diào)取與本案有關(guān)的證據(jù)，有關(guān)國家機關(guān)、組織或者公民應當協(xié)助。

　　10.確立自認和禁反言制度。在訴訟過程中，對于一方?jīng)]有不同意見的事實，只要認可的，可以將認可記錄在案，對于該事實予以認定，不必再行調(diào)查取證。同時，為了防止當事人反言，提高行政訴訟效率，一般不能采取簡單的默認，而應當建立相應的明示制度，即由表示認可的一方當事人通過書面文件、簽字、蓋章等方式予以固化。

　　11.確立意定訴訟期限制度。目前行政訴訟法規(guī)定的各類期限均為法定期限，沒有規(guī)定意定期限。為了節(jié)省訴訟期間和尊重當事人的意愿，如果各方當事人同意，可以縮短法定期限，盡可能在意定的時間內(nèi)完成訴訟行為。

　　12.明確當事人及時準確告知相關(guān)情況的義務。當前，一些當事人為了規(guī)避審判或者基于其他目的，有意錯誤告知或者記載住址或者法律文書郵寄地址，導致訴訟程序反復和拖沓。因此，有必要在起訴階段和應訴階段，明確其準確告知或者準確載明地址的義務（包括地址發(fā)生變更應及時告知法院的義務），并設(shè)定相應的法律責任，以便提高審判效率。

　　13.裁判文書類型化處理。辦理行政案件一般經(jīng)歷撰寫審理報告、起草裁判文書、協(xié)調(diào)、制發(fā)裁判文書等若干環(huán)節(jié)。不同的案件繁簡不同，裁判文書亦應當區(qū)別處理。提高訴訟效率應當從精簡起草相關(guān)報告和裁判文書的環(huán)節(jié)入手。特別是對于當事人爭議的焦點問題可以適當詳寫，沒有爭議的可以略寫甚至不寫；對于特定領(lǐng)域的行政案件有的法律文書也可以采取格式化的方式。

　　14.確立再審不停止執(zhí)行為原則的制度。行政訴訟法明確規(guī)定，當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，認為確有錯誤的，可以提出申訴，但生效裁判不停止執(zhí)行。在司法實踐中，有的法院擔心執(zhí)行錯誤，一旦進入再審程序就一概停止執(zhí)行，導致有的當事人通過向人民法院申請再審達到拖延執(zhí)行的目的。應當按照不同的行政訴訟類型，確立以不停止執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外的制度。同時規(guī)定在執(zhí)行裁判可能造成無法彌補的損失的情況下，應當停止執(zhí)行。

　　15.建立嚴格的原告保護制度。在司法實踐中，有的行政機關(guān)敗訴后，利用其持續(xù)的行政管理職權(quán)，對原告進行打擊報復，讓原告“贏一陣子，輸一輩子”，社會反響比較強烈。對于原告遭受被告打擊報復的，原告可以對新作出的行政行為重新起訴，通過重新進入訴訟對行政機關(guān)打擊報復的行為進行制約和監(jiān)督。法院可以按照“濫用職權(quán)”的法定事由對其進行嚴格審查，必要時還要追究相關(guān)責任人的法律責任，以切實降低原告的隱性訴訟成本。

　　三、強化行政訴訟的解紛功能

　　我國行政訴訟多年來即存在“上訴率高、申訴率高、服判息訴率低”的現(xiàn)象，一個重要原因是因為沒有充分發(fā)揮行政訴訟解決糾紛的功能所致。解決上述問題的關(guān)鍵是要做好以下幾點：

　　1.將解決行政爭議作為行政訴訟的基本功能。行政訴訟的基本功能是保護行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)、解決行政糾紛。對于祛除“維護”行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的功能，前文已有闡述，此不贅述。筆者認為，行政訴訟的功能應當區(qū)分直接功能和間接功能、基本功能和衍生功能。解決行政爭議應當屬于直接功能和基本功能范疇。而保障當事人權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)的功能并非法院的獨特功能，其他公權(quán)力機關(guān)也有該項功能，屬于間接和衍生功能。因此，在行政訴訟法立法宗旨中應當明確解決行政糾紛的功能。

　　2.構(gòu)建和解促進機制。當前，通過和解解決糾紛不僅有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，也與域外盛行的通過非正式裁決解決行政糾紛的趨勢不謀而合。據(jù)統(tǒng)計，英美法系國家的行政案件，真正進入到訴訟程序的只占10％左右，90％的行政糾紛通過非正式的裁決程序得以消化。一般來說，和解制度主要通過當事人對于訴訟勝敗的評估、訴訟的時間考慮、訴訟費用的承擔、不履行判決的不利后果等多方面的判斷，促使實現(xiàn)主動和解。當然，并非所有行政案件都可以采取和解方式，只有在自愿、合法的前提下，對行政機關(guān)依法享有裁量權(quán)的事項才能實行和解。

　　3.明確有條件的調(diào)解結(jié)案。行政訴訟法之所以規(guī)定行政案件不適用調(diào)解，主要原因有三：一是考慮到行政機關(guān)的公權(quán)力行為不具有處分性，且當時行政訴訟法是按照行政處罰模式構(gòu)建的，而行政處罰的處分空間不大；二是擔心在行政訴訟當事人地位不平等的情況下，被告利用優(yōu)勢地位造成調(diào)解不公的現(xiàn)象；三是調(diào)解可能導致行政機關(guān)敗訴案件減少，社會效果不好。從目前的實踐來看，行政案件數(shù)量越來越多且越來越多地案件涉及到民事權(quán)益的處分，確立調(diào)解結(jié)案應當是可行的。但是同時也要看到調(diào)解的負面作用，要注意防止行政機關(guān)利用優(yōu)勢地位造成調(diào)解不公的傾向，注意不適宜調(diào)解的案件不能強行調(diào)解，同時，要注意調(diào)解的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。

　　4.合理分配舉證責任。合理的舉證責任有利于減少和抑制行政糾紛的產(chǎn)生，特別是對無理纏訟的行為也有一定的平抑功能。從這個意義上講，舉證責任包含了息訴止爭的功能。現(xiàn)行行政訴訟法是按照行政處罰的模型構(gòu)建的，行政機關(guān)在作出行政處罰時應當具有相應的證據(jù)支持，所以在訴訟中行政機關(guān)對其作出的行政行為應當承擔舉證責任。但是，在行政行為種類越來越復雜的背景下，無論何種樣態(tài)的行政行為均由行政機關(guān)舉證，既不合理，也不科學。據(jù)統(tǒng)計，相當數(shù)量的行政案件是通過裁定駁回起訴和不予受理結(jié)案的，且比例高于民事訴訟，在一定程度上也反映了行政案件存在“濫訴”的問題�？梢哉f，合理分配舉證責任是抑制濫訴的重要工具。

　　5.明確行政附帶民事訴訟制度。行政訴訟法沒有明確行政附帶民事訴訟的主要原因在于當時的案件主要集中在行政處罰類案件，且法院內(nèi)部對于行政案件是否可以附帶民事案件存在爭議，更有觀點認為行政審判庭有超越職權(quán)之嫌。目前，行政案件越來越多地涉及民事權(quán)益的處理，行政審判庭和民事審判庭“各管一塊”的做法已經(jīng)受到了社會的廣泛批評。確立這一制度的時機已經(jīng)成熟。最高人民法院通過司法解釋和司法政策已經(jīng)明確了這一制度，需要上升為法律規(guī)定。在民事或者刑事訴訟中對行政行為是否合法或者無效有爭議的，原則上應當在行政訴訟中處理。行政訴訟已經(jīng)開始的，相關(guān)的民事或者刑事訴訟應當中止。行政訴訟裁判須以民事法律關(guān)系成立為前提的，而該法律關(guān)系屬于民事關(guān)系且訴訟尚未終結(jié)的，人民法院應當裁定中止行政訴訟。

　　6.擴大變更判決和課以義務判決的適用范圍。在制定行政訴訟法時，是否賦予法院變更行政行為的權(quán)力，曾經(jīng)爭議很大。法院和行政機關(guān)持完全相反態(tài)度，法院從解決爭議的角度主張規(guī)定變更權(quán)，行政機關(guān)從分工角度反對規(guī)定變更權(quán)，最后立法機關(guān)采取了折衷的方案——對行政處罰顯失公正的，人民法院可以判決變更。從國際范圍來看，許多國家明確了法院的變更權(quán)。時至今日，大多數(shù)學者甚至行政機關(guān)都認為，法院對特定事項直接作出變更，不僅有利于節(jié)約行政成本，而且有利于案結(jié)事了，應當對此予以明確。法院變更判決應當增設(shè)的情形包括：其一，所有涉及民事法律關(guān)系處理的，例如行政裁決案件；其二，涉及國家賠償?shù)模黄淙�，行政行為�?nèi)容與數(shù)字有關(guān)且不屬于羈束裁量權(quán)范圍的；其四，行政合同案件；其五，在反傾銷案件中，行政機關(guān)計算的傾銷幅度或者征收的反傾銷稅的數(shù)額錯誤的。

　　7.科學規(guī)范申請再審的條件、理由、時間和路徑。再審案件數(shù)量逐年上升，客觀上確實存在裁判不公的問題，但是當事人反復纏訟也是重要原因。這就說明再審制度中存在的“不加篩選”、“不加區(qū)別”的立案方式有必要重新審視�？茖W構(gòu)建再審制度，主要包括以下幾個方面：其一，科學設(shè)置再審期限。目前申請再審的時間一律為2年。2年時間對于一般情況而言，存在過長的弊端。而對于發(fā)現(xiàn)新證據(jù)或者據(jù)以裁判的法律文書被改變等情況，又可能太短，應當分別作出規(guī)定。其二，限定再審理由。再審理由越明確具體，越有利于案件受理和審理。原有規(guī)定過于模糊導致再審準入條件隨意性太大、立案人員裁量權(quán)過大，不利于降低行政案件申訴率。建議參照《民事訴訟法》中關(guān)于再審事由的列舉規(guī)定予以完善。其三，再審路徑要予以限制。目前處理涉法上訪的案件，呈現(xiàn)出申訴、上訪人多頭告狀，人大、政府、法院、檢察院等國家機關(guān)多頭處理的狀況。特別是國家機關(guān)對于案件處理意見經(jīng)常不一致，導致申訴、上訪人嚴重質(zhì)疑法院生效裁判，給息訴罷訪帶來嚴重困難。因此，有必要對申請再審的路徑進行重新設(shè)計，對于不服生效再審裁判的，申請再審人方可向檢察院申請抗訴。

　　四、促進行政訴訟效果的最大化

　　當前行政訴訟的法律效果和社會效果還沒有充分體現(xiàn)出來，行政審判的職能沒有得到充分發(fā)揮。要解決這個問題，必須通過制度調(diào)整來促進效果的最大化。

　　1.合理界定公法與私法調(diào)整的范圍。目前，一些特定的公法糾紛是通過民事訴訟程序來解決的。比如行政合同、選民資格案件等。但是，在司法實踐中，由于公法和私法的規(guī)則完全不同，公法案件適用私法規(guī)則會導致實質(zhì)上的不公平。例如，村民自治組織與村民之間涉及資源分配問題，如果按照意思自治原則意味著分配隨意和分配不公。這類案件有必要通過公法上的公平原則、平等原則、比例原則等來予以解決。事實上，采用公法規(guī)則調(diào)整相關(guān)爭議既保證了案件處理的效果，也能有效維護公共利益和個人權(quán)益。同時，為了防止“法治國家的漏洞”，對于私法規(guī)則不能解決的爭議，應當推定通過公法爭議來解決。

　　2.增設(shè)行政公益訴訟制度。當前，經(jīng)濟交往日益頻繁，社會領(lǐng)域的沖突和矛盾日益激烈，一些侵權(quán)行為呈現(xiàn)出損害擴散、受害范圍廣泛、受害持續(xù)時間較長和受害者眾多等特點。涉及到公共利益保護的各類行政案件大量呈現(xiàn)。在行政管理領(lǐng)域，行政行為往往不僅僅涉及到行政相對人的個體權(quán)利，在很多情況下還涉及到國家利益和社會公共利益。目前，有關(guān)行政公益訴訟的案件主要集中于行政規(guī)劃、行政公產(chǎn)、公共服務、國有資產(chǎn)保護、行業(yè)競爭、自然資源、公共工程建設(shè)、政策性行政壟斷、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管、醫(yī)療損害等領(lǐng)域�？梢哉f，要在行政訴訟中真正貫徹科學發(fā)展觀，不建立公益訴訟制度是很難實現(xiàn)的。行政公益訴訟首先要解決沒有利害關(guān)系的或者沒有直接利益關(guān)系的當事人的原告資格問題，現(xiàn)階段可以采取以下兩種方式：其一，由檢察機關(guān)提起訴訟的方式。其二，由法律規(guī)定的特定團體提起訴訟的方式。

　　3.建立行政首長出庭應訴機制。行政首長出庭應訴機制，既可以彰顯行政機關(guān)依法行政的法治形象，也有助于行政機關(guān)負責人了解案件的真實情況以及行政執(zhí)法中存在的突出問題。國務院有關(guān)文件對此作了明確要求。同時，行政首長出庭應訴還有利于案件的快速解決，尤其是一些案件行政首長能夠當場決定，對于促進當事人和解、促進案件徹底解決有著積極的意義。因此，對于重大行政訴訟，被告法定代表人應當出庭應訴，確有合理原因不能參加的，應當指定1名副職負責人參加訴訟。

　　4.科學定位和充分發(fā)揮審前程序的功能。在過去，行政訴訟審前程序沒有得到重視，在定位和實施方面存在較大的不足。目前，審前程序目的是為了庭審做準備，即將審前程序完全作為準備程序。這種定位有其局限性，也浪費了寶貴的司法資源。筆者認為，審前程序既是準備程序，也是糾紛解決的促進程序。審前程序既要為開庭審理總結(jié)爭點和焦點，也要以息訴止爭為目標，進而降低或者消除開庭審理的成本。

　　5.科學設(shè)計庭審結(jié)構(gòu)。行政訴訟法規(guī)定的庭審程序與民事訴訟程序完全一致，沒有關(guān)注到行政訴訟的獨有特征。行政訴訟類型千差萬別，有必要按照不同類型設(shè)置庭審結(jié)構(gòu)。特別是要打破以往那種先法庭調(diào)查然后法庭辯論的兩階段安排方法。要將庭審設(shè)計成以解決爭議問題為目標的模式，對于同一爭議問題，可以調(diào)查、辯論、陳述、申辯，逐個解決爭議焦點。對于不作為與作為案件、不同訴訟請求的案件，應當分類處理，對同一類型的案件采取同一種審理模式。

　　6.對涉及新的法律問題的案件可以采取飛越上訴或者移送管轄的制度。行政案件新情況、新問題層出不窮，而相對刑事審判、民事審判而言，行政審判的經(jīng)驗尚不豐富，解決問題的手段相對短缺。一些法院在遇到新的法律問題時，習慣于通過向上級人民法院特別是向最高人民法院請示來解決。無限期的請示，導致案件久拖不決，也給當事人帶來嚴重訟累，同時損害也有剝奪當事人上訴權(quán)之嫌。在國外，一些國家對于新的法律問題采取了移送管轄或者“飛越上訴”的方法。即法院可以上提一級管轄或者當事人申請越級上訴，上級法院對此作出裁判后，下級法院可以援引判例解決，既有利于當事人服判息訴，也有利于行政機關(guān)通過撤銷、改變行為化解爭議。最高人民法院司法解釋針對受理問題，已經(jīng)規(guī)定了越級起訴制度，應當按照這一思路拓寬其適用范圍。

　　7.創(chuàng)造多元化裁判方式。行政訴訟法僅僅規(guī)定了維持、撤銷、變更和履行判決四種判決方式，最高人民法院司法解釋又增加了確認判決和駁回原告訴訟請求判決。在確立行政訴訟類型之后，由于訴訟類型與判決的因應關(guān)系，相應地行政訴訟判決也應當逐步完善。此外，為了防止即將作出的行政行為給國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益造成不可彌補的損害，還應當借鑒英美法系的阻止令制度，確立禁令訴訟。針對行政合同訴訟、規(guī)范審查訴訟，也應當借鑒域外經(jīng)驗和民事訴訟相關(guān)制度，確立相應的判決形式。

　　8.司法建議法定化。行政訴訟法規(guī)定的司法建議制度是借鑒法國的經(jīng)驗確立的。但是，由于行政訴訟法對司法建議的效力規(guī)定得比較模糊，“建議”意味濃厚，法律文書意味淡薄。行政訴訟法雖然要求被建議機關(guān)將處理情況告知人民法院，但是沒有規(guī)定告知期限、告知內(nèi)容以及拒不告知的法律后果，被建議機關(guān)對人民法院的建議經(jīng)常不予反饋，導致司法建議處于虛置和空轉(zhuǎn)的狀態(tài)，有必要對此進行法定化改造。

　　9.適當放寬審理期限。行政訴訟法規(guī)定一審行政案件的審理期限為3個月，二審案件的審理期限為2個月。制定行政訴訟法時，涉及的案件主要是案情和法律關(guān)系都比較簡單的行政處罰案件。目前，大多數(shù)行政案件案情和涉及到的法律問題都比較復雜，且需要作大量的溝通、協(xié)調(diào)工作，在如此短的時間內(nèi)倉促結(jié)案可能對案件質(zhì)量造成不利影響。由于審限太短，報請延期審理的案件增多，而上級法院對延期審理的審批幾乎是形式意義上的審批，這就事實上造成審限的延長。因此，對于審理期限應當參照民事訴訟法規(guī)定的較長審限予以延長。對于一審行政案件，法院應當在立案之日起6個月內(nèi)作出第一審判決。對于二審行政案件，法院應當在立案之日起3個月內(nèi)作出終審判決。法院審理不服一審裁定的上訴案件，應當在第二審立案之日起2個月內(nèi)作出終審裁定。但當事人提供新的證據(jù)需要質(zhì)證，申請鑒定、勘驗、補充調(diào)查，依法延期審理、調(diào)解、公告等期間不計入審理期限。

　　10.建立非訴行政案件審執(zhí)分離制度。非訴行政案件的審查和執(zhí)行分開，是確保司法公正的重要方面。特別是涉及國有土地上房屋征收和補償案件，社會各界對于由司法機關(guān)對強制征收行為進行規(guī)范的呼聲很高。行政強制法對于人民法院對非訴行政行為進行合法性審查也作了相應規(guī)定。目前，最高人民法院根據(jù)相關(guān)法律和法規(guī)，出臺了《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》。該司法解釋明確了人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行。該司法解釋在征收房屋案件中確立的裁執(zhí)分離原則，也適用于其他非訴行政行為，應當在行政訴訟法中予以明確規(guī)定。

　　五、防止行政審判權(quán)怠用和濫用

　　行政訴訟法作為公法性質(zhì)的訴訟法，必須注意防止行政審判權(quán)消極不作為和濫用。在這方面，主要應當注意以下幾點：

　　1.加大對有案不收的監(jiān)督力度。行政案件存在的有案不收、有案不立的問題，為社會各界所詬病。在最高人民法院開通的“民意溝通信箱”中，行政案件立案難的問題高居榜首。為了切實解決這一問題，應當從以下幾個方面著手：其一，在行政訴訟法中明確規(guī)定，人民法院應當保障當事人依照法律規(guī)定享有的起訴權(quán)利。其二，受訴人民法院在７日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院起訴。其三，對于有案不立或者非法干預人民法院依法立案的行為，依照有關(guān)規(guī)定予以行政處分。

　　2.嚴禁法官與當事人不正當接觸。經(jīng)驗表明，很多審判權(quán)濫用和怠用都是因為非法和不正當接觸產(chǎn)生的。因此，行政訴訟法必須明確嚴禁審判人員與當事人私下接觸。審判人員在審理案件時，必須保證不單方接觸。法官不得私自會見當事人及其代理人。對于違反規(guī)定的，應當追究相關(guān)人員的法律責任。另一方當事人及其法定代理人有權(quán)要求該審判人員回避。

　　3.適當限制法官對行政行為的審查強度。法官是適用法律方面的專家，在不涉及或者較少涉及專業(yè)性、技術(shù)性的領(lǐng)域，要適當放開對被訴行政行為合理性的審查。但如果涉及專業(yè)性技術(shù)性很強的領(lǐng)域，應當限制法官對行政行為的審查強度，特別是要注意不能用司法機關(guān)的自由裁量權(quán)代替行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。

　　4.強化對審判程序違法的監(jiān)控。當前對于審判程序違法的監(jiān)控存在著嚴重的“空轉(zhuǎn)”問題。一些以違反審判程序為由進入再審程序的案件，經(jīng)過審查后發(fā)現(xiàn)合法性和正當性并不存在問題。筆者認為，對單一的審判程序違法的問題不必通過再審程序來解決，而應當通過訴訟程序以外的監(jiān)督程序來糾正。但是，對于既存在實體認定錯誤，也存在審判程序違法問題的，仍然可以通過再審程序予以監(jiān)督。如此規(guī)定，既使當事人在實體權(quán)益上有所收獲，也進一步提升了法院的程序公正意識。

　　5.增加當事人訴訟權(quán)利與制約審判權(quán)。法官不是天使，也具有認識局限和人性弱點，也會在案件處理上出現(xiàn)失誤。當事人由于其對自身權(quán)益的關(guān)注，必然對審判活動也非常關(guān)注。因此，與上級法院的監(jiān)督、院長庭長的監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督相比，當事人的監(jiān)督是最直接、最有效、最廉價的監(jiān)督。當事人擁有的請求權(quán)、選擇權(quán)、同意權(quán)、表達權(quán)、申請救濟權(quán)足以監(jiān)督法官的行為。域外行政訴訟制度中，沒有像我國行政訴訟法一樣設(shè)置許多監(jiān)督渠道，而是重點加強當事人的監(jiān)督權(quán)利，用訴訟權(quán)利監(jiān)督審判權(quán)力。同時，運用當事人之間的權(quán)利義務的對稱性和平衡性，保證監(jiān)督的公平性。設(shè)置其他監(jiān)督機制，必然也要設(shè)置對監(jiān)督機制的監(jiān)控機制，無形之中也會增加防控成本，而當事人監(jiān)督則是零成本。因此，行政訴訟法修改必須強化當事人對審判權(quán)的監(jiān)督和制約。

　　6.適當強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。新一輪的司法體制改革成果加大了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的力度，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》等司法文件。其中，最主要的是增加了“檢察建議”的監(jiān)督方式。實踐表明，“檢察建議”也可能被濫用，應當加以適當限制。此外，檢察機關(guān)作為公益訴訟原告的內(nèi)容，應當在修改后的行政訴訟法中有所體現(xiàn)。

　　六、提升行政訴訟法的科學化

　　在行政訴訟法修改過程中，對于現(xiàn)行行政訴訟法中存在的一些技術(shù)問題，也應該加以解決。主要是：

　　1.法律主體的名稱應當科學表述。行政訴訟法規(guī)定的“公民”概念在字面意義上無法涵蓋外國公民和無國籍人；行政訴訟法規(guī)定的“行政機關(guān)”的概念無法涵蓋行使公共管理和服務的組織等行政主體。從目前來看，上述概念越來越受到局限，缺乏應有的科學性和概括性，應當適度修訂，具體方法是，將“公民”表述為“自然人”，“行政機關(guān)”改為“行政主體”。具有公共管理和服務職能的企事業(yè)單位、社會團體等組織，適用行政主體的規(guī)定。

　　2.對行政爭議進行類型化處理。行政訴訟類型主要包括：形成訴訟（例如撤銷訴訟和變更訴訟）、給付訴訟（例如一般給付訴訟、課以義務訴訟）和確認訴訟。不同的訴訟類型，在起訴條件、審理方式、裁判方式和執(zhí)行都有其特點，應適用不同的規(guī)則�，F(xiàn)行行政訴訟法對于屬于不同訴訟類型的案件采取了單一的處理方式，既不利于案件及時有效處理，也不符合訴訟科學化的要求。當然，行政訴訟類型的設(shè)計需要很高的立法技術(shù)，既不能過于繁瑣，也不能過于簡略。為了防止可能帶來的對當事人不便的問題，人民法院可以加大釋明力度，就當事人起訴的事實理由和訴訟請求等進行釋明，并可要求當事人作相應補充。

　　3.受案范圍采取概括式的規(guī)定。現(xiàn)行行政訴訟法采取的肯定式列舉和否定式列舉的方式，既不符合邏輯規(guī)范，也使受案范圍出現(xiàn)了不明不白的中間地帶，導致了對于受案范圍的不同理解。修改行政訴訟法應當采取概括肯定加概括排除的方式，既邏輯周延，減少灰色地帶，也有利于對受案范圍的準確把握。當然，對于概括式的規(guī)定，可能存在解釋空間較大，內(nèi)容不夠具體的弊端，但是，比起肯定式列舉“掛一漏萬”的缺陷而言，其更為科學。對于不夠具體明確的弊端，將來可由最高人民法院進行司法解釋予以解決。

　　4.修訂知識產(chǎn)權(quán)管轄的規(guī)定。行政訴訟法規(guī)定，確認發(fā)明專利權(quán)的一審行政案件，由中級人民法院審理。行政訴訟法實施后，我國頒布實施了一系列有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)方面的法律。最高人民法院的司法解釋根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，對知識產(chǎn)權(quán)行政案件已經(jīng)作了較為明確的規(guī)定。筆者認為，對于專利、商標等授權(quán)確權(quán)類知識產(chǎn)權(quán)一審行政案件，應當由中級人民法院管轄，并由行政審判庭審理。

　　5.維持判決與撤銷判決條件的表述要對稱。行政訴訟法第54條規(guī)定的維持判決的條件是，證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序。而撤銷判決的條件卻是主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等五個條件。這是不符合邏輯規(guī)范的。從形式邏輯的角度，維持判決和撤銷判決應當具有對稱性。現(xiàn)行行政訴訟法對于維持判決的特定條件進行擴展解釋才能與撤銷判決的條件相對應。修改行政訴訟法時，對于維持判決和撤銷判決的條件應當按照邏輯要求進行對稱規(guī)定。

　　6.裁判效力的表述要科學。行政訴訟法第58條規(guī)定，逾期不提起上訴的，人民法院的第一審判決或者裁定發(fā)生法律效力。也就是說，在上訴期間內(nèi)，一審裁判的效力是待定的。而根據(jù)行政訴訟法第61條的規(guī)定，原判決認定事實清楚、適用法律法規(guī)正確的，判決維持原判，而對于違法的行政行為可以判決撤銷。無論是撤銷判決還是維持判決其前提均是原判具有效力。這就在邏輯上出現(xiàn)了問題——同一部法律中對原審判決的效力作了不同的認定，顯然是硬傷，應當予以完善。

　　7.明確規(guī)定行政行為可撤銷和無效的關(guān)系�？沙蜂N和無效，是行政訴訟法學上兩個重要的概念。一般認為，對于“重大且明顯”的違法應當認定為無效，司法解釋也對此予以明確；對于一般違法的應當認定為可撤銷。但是，實體法上對于無效的概念規(guī)定的還比較混亂，與無效的確切含義還有較大差距�？紤]到判決方式的選擇，修訂后的行政訴訟法應當注意厘清可撤銷的行政行為與無效的行政行為的不同條件和標準。

　　8. 理順行政訴訟法和其他訴訟法的關(guān)系。行政訴訟法制定之初，由于考慮多方面因素，僅對具有行政訴訟特征的內(nèi)容作了規(guī)定，法條比較簡略單一。司法解釋明確在行政訴訟中可以參照民事訴訟法的規(guī)定，但對于如何參照和參照哪些條文沒有明確，實際上導致了人民法院在審理行政案件時也無法參照民事訴訟法。為了強化行政訴訟法的內(nèi)部邏輯性、連貫性，準確表達行政訴訟法的立法意圖，應當改變參照民事訴訟法的做法。在法國，為了建立完整的行政訴訟法體系，立法機關(guān)相對減少了轉(zhuǎn)引和參照民事訴訟法的做法，目前只剩下委托調(diào)查和時效規(guī)定參照適用。除此之外，法國行政訴訟法典盡可能地切斷與民事訴訟法的關(guān)系。修改行政訴訟法應當盡可能根據(jù)行政訴訟需要吸收已經(jīng)成熟的民事訴訟法條文，促進行政訴訟法的完整化、精密化和科學化。但如果立法者要節(jié)省立法資源，也可以參照民事訴訟法，但應當明確參考的范圍和條款。

　　當然，修改行政訴訟法是一項涉及國計民生的大事，必須在慎重的前提下穩(wěn)步推進。在修改過程中還應當注意以下幾個關(guān)鍵問題：

　　第一，要集思廣益，兼顧各方訴求。在行政訴訟法修改中，既要關(guān)注行政相對人和律師界的訴求，也要關(guān)注被告行政機關(guān)的訴求，還要關(guān)注人民法院的司法實踐訴求。從修改民事訴訟法的情況來看，社會各界的訴求都不相同，訴求的程度也千差萬別。因此，要注意從依法治國的高度對各方訴求進行排序、析理和吸納，同時注意行政訴訟本身規(guī)律，對行政訴訟法進行整體檢視、補缺和完善。

　　第二，要關(guān)注重點，照顧一般情況。要堅持馬克思主義哲學的“兩點論”，既要照顧重點，也要關(guān)注一般。既要注意解決行政訴訟實踐中的主要矛盾或者矛盾的主要方面，也要關(guān)注行政訴訟實踐中的次要矛盾或者矛盾的次要方面。特別是注意從行政訴訟基本體系著手，著眼宏觀架構(gòu)，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，要做到重點性和一般性的統(tǒng)一和兼顧。

　　第三，要注重平衡，正確處理各種關(guān)系。在修法過程中，要注意堅持平衡理念，正確處理各種關(guān)系的平衡。處理好保護權(quán)利和履行義務的平衡，處理好糾紛解決與權(quán)利救濟的平衡，處理好權(quán)利救濟與監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的平衡，處理好行政行為合法性、合目的性與合正義性的平衡，處理好追求實體法和程序法目標的平衡。

　　第四，要適當前瞻，保持法律穩(wěn)定。在修法過程中，也要注意防止出現(xiàn)由于問題研究不夠深入，論證不夠詳細，出現(xiàn)解決一個問題又冒出另一個問題的 “翻燒餅”甚至矯枉過正的情況。在制度設(shè)計時，對于可能出現(xiàn)的問題要充分考慮，既要關(guān)注積極意義，也要防止負面效應，保證制度完整、良善、穩(wěn)定和有效，否則可能不利于行政訴訟制度的健康發(fā)展，損害人民群眾對于法治的基本信任。

　　行政訴訟法修改關(guān)乎世情、國運、民生，關(guān)乎民主、法治、和諧，因此，必須要有大思路、大手筆，同時也要關(guān)注實踐中的重點、難點，在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒域外先進立法例和成功經(jīng)驗，創(chuàng)立科學、有效的行政訴訟制度。

【作者簡介】
江必新，現(xiàn)任中華人民共和國最高人民法院副院長。

【注釋】
該法已被第七屆全國人民代表大會第4次會議于1991年4月9日通過的《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》替代，后《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》又被第十屆全國人民代表大會第5次會議于2007年3月16日通過的《企業(yè)所得稅法》替代。
1981年12月13日第五屆全國人民代表大會第4次會議通過的《外國企業(yè)所得稅法》第16條規(guī)定：“外國企業(yè)同稅務機關(guān)在納稅問題上發(fā)生爭議時，必須先按照規(guī)定納稅，然后再向上級稅務機關(guān)申請復議。如果不服復議后的決定，可以向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟�！�
參見王名揚先生為《行政訴訟法通論》一書所作的序言，載于安主編《行政訴訟法通論》，重慶出版社1989年版，第1頁。
龔祥瑞主編：《法治的理想與現(xiàn)實——<中華人民共和國行政訴訟法>實施現(xiàn)狀與發(fā)展方向調(diào)查研究》，中國政法大學出版社1993年版，第148頁。
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第1條第2款規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。該條文也可以反向推導為對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的行為，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。
《若干解釋》第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
例如，德國《行政法院法》第86條規(guī)定，法院依職權(quán)調(diào)查案情；調(diào)查時應取得訴訟參與人的協(xié)助。法院不受參與人有關(guān)證據(jù)請求及其內(nèi)容的約束。日本《行政案件訴訟法》第24條規(guī)定，法院認為必要時，可以依職權(quán)進行證據(jù)調(diào)查。
美國《行政程序法》第706條規(guī)定，復審法院認定行政機關(guān)獨斷專橫、反復無常、濫用自由裁量權(quán)或者其他不合法行為的，應當宣布其違法并判決撤銷。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第201條規(guī)定，行政機關(guān)依裁量權(quán)所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權(quán)限或濫用權(quán)力者為限，行政法院得予撤銷。
《立法法》第78條－85條對上位法與下位法、一般規(guī)定與特別規(guī)定、前法與后法之間不一致時的適用問題作了明確。
澳門特區(qū)《行政訴訟法典》對于實行委員會制的行政機關(guān)的法律責任甚至落實到投贊成票的委員個人。該法第186條有關(guān)“旨在落實執(zhí)行之強迫措施”中規(guī)定，如須負責命令遵行裁判之行政機關(guān)為合議機關(guān)，則不對已投票贊成遵行裁判，且其贊成票已記錄于會議記錄中之成員，亦不對缺席投票，但已書面通知主席其贊成遵行裁判之意思之成員采取強迫措施。
這一做法已為我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第305條第3款所明確：債務人為中央或地方機關(guān)或其它公法人者，并應通知其上級機關(guān)督促其如期履行。
澳門特區(qū)《行政訴訟法典》第187條對“違令罪”作了列舉：負責執(zhí)行有關(guān)裁判之機關(guān)之據(jù)位人有意不按法院所定之規(guī)定遵行裁判，而未有按情況提出缺乏款項或不符合預算中指定款項，又或不執(zhí)行之正當原因；合議機關(guān)之主席未將有關(guān)問題列入議程。
《若干解釋》第95條規(guī)定，被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執(zhí)行：（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。
行政強制法第58條規(guī)定，人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機關(guān)的意見：（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。
法國緊急審理程序分為一般法上的緊急審理程序和特殊法上的緊急審理程序。前者包括暫停執(zhí)行緊急審理程序（référé-suspension）、維護基本自由緊急審理程序（référé-sauvegarde）和保全性緊急審理程序（référé-conservatoire）；后者主要包括特別法和歐共體法律規(guī)定的程序，主要是稅收緊急審理程序（référé-fiscal）、視聽緊急審理程序（référé-audiovisual）和締約前緊急審理程序（référé-provision）。參見金邦貴、施鵬鵬：《法國行政訴訟綱要：歷史、構(gòu)造、特色及挑戰(zhàn)——區(qū)域行政立法模式前瞻》，載《行政法學研究》2008年第3期。澳門特區(qū)《行政訴訟法典》第6條規(guī)定緊急程序適用于：行政行為涉及公共工程承攬合同之形成、繼續(xù)供應合同之形成及為直接公益提供勞務之合同之形成時，對該等行政行為提起之司法上訴程序；選舉上之司法爭訟程序；關(guān)于提供資訊、查閱卷宗或發(fā)出證明之訴之程序；與中止行政行為及規(guī)范之效力有關(guān)之程序；與勒令做出某一行為有關(guān)之程序；與預行調(diào)查證據(jù)有關(guān)之程序；與非特定之預防及保存措施有關(guān)之程序。
例如，德國《行政法院法》第93a條規(guī)定了示范訴訟，即以某項行政行為是否合法為訴訟標的的案件超過20個以上時，法院可以對其中的一個或者多個案件進行審理，其它案件中止。法院在其它案件的審理中，可以直接采信在示范訴訟中的證據(jù)。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第29條規(guī)定，多數(shù)有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。訴訟系屬后經(jīng)選定或指定當事人者，其它當事人脫離訴訟。
根據(jù)司法實踐中的出現(xiàn)的問題，最高人民法院行政審判庭作出了《關(guān)于如何理解<中華人民共和國行政訴訟法>第四十八條的答復》（2008年11月17日，行他字第26號）：“被告未在法定期限內(nèi)向人民法院提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)，經(jīng)人民法院一次合法傳喚，被告無正當理由拒不到庭的，人民法院依法作出撤銷被訴具體行政行為的判決并無不妥�！�
例如，澳門特區(qū)《行政訴訟法典》第54條規(guī)定，不作答辯或不提出爭執(zhí)，視為自認司法上訴人所陳述之事實；但從所作之防御整體加以考慮，該等事實與所作防御明顯對立者，又或該等事實系不可自認或與組成調(diào)查之用之行政卷宗之文件相抵觸者除外。前南斯拉夫行政訴訟法第33條第3款規(guī)定，被告在規(guī)定的期限內(nèi)應將與案件有關(guān)的全部材料送交法院，如果被告提出別的理由未將材料送交法院或表示不能送交，法院可以在無此種材料的情況下對案件作出裁決。
例如，最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第8條規(guī)定，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，與被訴行政許可行為有利害關(guān)系的第三人可以向人民法院提供；……第三人提供或者人民法院調(diào)取的證據(jù)能夠證明行政許可行為合法的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。
荷蘭《行政法通則》第8章第47條規(guī)定，法院可以委托鑒定人進行調(diào)查，委托書中應當包括書面調(diào)查事項和期限。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第138條規(guī)定，行政法院得囑托普通法院或其他機關(guān)、學校、團體調(diào)查證據(jù)。
最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第65條規(guī)定，在庭審中一方當事人或者其代理人在代理權(quán)限內(nèi)對另一方當事人陳述的案件事實明確表示認可的，人民法院可以對該事實予以認定。但有相反證據(jù)注意退房的除外。
德國《行政法院法》第106條規(guī)定，只要當事人對和解的標的有處分權(quán)，為完成或者部分終結(jié)訴訟，參與人可以在法院作出筆錄，或者在指定、委派的法官面前作出筆錄以達成和解。
例如，從1989年－2011年全國法院一審行政案件數(shù)量為1783272件，裁定駁回起訴的案件達到148114件。
例如，《若干解釋》第61條規(guī)定，被告對平等民事主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款規(guī)定，在行政許可案件中，當事人請求一并解決有關(guān)民事賠償問題的，人民法院可以合并審理。最高人民法院《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》明確，充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能，在受理行政機關(guān)對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件時，可以基于當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問題，防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉。
例如，法國行政訴訟中的完全管轄權(quán)之訴，法官可以撤銷、變更、代替重新作出決定等。參見王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第694頁。在德國，根據(jù)德國《行政法院法》第130條的規(guī)定，當“裁量縮減為零”時，法院可以直接變更原行政行為。在英美法國家，涉及到數(shù)額計算的案件（如罰款數(shù)目）等案件，法院都可以變更；至于附帶的民事訴訟，幾乎所有的都承認法院擁有變更權(quán)，不存在司法權(quán)侵害行政權(quán)的問題。
最高人民法院認為，對于社會保險費用和工人工資的金額認定，如果行政機關(guān)認定的基本事實成立，但在相關(guān)金額計算上存在錯誤的，人民法院可以依法確定相應數(shù)額。參見最高人民法院《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（2009年6月26日，法發(fā)38號）。
例如，德國的行政訴訟制度是一個兜底性的訴訟，對于非憲法的公法爭議且爭議并不被聯(lián)邦法律和其他法院主管的，可以提起行政訴訟。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第3條規(guī)定，公法上的爭議，除法律別有規(guī)定外，得依本法提起行政訴訟。
國務院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（2010年10月10日，國發(fā)33號）要求，對重大行政訴訟案件，行政機關(guān)負責人要主動出庭應訴。
《若干解釋》第32條第3款規(guī)定，受訴人民法院在７日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理；受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自行審理。
此外，還包括最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（2011年3月10日，高檢會2號）。
這類案件包括：不服國務院專利行政部門專利復審委員會作出的專利復審決定和無效決定的案件；不服國務院專利行政部門作出的實施專利強制許可決定和實施專利強制許可的使用費裁決的案件；不服國務院工商行政管理部門商標評審委員會作出的商標復審決定和裁定的案件；不服國務院知識產(chǎn)權(quán)行政部門作出的集成電路布圖設(shè)計復審決定和撤銷決定的案件；不服國務院知識產(chǎn)權(quán)行政部門作出的使用集成電路布圖設(shè)計非自愿許可決定的案件和使用集成電路布圖設(shè)計非自愿許可的報酬裁決的案件；不服國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門植物新品種復審委員會作出的植物新品種復審決定、無效決定和更名決定的案件；不服國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門作出的實施植物新品種強制許可決定和實施植物新品種強制許可的使用費裁決的案件。
例如，行政處罰法第3條第2款規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該款關(guān)于“無效”的規(guī)定實際上是“可撤銷”的內(nèi)容。
《若干解釋》第97條規(guī)定，人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。
張莉：《法國行政訴訟法典化述評》，載《法學家》2001年第4期。

  本文關(guān)鍵詞：完善行政訴訟制度的若干思考，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號：205597