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政府“治理工具”的選擇與行政倫理制約

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周奮進(jìn)，段昆侖

　　在中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)中，行政與政治不分，統(tǒng)治與治理不分，行政倫理與政治倫理沒(méi) 有什么區(qū)別。政治倫理主要不是通過(guò)制度或技術(shù)的安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，官員憑良心做事，其政 務(wù)行為中的善就多一些，反之，惡則多一些。人治統(tǒng)治下的政治，主要是以個(gè)人為主體 的心性倫理的方式實(shí)踐道德。 　　后來(lái)，特別是在十一屆三中全會(huì)之后，我們逐步認(rèn)識(shí)到相對(duì)政治統(tǒng)治，行政管理具 有特殊性和相對(duì)獨(dú)立性。行政以執(zhí)行國(guó)家意志、管理公共事業(yè)為基本職能，與此相聯(lián) 系，行政管理就具有與效率追求相一致的事務(wù)性和技術(shù)性的特點(diǎn)，具有比政治活動(dòng)更強(qiáng) 的專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化的要求，政府行政逐漸被看作是一個(gè)運(yùn)用一定的技術(shù)手段進(jìn)行科學(xué)管 理的過(guò)程。行政與政治開(kāi)始有了相對(duì)區(qū)別，在行政逐步從政治中分化出來(lái)的同時(shí)，行政 倫理從政治倫理中分化出來(lái)也成為一種必然，盡管這種分化不一定現(xiàn)在就完成。行政活 動(dòng)還證明了行政倫理實(shí)現(xiàn)的過(guò)程不僅僅是個(gè)人心性道德實(shí)踐的過(guò)程，同時(shí)還應(yīng)具備與行 政管理的科學(xué)性相一致的制度化、技術(shù)化操作的特點(diǎn)，不通過(guò)這樣的安排，行政倫理很 難以符合政府活動(dòng)規(guī)律的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。 　　事實(shí)證明，在政府行政的過(guò)程中，僅有好的動(dòng)機(jī)還未必有好的結(jié)果，憑著善良的愿 望，以個(gè)人決策的方式去實(shí)現(xiàn)的善舉，其結(jié)果也可能是災(zāi)難性的。有一個(gè)經(jīng)典的例子 是：20世紀(jì)80年代，大白菜還是北京市民必備的越冬蔬菜。有一次，從鄉(xiāng)下運(yùn)進(jìn)城的大 白菜很多，造成大白菜的積壓，這時(shí)政府部門(mén)號(hào)召市民多買(mǎi)大白菜，并以道德的語(yǔ)言美 其名為“愛(ài)國(guó)菜”，市民們紛紛響應(yīng)，結(jié)果很快就賣(mài)完了。沒(méi)想到，這一舉動(dòng)被大白菜 的販運(yùn)者理解成大白菜在北京很好銷(xiāo)，于是到處收集，供應(yīng)北京市場(chǎng)，結(jié)果可想而知， 造成大量積壓，菜農(nóng)們?cè)馐芰撕艽蟮膿p失。這一事件證明了這樣一個(gè)道理，在分散決策 的體制中，人的單個(gè)善行也可能成為一種負(fù)面干擾。［1］所以，政府活動(dòng)中的善舉還應(yīng) 該通過(guò)民主化科學(xué)化的決策程序，通過(guò)合理性的方式去實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō)，行政倫理應(yīng)該更 好地與政府的科學(xué)管理過(guò)程相結(jié)合，以與政府的“治理工具”相結(jié)合的方式去實(shí)現(xiàn)。 　　關(guān)于政府治理工具，在毛壽龍主編的《公共行政學(xué)》一書(shū)中是這樣解釋的：“政府 管理工具，又稱(chēng)政府治理方式，它主要是指政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的手段。”［2］ （P58）學(xué)者萊斯特·M·薩拉姆認(rèn)為：“政府治理工具，又稱(chēng)公共行動(dòng)工具，它是一種 明確的方法，通過(guò)這種方法集體行動(dòng)得以組織，公共問(wèn)題得以解決。”［2］（P59）按 照這種理解，“治理工具”是管理方式，是政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的手段。手段是為目的 服務(wù)的，手段與目的之間應(yīng)該有一致性，因此政府的“治理工具”就應(yīng)該有這樣兩個(gè)特 點(diǎn)：一個(gè)是有利于政府職能有效率的實(shí)現(xiàn)，一個(gè)是有利于公共行政倫理目的有效實(shí)現(xiàn)。 　　現(xiàn)代政府的行政倫理研究進(jìn)入一個(gè)嶄新的境界，現(xiàn)代公共行政已經(jīng)不是一個(gè)只受工 具理性指導(dǎo)的純粹管理技術(shù)的領(lǐng)域，現(xiàn)代意義的行政倫理也不再是單純用于修身養(yǎng)性的 倫理價(jià)值。如何使公共行政的管理過(guò)程、政府的治理工具與行政倫理實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，使 公共行政能夠符合公共目的有效實(shí)現(xiàn)，這是我們要著力解決好的一個(gè)問(wèn)題�！皞惱硎且� 個(gè)哲學(xué)、價(jià)值和道德準(zhǔn)則的世界，而行政則必須完成工作，倫理是抽象的，而行政實(shí)踐 則是具體的，倫理如何改革行政，行政如何影響道德。行政的觀(guān)念——秩序、效率、經(jīng) 濟(jì)、生產(chǎn)力——如何有助于定義倫理？道德的觀(guān)念，比如對(duì)與錯(cuò)，如何有助于定義行 政？”［3］（P140）弗雷德里克森提出的這些問(wèn)題現(xiàn)在正深深困擾各級(jí)政府。 　　當(dāng)前某些地方政府的行政實(shí)踐中的主要傾向是“治理工具”的選擇脫離行政倫理的 制約。在“效率”仍被當(dāng)作政府行政的“核心”價(jià)值的情況下，一些相關(guān)部門(mén)的公職人 員對(duì)政府管理和服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式或者“治理工具”的選擇僅僅滿(mǎn)足于做事實(shí)判斷，幾乎 不做倫理判斷。事實(shí)證明，一些由政府提供的服務(wù)，并不必然就是公共性質(zhì)的。有的地 方政府熱衷于為“招商引資”提供良好的服務(wù)，除了有各種經(jīng)濟(jì)方面的種種優(yōu)惠，還有 高規(guī)格的“政治待遇”。為投資商服務(wù)到對(duì)他們違反勞動(dòng)法都視而不見(jiàn)，將投資商用地 更名為公共項(xiàng)目用地，以公益的名義強(qiáng)制居民拆遷。為了讓投資商玩的盡興，有的政府 部門(mén)還要代為向其太太請(qǐng)假，說(shuō)正在“洽談項(xiàng)目”。這種在服務(wù)方式或者“治理工具” 的選擇中為了效率標(biāo)準(zhǔn)而放棄倫理標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象在許多地方都可以看到。為了效率近商、 親商、愛(ài)商的同時(shí)卻遠(yuǎn)離愛(ài)民、近民、親民的倫理目的。 　　西方國(guó)家在公共行政發(fā)展過(guò)程中，在治理工具的選擇方面，既有成功之處，也有失 敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而這些對(duì)我們來(lái)說(shuō)是具有借鑒意義的。西方傳統(tǒng)行政學(xué)是建立在政治與 行政兩分基礎(chǔ)上的。美國(guó)行政學(xué)者古德諾在其《政治與行政》一書(shū)中寫(xiě)道：“政治與政 策或國(guó)家意志的表達(dá)相關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)�！边@是政治行政觀(guān)的觀(guān)點(diǎn)。 但是政府用什么樣的方式或手段能保證政治意志得到執(zhí)行？韋伯的“科層制的官僚體 制”就是為解決這個(gè)問(wèn)題而設(shè)置的。最高的行政首長(zhǎng)通過(guò)政治選舉產(chǎn)生，他體現(xiàn)國(guó)家的 意志，通過(guò)政府那種下級(jí)服從上級(jí)的科層體制，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，最終達(dá)到對(duì)行政首長(zhǎng) 從而也是對(duì)政治意志負(fù)責(zé)。后來(lái)政府在實(shí)踐科層制的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步地把公務(wù)員分成 兩類(lèi)，政務(wù)類(lèi)公務(wù)員由選舉產(chǎn)生，事務(wù)類(lèi)公務(wù)員則實(shí)行常任制。事務(wù)類(lèi)公務(wù)員是具有行 政管理的經(jīng)驗(yàn)或技術(shù)的人，他們信守價(jià)值中立。 　　逐漸地，以泰勒為代表的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起促進(jìn)了西方公共行政科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)， 管理主義就發(fā)端于這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。管理行政觀(guān)的代表人物主張研究和借鑒企業(yè)的科學(xué)管理理 論，把行為科學(xué)引入公共行政領(lǐng)域，認(rèn)為傳統(tǒng)的理論對(duì)組織的說(shuō)明只限于組織的結(jié)構(gòu)、 權(quán)責(zé)和指揮，因此過(guò)分簡(jiǎn)單和不切實(shí)際，要真正了解組織就必須對(duì)組織成員的心理加以 研究，把行政管理者假設(shè)為經(jīng)濟(jì)人，強(qiáng)調(diào)紀(jì)律、獎(jiǎng)懲和物質(zhì)激勵(lì)，認(rèn)為這是調(diào)動(dòng)人的積 極性，提高工作效率的最好方法。行政管理的理論和方法大量從科學(xué)管理的理論和方法 移植過(guò)來(lái)，應(yīng)該說(shuō)，這對(duì)推動(dòng)行政管理的科學(xué)化起了較大的作用。 　　上個(gè)世紀(jì)再晚些時(shí)候，大約在七、八十年代，在管理主義的基礎(chǔ)上形成了新公共管 理運(yùn)動(dòng)，這個(gè)運(yùn)動(dòng)與管理行政觀(guān)有著理論淵源。一些專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為韋伯的官僚制是政府 公共管理失靈的制度原因，這種科層制導(dǎo)致了國(guó)家權(quán)力和職能無(wú)限制的擴(kuò)張，因?yàn)槭率? 都要層層請(qǐng)示匯報(bào)，使得政府對(duì)社會(huì)或民間的要求回應(yīng)性差，從而行政效率低下，于是 主張通過(guò)新公共管理運(yùn)動(dòng)來(lái)推動(dòng)政府變革。新公共管理學(xué)派認(rèn)為按照與工業(yè)文明相一致 的官僚制價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作的政府已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)信息化社會(huì)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)政府的要 求，甚至到了令人難以容忍的地步，于是要求把政府的一些職能交給社會(huì)，讓企業(yè)或者 第三部門(mén)來(lái)?yè)?dān)任一部分公共管理的職能，用企業(yè)精神改造政府，這就是新公共管理的主 張。新公共管理推動(dòng)的政府改革，大大提高了公共管理的效率，取得了一些明顯的成 效。 　　但是新公共管理運(yùn)動(dòng)一直受到新公共行政學(xué)派的質(zhì)疑，新公共行政學(xué)派的某些學(xué)者 認(rèn)為，新公共管理主張用企業(yè)精神改造政府，也出現(xiàn)了有可能讓政府放棄責(zé)任，使政府 管理的公共性質(zhì)面臨挑戰(zhàn)的問(wèn)題。新公共管理學(xué)派的美國(guó)學(xué)者蓋伊·彼得斯就認(rèn)為，管 理主義的理論假設(shè)是：“公共增長(zhǎng)和私營(yíng)增長(zhǎng)在本質(zhì)上是相似的”，“管理就是管 理……用于組織和激勵(lì)雇員的機(jī)制，在公營(yíng)部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)都同樣適用”。 　　管理主義理論有其合理之處，但它也有偏頗。管理主義是科學(xué)主義的一種特殊形 式，而“科學(xué)主義實(shí)際上是一種特殊的理想主義，因?yàn)樗延钪骊P(guān)于它所說(shuō)的托付給一 種類(lèi)型的人類(lèi)知識(shí)”，按照管理主義的邏輯，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有非常成功的被證明是科學(xué)的技 術(shù)或方法，這種方法就可以一成不變照搬到公共行政領(lǐng)域，蓋伊·彼得斯的觀(guān)點(diǎn)就是如 此。 　　這個(gè)觀(guān)點(diǎn)還可以追溯到更遠(yuǎn)。當(dāng)分析到利益最大化對(duì)道德發(fā)展的推動(dòng)與限制時(shí)，亞 當(dāng)·斯密有過(guò)一段著名的論斷：“我們所需要的食物和飲料，不是出自屠戶(hù)、釀酒師或 烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算”。他還這樣描述所謂的“經(jīng)濟(jì)人”：“確 實(shí)，他通常既不打算促進(jìn)公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促進(jìn)那種利 益……，在這種場(chǎng)合，像在其他許多場(chǎng)合一樣，他受著一只看不見(jiàn)的手的指導(dǎo)，去盡力 達(dá)到一個(gè)非他本意想要達(dá)到的目的，也并不因?yàn)槭路浅鲇诒疽�，就�?duì)社會(huì)有害”。［4］ （P27）斯密關(guān)于無(wú)形的手的作用的議論，被許多的經(jīng)濟(jì)學(xué)者或者管理主義的行政學(xué)家們 引用，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制是一種“化私為公”的典范，具有普遍意義，于是市場(chǎng)化、私營(yíng)企 業(yè)的管理模式這樣的“工具”照樣可以一成不變的引入公共行政領(lǐng)域。 　　其實(shí)，美國(guó)或者西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共行政的“治理工具”選擇方面，既有成功的經(jīng) 驗(yàn)，也有值得我們警惕的教訓(xùn)。美國(guó)學(xué)者在調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上指出：“通過(guò)企業(yè)化模 式提供公共服務(wù)的傾向會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的腐敗和不道德行為。”［3］（P157-158）新公共 行政學(xué)派不斷向新公共管理學(xué)派追問(wèn)這樣的問(wèn)題：這種服務(wù)能夠促進(jìn)社會(huì)公平嗎？新公 共行政學(xué)派的代表人物弗雷德里克森就指出：“價(jià)值是公共行政的靈魂。我們從來(lái)不認(rèn) 為公共行政的理論和實(shí)踐僅僅是技術(shù)或者管理的問(wèn)題。那種一方面把政府政治和政策制 定過(guò)程作為價(jià)值表達(dá)，另一方面把行政作為單純技術(shù)的和價(jià)值中立的政策執(zhí)行的做法， 是失敗的。無(wú)論任何人，欲研究行政問(wèn)題，都要涉及價(jià)值之研究：任何從事行政實(shí)務(wù)的 人，他實(shí)際上都在進(jìn)行價(jià)值的分配�！保�3］（P142） 　　我們國(guó)家，正在進(jìn)行完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的努力，我們也正在向政府的管理領(lǐng)域引進(jìn) 市場(chǎng)機(jī)制，現(xiàn)在就碰到了這樣的問(wèn)題，是不是所有的公共管理和公共服務(wù)的領(lǐng)域都適合 引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制？按照市場(chǎng)機(jī)制原理去設(shè)計(jì)的私營(yíng)企業(yè)的管理技術(shù)能不能夠成為具有公共 倫理目的的管理活動(dòng)和服務(wù)活動(dòng)的具有普遍意義的“治理工具”？ 　　胡德在談到政府“治理工具”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，有兩點(diǎn)特別值得我們注意：一是 工具必須與工作相匹配，沒(méi)有哪一種工具可以適應(yīng)所有的環(huán)境，因此，政府需要針對(duì)不 同的環(huán)境選擇不同的工具；二是工具的選擇必須符合一定的管理道德。［2］（P63）我 們必須看到，市場(chǎng)機(jī)制是在一個(gè)追求利益最大化的環(huán)境中適合的工具，而公共行政的領(lǐng) 域，則是以追求公共利益最大化為目的的環(huán)境，在把市場(chǎng)意義的治理工具引入公共行政 領(lǐng)域的時(shí)候，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：追求個(gè)人利益最大化的努力會(huì)侵害追求公共利益 最大化的努力，或者是在追求個(gè)人利益的增長(zhǎng)的同時(shí)，損害公共性利益的增長(zhǎng)。 　　我國(guó)社會(huì)在經(jīng)歷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型期，這個(gè)轉(zhuǎn)型期容易使我們?cè)? 思想上和行動(dòng)上產(chǎn)生偏差，容易從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。極端的突出表現(xiàn)就是“市 場(chǎng)崇拜”和“工具理性崇拜”，因?yàn)樽非笮识粨袷侄�，不重視�?duì)“治理工具”進(jìn)行 倫理評(píng)價(jià)，而是用科學(xué)主義的態(tài)度對(duì)待市場(chǎng)機(jī)制的引進(jìn)。西方國(guó)家在公共管理領(lǐng)域引進(jìn) 市場(chǎng)機(jī)制，是在公領(lǐng)域與私領(lǐng)域的界限已經(jīng)十分清楚、公共性?xún)r(jià)值理念十分清晰的情況 下進(jìn)行的，他們的體制對(duì)在市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)過(guò)程中私領(lǐng)域侵犯公領(lǐng)域、私益侵犯公益是十 分敏感的，會(huì)迅速做出反映，及時(shí)進(jìn)行糾正。這都迫使行政管理者十分謹(jǐn)慎地選擇，小 心翼翼地操作。 　　我們?cè)诠残岳砟顩](méi)有真正確立，政府體制還有不少缺陷的情況下，有些地方政府 就在管理領(lǐng)域和服務(wù)領(lǐng)域不加選擇地引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，把私營(yíng)企業(yè)的管理技術(shù)和方法照搬 到公共行政領(lǐng)域中來(lái)。由于公領(lǐng)域與私領(lǐng)域的界限沒(méi)有真正明確，公益有可能侵犯私 益，私益也有可能侵犯公益，我們又缺少防止這種侵犯的體制，在這樣的情況下，引進(jìn) 市場(chǎng)機(jī)制，不能不面臨巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。 　　有的地方政府或部門(mén)，在績(jī)效管理中照搬私營(yíng)企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè) 來(lái)設(shè)置獎(jiǎng)懲制度，這樣做的結(jié)果并沒(méi)有或者很少發(fā)生市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的那種自發(fā)的“化私為公 的”的奇跡，相反的事實(shí)則是“公共利益蒙受巨大損失，整個(gè)社會(huì)的公益精神出現(xiàn)了滑 坡”。在私營(yíng)企業(yè)中實(shí)行等價(jià)交換的原則，員工通過(guò)為企業(yè)盡責(zé)來(lái)取得報(bào)酬、換取利 益，責(zé)任和利益之間是等價(jià)交換的關(guān)系，盡個(gè)人責(zé)任實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。但是在政府部門(mén)， 公共責(zé)任是為公共利益設(shè)定的，如果一個(gè)公務(wù)員在盡到公共責(zé)任之后，按盡責(zé)任的大小 直接領(lǐng)取獎(jiǎng)金，換取個(gè)人利益，那就會(huì)發(fā)生用公共責(zé)任交換個(gè)人利益的現(xiàn)象，又因?yàn)楣? 共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)公共權(quán)力，這實(shí)際上就促成了以公共權(quán)責(zé)交換個(gè)人利益，這同“以 權(quán)謀私”在本質(zhì)上相去并不遙遠(yuǎn)。同時(shí)，我認(rèn)為收支兩條線(xiàn)的設(shè)計(jì)，不僅僅是一種技術(shù) 設(shè)計(jì)，它還有倫理設(shè)計(jì)在里面。在公共領(lǐng)域收和支分開(kāi)的倫理含義，就是把公共責(zé)任實(shí) 現(xiàn)的過(guò)程和個(gè)人利益取得的過(guò)程嚴(yán)格分開(kāi)，真正體現(xiàn)公共行政的非營(yíng)利目的，不僅僅是 表面上的把收錢(qián)的過(guò)程和支取錢(qián)的過(guò)程分開(kāi)。表面上把罰款的過(guò)程和獲取報(bào)酬的過(guò)程分 開(kāi)，并不意味著公共權(quán)責(zé)與取得個(gè)人報(bào)酬、取得個(gè)人利益的過(guò)程真正分開(kāi)，并不意味著 公共權(quán)責(zé)沒(méi)有與個(gè)人利益發(fā)生交換。 　　近些年來(lái)，有的地方的行政執(zhí)法部門(mén)為了提高執(zhí)法效率，按經(jīng)濟(jì)人追求利益最大化 的原則去設(shè)計(jì)激勵(lì)制度。例如工商行政管理局的年終獎(jiǎng)是由罰沒(méi)款的多少來(lái)決定的，所 以會(huì)對(duì)罰沒(méi)款在年初下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，年終再按指標(biāo)完成的情況給予獎(jiǎng)懲，沒(méi)完成任務(wù)的 扣獎(jiǎng)，超額完成任務(wù)的多給獎(jiǎng)金。罰沒(méi)款有指標(biāo)意味著什么？那就是罰款的數(shù)量是預(yù)先 計(jì)劃好的，照此推斷，工商戶(hù)違法的次數(shù)也是預(yù)先計(jì)劃好的。要是工商戶(hù)都守法，完成 指標(biāo)就會(huì)很困難，而工商管理本來(lái)是以減少違法行為維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康牡�，現(xiàn)在 卻變了味，行政執(zhí)法目的達(dá)到了，違法行為減少了，罰款指標(biāo)完不成，反而要受罰。這 是最典型的為了所謂提高執(zhí)法效率，引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的管理技術(shù)或者“治理工具”而導(dǎo)致 的行政行為對(duì)公共行政倫理目的嚴(yán)重背離。 　　這種獎(jiǎng)懲制度激勵(lì)罰款的積極性，盡管開(kāi)出罰款單和得到獎(jiǎng)金的過(guò)程在表面上是分 開(kāi)的，但是以公共權(quán)責(zé)交換個(gè)人利益卻沒(méi)有改變。由于沒(méi)有違法行為就沒(méi)有理由罰款， 所以還可能誘導(dǎo)出這樣兩種丑惡現(xiàn)象：一是誘使行政相對(duì)人違法；二是貪利而枉法。前 一段在某地發(fā)生了一件事：一位司機(jī)在一個(gè)路口違章105次后，交通警察才交給他一張多 達(dá)一萬(wàn)余元的罰款單，是不是為了獎(jiǎng)金才蓄意這么做，我們不知道，但是為獎(jiǎng)金絕對(duì)有 可能這么做，于是以維護(hù)交通安全為己任的交通行政管理的執(zhí)法者，卻有可能以“行政 不作為”來(lái)達(dá)到自己多拿獎(jiǎng)金的目的。 　　我們并不認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)私營(yíng)企業(yè)的那一套用個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益覆蓋個(gè)人職責(zé)的激勵(lì)制度 可以運(yùn)用到公共行政領(lǐng)域來(lái)。公共利益的實(shí)現(xiàn)不能與私人利益的實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)在一個(gè)過(guò)程 中，公共權(quán)責(zé)交換個(gè)人利益的最大風(fēng)險(xiǎn)就是個(gè)人利益會(huì)排斥公共利益。亞里士多德斷 言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所 有而忽視公共的事物，對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人有用的事物�！� ［5］（P67）有學(xué)者認(rèn)為，“從本質(zhì)上講，亂收費(fèi)是一些行業(yè)和部門(mén)利用所掌握的權(quán)力 在特定條件下對(duì)人民群眾和基層單位實(shí)施的利益轉(zhuǎn)移，利益操作行為”［6］。 　　公共領(lǐng)域和私人利益在職能、運(yùn)行規(guī)則和機(jī)制上有很大的不同，盡管它們有效率的 追求，但是這個(gè)效率的性質(zhì)和目的是有本質(zhì)區(qū)別的�！拔譅柖啵�1948年）認(rèn)為效率自身 不是一個(gè)價(jià)值觀(guān)，永遠(yuǎn)只能根據(jù)其追求的目的來(lái)定義，目的改變了，有效率就有可能變 成無(wú)效率。例如，要想殺一只熊，使用大口徑步槍比一袋肉要有效率，但要想讓熊活下 去則相反。”由于所追求效率的性質(zhì)不同、目的不同，治理工具的選擇不能不受這個(gè)特 點(diǎn)的制約。 　　美國(guó)新公共行政學(xué)派的學(xué)者還對(duì)新公共管理學(xué)派提出這樣的追問(wèn)：這種服務(wù)能促進(jìn) 社會(huì)公平嗎？以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“工具”生產(chǎn)出來(lái)的服務(wù)效率，因?yàn)橐誀I(yíng)利為目的，所以服 務(wù)對(duì)象必是那些有較多消費(fèi)“效率”的人。在政府服務(wù)中引進(jìn)市場(chǎng)化的“治理工具”有 可能造成公共產(chǎn)品消費(fèi)的不公平。 　　公共交通是政府提供的產(chǎn)品，它應(yīng)該是無(wú)利可圖的產(chǎn)品。如果公共交通也要營(yíng)利， 那住戶(hù)少、地方偏的地方就不會(huì)開(kāi)通線(xiàn)路，因?yàn)槌俗娜松俨荒軤I(yíng)利，而地處中心、住 戶(hù)多的地區(qū)的“熱線(xiàn)”卻不斷得到關(guān)照頻頻開(kāi)通，原因是這種地方利潤(rùn)高�，F(xiàn)在城市中 心住房?jī)r(jià)格高，城市里的“窮人”和外來(lái)打工者不斷“邊緣化”，住到比較偏遠(yuǎn)、房?jī)r(jià) 便宜、房租也便宜的地方，他們本來(lái)應(yīng)該是公共交通的主要消費(fèi)者，由于線(xiàn)路布局上的 不公平，他們?cè)诠步煌óa(chǎn)品的消費(fèi)上會(huì)遭遇到結(jié)果的不公平。在公共產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)管理 中引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)，要警惕的是不能將附著在這種管理技術(shù)上的價(jià)值也一并拿 來(lái)，公共性?xún)r(jià)值被營(yíng)利性目的所取代的結(jié)果只會(huì)使公共利益受到損害，公益精神滑坡，， 公共產(chǎn)品的消費(fèi)不能體現(xiàn)公平、公正的原則。 　　在把市場(chǎng)機(jī)制引用到公共領(lǐng)域的時(shí)候，有一個(gè)人性假設(shè)就是“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”。當(dāng)著 一種價(jià)值被反復(fù)在制度設(shè)計(jì)中確認(rèn)，它最后就會(huì)在現(xiàn)實(shí)中被真正確認(rèn)并得到鞏固。公務(wù) 員或者公共管理者無(wú)利不起早就會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)人假設(shè)反復(fù)確認(rèn)被習(xí)以為常，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)成 為世界觀(guān)、人生觀(guān)，這不能不成為令人擔(dān)擾的事情。本來(lái)選擇進(jìn)私營(yíng)部門(mén)工作還是進(jìn)公 共部門(mén)工作，其動(dòng)機(jī)就應(yīng)該有本質(zhì)上的不同。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，“認(rèn)為在一個(gè)企業(yè) 里，一個(gè)機(jī)構(gòu)里，管理者能否管理好企業(yè)或機(jī)構(gòu)，最根本的是你對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的關(guān)切度， 即產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何，私有了，你就關(guān)心，公有了，你就不關(guān)心。”［7］照此推斷，政府是 最不適合用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“治理工具”的，公務(wù)員與政府之間、公務(wù)員與社會(huì)之間永遠(yuǎn)也 不可能形成產(chǎn)權(quán)關(guān)系。按照市場(chǎng)邏輯，公務(wù)員永遠(yuǎn)也不可能關(guān)心政府，所以還要先把政 府瓜分了，把社會(huì)瓜分了，分配給公務(wù)員，這樣公務(wù)員出于對(duì)產(chǎn)權(quán)的關(guān)心，才會(huì)關(guān)心政 府，關(guān)心社會(huì)。這顯然有些荒唐可笑，但此類(lèi)現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)生活中卻屢屢出現(xiàn)，公共權(quán)力 部門(mén)化，公共利益部門(mén)化，就是這種市場(chǎng)邏輯發(fā)展的結(jié)果。 　　“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)有一個(gè)前提，人是自私的，因此把滿(mǎn)足人的自私的需要放在首位來(lái) 考慮，我們不排除在政府的行政行為中有可能發(fā)生雙重角色與責(zé)任的沖突，但是在發(fā)生 責(zé)任沖突的時(shí)候，按照優(yōu)先或高低的次序排列責(zé)任，首先實(shí)現(xiàn)高層次的責(zé)任。不能把低 層次的責(zé)任變成目的，而高層次的責(zé)任反倒成了手段。在公共領(lǐng)域的制度安排中，即使 引進(jìn)“市場(chǎng)機(jī)制”，這個(gè)“市場(chǎng)機(jī)制”也是在保證公益優(yōu)先的前提下使用的，這里有一 個(gè)關(guān)于責(zé)任的優(yōu)先次序選擇的過(guò)程，要以公益責(zé)任優(yōu)先的原則來(lái)做出制度性、程序性的 安排。 　　在公共行政中，價(jià)值作為一個(gè)體系存在，在這個(gè)體系中可以找出類(lèi)別、層次各有差 異的價(jià)值。從目的與工具的差異入手可以把行政價(jià)值劃分為二大類(lèi)：一類(lèi)是行政目的性 價(jià)值，一類(lèi)是行政工具性?xún)r(jià)值。在行政實(shí)踐活動(dòng)中，要努力堅(jiān)持工具性?xún)r(jià)值與目的性?xún)r(jià) 值的統(tǒng)一。在行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，價(jià)值總是在現(xiàn)實(shí)的主客體關(guān)系中，通過(guò)工具性?xún)r(jià) 值和目的性?xún)r(jià)值之間的相互作用、相互制約、相互轉(zhuǎn)化而實(shí)現(xiàn)。工具性?xún)r(jià)值離不開(kāi)目的 性?xún)r(jià)值的指引，目的性?xún)r(jià)值又必須把工具性?xún)r(jià)值作為現(xiàn)實(shí)性的手段，一步步地把行政實(shí) 踐活動(dòng)引向目的性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。離開(kāi)工具性?xún)r(jià)值，目的性?xún)r(jià)值只能是一種“空中樓閣 式”的道德理想，很難成為現(xiàn)實(shí)；離開(kāi)目的性?xún)r(jià)值的引導(dǎo)，工具性?xún)r(jià)值也會(huì)陷入實(shí)用主 義和功利主義。在公共行政實(shí)踐中，效率是工具性的價(jià)值，效率歸根結(jié)底要“以人為 本”、為公共性目的服務(wù)，所以什么樣的效率，實(shí)現(xiàn)效率的手段是否會(huì)損害公益目的， 不能不成為始終要警惕的重要方面。公益目的才是公共行政的最終價(jià)值。 　　政府引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或者私營(yíng)部門(mén)的“治理工具”的時(shí)候一個(gè)很重要的前提，就是不 能放棄公益責(zé)任。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，秦暉教授指出：“當(dāng)今中國(guó)，在適合市場(chǎng)化的領(lǐng)域約 束權(quán)力不要‘與民爭(zhēng)利’，而在公共服務(wù)領(lǐng)域履行責(zé)任不要把它推卸給‘市場(chǎng)’，這兩 者都有賴(lài)于改革”。［8］ 　　在市場(chǎng)化取向的改革中，一定要重視劃清公領(lǐng)域和私領(lǐng)域的界限，在公共領(lǐng)域進(jìn)行 改革的目的是要更好地履行責(zé)任而不是推卸責(zé)任，如果引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，有利于更好的履 行公益責(zé)任，是為了更好地把善的目的變成結(jié)果，這是無(wú)可非議的。同時(shí)，也要看到， 市場(chǎng)機(jī)制的引進(jìn)必須配合以系統(tǒng)的制度保障，防止權(quán)力不受約束，責(zé)任得不到保證的情 況出現(xiàn)。 　　參考文獻(xiàn)： 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本文編號(hào)：200749